农村改革的意义篇（1）

Abstract: the party's seventeen sessions of six CCP plenary conferences pointed out that " our country already was entered on the whole in order to promote agriculture, in order to bring the city's rural development, access to speed up the transformation of traditional agriculture, agricultural modernization with Chinese characteristics in the critical moment, efforts to break into the two urban and rural economic structure, forming urban and rural economic and social integration of new pattern key period", and" make the agriculture foundation was still weak, the need to strengthen; rural development still lag, most in need of support; remains difficult to increase farmers' income, the need to speed up the" study, emphasizes the importance of the urban and rural economic and social development, so that the majority of farmers' equal participation in the process of modernization, sharing the fruits of reform and development.

Key words: civil community; rural reform; enlightenment

中图分类号：F320.2 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

齐河县委、县政府高瞻远瞩，深思熟虑，抢抓机遇，把村庄合并、农村社区建设作为落实科学发展观，推进城乡一体化进程，建设社会主义新农村的重要举措来抓，制定了《齐河县关于推进村庄合并和农村社区建设的意见》，并成立了以书记、县长亲自挂帅的县推进村庄合并和农村社区建设领导小组，通过广大干部群众的共同努力，目前已走出“农民怕丢村子、村干部怕丢位子、县乡干部怕惹乱子”的误区，逐步形成了合村并居“辛苦一届、幸福万代，短期阵痛、长久繁荣”的共识。晏城镇最是创新工作措施，高起点规划、高标准设计、高质量建设，将全镇89个行政村调整为25个社区和21个行政村，其中南北社区由南街、北街、胡官、安辛、高官、王庄和马杜7个行政村合并而成，将成功实现合村、并居、社区三步并做一步走的“中心村聚集型”的“南北模式”，成为齐河县乃至全市的合村并居典范。

一、南北社区是建设社会主义新农村的有效途径

30多年农村改革发展，取得了丰硕的理论成果，积累了宝贵的实践经验。但随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，我国农业经营方式深刻变化，农村经济结构深刻变动，乡村治理机制深刻变革，农民思想观念深刻转变，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，农村改革势在必行。农业、农民和农村发挥着稳定器的作用。农业的发展不仅具有极为重要的经济意义，同时又具有极为重要的政治意义。要实现建设社会主义新农村的宏伟目标，必须在理顺城乡关系的基础上建立平等的经济社会发展新机制，进一步加快传统农业向现代农业转变的进程，加快农村二、三产业和小城镇的发展步伐，全面繁荣农村经济。十七届三中全会决定指出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会一体化格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业”。齐河县是典型的村庄数量多、规模小、占地多的县市区之一。实施村庄合并、建设农村社区是继推行家庭联产承包责任制后又一次划时代的农村社会变革，更是一场以生产关系调整促进生产力发展的战略举措。新建的晏城镇南北社区总投资2.4亿元，位于原南北乡驻地，共涉及农户1343户、5126人，占地66.32公顷，总建筑面积36万平方米，规划建设二层别墅式住宅1400座，5+2多层住宅22栋，并配备了服务大厅、警务室、卫生院、学校、老年公寓、文化大院、健身广场、公共绿地、人工湖等公共服务设施。2011年建成使用后人均居住面积增加30平方米，集约置换3600亩土地，同时加快了农房建设和危房改造的步伐，实现真正意义上的合村并居，可谓“一石多鸟”。既使广大农民享受到了经济发展带来的成果，又为齐河科学发展、率先崛起蓄足了后劲。

二、南北社区是强农惠民政策的活教材

工业反哺农业、城市支持农村是工业化、城镇化进程中的一般规律。总书记在党的十六届四中全会上提出了“两个趋向”的重要论断，指出在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。这是我们党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。经过30年的改革开放，我国综合国力明显增强。2008年，我国GDP突破47万亿元，财政收入超过10万亿元。从总体上看，我国已经进入了工业化、城镇化加快推进的时期，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的基础和实力。近年来，中央着力调整国民收入分配格局，推动公共财政向农村倾斜。总书记在中央政治局第十一次集体学习时强调“保增长的基础支撑在农业，扩内需的最大潜力在农村，保民生的重点难点在农民”。小城镇建设及农村住房建设与危房改造，是省委、省政府部署的重点工作，省财政厅拿出4.4亿元专项资金，采取以奖代补的形式予以扶持。我县1014个行政村，平均每村526人，村庄总占地1.33万公顷，村庄合并后 行政村调减到466个， 村均 1266人，依照“旧村址减去新村址复垦后净增耕地面积，以每亩2.5万元的标准支付用于拆迁并点和土地复垦补助”，仅此一项全县可集约复垦土地7000公顷，争取上级扶持资金22亿元。晏城镇镇长刘吉喜算了一笔账：以为例，建设一座220平方米的别墅需要资金11.8万元，按照有关补贴政策，通过置换，南北社区涉及的7个村庄多出了3600多亩耕地，多出的耕地面积按2.5万元/亩进行补偿，每户可获得补偿金5万元，剩余的只需每个农户拿出5.8万元即可；同时，置换出的这部分复耕土地交由镇上的大户集中耕种，每亩有着350元/年的收益，还可通过引进农业龙头企业，发展都市农业、品质农业，以土地、宅基、劳动力入股，建立农业经济合作社，使村集体和村民参与合作社的“二次分配”，那效益就更可观了。

农村改革的意义篇（2）

提起农用车,很容易会想象成是用于农业生产的车辆,特别是想到拖拉机,在中国所谓的农用车实际上是指农用运输车。农用运输车在广义上是指,用于农业生产的所有车辆的总称,如人力车、畜力车以及机动车等。在狭义上是指,农用运输车,也就是以运输为目的或者作为汽车的替代品,符合中国农村的实际情况(农村的土路、农民的购买力等)而开发的中国特有的0.5～1.5吨的载重量、50km以下的设计时速、搭载柴油发动机的动力车。

产业革命带来生产方式的变革,生产方式的变革则要求不断地扩大市场、进而创造出了国内市场和国际市场,要求原材料和产品能够大量、迅速、准确地运输到目的地,这样作为社会生产过程的一个环节交通运输手段的变革也就显得很必要了。传统的手工业时代延续下来的马车、帆船等的交通运输工具已经无法满足产业革命所带来的生产速度的加快、生产规模的扩大、原材料和劳动力的不断移动以及市场的不断扩大的需求。过去的交通运输手段与新兴的生产方式之间的矛盾,是创造出汽车的最大动力。

汽车是在这样的背景下诞生。农用运输车同汽车一样也是随着中国农村经济体制的改革的深入,日益增多的货物量同过去的交通运输手段之间的矛盾而诞生。在中国关于农用运输车的研究和试制,早在70年代初期就已经在广东、辽宁、四川省等地实行了,只是在当时的状况下没有得到充分的发展。1978年中国共产党第十一届三中全会以后,在农村进行经济体制改革,实行市场经济,使农村经济出现了前所未有欣欣向荣的大好局面。运输量比过去有了大幅度的提高,相继出现了很多个体运输专业户及运输公司。

当时中国农村的运输工具还主要是以人力、畜力车和拖拉机为主,这些落后的运输工具已经无法满足急剧增长的货物量对运输力的需求,城市也没有能够支援农村的多余的运输力,以当时农民的经济收入情况即使想买卡车也无法承担二、三万元左右的高额车价。以上的这些原因同时给了农用运输车提供了开发和生产的契机。

一、农村改革的经过

新中国成立后的农村经济先后经历了土地革命(1949年-52年)、社会主义改造(1953年-57年)、社会主义建设(1958年-78年)三个阶段,经过长期的政治思想斗争已经基本上处于崩溃的边缘。那些长期挣扎在贫困线下农民们想方设法想摆脱这种困境,终于安徽省凤阳县的农民们冒着生命危险自发的率先实施了生产承包责任制,而且逐渐得到了大多数农民的认可。

1978年12月党的十一届三中全会肯定了生产承包责任制的正确性,确立了改革开放的路线方针政策,在农村全面实施经济体制改革。生产承包责任制也如雨后春笋般迅速在全国范围内传播开来。实施生产承包责任制后,农民的生产积极性空前高涨,粮棉产量也随之翻了几翻。农村改革的要点大体可分为两点。

第一点,是的解体。1958年5月,党的二次会议通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。总路线反映了广大人民迫切要求改变我国经济文化落后现状的愿望,但是忽视了客观经济规律。受总路线的影响,广大农民大规横地兴修水利、大办农业机械化事业和水利发电事业,此时“”接近高潮,农村各地开展了把小型农业合作社合并为大型合作社的工作,群众自发地采用了“共产主义公社” “大社” “集体农庄”等不同名称。

1958年8月上旬,到河北、河南、山东视察时,当地负责同志请示大社叫什么名字好,说:“还是办好,它的好处是可以把工、农、商、学、兵合在一起,便于领导。”这消息发表后,全国许多地方相继仿效。1958年8月17日,中共中央政治局在北戴河召开会议,正式讨论了建立的问题,通过了《关于在农村建立问题的决议》。决议的下达,把化运动推向了高潮,此后短短的几个月,全国74万多个农业合作社就改组为2.6万个,参加公社的农民有1.2亿户,占总农户的99%以上。的特点是“一大二公”,吃大锅饭,搞平均主义,损害了群众利益,挫伤了社员的积极性。虽然是弊病百出,但还是存续了20多年,终于于1983年走向了解体。

第二点,是农业生产承包责任制的实施和大幅提高农副产品的收购价格。实施生产承包责任制可以说是农村改革的最大亮点,它不仅解决了的吃大锅饭搞平均主义的弊端,还极大的调动了农民的生产积极性,使粮食产量大幅增加。其次为了增加农民的收入,中央决定提高农副产品的收购价格。

以后在农村又相继进行了三次大规模的农业结构调整。第一次是80年代中期。这次的农业结构调整的直接原因是一部分地方出现了个别农产品“卖难”现象。党的十一届三中全会以后,主要农作物特别是粮食和棉花的生产量得到大幅增加。从1979年到1984年粮食的总产量从3.32亿吨增长到4.07亿吨,增长了22.6%,年增长率为4.2%。棉花的总产量由217万吨增长到626万吨,增长了188%,年增长率为23.6%。可是1984年中国出现了未曾有的农作物“卖难”现象。为了更好地解决这一问题,1985年中央政府实行了农作物流通体制的改革。废除了至今为止实行的统一收购、统一销售体制,实施契约收购,给农民更多的生产自,奖励品种多样的生产与栽培。这一系列的措施使得中国的农业结构出现了明显的变化。粮食农作物的栽培面积在逐渐减少,而经济农作物和饲料用农作物的栽培面积在不断增加。

第二次是90年代初期。这次调整的主要原因是市场的供求矛盾由数量的矛盾转化成质量的矛盾,对于优质农产品的需求量不断增加,但市场的供给能力明显不足。也就是说满足了农产品对量的需求后,对农产品的质的要求问题逐渐浮出水面。到了90年代,普遍出现了农产品贩卖难和农产品价格下降的现象。于是1992年中央国务院决定发展高产、优质、高效的农业。在重视农产品数量的基础上,更应注重高产、优质秉性和提高经济效率。此后农产品的质量得到了明显的提高。

第三次是1998年以后。这是涉及到现在的农业结构的战略性调整的实施。这次调整的主要原因是农产品供求状况发生了根本的变化,农民的增收幅度在逐渐减小。现在以促进增加农民收入为主要目标,通过市场的供求关系,为了发展农村经济而实行的全面调整农村经济结构。

二、农村经济改革的意义和成果

1.农村经济改革的意义

1978年实施的农村经济改革给农村带来了翻天覆地的变化。农村经济改革的意义是极其重大的,主要表现在以下三个方面。

(1)农村经济改革是中国经济改革的突破口。如果没有农村经济改革的成功,中国经济改革的步伐也许会慢上好多年。农村经济改革对中国经济高度成长具有极其重要的意义。

(2)农村经济改革的成功为中国国民经济其他领域的改革提供了宝贵的经验。农村经济改革的成功对人们摆脱思想束缚、增强自信、大胆实行改革发挥了难以估量的决定性作用。其他经济领域的改革从构想的形成到很多具体方法的实施,大多接见了农村改革的成功经验。

(3)农村经济改革不仅带来了农村经济的繁荣,更重要的是带来了农民观念和行为的变化。已不再满足日出而作,日落而息的生活;已不再满足衣食无忧的生活,逐渐冲破闭塞的农村壁垒,已经进入到开放的市场体系中。这对将来农村经济的发展具有更加深远的意义。

2.农村经济改革的成果

1978年末开始的农村经济改革至今为止已经过去了30年。它给农村带来了巨大的变化。农村改革所取得的成绩首先应该是它搞活了农村经济,使农民的生活水平得到了明显的提高。一一列举是无法言尽的,如果归纳要点的话,可以归纳出以下几点。

(1)农村改革基本上解决了长期困扰中央政府的农民“温饱问题”。农村经济改革特别是实行农村生产承包制以后,农民的生产积极性空前高涨,粮食产量快速增长。这不仅极大的缓和了长期以来粮食供给不足局面,伴随着农村经济改革的深入,也极大地丰富了人民群众的饭桌。这可以说是农村经济改革的最大成果。

(2)农村经济改革促生和壮大了乡镇企业。乡镇企业以前叫社队企业,它的生产范围主要停留在加工农村自家用的谷物以及建筑材料上。由于受各种各样政策的限制,没能得到很好的发展。农村经济改革以后,农产品和农村的天然资源可以通过市场进行流通,这样就加速了农村资金的积蓄。由于实施了农业生产承包制,农村的劳动力能够从集体生产的束缚中解放出来,向其他行业自由的流动,正因为有了资金和劳动力,才促生和壮大了乡镇企业。乡镇企业的发展不仅解决了农村剩余劳动力的就业问题,还增加了农民的收入。也改善了农村的教育事业和社会福利事业。

(3)在农产品流通领域,通过农村经济改革废除了“统购统销”体制。1953年实施第一个5年计划期间,为了实现工业化,确保工业投入的资金,对农产品实施“统购统销”。这项制度不仅极大的伤害了农民的生产积极性,还是中国陷入了长期的农副产品供给不足的局面。农村经济改革以后,作为农产品销路阻塞的主要原因,“统购统销”这项制度于1985年终于被取消了。这项制度的废除不仅满足了城市居民的消费需求,还增加了农民的收入。

(4)加快了畜牧业和水产养殖业的发展速度。由于有了充足的作为饲料的谷物的供应,各地的畜牧业和水产养殖业也得到了快速的发展。从1998年到2000年全国的肉的供应量增加了401万吨、鸡蛋的产量增加了222万吨、水产品的产量增加了373万吨。而且不仅是数量增加了很多,质量上也有了很大的改善。

持续进行的农业结构的调整,使中国的农业生产发生了翻天覆地的变化,也给农村经济的发展带来了深远的影响。农业结构的调整提高了农产品的质量、丰富了农产品的品种、强化了农业生产对市场变化的适应能力,也扩大了农业发展空间,对增加农民收入也起到了良好的作用。

3.农村经济改革对农用运输车行业发展的影响

农村经济改革不仅带来了农村社会结构的变化和农村经济的繁荣,对其他行业的影响也不容忽视。农村经济改革增加了农民的收入,使农村的消费市场更加活跃。这给那些面向农村市场的生产企业提供了绝好的发展机会。特别是对农用运输车行业的影响是深远的。农村经济改革是农用运输车行业诞生和发展的原动力。如果没有农村经济改革,就不会有农用运输车行业的存在。

首先,农村经济改革的成果如前所述,不仅解决了农民的温饱问题,还增加了农民的收入。正因为农民手里有了剩余的资金,才是农用运输车的诞生成为可能。无论农村多么需要农用运输车,如果农民手中没有可以购买农用运输车的资金,那么农用运输车的诞生也是无法实现,农村经济改革是农用运输车诞生的母体。

其次,农村经济改革促进了农村运输量的增加和乡镇企业的发展。农村经济改革活跃了农村的经济,使农产品、畜产品、水产品、蔬菜和水果的产量不断的翻新,随之农村的货物运输量也急剧的增长。1999年农村的货物运输量就已达到120亿吨,以每年5%～10%的速度递增。如此巨大的货物运输量给农用运输车行业的高速成长提供了市场。再者农村经济改革带动的乡镇企业的快速发展也对农用运输车行业的发展、壮大起到了一定促进作用。

再次,农村经济改革的持续性也给农用运输车市场的稳定带来了保障。1978年末实行农村经济改革以来,农民总是担心农村经济改革的政策是否会变,这在一定的程度上影响了农民的消费意愿。党的十五届三中全会决定了农村生产承包责任制30年不变的政策,消除了农民的不安,带动了农村经济的持续发展。只有农村经济改革具有持续性,才能确保农用运输车市场的安定成长。

进入21世纪,随着农村经济体制改革的不断深入,农业机械化程度的不断提高,农民生活水平不断改善,农用运输车也许会逐渐淡出历史舞台,自从1979年第一辆农用运输车诞生以来的二十多年里,农用运输车制造企业已经向农村先后输送了近二千万余台的农用运输车,为繁荣农村经济和提高农民的生活水平做出了不可磨灭的贡献。

参考文献

[1]景晓村.当代中国的农业机械工业[M].北京:中国社会科学出版社,1988

[2]郑新立,周喜安.中国:21世纪的工业化[M].北京:经济科学出版社,2003

农村改革的意义篇（3）

引言：问题的症结

农村宅基地问题的核心是流转问题，即是否允许其在不同主体之间自由流通，而这一问题显然又涉及到我国农村土地制度的基本性质即土地的公有制，涉及到农民基本生存权利的保障，涉及到农村经济秩序和社会秩序的稳定。如此一来，这一问题的解决就不仅仅是一个具体法律制度的设计问题，而是关乎整个农业与农民利益的法律政策选择问题，它也就成了《物权法》使命的不能承受之重。但是，熟视无睹只能是暂时的选择，民法和物权法最终必须现实地回应这个问题，并提出有操作性的解决方案。或许，在崇山横阻的情形下，绕道而行是一种智慧的选择。

一、现行宅基地制度在现实中面临的问题与困惑

我们现在已经清楚地知道，现行集体土地公有制包括宅基地制度事实上是政治运动的产物，而不是经济发展的必然结果，其在中央集权的计划经济时代能够稳如泰山地存在，而在市场经济如火如荼的今天，不可避免地面临各种严峻的挑战，引发出诸多现实的问题。举其要者如下：

(一)农民宅基地权利受侵害现象严重

一方面，由于土地的集体所有制在制度设计上无法确定真正的权利主体，从而使得貌似权利主体的村委会、乡政府得以实际控制和支配农村的土地资源，包括农民的宅基地，农民不能成为土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分严格地禁止以任何方式进行流转，这种禁止性规定最终事实上只能是限制农民对宅基地进行转让的权利，而实际控制土地资源的村干部、乡干部却能够让土地资源包括宅基地成为商品，并且成为他们谋取私利的工具，而农民成为最终的牺牲品。此种状况绝非个别现象。导致此种极不公平和极不合理的现象当然主要是由于我国的现行土地政策，但法律制度设计的空白或无所作为亦难咎其责。目前在农村中较为普遍存在的侵害农民宅基地的几种情形是：以新农村建设为名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地；以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发；以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化，[1]等等。在此种种情形中，最终的受害者都是农民。

(二)农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈

对很多地方的大部分农民而言，无论是做点小买卖的启动资金，还是供养子女上学的学杂费，抑或看病求医的支出，在没有多少积蓄的情况下，能够通过合法渠道贷款或融资的机会几乎为零，而仅有的一份不动产就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能转让，这对很多农民来说无异于釜底抽薪，雪上加霜。加之，农村金融环境本来就不宽松，资本经营者如银行大多是嫌贫爱富，由此造成的资金短缺不仅成为影响农民生活安排的因素，而且成为制约农村经济发展的瓶颈。

(三)农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业

严格禁止宅基地的流转，特别是禁止城市居民购买农村房屋，禁止城市居民到农村生活，这种做法从政治意义上而言人为地加剧了一个国家公民之间的身份差异，扩大了城乡差别，制造了身份歧视；从经济上而言不利于城乡之间的资金流通，不能满足城市居民的置业需求，不利于农民以有利的市场价格置换自己的产业。[2]这一问题目前看起来还不是十分紧迫和普遍，但事实上已经显露端倪。由于诸多原因，大部分农民进城是为了挣钱养家糊口，而不是为了到城市定居，学者将其表述为“候鸟式迁移”，进城务工的农民不能在就业所在地城市取得正式身份，只能取得一个带有身份歧视性质的“暂住证”，农民只是在农闲时、年轻时进城务工，在农忙时、年老时、失业时再返回家乡。[3]但是，可以预见，随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民加入到城市居民中去，其在农村的房宅的处分必然成为现实问题。另一方面，向往绿色田园生活或者有叶落归根情结的城市人也越来越多，他们希望退休后能够远离由混凝土砌成的城市而回农村以亲近大自然，颐养天年，或者在繁忙的城市生活中能够在农村有一处放松心情的住处。而所有这些作为公民的基本愿望都会因为目前的土地政策和宅基地制度而无法实现。

(四)宅基地的隐形交易市场大量存在

“上有政策下有对策”是中国人的游戏规则之一，是广泛存在和适用的潜规则，尤其是当“政策”本身就不合理的时候。在很多地方，多占、滥占宅基地的现象司空见惯，而公开出租、买卖或变相买卖宅基地行为亦非个别，特别是地处小集镇和公路两旁的村庄尤为突出。以北京为例：北京市农宅流转的基本形式是租赁和买卖两种，近郊农村则以租赁为主，租房者主要是外地来京务工经商的民工及所谓的“北漂族”，数量很大。近郊区农村平均有l/3的农户出租房屋，有些村家家出租，租房客甚至超过了本村人。可以说，北京城区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是北京没有外来贫困人口，而是他们大量分散居住在城乡结合部农民出租的平房中，农民为此对城市发展和安定做出了重大贡献。农宅买卖在平原和山区农村都普遍出现了，有的地方交易量已经达到总农户的5% ~15%之间。购买农民住宅者中，有不少是退休人员、下岗工人和拆迁户，买房是为了居住；另一类是知识分子和白领阶层，买房用于第二居所，休闲度假，也有的用于工作场所；还有的是外省市人购买，是为了在北京长住。[4]

(五)农民房屋买卖引发的纠纷呈上升趋势，特别是所谓的“小产权”房纠纷时有出现

北京通州区宋庄镇画家村的宋庄房讼案就是一个典型个案。（“宋庄房讼”案终审判决农村房屋宅基地买卖合同无效(http: // counsel55. com /ny. asp? id=904， http: //finance. sina. com. cn/chi-na/dfjj/20071219 /11154310986. shtml)画家村坐落在北京东部潮白河畔的宋庄镇小堡村一带，如今这里拥有很多农民房改建的艺术家工作室、商店，以及造型各异的美术馆、画廊等。从1994年多名画家入住宋庄到现在，画家村已经聚集了海内外近1500名艺术家，成为中国最大的、国内外知名的画家聚居地，宋庄画家村也因此而扬名。目前在画家村定居的近1500名艺术家中，有200多人从宋庄当地村民手里买了宅基地房也就是一种所谓的小产权房定居。2006年，宋庄被规划为北京市十大文化产业集聚区之一，这里的地价也逐年看涨，十多年前画家刚来时，买个上百平方米的农家院只要一两万元，而现在要二三十万元，于是不少村民开始陆续起诉了20多位画家，要求他们退房，这其中就包括马海涛起诉李玉兰。马海涛原系北京市通州区宋庄镇辛店村农民。李玉兰系城镇居民，户籍地为河北省邯郸市。2002年7月7日，马海涛与李玉兰签订《买卖房协议书》，将诉争房屋及院落以4. 5万元的价格卖给李玉兰。2006年2月，马海涛夫妇要求确认购买合同无效。北京市通州区法院一审认为，李玉兰系城镇居民，依法不得购买农村集体经济组织成员的住房，判决李玉兰将诉争房屋及院落腾退给马海涛。李玉兰不服提出上诉。北京市第二中级人民法院经审理认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》的买卖标的物不仅是房屋，还包含相应的宅基地使用权。李玉兰并非通州区宋庄镇辛店村村民，且诉争院落的《集体土地建设用地使用证》至今未由原土地登记机关依法变更登记至李玉兰名下。因此，原审法院根据我国现行土地管理法律、法规、政策之规定，认定合同无效是正确的。遂终审认定维持北京市通州区人民法院民事判决书第1项第2项马海涛与李玉兰于2002年7月7日所签之《买卖房协议书》无效。）据了解，画家村陆续发生卖房农民因反悔起诉画家的案件，至今形成了13起农民讨房诉讼。13起农民讨房案起诉的理由基本相同：购房者不是农民，所以双方的房屋买卖协议无效，依据则是“城里人不许买农民房”的政策。

“小产权”房的诉讼也许还不是普遍现象，但是“小产权”房的买卖已经大量存在。例如2007年4月北京市房山区青龙湖镇80多栋“小产权”别墅被强行拆除后大半年，在附近10多公里的其他乡镇，“小产权”房仍然是购销两旺。据房山区某“小产权”房售楼处的工作人员讲，该楼盘已经卖了2000套，住的人都是从市中心过来的，房款只能一次付清。[5]因此，“小产权”房问题是不容回避的一个社会问题。

二、法定租赁权在解决农村宅基地问题上的意义与制度架构

目前，学理界包括法学界和经济学界解决农村宅基地问题的观点大致可分为两大派，一是所有权改革派，要求改变目前农村宅基地所有权的主体；二是土地使用权改革派，坚持在现有农村宅基地集体所有的制度框架下改革宅基地使用权制度。在所有权改革派中，又分为私有化和国有化两种观点，前者建议赋予农民私人土地所有权，实行一定比例的农村土地的私有化，后者则干脆建议将农村土地全部实行国有化，再由农民通过一定的方式取得国有土地使用权。土地使用权改革派的主要思路是坚持农村集体土地所有权，在此基础上给土地使用权松绑，允许宅基地使用权和农村房屋进行转让、抵押，进入合法的流通领域。

(一)宅基地问题解决的目标与步骤

笔者认为，土地政策包括宅基地制度的改革与问题的最终解决在我国是不可能一蹴而就的，在认可将来放开农村宅基地使用权市场是一种发展趋势的情况下，目前宜谨慎从事，分步骤而行，首先开放宅基地使用权的租赁市场，且承租人的主体范围不必进行限定，其次适当开放宅基地使用权的抵押和转让，只有当农村社会保障体系成熟构建之时，再完全放开宅基地使用权的商业化流通市场。[6]

必须承认，宅基地使用权的自由流转是市场经济发发展的必然要求。目前之所以禁止宅基地自由流转，主要原因是农村的社会保障体制还没有建立起来，这是不容置疑的事实。有人认为，从理论上讲，社会保障是某种社会组织的事情，而不是某种要素(土地、资金、技术、劳力等)的事，因而“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系。我国仍然是不发达国家，社会发展水平与经济发展水平一样还比较低，社会保障网尚不能惠及多数农民并不是什么难以理解的事。如果自欺欺人地说中国的农民没有国家福利，但是有土地福利，有可能使人误以为我们的农民有了另一类型的社会保障，从而取消了建立农村社会保障体系的任务。[7]当然，政府已将农村社会保障体系的建立确立为一项迫在眉睫的任务。在不久的将来，随着农村社会保障体系的建立，宅基地使用权自由流转的制度性障碍会逐渐清除。宅基地使用权的自由流转是基于以下几方面的考虑：

首先，缩小城乡差异，实现城乡一体化。推进农村的城镇化要求打破城乡二元结构，最关键的是消除城乡居民的身份差异，实行统一的居民户籍制度，这在一些省份已经实行，同时在房地产上实现城乡居民的同等权利，同样建立在公有制土地基础上的权利都应当获得同样的流转的权利，如同城市居民可以自由出售自己的住房一样，农村居民也可以自由转让自己的住房，不应因为是农村居民而受到限制。

其次，作为一项重大财产，农村的住房和宅基地的交换价值必须实现，才能够增加农民的财产性收入，并且作为融资的重要手段。农村的宅基地必须能够自由转让，否则，如上所述，在农村村民急需资金解决生产、生活之需的情况下，而农民又难以通过金融机构获得贷款，这必然使农村经济的发展因资金的缺乏而受到制约，农民只能望房兴叹。

再次，宅基地在一定制度框架下的自由流转不会带来人们预想的灾难性后果。所谓自由流转仍然建立在宅基地的专属性质基础上，即宅基地的用途不能改变，尤其需要禁止开发商到农村以开发的名义炒作土地。在是否愿意转让以及在何种情况下转让方面，应当相信农民是理智的。大多数的普通村民基于生存的需要通常都会自行占有和使用宅基地，一般不会轻易出卖宅基地，出卖宅基地的人一般是在城市有了稳定的收入和固定的住处。而且，即使是这种农民也不一定就会出卖宅基地，他们仍然不打算放弃村中的宅基地，而是要留着将来养老自用，至少可以免除后顾之忧。农民自古就有难舍故土甚至守土如命的情结。宅基地的出租或转让不但不会带来所谓的农村稳定问题，反而有益于社会稳定。前面所述的北京城区没有出现国外大城市常见的贫民窟，并不是因为北京没有外来贫困人口，一个主要的原因就是在北京的郊区有大量的农民将他们的房屋出租给这些进城务工的农民，这当中包括部分的房屋买卖。很显然，宅基地的流转对北京的城市建设发展和安定做出了重大贡献。

最后，宅基地自由流转有助于消除上述目前宅基地面临的诸多问题与困惑。宅基地的流转会给农村村民带来财富，会给农民转入城市提供经济上帮助，同时会减少甚至消灭空心村、城中村等现象。在宅基地不能自由流转的情况下，即使村民在城市有了稳定职业和购置了房产，也无法放弃村中的房宅，因为村中的房宅只能卖给本集体符合宅基地申请条件的成员，而本集体成员既然可以申请新的宅基地盖新房，当然不愿去接受别人的旧的宅基地，除非别人的宅基地和房屋以极低的价格转让。以过低的价格转让会使原宅基地使用权遭受损失，因此他会选择空置房宅而持有房宅的权利，这样物尽其用的原则难以发挥作用，宅基地的闲置和浪费在所难免。宅基地的自由流转，使得村民可以向有购买力的城市居民或其他集体的成员收取相对合理的对价，从而使宅基地成为活的财产。

(二)在有条件地允许宅基地流转的情况下构建法定租赁权制度

如前所述，目前限制宅基地使用权自由流转既有其历史背景，也有其一定的合理性，但是绝对严格的禁止显然已经不符合发展变化了情况，同时也有悖基本的法理。从财产权利的法律性质而言，尽管房屋与土地具有天然的不可分性，但自然属性上的一体性并不能否定法律权利上的独立性。农村宅基地使用权与农民房屋所有权毕竟是两项独立的物权。之所以产生上述一系列问题，问题的焦点在于农民房屋的流转因宅基地的公有性质而受到限制。房屋的所有权是清晰的，是农民个人私有的财产，依法应当可以自由处分。而宅基地的公有性质连带地使得农民的房屋所有权蜕化为事实上的使用权，农民事实上丧失了一项重大的财产所有权。而现实中存在的农民房屋交易市场只能反映出现有政策或法律的不足。不可否认，我国严格限制宅基地流转的土地制度，符合我国目前人地紧张的国情，如果存在违反法律规定而炒卖土地的行为，完全应当依法予以制裁，但严格的土地政策不应建立在限制公民合法财产权利的基础上，也不应建立在不利于农村经济发展的基础上。因此，某种意义上而言，将来一段时期，宅基地问题的解决将围绕农民土地权利、房屋权利的实现和社会公共政策之间的平衡而展开[8]。

有学者认为，法律虽不允许宅基地使用权的自由转让和抵押，但应当允许农村居民对宅基地长期出租，对于出租的对象，在法律上也不应当限制。[9]这样就会在一定程度上弥补不能自由转让所产生的不利后果。笔者认为，在当前宅基地使用权不允许自由流转的前提下，以租赁制度特别是以法定租赁权制度破解目前我国农村宅基地制度面临的问题与挑战，促成农民房屋的流转应当是一个不错的选择。即便在允许宅基地自由流转的情况下，法定租赁权制度也有重大的现实意义。

(三)法定租赁权理论与立法例

直接规定土地法定租赁权的立法例见于我国台湾地区的民法典。1999年4月21日修订的我国台湾地区民法债编第425条第1项规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋使用期限内，有租赁关系。其期限不受第449第1项规定之限制。前项情形，其租金数额当事人不能协议时，得请求法院定之。”；第449条规定：“租赁契约之期限，不得逾20年，逾20年者，缩短为10年。前项期限，当事人得更新之。租用基地建筑房屋者，不适用第1项之规定。”根据上述规定，当因为自由买卖而导致土地和房屋由同一人所有变为分别由不同人所有时，在房屋所有权人与土地所有人之间推定就土地存在租赁关系，这一关系是由法律明文规定的，称为法定租赁关系，房屋所有权人对土地享有法定租赁权。

法定租赁权的法理依据是：土地及房屋为各别的不动产，各得单独为交易之标的。惟房屋在自然性质上不能与土地分离而存在，故土地及其土地上的房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，实务上见解认为除有特别约定外应推断土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，但应支付相应代价，故其法律关系之性质，当属租赁，明定当事人间在房屋得使用期限内，除有反证外，推定有租赁关系，且其期限不受法律关于一般租赁合同租期之限制。

我国台湾地区民法对于任意买卖的情形，适用法定租赁权制度；而对于强制拍卖的情形适用法定地上权制度。（台湾地区“民法”第876条规定:“土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或仅以建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定，其地租由当事人协议定之；协议不谐时，得声请法院定之。土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物之拍定人各异时，适用前期之规定。”）我国《物权法》没有采用“地上权”的概念，意味着立法上没有设计出统一的地上权制度，而是针对不同的情形分别设计出建设用地使用权、土地承包经营权、地役权和宅基地使用权。宅基地使用权制度与地上权制度是有重大区别的制度，并且在我国宅基地使用权不能自由流转的情况下，抵押物只是限于房屋，因此，任意买卖与强制拍卖不宜区分，而都以法定租赁权制度加以规范。即便将来宅基地使用权能够自由流转了，宅基地法定租赁权的制度仍然可以适用。

法定租赁权的性质是债权而非物权。正如学者指出的，在法定租赁权的制度框架下，农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。[10]基于该债权性质的租赁权，房屋买受人可以占有并使用宅基地，达到对宅基地用益的目的，这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意志，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。同时，租赁的标的物是宅基地而不是宅基地所有权。

(四)宅基地法定租赁权制度构想

1.宅基地法定租赁权的含义。宅基地的法定租赁权基本含义是指：由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权。新的房屋所有权人应当向集体组织支付相应的租赁费用。费用标准由双方自由协商，协商不成的可以请求人民法院裁判决定。法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。建立的基础是农村房屋向本集体以外的主体转让或抵押，当然非集体成员以继承或接受遗赠或赠予方式获得农民房屋所有权也会获得对宅基地的法定租赁权。

2.宅基地法定租赁权的意义。宅基地法定租赁权制度的意义在于：可以使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚，实现房屋的经济价值，增加农民的财产性收入，实现房屋的抵押担保功能，解决农村经济发展借贷资金匮乏的瓶颈；同时，增加宅基地的利用率，减少宅基地和农民房屋闲置率，减少从农用地转作新宅基地的数量，从而达到保护耕地的目的。此外，法定租赁权的设定只是在宅基地上增加了一方权利人，此一权利人对于宅基地享有的是债权，宅基地的物权仍然掌握在集体和集体成员手中：农村集体是宅基地的所有权人，农村村民是宅基地的使用权人，所以不会改变宅基地的公有制性质；并且，宅基地只能在房屋的使用期限内有效存在，房屋买受人不能对房屋进行改建，因而宅基地的用途没有发生改变。

3.宅基地的法定租赁权效力。法定租赁权的效力体现在：在宅基法定租赁期间，宅基地使用权处于休眠状态，不得向买受人主张，但可以据以向集体经济组织主张所收租金或直接向买受人收取租金，这就是法定收益权，之所这样，是为了保持宅基地使用权的福利性和社会保障功能。应该说，在宅基地上农民应该享有利益，而不是集体。这符合宅基地使用权设立的目的。一旦农民房屋所有权转移给非集体成员，而宅基地未同时转让，则依法形成法定租赁关系，从而形成三个主体之间的权利义务关系：一是集体经济组织，其一方面作为宅基地的所有权人代表，同时作为宅基地的出租人；二是农户或农民，其一方面宅基地使用权人，同时为房屋出卖人；三是买受人，其一方面为房屋买受人，同时为宅基地承租人。这是法定租赁权所形成的权利义务关系的典型形态。在将房屋转让(包括出卖、继承、赠与等方式)给本集体经济组织的成员的情形下，同样适用法定租赁权，即在该集体经济组织成员与集体经济组织之间产生宅基地法定租赁权关系。

4.法定租赁权的变更。因为法定租赁关系是由房屋买卖而产生，因在内容上不会有多大变化，可能发生的变更是：宅基地法定租赁人将宅基地上的房屋再次转让给第三人，而发生主体的更变，此又分为两种情况：第一，如果该第三人为该集体组织以外的成员，则其将代替原来的宅基地法定租赁人而成为新的宅基地法定租赁人，第三人在房屋可使用的期间享有宅基地的租赁权，并有义务向村民(亦即宅基地使用权人)支付法定费用；第二，如果前述第三人是该集体组织的成员，则宅基地可以同房屋一同转让，不过第三人应当向原宅基地使用权人支付相应的费用，从而成为新的宅基地使用权人，原宅基地使用权人与法定租赁权人退出三方权利义务关系，取而代之的是第三人与集体经济组织之间的宅基地使用权关系。当然，如果身为集体经济组织成员的第三人只想购买房屋而不打算购买宅基地使用权，应当遵循意思自治原则，法律不宜作强行性规定，在这种情况下该第三人如同第一种情况一样宅基地法定租赁权人，依法享有权利和承担义务。

5.法定租赁权的消灭。导致法定租赁权关系消灭的原因有： (1)房屋灭失； (2)房屋由原所有权人买回； (3)因合同无效或被撤销或解除而归于消灭； (4)房屋买受人抛弃房屋； (5)宅基地灭失或被国家征收或征用。如果发生上述前四项事由之一，则法定租赁关系消灭，原法定租赁权人自动退出三方权利关系，宅基地使用权复苏，权利义务关系又回到农村房屋未出售前的状态。如果发生第(5)项事由，则宅基地上原来的各项法律关系归于消灭。6.法定租赁权理论在农村房屋抵押中的应用。宅基地使用权不能单独抵押，但是可以允许其随同房屋一同抵押，这样一方面开辟了农村的融资渠道，另一方面也保证了宅基地的固有属性。抵押权是担保物权的一种，是一种从权利，是从属于债权的，抵押权人对抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一样对抵押物进行占有、使用和收益，当然必须按正当用途以保证抵押物的价值不会发生不正常的减少，抵押人可以处分抵押物，（见台湾地区“民法”第876条。）也应该本着善意的原则以市场价格处分，并且将所得收益提前清偿债务或提存。但是在押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已抵押的情况。抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。

就宅基地使用权随房屋抵押而言，当抵押权实现时，即抵押权人依法拍卖变卖作为抵押物的农村房屋时，按照法定租赁权理论，就不会对受让主体做出任何限制，无论是城市居民还是其他农村集体的成员，抑或本集体的成员，都完全可以作为受让人依上述有关以法定租赁权拍得农户房屋的所有权，同时与该房屋宅基地所有权人的集体之间产生法定租赁权关系。法定租赁权使得房屋可作抵押物担保贷款，金融机构的债权有了实现的现实保障，因而会乐于贷款，从而解决农村经济发展贷款难的难题。法定租赁权的构造是以宅基地使用权不能自由流转为前提的，目的是在宅基地使用权不能自由转让的情况下，解决农村房屋的流转，既可以维护宅基地制度的稳定，又可以促进宅基地及农村房屋充分利用，减少纠纷和土地浪费，调动人们的积极性。当然，在条件具备时，国家立法应当明确规定宅基地使用权能够自由流转，从而赋予权利人完整的物权，以充分实现其经济价值，在这种情况下，除非出现房屋和宅基地分别属于不同权利人，法定租赁权就没有适用的必要了。

结论

宅基地使用权的自由流转是社会经济发展的规律性要求，宅基地使用权在权利性质上与建设用地使用权是相同的，都应当可以进入市场交易。在我国农村社会保障体系逐步建立和完善的基础上，国家应当顺应工业化和城市化的客观要求，通过在宅基地流转要求比较强烈的发达城市城乡结合部及近郊农村、风景名胜区的农村进行试点，在取得成功经验的基础上有步骤地推广。在坚持现有农村集体土地所有权制度的基础上，让农民对土地使用权有一定程度的自由处分权利，放开宅基地使用权的流转，同时立法对宅基地使用权的取得及处分加以规范。而法定租赁权制度在保证宅基地使用权和宅基地所有权的主体不发生改变、不突破现有土地法律基本原则的前提下，实现农民房屋的自由转让、抵押，从而充分实现了宅基地的经济效用，满足了农民融资的需求，拓展了城市居民的投资空间，淡化了城乡之间的身份差别，是解决目前我国农村宅基地问题的明智选择，并且有可能为将来整个农村土地制度的改革提供有益的经验。

注释:

[1]蒋省三，刘守英.防止村庄建设中侵害农民宅基地权利的倾向[C]∥.马洪，王梦奎.中国发展报告：国务院发展研究中心报选.北京：中国发展出版社， 2007： 236-237.

[2]盛荣.农村宅基地制度改革的目标及方案分析[J].中国农业大学学报(社会科学版)， 2005， (4)： 27.

[3]邹新树.中国城市农民工问题[M].群言出版社， 2007：128.

[4]赵树枫.试论农村宅基地制度改革[J].农村工作通讯， 2006， (10).

[5]北京房山：“小产权”住房仍在销售http： // jihe.org. cn/Article_Show. asp? ArticleID=2697，最近访问时间： 2008年7月8日。

[6]陈耀东.宅基地使用权立法变革论[J].安徽大学法律评论， 2007： 29-30.

[7]秦晖. "优化配置”?“土地福利”-关于农村土地制度的思考[C]∥.徐勇.三农中国.湖北人民出版社，2003： 39-40

农村改革的意义篇（4）

引言：问题的症结

农村宅基地问题的核心是流转问题，即是否允许其在不同主体之间自由流通，而这一问题显然又涉及到我国农村土地制度的基本性质即土地的公有制，涉及到农民基本生存权利的保障，涉及到农村经济秩序和社会秩序的稳定。如此一来，这一问题的解决就不仅仅是一个具体法律制度的设计问题，而是关乎整个农业与农民利益的法律政策选择问题，它也就成了《物权法》使命的不能承受之重。但是，熟视无睹只能是暂时的选择，民法和物权法最终必须现实地回应这个问题，并提出有操作性的解决方案。或许，在崇山横阻的情形下，绕道而行是一种智慧的选择。

一、现行宅基地制度在现实中面临的问题与困惑

我们现在已经清楚地知道，现行集体土地公有制包括宅基地制度事实上是 政治 运动的产物，而不是经济 发展 的必然结果，其在中央集权的计划经济时代能够稳如泰山地存在，而在市场经济如火如荼的今天，不可避免地面临各种严峻的挑战，引发出诸多现实的问题。wWW..cOM举其要者如下：

(一)农民宅基地权利受侵害现象严重

一方面，由于土地的集体所有制在制度设计上无法确定真正的权利主体，从而使得貌似权利主体的村委会、乡政府得以实际控制和支配农村的土地资源，包括农民的宅基地，农民不能成为土地的真正主人；另一方面，由于宅基地形式上被十分严格地禁止以任何方式进行流转，这种禁止性规定最终事实上只能是限制农民对宅基地进行转让的权利，而实际控制土地资源的村干部、乡干部却能够让土地资源包括宅基地成为商品，并且成为他们谋取私利的工具，而农民成为最终的牺牲品。此种状况绝非个别现象。导致此种极不公平和极不合理的现象当然主要是由于我国的现行土地政策，但法律制度设计的空白或无所作为亦难咎其责。目前在农村中较为普遍存在的侵害农民宅基地的几种情形是：以新农村建设为名义，通过村庄整治和旧村改造，动用农村集体组织成员的宅基地；以农村城镇化或居住郊区化名义，地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发；以城乡一体化为名，将农村建设用地国有化，[1]等等。在此种种情形中，最终的受害者都是农民。

(二)农民的融资渠道受阻，资金成为制约农村经济发展的瓶颈

对很多地方的大部分农民而言，无论是做点小买卖的启动资金，还是供养子女上学的学杂费，抑或看病求医的支出，在没有多少积蓄的情况下，能够通过合法渠道贷款或融资的机会几乎为零，而仅有的一份不动产就是宅基地和宅基地上的房屋，而宅基地既不能抵押，也不能出租、出典，更不能转让，这对很多农民来说无异于釜底抽薪，雪上加霜。加之，农村 金融 环境本来就不宽松，资本经营者如银行大多是嫌贫爱富，由此造成的资金短缺不仅成为影响农民生活安排的因素，而且成为制约农村经济发展的瓶颈。

(三)农民不能将宅基地置换为进城资本，城市人不能在农村合法置业

严格禁止宅基地的流转，特别是禁止城市居民购买农村房屋，禁止城市居民到农村生活，这种做法从政治意义上而言人为地加剧了一个国家公民之间的身份差异，扩大了城乡差别，制造了身份歧视；从经济上而言不利于城乡之间的资金流通，不能满足城市居民的置业需求，不利于农民以有利的市场价格置换自己的产业。[2]这一问题目前看起来还不是十分紧迫和普遍，但事实上已经显露端倪。由于诸多原因，大部分农民进城是为了挣钱养家糊口，而不是为了到城市定居，学者将其表述为“候鸟式迁移”，进城务工的农民不能在就业所在地城市取得正式身份，只能取得一个带有身份歧视性质的“暂住证”，农民只是在农闲时、年轻时进城务工，在农忙时、年老时、失业时再返回家乡。[3]但是，可以预见，随着城市化进程的加快，会有越来越多的农民加入到城市居民中去，其在农村的房宅的处分必然成为现实问题。另一方面，向往绿色田园生活或者有叶落归根情结的城市人也越来越多，他们希望退休后能够远离由混凝土砌成的城市而回农村以亲近大 自然 ，颐养天年，或者在繁忙的城市生活中能够在农村有一处放松心情的住处。而所有这些作为公民的基本愿望都会因为目前的土地政策和宅基地制度而无法实现。

(四)宅基地的隐形交易市场大量存在

“上有政策下有对策”是

(三)法定租赁权理论与立法例

直接规定土地法定租赁权的立法例见于我国 台湾 地区的民法典。1999年4月21日修订的我国台湾地区民法债编第425条第1项规定：“土地及其土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋使用期限内，有租赁关系。其期限不受第449第1项规定之限制。前项情形，其租金数额当事人不能协议时，得请求法院定之。”；第449条规定：“租赁契约之期限，不得逾20年，逾20年者，缩短为10年。前项期限，当事人得更新之。租用基地建筑房屋者，不适用第1项之规定。”根据上述规定，当因为自由买卖而导致土地和房屋由同一人所有变为分别由不同人所有时，在房屋所有权人与土地所有人之间推定就土地存在租赁关系，这一关系是由 法律 明文规定的，称为法定租赁关系，房屋所有权人对土地享有法定租赁权。

法定租赁权的法理依据是：土地及房屋为各别的不动产，各得单独为交易之标的。惟房屋在 自然 性质上不能与土地分离而存在，故土地及其土地上的房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，实务上见解认为除有特别约定外应推断土地受让人默许房屋受让人继续使用土地，但应支付相应代价，故其法律关系之性质，当属租赁，明定当事人间在房屋得使用期限内，除有反证外，推定有租赁关系，且其期限不受法律关于一般租赁合同租期之限制。

我国台湾地区民法对于任意买卖的情形，适用法定租赁权制度；而对于强制拍卖的情形适用法定地上权制度。（台湾地区“民法”第876条规定:“土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而仅以土地或仅以建筑物为抵押者，于抵押物拍卖时，视为已有地上权之设定，其地租由当事人协议定之；协议不谐时，得声请法院定之。土地及其土地上之建筑物，同属于一人所有，而以土地及建筑物为抵押者，如经拍卖，其土地与建筑物之拍定人各异时，适用前期之规定。”）我国《物权法》没有采用“地上权”的概念，意味着立法上没有设计出统一的地上权制度，而是针对不同的情形分别设计出建设用地使用权、土地承包经营权、地役权和宅基地使用权。宅基地使用权制度与地上权制度是有重大区别的制度，并且在我国宅基地使用权不能自由流转的情况下，抵押物只是限于房屋，因此，任意买卖与强制拍卖不宜区分，而都以法定租赁权制度加以规范。即便将来宅基地使用权能够自由流转了，宅基地法定租赁权的制度仍然可以适用。

法定租赁权的性质是债权而非物权。正如学者指出的，在法定租赁权的制度框架下， 农村 房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对于房屋的宅基地并非取得作为物权的村民的“宅基地使用权”，而是取得作为债权的“宅基地租赁权”。[10]基于该债权性质的租赁权，房屋买受人可以占有并使用宅基地，达到对宅基地用益的目的，这一结果并非出于农村房屋买卖双方的自由意志，而是出于法律的直接规定，是基于法律规定而当然发生的结果。同时，租赁的标的物是宅基地而不是宅基地所有权。

(四)宅基地法定租赁权制度构想

1.宅基地法定租赁权的含义。宅基地的法定租赁权基本含义是指：由于农村村民的房屋所有权转移给非集体成员，而在非集体成员与农村集体之间产生对宅基地的使用关系，在这种情况下，由法律规定该非集体成员对该房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限内享有的法定租赁权。本集体成员推定适用法定租赁权。新的房屋所有权人应当向集体组织支付相应的租赁费用。费用标准由双方自由协商，协商不成的可以请求人民法院裁判决定。法定租赁期限不受《合同法》20年最长期限的限制，但是新的房屋所有权人不能通过改建或其他增强房屋质量的方式以延长房屋使用期限。建立的基础是农村房屋向本集体以外的主体转让或抵押，当然非集体成员以继承或接受遗赠或赠予方式获得农民房屋所有权也会获得对宅基地的法定租赁权。

2.宅基地法定租赁权的意义。宅基地法定租赁权制度的意义在于：可以使房屋所有权摆脱宅基地使用权的束缚，实现房屋的 经济 价值，增加农民的财产性收入，实现房屋的抵押担保功能，解决农村经济 发展 借贷资金匮乏的瓶颈；同时，增加宅基地的利用率，减少宅基地和农民房屋闲置率，减少从农用地转作新宅基地的数量，从而达到保护耕地的目的。此外，法定租赁权的设定只是在宅基地上增加了一方权利人，此一权利人对于宅基地享有的是债权，宅基地的物权仍然掌握在集体和集体成员手中：农村集体是宅基地的所有权人，农村村民是宅基地的使用权人，所以不会改变宅基地的公有制性质；并且，宅基地只能在房屋的使用期限内有效存在，房屋买受人不能对房屋进行改建，因而宅基地的用途没有发生改变。

3.宅基地的法定租赁权效力。法定租赁权的效力体现在：在宅基法定租赁期间，宅基地使用权处于休眠状态，不得向买受人主张，但可以据以向集体经济组织主张所收租金或直接向买受人收取租金，这就是法定收益权，之所这样，是为了保持宅基地使用权的福利性和社会保障功能。应该说，在宅基地上农民应该享有利益，而不是集体。这符合宅基地使用权设立的目的。一旦农民房屋所有权转移给非集体成员，而宅基地未同时转让，则依法形成法定租赁关系，从而形成三个主体之间的权利义务关系：一是集体经济组织，其一方面作为宅基地的所有权人代表，同时作为宅基地的出租人；二是农户或农民，其一方面宅基地使用权人，同时为房屋出卖人；三是买受人，其一方面为房屋买受人，同时为宅基地承租人。这是法定租赁权所形成的权利义务关系的典型形态。在将房屋转让(包括出卖、继承、赠与等方式)给本集体经济组织的成员的情形下，同样适用法定租赁权，即在该集体经济组织成员与集体经济组织之间产生宅基地法定租赁权关系。

4.法定租赁权的变更。因为法定租赁关系是由房屋买卖而产生，因在内容上不会有多大变化，可能发生的变更是：宅基地法定租赁人将宅基地上的房屋再次转让给第三人，而发生主体的更变，此又分为两种情况：第一，如果该第三人为该集体组织以外的成员，则其将代替原来的宅基地法定租赁人而成为新的宅基地法定租赁人，第三人在房屋可使用的期间享有宅基地的租赁权，并有义务向村民(亦即宅基地使用权人)支付法定费用；第二，如果前述第三人是该集体组织的成员，则宅基地可以同房屋一同转让，不过第三人应当向原宅基地使用权人支付相应的费用，从而成为新的宅基地使用权人，原宅基地使用权人与法定租赁权人退出三方权利义务关系，取而代之的是第三人与集体经济组织之间的宅基地使用权关系。当然，如果身为集体经济组织成员的第三人只想购买房屋而不打算购买宅基地使用权，应当遵循意思自治原则，法律不宜作强行性规定，在这种情况下该第三人如同第一种情况一样宅基地法定租赁权人，依法享有权利和承担义务。

5.法定租赁权的消灭。导致法定租赁权关系消灭的原因有： (1)房屋灭失； (2)房屋由原所有权人买回； (3)因合同无效或被撤销或解除而归于消灭； (4)房屋买受人抛弃房屋； (5)宅基地灭失或被国家征收或征用。如果发生上述前四项事由之一，则法定租赁关系消灭，原法定租赁权人自动退出三方权利关系，宅基地使用权复苏，权利义务关系又回到农村房屋未出售前的状态。如果发生第(5)项事由，则宅基地上原来的各项法律关系归于消灭。6.法定租赁权理论在农村房屋抵押中的应用。宅基地使用权不能单独抵押，但是可以允许其随同房屋一同抵押，这样一方面开辟了农村的融资渠道，另一方面也保证了宅基地的固有属性。抵押权是担保物权的一种，是一种从权利，是从属于债权的，抵押权人对抵押物并不采取占有的方式，因此，抵押人仍然可以和以前一样对抵押物进行占有、使用和收益，当然必须按正当用途以保证抵押物的价值不会发生不正常的减少，抵押人可以处分抵押物，（见台湾地区“民法”第876条。）也应该本着善意的原则以市场价格处分，并且将所得收益提前清偿债务或提存。但是在押期间，抵押人转让已办理登记的抵押物的，应当通知抵押权人并告知受让人转让物已抵押的情况。抵押人未通知抵押权人或者未告知受让人的，转让行为无效。

就宅基地使用权随房屋抵押而言，当抵押权实现时，即抵押权人依法拍卖变卖作为抵押物的农村房屋时，按照法定租赁权理论，就不会对受让主体做出任何限制，无论是城市居民还是其他农村集体的成员，抑或本集体的成员，都完全可以作为受让人依上述有关以法定租赁权拍得农户房屋的所有权，同时与该房屋宅基地所有权人的集体之间产生法定租赁权关系。法定租赁权使得房屋可作抵押物担保贷款， 金融 机构的债权有了实现的现实保障，因而会乐于贷款，从而解决农村经济发展贷款难的难题。法定租赁权的构造是以宅基地使用权不能自由流转为前提的，目的是在宅基地使用权不能自由转让的情况下，解决农村房屋的流转，既可以维护宅基地制度的稳定，又可以促进宅基地及农村房屋充分利用，减少纠纷和土地浪费，调动人们的积极性。当然，在条件具备时，国家立法应当明确规定宅基地使用权能够自由流转，从而赋予权利人完整的物权，以充分实现其经济价值，在这种情况下，除非出现房屋和宅基地分别属于不同权利人，法定租赁权就没有适用的必要了。

结论

农村改革的意义篇（5）

一、加强经费投入督导。推动政府分担责任落实到位

1．对省级政府统筹落实农村义务教育经费保障机制情况进行督导检查。检查省级政府统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费；检查省(区、市)内各级政府落实农村义务教育经费保障改革资金的具体分担办法，检查省以下各级政府按照省级政府确定的分担比例足额落实农村义务教育经费保障机制改革资金的情况。

2．对农村义务教育经费安排情况进行督导检查。检查各级政府义务教育经费依法增长和新增教育经费主要用于农村的情况；检查以县为主管理农村义务教育经费情况。检查地方各级政府建立资金支付管理制度的情况，以及按规定及时足额支付经费的情况。

3．对地方各级政府实施农村义务教育经费保障机制改革的工作情况进行督导检查。检查“两免一补”政策落实情况，特别是对贫困生界定、免费教科书的发放情况以及家庭经济困难寄宿生生活补助经费落实情况：学校公用经费安排情况；建立农村中小学校舍维修改造长效机制情况：及时足额发放教职工工资情况和政策规定的津贴补贴落实情况。

二、加强经费使用督导，促进学校资金管理规范有效

4．对学校预算编制和执行情况进行督导检查。检查学校按规定科学合理编报预算的情况；按照预算及有关规定办理各项支出的情况：公用经费的管理和使用情况；财务管理制度的建立和执行情况；财务收支公开情况。

5．对学校国有资产管理情况进行督导检查。检查学校国有资产管理制度建立和执行情况：房屋建筑物、仪器设备、文体器材、图书资料等的管理使用情况。

6．对学校教师培训经费使用情况进行督导检查。检查学校按照师资培训计划和要求培训教师，提高教师素质和水平的情况。

三、加强改革效益督导，努力提高农村义务教育水平

7．对农村义务教育均衡发展情况进行督导检查。检查合理配置教育资源，加强薄弱环节，缩小地区间、城乡间、学校间义务教育差距情况。

8．对义务教育实施质量情况进行督导。检查义务教育普及水平特别是初中阶段入学率、巩固率、完成率情况；农村中小学教师队伍数量和质量特别是规范中小学教师编制管理，清理超编教职工与及时补充缺编教师情况；实施“农村义务教育教师特设岗位计划”工作情况。

9．对学校收费情况进行督导检查。检查学校执行教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展改革委、财政部《关于在农村义务教育经费保障机制改革中坚决制止学校乱收费的通知》(教财[2006]6号)文件情况，全面清理学校收费项目，全部取消各项行政事业性收费，严格限制和规范代收费，坚决杜绝乱收费情况。

四、加强组织领导，确保督导工作顺利实施

农村改革的意义篇（6）

30年来农村改革的经验确定了林权改革的方向，确定具有长期性和物权性特征的林权成为林权改革的基本方向，从实践的过程来看，这既是家庭承包经营制度从耕地到林地的拓展和延伸，又是对既有的农地制度的重大突破。在充分认识到农村生产关系的变革所带来的农村生产力的释放的同时，对照30年来农村渐进式的改革经验，有必要认真评估林权改革所可能带来的村落社会共同体的瓦解及其对乡村治理的挑战。2008年6月8日，随着《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的出台，标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变，其历史意义堪称继30年前分田到户后的“第二次革命”。决策层希望通过林权改革推进农村改革，进一步解放和发展农村生产力。在纪念改革开放三十周年之际出台如此重大的改革意见，其意显然在于借助于总结30年农村改革经验的基础上，进一步明确农村改革的方向。林权改革可以被纳入社会主义新农村建设整体战略之中。理清社会主义新农村建设和林权改革战略背景的异同之处，有利于理解两者的复杂关系。

一、林权改革使村庄建设充满了变数

社会新农村建设战略中，首次提出要统筹解决农业、农村发展和农民增收问题，强调进一步推进各项农村改革，包括加快集体林权制度改革。可以这样认为，社会主义新农村建设的战略直指“三农”问题的两个根源：通过发展现代农业及统筹城乡社会经济发展，增加转移支付和以工哺农来增加农民收入，通过农村综合改革尤其是乡镇改革解决国家（地方政府）与农民的良性互动问题，更鼓励合作组织的发展等措施来解决分田到户后分散的农户发展及治理问题。

值得注意的是，林权改革所走的道路基本上是社会主义新农村建设中的第二条道路，也即农民本位式的新农村建设路径。评估这种改革路径与社会主义新农村建设的关系，也是相当有意义的。

长期以来，集体林地几乎是林区山区村社集体的经济支柱，不仅在举办集体公益事业，提高农民的整体福利中发挥了重要作用，甚至维持了众多集体经济组织的日常运转，为农村社会的稳定发展作出了巨大贡献。

税费改革以后，村社集体组织的运转基本上有了财政转移支付的保证，但是，与社会主义新农村建设战略不相匹配的是，林权改革将使众多村社集体失去集体经济，从而无法举办公益事业。从现行的新农村建设的政策措施来看，国家财政还无法包办所有的村庄建设，换言之，几乎所有的村庄建设仍需要集体经济组织及集体成员承担。一旦集体经济无法维系，村庄建设的缺额资金将由集体成员承担，这将面临农民合作的问题。

从这个意义上说，林权改革促进了农民增收，却同时削弱了集体经济，并造成了农民合作问题，从而使得村庄建设能否进行充满了变数。林权改革并没有从重建农民生活方式及整体的社会发展战略上服务于社会主义新农村建设，在短期内促成农民生产发展生活宽裕的同时，却有可能在长期内对乡风文明、村容整洁、管理民主等其他目标造成影响。

二、林权改革将改变乡村社会的结构

从长远的发展目标来看，林权改革对于社会主义新农村建设的最大影响并不在于已经显现出来的农民增收及村庄建设中的问题，深层的影响在于它将对村社本位式的新农村建设及新的生活方式的重建形成潜在的挑战。

林权改革将影响乡村社会结构，这主要体现在三个方面：一是长久以来形成的集体和农户并重的经济结构将随着家庭承包经营主体地位的确立而打破，必将影响基层组织与农民的关系；二是长期以来集体内部成员的相对平均的经济关系及相对扁平的社会结构将随着林权的二次流转而改变，必将影响农民之间的社会关系；三是长期以来形成的相对封闭的村社共同体将随着外部资本和各种管理力量的进入而被打破，必将导致村落社会内外关系的复杂化。

乡村社会结构的改变，实际上意味着长期以来相对稳定的在行政村或自然村基础上形成的农民的生活共同体遭到冲击，从极端的意义上来看，已经不存在一个完整的村社集体，在这种情况下，村社本位式的新农村建设将无从谈起。

村社本位式的新农村建设的关键在于底层社会必须有超出农户这一基本的生产生活单位的基层组织来连接国家与农民关系，对内整合分散的农户进行集体行动，对外承接国家资源的顺利输入，从而实现公共品供给。并且在公共品的供给过程中，反过来增强村社集体内部的凝聚力及承接外部资源的能力，从而实现村社集体作为农民生活共同体的意义。

更为严重的是，伴随资本进入林权，作为维护林权利益的非政府力量有可能是黑社会势力，这对村落共同体的冲击几乎是毁灭性的。从现有的调查经验来看，黑社会势力进入村庄并不鲜见，如何防止黑势力随着林权改革而进入村庄，应该引起足够的重视。

农村改革的意义篇（7）

一、充分认识农村综合改革的重大意义

农村税费改革经过六年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。

二、明确农村综合改革的指导思想、目标和总体要求

改革的指导思想是：以邓小平理论和“*”重要思想为指导，深入贯彻党的十六届*精神，全面落实科学发展观，坚持“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，紧紧围绕社会主义新农村建设的总体要求，着力推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革，进一步解放和发展农村生产力，巩固发展农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。

改革的目标是：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在“*”期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。

改革的总体要求是：统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。各地区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。

三、扎实推进农村综合改革试点

当前，农村综合改革重点是推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。有条件的地方要在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，以便在更宽领域、更深层次上认真探索，为全面推开农村综合改革提供经验。

乡镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。乡镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整乡镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式。全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好乡镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。积极稳妥地推进乡村区划的合理调整。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。

农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。各地要按照《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号）精神，切实管好用好中央财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，进一步规范农村中小学收费管理。深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理，坚决清退不合格和超编教职工。合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系。合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。

县乡财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。改善县乡财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保乡镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的地方要继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。加快农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。

四、全面落实取消农业税政策

各地区、各有关部门要全面执行和落实2006年在全国范围内取消农业税的各项政策，及时研究解决取消农业税后出现的新情况新问题。取消农业税后，中央财政将继续安排专项转移支付资金，对地方减少的收入给予适当补助，省级财政和有条件的市（地）、县（市）也要加大转移支付力度。妥善处理历年农业税尾欠，是否清收由省级人民政府决定。决定清收的地区，要明确政策界限，严格清收程序，实行张榜公示，确保社会稳定，坚决防止借机侵犯农民利益。各地要切实转变农业税征管机构职能，做好农业税征管体制调整和征收人员的转岗安置工作。有关部门要抓紧提出涉及农村税费改革相关法律法规的制定和修订意见，为巩固和发展农村税费改革成果提供法律保障。要进一步深化国有农场税费改革，切实减轻农场农业职工负担。

五、稳妥开展化解乡村债务工作

各地要继续按照中央要求，高度重视和扎实开展化解乡村债务工作，健全和落实对县乡领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度。要在合理划分债务类别、加强监察审计、规范乡村财务管理的基础上，清理核实债务底数，锁定旧债，结合实际情况确定化解债务的优先顺序，区别轻重缓急，注意优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。有计划、有步骤地选择部分县（市）开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。县级以上地方人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还可以安排一定的资金，建立偿债奖励机制，支持基层推进化解债务工作。国务院农村综合改革工作小组要会同有关部门加强调研，总结经验，进一步研究制定清理化解乡村债务的意见，及时指导地方工作。要继续按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（〔2005〕39号）精神，不折不扣地贯彻落实制止新债的“三个不准”和“两项制度”，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。特别是在社会主义新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡村负债。

六、创新农民负担监督管理机制

各地要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主，不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等的管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。

七、加强对农村综合改革工作的组织领导

农村改革的意义篇（8）

以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革，是我国农村实行以家庭承包经营为核心的经营体制改革、以税费改革为核心的国民收入分配关系改革之后的第三步重大改革。这次综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会等领域，是一次重大的制度创新和社会变革，对于进一步完善农村经济体制、政治体制和社会管理体制，构建与经济基础相适应的上层建筑，更好地解放和发展农村生产力，加快社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

首先，推进农村综合改革是巩固农村税费改革成果的客观需要。2*1年农村税费改革在我市全面推开以来，改革的成效突出表现在这样两个方面：一个是全市农民负担以较大幅度逐年减轻，到2*5年全部免征农业税后，全市农民负担比改革前减少1.97亿元，人均减负122元，亩均减负62元。另一个是通过落实粮食直补、农资综合补贴、退耕还林补贴、良种补贴、农机具补贴、农村中小学“两免一补”资金、农村合作医疗经费等惠农政策，使农民得到国家财政的直接支持，全市落实各项补贴资金达到1.93亿元，农民从中得到的实惠年人均120元，其中仅粮食直补、农资综合补贴、农村中小学“两免一补”和农村合作医疗补助资金，农民人均享受97元。农村税费改革在给农民带来很多实惠的同时，也又一次解放和发展了农村生产力。特别是近两年来，尽管农资价格上涨较快，但由于免征农业税和实行一系列支农惠农政策，极大地调动了农民的生产积极性，农业综合生产能力稳步提高，农民收入持续增加。但同时我们也要看到，农村税费改革只是理顺了农村的分配关系，造成农民负担重的一些深层次问题还没有根本解决，一些影响农村经济社会健康发展的体制仍未彻底消除。当前看，主要集中在两个方面：一是县乡财力紧张，基层政权运转困难，农村公益事业发展缺乏资金；二是乡镇机构和供养人员较多，增加的财政转移支付主要用在了养人、养机构上。这些问题不解决，农民负担就有可能反弹，税费改革的成果就不能巩固。我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，始终没有跳出农民负担加重———减轻———再加重恶性循环的“黄宗羲定律”，根本的原因就是在税制改革之后，没有进行更深层次的经济和社会管理体制方面的改革。正是基于对这一问题的深刻认识，中央提出要推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患。

其次，推进农村综合改革是建设社会主义新农村的重要内容和体制保障。建设社会主义新农村是一项长期艰巨而又现实紧迫的重大任务。社会主义新农村不仅要有较高的经济发展水平、文明的社会风尚，而且要有完善的基础设施、便利的公共服务和民主的基层政治。这就要求我们在加快农村经济社会发展的同时，必须深化农村综合改革，建立健全与社会主义新农村建设相适应的各项制度和保障机制。通过深化乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制；通过深化县乡财政管理体制改革，建立具有公平性、有效性和覆盖城乡的公共财政制度,增强基层保障能力,不断增加对农业和农村的投入，努力使社会发展的重心向农村倾斜、经济发展的重心向农业倾斜、利益分配的重心向农民倾斜，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过深化农村义务教育管理体制改革，促进农村义务教育由过去农民负担为主转向政府责任,建立政府负担、经费稳定增长的农村义务教育保障机制。同时，推进农业产业化经营、发展劳务经济、解决困难群众生产生活方面的问题，也需要在农村金融发展、土地流转、社会保障、农业保险等方面加大改革力度。从这些意义上讲，农村综合改革既是新农村建设的强大动力，又是新农村建设的重要内容。

第三，推进农村综合改革是构建社会主义和谐社会的本质要求。社会要和谐，发展必须协调。当前，城乡差距不断拉大是影响社会和谐的一个重要因素。构建和谐社会，必须贯彻科学发展观，统筹解决“三农”问题，促进城乡协调发展。特别是需要通过农村综合改革来调整国民收入分配格局和城乡利益关系，促进公共资源在城乡之间的合理配置。农村综合改革的核心就是促进农村上层建筑变革，解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村管理方式滞后等突出问题，着力建立城乡互动、平等发展的有效机制，着力建立要素合理配置、产品有序流动的市场体系，着力建立职能明确、运转高效的政府管理体制，增强农村经济发展活力。因此，构建和谐社会，必须推进农村综合改革，创新体制机制，理顺各方面关系，建立健全各项制度，规范各种行为，逐步消除影响农村经济社会发展的体制，确保农村经济社会规范、有序、和谐运转。当然，我们还必须充分认识到，农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革，问题涉及面广、政策性强，需要一个长期艰巨的过程，需要正确处理好各方面的关系，需要做深入细致的工作。我们必须既要看到改革的紧迫性、必然性，又要看到改革的长期性、艰巨性，自觉地把思想认识统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，坚定不移地推进农村综合改革，切实把这件事关全局和长远的大事抓紧抓好。

二、准确把握深化农村综合改革的重点

中央和省上明确提出农村综合改革的基本任务是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推动社会主义新农村建设。具体目标是，力争在“十一五”或更长一点的时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务。完成这一目标，时间紧迫，任务艰巨，我们必须全面把握，重点突破，扎扎实实地推进各项改革。

(一)以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革。乡镇机构改革，不仅涉及农村生产关系的调整，而且直接触及农村上层建筑的变革。搞好乡镇机构改革，既是巩固农村税费改革成果的关键，也是推进农村综合改革的基础。总的要求是，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。一是切实转变政府职能。这是乡镇机构改革的核心。现在我们对这个问题的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。深层次的原因就是乡镇政府的职能界定不清，事减不下来，人员和经费支出就难以减少。当前转变乡镇职能，要从农村工作的实际出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点强化四个方面的职能：1、要为农村经济发展创造良好环境，稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，加强农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系，为农业发展和农民增收提供高质量、高效率、低成本的服务；2、要解决上学难、看病难、行路难、饮水难等突出问题；加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；3、要为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。4、要创新农村工作机制，规范乡镇政府行为，坚持依法行政，推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。特别是在当前推进石羊河流域综合治理的进程中，乡镇政府要把工作重点放在做好关井压田、日光温室建设、劳务输出、水权水价改革和科技培训等项工作上，推动农村经济社会又好又快发展。二是合理调整乡镇政府机构。乡镇机构改革的难点在减人上。中央明确提出“五年内乡镇机构编制只减不增”，全面推行乡镇人员编制实名制管理，我们必须严格执行。要改革和整合乡镇事业站所，下决心精简富余人员。要在严格定编定岗的基础上，按照公开、公正、公平的原则择优选用人员。要积极探索多种分流形式，帮助分流人员重新就业，积极做好社会保障工作，妥善解决他们的实际困难，不能简单地推向社会。市、县部门特别是业务主管部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备，为基层改革创造良好的环境。三是认真抓好改革试点。按照中央“农村综合改革要在试点基础上全面推进”的要求，各县(区)都要确定1—2个乡镇进行乡镇机构改革试点，制订科学合理的实施方案，认真搞好改革试点，为全市乡镇机构改革探索路子。各县区党委、政府要加强具体指导，帮助乡镇解决实际问题，努力做到既如期实现改革目标，又保证乡镇政府正常运转和基层干部队伍稳定。

(二)以落实教育经费保障机制为重点，推进农村义务教育体制改革。农村税费改革以来，中央和省上对农村义务教育体制进行了调整，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。这项改革既明显减轻了农民的教育负担，又有效保证了学校的正常运转，为农村义务教育注入了新的活力，从制度上保障了农村孩子都能享有接受义务教育的机会。当前农村义务教育管理体制中存在的突出问题是，财政分级负担的责任不落实，投入保障标准低，城乡教育资源配置不合理，师资差、设备差、质量差的问题普遍存在。我们必须以改革的办法下功夫解决这些问题，为农村教育的发展、人口素质的提高创造良好的环境。一是改革农村义务教育管理体制。核心是建立起政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制。要坚决贯彻好总理提出的“约法三章”：不准减少本级政府对农村义务教育应承担的经费投入；不准挪用学校公用经费发放教师津贴；不准再乱收费加重学生的经济负担。对不落实的县(区)，市财政要停止所有的财政转移支付，造成严重影响的要追究领导和责任者的责任。二是加快教育系统自身改革。在增加教育投入的同时，更要重视农村办学水平和教育质量的提高。要深化教育人事制度改革，切实加强农村教师队伍建设，加强中小学编制管理，严格教师资格制度，坚决清退不合格和超编教职工，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，切实提高农村教师素质和教学水平。要合理配置城乡教育资源，建立城乡教师交流制度，鼓励和引导城镇教师、大学毕业生到农村支教，建设农村中小学现代远程教育体系，逐步缩小城乡之间义务教育发展差距，让农村孩子也能享受到优质教育资源。要继续做好农村中小学布局调整工作，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教育质量的原则，因地制宜，合理调整学校布局，统筹规划农村中小学危房改造和新扩建校舍工作，改善办学条件，努力提高教育资源利用效率。

(三)以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。县乡财政管理体制改革要坚持统筹城乡发展的原则，着重解决财政分配的公平性和有效性问题，在城乡之间逐步实现公平分配财政支出，解决县乡财政困难，保证基层运转。按照这样的要求，县乡新的财政管理体制框架要体现财权与事权相匹配的原则，以事权定财权，以责任定财权，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜的原则，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。一要不断增加新农村建设的投入。要继续调整财政支出结构，财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地收益用于农村的比例要明显增加，确保农村公共基础设施、社会事业发展和农民生活环境改善等方面的投入不断增长。同时，要加大支农资金整合力度，集中扶持重点项目建设，切实提高资金使用效益。二要进一步完善转移支付制度。这几年，我们财政困难的状况逐步有所好转，这在很大程度上得益于省上的转移支付。在继续争取一般性转移支付的同时，各级财政对基层的农村税费改革转移支付、“三奖一补”转移支付、工资转移支付等资金一定要落实到位，不能把支出缺口留给乡镇。要认真落实省上对乡镇、村公用经费的补助政策，确保基层正常运转。三要全面推行“乡财县管”。推行“乡财县管”有利于提高乡镇财政理财水平。从今年起，要在全市建立“收支统管、预算代编、账户统设、资金协调、直接支付、集中核算”的县乡财政管理体制，努力改善县乡财政困难状况，增强基层政府提供公共服务的能力。市财政局已下发了《关于开展乡镇财政管理方式改革的实施意见》，各县区要加大工作力度，加快工作进度，确保这项改革顺利进行。

(四)以坚决控制新债为重点，努力化解乡村债务。目前乡村两级集体债务过高，一些地方新债仍在发生，这是影响农村社会稳定发展的一个突出矛盾，必须高度重视。各县(区)政府要按照“锁定旧债、控制新债、明确责任、分类处理、逐步化解”的原则，进一步健全和落实对乡镇领导干部控制和化解乡村债务工作的考核制度，加强监督检查，努力清理化解乡村债务。一要坚决制止乡村发生新债。税改前全市的乡村两级债务为2.1亿多元，乡均负债180多万元。2*5年底乡村两级债务累计42161万元(其中：乡镇债务29490万元，村级债务12671万元)。堵不住新债，谈何化解旧债？要严格执行新债追究制度和领导干部离任债务审计制度，加大监督检查力度，严肃查处违反规定发生新债的各种行为。这里特别要强调的是，在新农村建设中，各县区一定要坚持量力而行，不得超越当地经济条件和农民的承受能力；不能借新农村建设乱向农民乱伸手，加重农民负担；也不能举债搞建设，形成新的乡村债务。二要认真清理核查旧债。各县区要组织农业、审计、金融、监察、财政、教育等部门集中力量核清县乡村债务底数。对债权债务逐笔核实，明确债权人、债务人，债务形成时间、金额、期限等，对每一笔债权债务的合法性、有效性进行确认，并登记造册，建立债务管理资料档案。这项工作要在年底完成，核查结果上报市税改办。对核实债务按照债务性质类别、责任主体、形成时间进行分类，制定化解债务时间表，为稳妥化解债务提供依据。三要有计划地化解债务。在合理划分债务类别、清理核实债务底数的基础上，要区别轻重缓急，从农民群众和基层干部最关心、利益最直接、矛盾最集中的债务入手，抓住重点，逐项突破。要优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务，把确因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在首要位置，实现债务化解与理顺情绪的有机统一。

(五)积极稳妥地推进国有农场税费改革。在已取消国有农场农业税的基础上，免除农工承担的土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的全部收费，防止通过调整土地承包费加重农场职工负担。严格控制和清理国有农场面向农工的其他收费项目和标准。统筹搞好国有农场分离办社会职能、国有农场管理体制改革等相关配套改革，对农场农工全面落实各项支农惠农政策。要将国有农场税费改革与推进农村综合改革结合起来，从当地实际出发，制订改革方案，精心组织实施，确保改革顺利进行。

三、切实加强对农村综合改革的组织领导

农村综合改革面临的矛盾和问题非常具体，需要处理的关系十分复杂。各县区、各部门一定要切实加强领导，精心部署，采取更直接、更彻底、更有力的措施，确保改革取得成效。

一要加强组织协调。各级党委和政府要把农村综合改革纳入到新农村建设的规划中，统筹安排，通盘考虑，扎实推进。党政主要领导要亲自抓、负总责，层层落实领导责任制和部门分工负责制。要切实加强农村综合改革的组织机构和队伍建设，赋予相应的工作职能，配备必要的专职人员，为推进改革提供强有力的组织保障。市农村综合改革工作领导小组及其办公室要充分发挥组织实施和督查协调的作用，建立有效的工作机制，加强上下信息沟通，及时研究处理改革中出现的一些新情况和新问题，不断完善改革政策，共同做好推进农村综合改革的各项工作。各有关部门要协同配合，加强指导，总结经验，完善政策，积极支持搞好改革。

农村改革的意义篇（9）

1998年3月，时任国务院总理的朱基同志在国务院第一次全体会议上提出了“一个确保、三个到位、五项改革”的工作目标，其中五项改革是粮食流通体制改革、投融资体制改革、住房体制改革、医疗体制改革以及税费改革。原先，税费改革是想从车辆和道路税费改革入手，推行燃油税，取消公路上到处设立的收费站。这项改革的准备工作早在1997年就开始进行，初步草拟了方案。经国务院同意，1998年10月25日提交九届人大常委会第五次会议审议。始料不及的是，提案被人大常委会以一票之差否决，两个月以后再次送请审议，也没有通过。车辆和道路税费改革被迫暂时搁置。农村税费改革是在作为替代车辆和道路税费改革这样的背景下提出来的。大约在1998年5月，我随朱基总理去安徽调研。时任安徽省委书记的王太华同志和省长许中林同志建议说，现在农村各种收费既乱且多，影响干群关系，农民负担沉重，中央财政拿出80亿元分几年集中解决一下农村各种乱收费。通过税费改革集中解决农村各种乱收费，乱摊派也是财政部内部议论的一种设想。王太华、许中林他们是经过测算的。他们分析，安徽农村的经济情况大体为全国农村的十分之一，解决安徽农村乱收费约需8亿，全国80亿的建议就是这样推算出来的。回到北京以后，我向朱基总理转述了王许两位的建议，朱总理认为，思路是对的，但80亿绝对不够。他对我说，你至少得准备200亿元。没过多久，有一次朱总理又说200亿也打不住，恐怕得300亿以上。后来，农村税费改革经中央研究决定作为一次重要的改革列入议事日程，紧锣密鼓地开展起来。

王太华、许中林同志的建议是有政治远见的。1998年党的十五届三中全会分析了国内外形势，研究农业和农村工作，提出了建设中国特色社会主义新农村的目标。要求不断解放和发展农村生产力，长期稳定农村基本政策，切实减轻农民负担，逐步改革税费制度。王许两位的建议符合党中央的精神。1998年9月，中央农村工作领导小组第3次会议决定，由我和时任农业部部长的陈耀邦、中央农村工作领导小组办公室主任段应碧组成国务院农村税费改革工作小组，成立专门机构，集中精力研究和提出改革方案。

改革方案包括农村税费改革的指导思想和原则，改革的主要内容及其配套措施等。在形成的过程中广泛听取了地方同志，特别是基层同志的意见，党中央、国务院领导同志先后作出了许多指示，给予了亲切的关怀。

一是叮嘱我们一定要重视这项改革。时任党中央总书记的同志曾指示我们：“农村税费改革事关九亿农民的切身利益，改革的方向是正确的，一定要把这件大事办好。”在当时，我们根据领导的指示，把农村税费改革定位在事关九亿农民的切身利益，旨在减轻农民负担、规范农村分配关系，涉及农村上层建设的中国农村第三次重大改革，不敢有丝毫懈怠。

二是改革的重点、出发点是减负。同志指示我们：“减轻还是加重负担，绝不是少拿多拿的几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。”时任国务院总理的朱基同志指示：“要改就要减轻农民负担，换汤不换药，不如不改。”时任国务院副总理的同志多次率领工作组到基层调查，亲自参加部署改革的工作会议，作报告，做工作。他在讲话中指出：“农村税费改革的首要和第一位目标是减轻农民负担，同时兼顾地方财政的承受能力，不能不算财政平衡账，也不能光算财政的平衡账，更要算农民的负担账。”

三是先试点，后推开，改革要稳步扎实地进行。农村税费改革涉及面广，事关国家发展、改革和稳定大局，只能成功不能失败。改革要先试点，是中央常委会决定的。2000年8月，我曾受国务院的委托，先后两次向中央政治局和政治局常委会汇报改革方案。后来形成《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》。税费改革的方针政策、指导思想和原则、改革的主要内容及配套进行的思想都是党中央决策的。按照党中央的精神，农村税费改革的方针为“减轻、规范、稳定”，改革的主要内容是，取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工，调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。简称：“三取消、两调整、一改革。”根据中央的精神，农村税费改革还要同时推进相关的配套改革，规范农村税费管理，精简机构和压缩人员，改革和完善县、乡财政管理体制，教育经费统一归县财政管理，以及建立健全农民负担监督管理机制等。

整个农村税费改革工作是按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则，由试点到部分省推开直至全面铺开，大体经历了四年时间。

取得了具有历史意义的成效

农村改革的意义篇（10）

一、从实践“三个代表”的高度来认识农村税费改革的重大意义中央关于进行农村税费改革的决策是顺乎民意、民心的德政之举，是同志“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现。

农村税费改革表明了我们党要始终成为中国先进生产力发展要求的代表。这次农村税费改革，是建国五十多年来，我国农村继、实行家庭承包经营之后的又一重大改革。废除了封建土地关系，使农民拥有了土地这一最基本的生产资料，在政治和经济上翻身作主人，唤起了广大农民建设社会主义新中国的热情，促进了农村生产力的大发展。家庭承包经营冲破了旧体制对农村生产力的束缚，使农民获得充分的生产经营自，极大地调动了广大农民的生产积极性，带来了我国农村的历史性巨变。农村税费改革就是通过调整和规范国家、集体与农民的利益关系，充分保障农民的经营自和财产所有权，巩固农村家庭承包经营制度。同时，促进农村基层政权按照发展社会主义市场经济的要求转变职能，精简乡镇机构和人员，推进村民自治，完善农村管理体制，使农村上层建筑更好地适应变化了的经济基础，进而促进农村生产力的发展。

农村税费改革还集中体现了最广大人民群众的最大利益。进入90年代，我国农产品供求格局发生了重大变化，长期短缺、限量供应的紧张状况已基本结束，开始进入总量基本平衡、丰年有余，单一的资源约束变为资源与市场双重约束的新阶段。农业发展进入新阶段，出现了农产品总量供过于求，农产品的品种、质量不完全适销对路，增产不增收等新问题。如果增产不增收，就会挫伤农民生产积极性，农民对农业的投入就会减少，农业的发展就没有后劲，来之不易的农产品供求平衡局面就会发生逆转，进而势必影响农民的购买力，农村市场就难以开拓，中央关于扩大内需的方针就达不到预期的效果。那么，如何解决农民增收问题？从当前粮食等主要农产品供求状况和国内外粮食价格比较情况看，今后靠增加粮食产量和提高粮食价格增加农民收入的余地已经不大，而通过调整农业结构增加农民收入，又受到市场供求和农民投入的制约，需要一个过程。由此看来，针对农民负担较重，收渠道不多，增收比较困难的情况，增加农民收入最直接和最现实的途径，应该是减轻农民负担，让农民休养生息。通过减负让农民真正摆脱负担不断加重的困扰，有能力、有热情增加农业投入，合理调整生产结构，努力实现增产增收。