社区治理难题及对策篇（1）

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22002602

1 区域公共管理的提出

在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题如环境污染、流域治理、公共危机、资源配置等急剧滋生起来,并且“区域化”和无界化的态势更加明显,由此引发新型的治理形态――区域公共管理。区域公共管理要求打破政府行政区划的刚性界限,以行政命令的方式,对本地区社会公共事务进行的垄断管理,具有相当程度的封闭性和机械性的行政区行政。这里的区域不是以行政区划作为空间范畴,而是基于公共物品(公共事务、公共问题、公共利益)标准上的同质性域场。在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向,而非以行政区划的切割为出发点,即“内向型行政”为“区域性行政”,打破行政区域的刚性壁垒,把日益凸显的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内,从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。在社会公共事务治理的主体选择上区域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一种“强政府”的治理模,在治理主体的选择上,既包含了代表官方的政府组织,也包含了非营利性的第三部门和私营部门等。在公共问题治理的层次设计上,与行政区行政的刚性切割必然导致治理上的盲区不同而区域公共管理观认为,区域公共事务的有效治理,不能仅仅依靠政府这个“单中心”,在传统科层制的框架下,以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决。这种解决方式必然伴随大量的“搭便车”行为。因此,要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题,必须在中央政府的支持下,通过区域内各地方政府之间、方政府与非营利组织之间通力合作,借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行“多中心”治理。在公共权力运行向度上区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威,强调区域政府与公民社会的良性互动,以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。

2 目前区域环境治理的困境

随着区域经济的快速发展,环境合作也日益成为区域合作的一个重要组成部分,地方政府开始寻求环境治理的合作如:2004年6月,旨在促进长三角地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行,论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》,为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2005年,在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上,由广东省牵头,又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范(2005-2010)》。然而,我们在看到地方政府之间开始形成一定合作的同时,应该清楚的认识到区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等问题。

2.1 对于环境合作治理认同上的困难

(1)中国行政区行政的观念根深蒂固,使得地方政府之间存在着地方保护主义的思想再加上分权制改革和地方政府职能转变不到位导致的地府之间的恶性竞争。(2)由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排,各地方政府之间缺乏有效的沟通、信息交流,资源缺乏有效而系统地得到整合与利用,环境污染跨区域转移,结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化,这些都给区域环境合作治理带来很大的困难。(3)公共管理主体协作机制滞后导致对区域环境合作治理缺乏效力。一方面指政府之间的协作机制缺乏。区域公共问题比较理想的解决方式是依靠政府间的横向协调机制自行解决,然而由于目前政府横向协作的法制基础薄弱、利益博弈的客观存在,加上公共问题的“外部性”特征和“搭便车”心理的存在,使许多具体问题还要诉诸于具有直接共同管辖权的上级政府来协调其间的关系。另一方面是指政府与环保非政府组织、公民之间及其内部相互的协作机制,在区域问题的解决中政府仍然是主体,环保非政府组织在我国数量少、规模小、能力不足、这些都限制了其在区域公共管理中的作用。

2.2 区域环境政策供给不足

区域环境公共的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。纵观我国区域环境政策的实践,既有像奥运空气质量保障这样成功的经验,也有太湖、滇池等流域污染防治政策难以奏效的案例。应当说,我国的区域环境政策还远未完善:区域环境政策的法律地位缺失以及政策执行能力不强,也是阻碍我国区域环境政策发展和完善的障碍。其次,区域政策手段存在“简单化”和“单一化”问题,以淮河流域水污染政策为例,强制性的政策手段居多,而经济调节性政策、鼓励性政策以及针对公众的自愿性政策手段很少;环境问题复杂多样、涉及的利益方众多,单一化的政策手段难以应对区域环境问题的多样化治理诉求,致使区域环境政策难以有效发挥作用。三是缺乏相应缺乏有效的环境政策监督与评估机制。

3 对区域环境治理的展望

3.1 理念的转变

由各自为政到合作治理。社会治理的发展规律和现代生态环境领域作为一个系统的出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性决定了区域环境问题不仅仅是依靠某个政府或某个组织各自为政能解决,区域环境合作治理是历史的趋势和选择。应该认识到环境合作治理,应当是指面向后工业社会的一种合作形式,是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。不断树立政府的环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念,也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立政府环境合作理念的目标就在于使政府人员成为“生态人”和“道德人”,其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要是基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用,所以,树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的,而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效,当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。

3.2 合作机制的创新

综合运用科层制、市场机制和网络治理机制。加强中央宏观调控的能力,提高地方政府对于中央下达的环境政策的执行力,在对于区域内或区域之间政府因各自利益无法达成共识的情况下,上级部门应该做好调解协调工作,必要时应采取行政强制命令。区域政府之间可以通过项目合作、市场合作的方式来进行生态环境的整治。发挥网络治理机制的优势:网络治理是建立在交易互惠的基础上,主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系,确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。另外,在公共权力的运行向度上,网络倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。参与者之间“并不具有任何的权力平等,只是意味着权威是分散的”。权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体,能够更好地将区域环境问题中各种利益相关者的呼声反映出来,可以更好地修补不同决策机制产生的偏差,保障政府合作的顺利进行。因此而形成的局面是每一公共事务都具有相应的权威中心,这些权威中心彼此交叉重叠,共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的网络治理体系。在当前我国区域合作中,主角仍是中央政府和各级地方政府,来自社会和民间的力量未有积极参与。尽管很多人认识到区域公共问题的解决应当留给市场和社会,但事实上市场是否有自由去按照自己的意愿进行合作选择仍值得怀疑。区域合作问题的关键在于为市场和社会的自发合作创造和提供适当的制度框架,让它们能够自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。至于它们是否选择合作,以及是否按照政治家或学者们的意愿进行区域合作,则不应该受到干涉。

3.3 完善区域环境政策

(1)建立多样化的区域政策手段。环境问题形成机制复杂多样,涉及的因素众多,为确保区域环境政策能够发挥效力,就需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策工具来以应用。而简单化、单一性的政策工具,已被证明难以应对区域公共环境问题的多样化治理诉求。因此,在充分了解区域境问题本质的基础上,结合区域经济、社会、文化的特点,采用命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型等多管齐下的政策手段,发挥各种手段的优势,形成多样化的政策工具体系,将是确保区域环境政策充分有效的重要条件。(2)完善区域环境政策保障体系。首先,完善我国区域环境政策的法律基础。目前已有的环境法律尚未对实施区域环境政策进行清晰地界定,从而使得区域环境政策的制定执行缺少法律依据,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全监督机制、强化中央政府的调控能力。中央政府由于没有相应的利益存在,因此可以公正的监督区域政策的执行情况、协调相关各方的利益,从而有助于提高政策的执行效率。就监督机构而言,应充分发挥区域督查中心的能力,作为环保部的派出机构,其可以代表环保部行使监督的职能。再次,完善区域协调机制。采用区域联席会议、区域论坛等多种形式,建立区域间的协调机制,将有助于促进了解,增强信息、技术的交流,增进区域互动,提高政策执行效率。

参考文献

[1]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报,2005,(5).

[2]马小伟.我国区域公共管理的发展分析[J].湖北社会科学,2007,(11).

[3]黄爱宝.论走向后工业社会的环境合作治理[J].社会科学,2009,(3).

社区治理难题及对策篇（2）

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1006-0863（2015）05-0137-06

法国城市边缘社区问题的由来需要追溯到20世纪五六十年代。当时，为了适应工业化和城市化发展所带来的住房需求问题，法国政府在各主要城市的郊区修建了不少高层居民小区。在70年代中期以前，这些社区的居民主要以工人、中产阶级和当地原住民为主，外国居民较少，社区问题主要表现为阶层和邻里矛盾。但后来，情况发生了很大变化。得益于新的城市住房政策，中产阶级陆续搬离这些高层居民小区，在其它公共交通和服务都比较便利而又接近市中心的地方购置房产；与此同时，1974年，法国政府决定终止原来的劳工移民政策，导致以家庭团聚为名义的外国移民数量的迅猛增长，这些外国移民，被安置在那些空置了的高层建筑小区里。社区里原来简单的邻里问题开始逐步演变为种族问题。法国政府很快就开始担心：这些礼区会不会变成美国《黑人暴力社区》（《GettosNoirs》）所述的那样？法国的边缘社区治理政策就是在这样背景下被提上议事日程的。

因为边缘社区被看作是一种危险，不仅仅在于直接意义上这是一些让人害怕和恐惧的社区，社区内居民的人身安全和生活状况都让人堪忧，更重要的是它与共和国所倡导的社会平等和社会和谐理念格格不入。国家需要在“积极歧视”政策原则指导下，发起一场“平权运动”，赋予边缘社区居民特别的权利和例外的援助，消除因为不平等问题造成的社会矛盾和冲突，增进社会稳定和融合。

这场已经开展了将近40年之久的边缘社区政策以”城市政策”冠名，意在实现对边缘社区的善治，消除地区、社会不平等、促进社会融合；与此同时，在治理过程中推动公共行政范式的现代化；而在治理策略上，法国政府主要采取的是以特定地点为治理目标对象的“在地治理”（place-based）模式。

一、“在地治理”模式的法国经验

这些城市边缘社区，法语中称之为“城市敏感地区”（Zones urbaines sensibles，简写为ZuS）。法国目前有751个边缘社区，其中717所位于特大城市，涉及大约450万居民，相当于法国总人口的7.6%。它们的“边缘”身份主要由政府根据一定的社会和经济、地理空间特征来认定。

这些社区，大部分位于郊区，远离市中心，住宅类型一般为整齐划一的高层楼群，公共服务设施比较匮乏且通常破败不堪。据法国城市敏感地区观察署历年的报告，在就业、收入和居民结构构成等方面，明显区别于其它地区。就人口结构而言，这些社区40%的人口为25岁以下年轻人，高出全国10个百分点左右；1/3的家庭为多孩子的大家庭或单亲家庭，一半左右的居民为外国移民。就业状况方面，1990-1999年间，这些地区的平均失业率从18.9%上升到25.4%，同期全国平均失业率则为10.8%和12.8%：2012年，边缘社区15-24岁的年轻人的失业率则高达40.7%。这些社区39%的居民没有任何学业证书，56.3%的就业人员主要从事家政、劳务等体力劳动；一半左右的女性处于失业状态，即使有时她们找到了工作，也基本上是一些短期合同工或半工。2012年这些社区的人均收人为918欧元，同期全国人均收入则为1260欧元；51.6%的家庭需要领取政府生活补助或住房援助；五个家庭中有一个家庭的收入要低于全国最低收入贫困线，低收入家庭的比例是全国平均比例的两倍。如果用通俗一点的话来描述这些社区，那就是“四多”地区：穷人多，年轻人多，外国人多，没有工作的人多。

法国可能是欧洲最早将边缘社区问题治理提上议程并制定出一系列严肃的施政计划的国家；同时，和其它国家相比，在该问题上法国的政策也最具有持续性，40年间虽然执政的政党已经轮替了好几次，但无论是左派政党还是政党上台执政，都把边缘社区的善治作为主要施政内容之一。在治理模式不同，法国采取“在地治理”模式（place-based），即致力于改造边缘社区的居住条件、生活环境和人口结构等，试图将边缘社区去污名化，改造成一个不具特别区别性的正常社区。本文将40年法国边缘社区治理实践划分为“去污名化”、“激活社区活力”、“盘活社区经济”和“促进社区翻新与社区融合”四个阶段。需要强调的是，这里的区分标准只是根据不同时期的政策新特色而做出的，四个不同阶段的政策内容在很大程度上都具有承前启后性，不同政策内容在每个阶段实际上都或多或少有所体现。

1.社区去污名化阶段（1977-1981）。一般认为，法国冠名以“城市政策”的边缘社区治理运动正式始于1977年的“住房与社会生活计划”（ HVS），政策目标是通过改造边缘社区的住房条件，发展完善当地的公共设施，以吸引部分中产阶级在这些地区安家，促进居民结构的多样化，从而最终使这些社区脱离边缘身份。有五十几个社区入选该治理计划。但这些政策的有效性很快就受到挑战，这些被改造的社区不仅没能吸引到中产阶级的到来，并且有批评指出改革单纯地把目标局限在改善社区居住环境方面，忽略了当地居民在改善生活和经济条件方面的需要。

2.社区活力激活阶段（1981-1993）。1981年夏，里昂发生了严重的郊区骚乱事件，过后，执政的左派政党出台了一系列针对边缘社区及其人口的政策，包括社区发展计划（DSQ）、青少年社会融人与就业地方帮助计划、犯罪预防国家委员会（CNPD）、教育优先发展地区（ZEP）等。这轮改革部分程度上是对前期的边缘社区治理政策的矫正。除继续就边缘社区空间和居住条件进行改造外，社会党政府把促进就业和公民平权作为新一轮治理政策目标。1984年，148个社区被认定为“社区发展计划”的支持目标。这一期的治理方案强调地方在边缘社区治理过程中的核心角色，治理对象以社区为单位，各社区所涉市长被认定为第一负责人；中央政府成立“城市社会基金会”（FSU），就国家层面对治理社区进行特别财政援助；为避免治理过程中部门分割、各自为政现象的出现，成立“城市问题中央部委协调委员会”（CIV）。与此同时，中央成立专门机构就政策效果进行总体评估并对下一步的改革提出理论引导和建议。

法国在20世纪80年代末面临着严重的失业率和由此引起的一系列的社会问题，1990年，里昂郊区以一位年轻人的死亡为导火索，再次发生严重骚乱。密特朗政府将边缘社区治理问题作为国家的首要问题来抓，国家对这些社区的治理力度大大加强。边缘社区治理进入实实在在的制度化阶段：成立“城市部”（Min-istere des villes），负责指导、协调各部委、中央和地方的政策和行动，该城市部则成立一个由议员、学者、专家、高级公务员、社会组织代表构成的专门的”城市政策评估委员会”，就政策的内容、实施条件、效果与目标的对应程度做出评估。其次，“城市政策”（la Politique cle laVille）主张正式提出，“社区发展计划”（DSQ）被“城市社会发展”计划（DSU）所取代，政策目标单位不再是所涉边缘社区而是该社区所在的整个行政区划（L'ag-glomeration），原因在于政府认为以社区为单位进行治理并不能有效地解决问题，比如以社区为单位创造就业的政策实际上给社区失业者提供的工作机会非常有限，如以整个行政区划为改革目标则会产生不同的逻辑效果。1991年政府出台《城市指导法》，再次强调阶层、种族混住政策，要求人口在20万以上的市镇应建设不少于20%的社会保障房。该法同时强调“居民参与”在社区改造过程中的必要性。

3.社区经济盘活阶段（1993-1999）。这一时期法国政府对边缘社区治理的政策目标特色是繁荣当地经济，通过经济发展来促进就业，消减贫困和其它社会问题。在治理手段上，对边缘社区分门别类进行有针对性的重点治理。1994年，l3个边缘社区被指定为问题特别严重地区，由“城市重大项目计划”（GPU）特别负责。1996年，朱佩（A.Juppe）政府出台“进一步推进城市发展政策协定”（PRPV），将城市边缘社区划分为三类：城市敏感区域（ZUS），城市复兴区域（ZRU）和城市经济特区（ZFU）。治王罩重点放在改善社区公公服务社区治安和社区经济发展方面。后两者主要体现在“社区警察政策”（PDP）与城市经济特区政策上，是典型区别于以往边缘社区治理政策的两项新的改革内容。在治理的政策工具上，1993年法国政府提出“城市合同”制（contrat de ville）：就200多个边缘社区的住房、环境、教育、交通、安全、文化、体育设施及其它公共服务和设施问题，中央、地方政府和各社会企业、组织共同签订一份为期三年可续签的协作合同。中央建立“城市发展部委联合基金委”（FIV），基于“城市合同”对各边缘社区进行专项财政援助。

4.社区翻新与社区融合阶段（1999-至今）。从2000年左右开始，法国的边缘社区治理政策发生了转折性的变化。中央政府空前地加强了对这些社区治理的财政援助和行政干预，以至于观察者认为边缘社区治理进入中央集权年代。这一时期政府的政策目标一是改造边缘社区的空间环境质量即进行社区翻新，二足推进社会融合。至于实现手段，边缘社区治理研究专家Epstein概括为“旧房拆除（Demolition）、税收减免（Exorieration）和财政转移支付（Perequation）”。1999年，法国政府颁布《国家城市翻新与融合行动计划》，决定就2000 - 2006期间投入50亿欧元致力于改造80个情况视为最糟糕的边缘社区。中央政府的决心到2003年达到了巅峰性的体现。这一年，政府出台《保诃老法>（la Loi Borloo），提出《城市翻新国家行动计划》（PNRU），决定在2004-2013年间投入120亿欧元致力于边缘社区建设。具体措施包括：第一，政府计划在该期间在400个边缘社区投入4亿欧元拆除25万套旧房，修建40万套廉租房；第二，将原来的城市经济特区扩展到104个，对进入这些社区的企业实行税收减免政策；第三，对这些社区实行财政转移支付政策。与此同时，中央成立“国家城市翻新办事处”（ANRU）统一负责财政拨款分配问题。同年，即2003年，法国成立“敏感地区国家观察署”（ONZUS），收回90年代下放的政策实施效果评估权，按照统一的评估标准就全国各地新政策下边缘社区治理效果进行统一评估。

在经历了2005年的大城市郊区骚乱事件后，法国政府对《保诃老法》的政策内容进行了部分的反思，国家政策重心除改造社区空间面貌外，也增加了社区内的突H{社会问题的治理的内容。政府在次年出台《城市社会融合合同》（CUCS），取代此前的《城市合同》；2007年成立“社会融合和机会均等国家办事处”，主要是针对郊区年轻人的就业、教育培训等问题；2008年，萨科齐政府出台《郊区希望计划》（PEB），该计划提出三项重点治理内容，即提高教育质量，改善社区治安状况和交通条件。

二、法国“在地治理”模式的有关主要争议

（一）政策目标问题

为数众多的观察者，包括官方边缘社区治理评估机构，认为40年间法国对边缘社区的治理政策目标实际上是模糊不清、错综杂乱的。尽管从表面上看，自1977年以来，政府对边缘社区的治理始终是围绕着改造社区居住环境、完善社区公共服务及基础没施、提高居民生活质量、实现社区人口结构多样化等几个方面来进行的，通过这些措施，以图将边缘社区改造为正常社区，从而在根本上弥减社会和种族间的不平等。但“城市政策”在日后逐步推行的过程中，无论是其宏观性目标还是其阶段性具体性目标，都被口益扩大化和复杂化最终导致模糊化，不可辨认与解读。

从其宏观目标而言，尽管在官方的修辞中，这是一场将持续数代的持久的社会“平权运动”，但实际上在边缘社区治理政策推行过程中，法国政府还赋予其其它宏大的目标和期望。在20世纪70年代政策发起之时，边缘社区治理就是承担着激活“地方民主”的政策实验任务的；80年代初法国开始推行权力下放行政改革运动，这些边缘社区就成为中央与地方分权的重要的政策试验点；此后，随着新公共管理运动的兴起和发展，1990年代法国政府在前两项政策目标之外，义把刘边缘社区的政策作为国家现代化、公共行政理性化等新的行政模式的先期实验尝试，如果取得良好效果，以后可在全国普及。从这个意义上而言，边缘社区治理行动已经远远超出其应有之义，成了法国政府政策试验的“小白鼠”。换句话说，”城市政策”究竟是“一项辅政策（une politique substitutive），曰标在于解决国家一般性政策下解决不了的边缘社区及其人群问题？还是一项实验性政策（une politique incitalive），目标在于对国家的一般性政策改良做出试探、启发和爪范作用”？政策目标的扩大化必定会消蚀其可辨识性而最终导致政策本身变得难以解读。90年代初，“城市政策”评估委员会成立后不久，其执行主席和首席报告人对“城市政策”的目标各执一词，最终各自撰写一份评估角度和侧重点互不相同的报告，前者就事论事，就“城市政策”的执行情况和实施效果进行评估；而后者则把“城市政策”当作国家现代化的先行试验列对其做出评估。这种分歧同样体现在政府评估报告与社会上独立或者半独立性评估机构的报告之间。政策评估问题上的意见分裂，又造成国家在对边缘社区的治理内棒和手段上摇摆不定，变幻无常。

就其阶段性目标而言，一方面因为时局或者施政者理念差异而时常变幻不定，另一方面，其治理对象、内容也越来越宽泛。40年间，除涉及的边缘礼区由最初的50个扩大到今天的751个外，法国政府对这些社区的政策内容日益拓宽，新的治理议题陆续不断地被提出来，政策目标包揽政治生活、社会融人、经济、住房、就业、教育、医疗、治安、交通等等，国家意图对边缘社区进行全面、彻底治理，却逐渐迷失在其过于庞杂的且变幻不定的政策目标中去。尽管国家对边缘十社区的财政投入是40年前的15倍，但却被批评为是“撒胡椒面”式的政策疗法，政策收效甚微，甚至被认为“对其失败是不可能视而不见的”。

（二）“在地治理”与“人本治理”之争

“在地治理”模式与“人本治理”模式的直接政策目标基本上是一致的，都是为了缩小社区差异和社会不平等，但两者在治理策略上是截然相反的。

“在地治理”模式以社区为目标对象，通过改造社区居住环境、完善社区公共服务和设施、发展社区经济、创造尽可能多的就业机会等手段实现边缘社区去贫困化和公共服务均等化，从而从总体上提高社区档位。国家在治理的过程中起主导作用，是一种以强势外力介入的方式试图改变特定地区的整体面貌，而当地居民则在改造过程中处于被动接受援助的地位。

“人本治理”模式以边缘社区的贫困居民为治理对象，主要有两种实现手段。一种是通过特定的住房、经济援助等政策，帮助这些居民搬迁到居住环境较好的社区，使其能够享受到更好的医疗、入学、就业等方面的服务。这是一种遣散治理策略，不在于对社区品质的改造，而在与国家通过一定的政策援助，将边缘社区条件最困难的居民分散迁徙到其它条件较好的正常社区中去，以改变边缘社区贫困人口过分集中的情况。第二种手段是进行社区居民赋权，即进行充分的权力下放，赋予社区居民自我组织自我发展的政策制度空间。赋权的过程意味着居民对社区发展的规划、实施、监督和评估的全方位介入，是一种以尊重社区居民愿望，强调居民主动参与边缘社区发展活动中的互动型治理模式。通过民主参与调动居民的积极性和创造性，增强其自身发展能力，建立可持续发展的社区去边缘化机制。

法国政府主要采取的是“在地治理”模式。尽管自80年代起，“社会混合”政策（la mixite sociale）时不时地被政府提上重要的议事日程：一方面，鼓励中产阶级到边缘社区安家；另一方面，扩大中产阶层和富人阶层聚居社区廉租房（HLM）的数量以安置贫困人口，但从前文陈述的法国的政策脉络所示，其核心治理策略仍是“地点式”的，并且这种治理策略在2003年被《保诃老法》强势的“城市翻新”政策进一步确认和强化（治理重点放在边缘社区住房改造上）。

相比较于“人本治理”的遣散模式，“在地治理”模式的优点是可以将边缘社区囊括到城市化进程中去，避免这些社区成为人去楼空的“鬼城”。但“在地治理”模式也有其问题。质疑之一是关于政策的公平性问题。国家以地域特征为标准进行持续不断的大量的财政和政策援助，其它同样生活在困境之中甚至情况更为恶劣的居民因为不在边缘社区居住而享受不了这些政策福利。政策本身是否有失公允？是否会激起其它地区贫困居民（如生活境况越来越恶劣的农村居民）的不公平感？质疑之二则是政策效果问题。2002-2012年间，法国政府共投人大约450亿欧元到边缘社区问题治理上，但这些社区和其它地区的差异并没有被消减：2007年，边缘社区家庭的平均消费能力是全国平均水平的56%，而这个数字在2002年为58%。2009年.边缘社区收入低于贫困线的人口比例是全国平均比例的2.4倍，失业人口比例为18.6%，是同期全国失业人口比例为9. 2%，2003年两者则分别为17.2%和8.1%，六年间边缘社区人口失业率的增长速度实际上高于全国人口平均失业率的增长速度。这些社区25岁以下的年轻人为最大的涉及群体，2009年，43%的青年男子、37%的青年女子都处于失业状态。与此同时，边缘社区的教育水平也并没有得到改善，越来越多的青少年中学会考失败拿不到文凭：2005年，中学生的毕业平均分数为11.7/20，到2009年，平均分则降到9.6/20。质疑之三是这些社区的可治理性问题。因为边缘社区自身的特点，社区居民一旦经济条件得到改善有能力搬到其它地方去，一般都会搬走，别的地方经济更困难的家庭则随之搬进来。如是循环，边缘社区始终成为贫困人口聚居地，旧的贫困人口刚搬走，新的更加贫困的更需要政府援助的人口马上搬进来，这些社区就像是一个可怕的黑洞，无论国家投入多少的援助资源，其总体情形都在日益恶化。

一些观察者因此提出“人本治理”策略：法国政府应该调整其边缘社区治理政策，改变一味地把对边缘社区援助重点放在财政和制度投入上的做法，而是应该创造有利条件和优惠政策帮助边缘社区居民迁居到其它地方去，甚至效法美国的“公民赋权”做法，协助边缘社区及其公民拥有自我发展的能力。

（三）国家主导与权力下放的政策悖论

法国的“城市政策”是由国家发起主导干预的一场接力运动，呈现出一定的国家意志主义特征。但如前文所言，在政策目标上，它又是一场国家公共行政现代化和理性化改革的政策实验运动，因此“城市政策”在推行的过程中，自然而然地采用了新公共管理运动的一些治理理念和治理工具，如权力下放，建立扁平化治理结构，实现参与主体多元化、推行项目合同制，倡导居民参与等等。国家主导与权力下放未必就一定是对立的矛盾关系，关键点是如何处理好国家、地方、社会各参与主体间的权责划分问题。英国1997-2010年间由布莱尔政府发起的边缘社区治理运动也是在国家的主导干预下进行的。但在这个过程中，英国政府能够严格地对参与各方的权责进行清晰的划分，并能够切实地把权力下放到地方：国家是宏观政策制定者和政策执行效果监督问责者，但政策的具体执行和运作则被下放到地方。具体做法如下：第一，国家就消减地区差异制定100多个左右的政策目标，伴之以具体的最低项目内容指标；在地方实行跨部门协同合作制度，地方政府和各公共服务/事业机构（学校、警局、就业中心、社会服务机构、社会住房巾心等）共同签订一份《地方策略性合作伙伴关系》，针对国家政策目标内容共同拟定起一份行动汁划，需持续向政府监督部门做国家指标完成情况报告，此外，《地方策略性合作伙伴关系》的执行情况受国家审汁委员会的年度考核，考核不合格者将受到惩罚；第二，地方建立起社区发展指导委员会，由地方议员、政府机构和公共事业服务机构负责人、居民代表组成，后者需占委员会成员多数，就目标治理衬：区的发展计划和当务之急的项目共同协商做出其识性决策。地方机构的能动性和参与度得到了保障，国家与地方政府、社会机构之间的真正的多元合作关系就得以实现。据2010年英国政府机构的评估报告，英国88个城市边缘社区在系列政策治理下，社区经济、教育水平得到了很大的提高，犯罪行为减少，地方治安得到明显改善。如2001-2007年间，入室盗窃减少了一半，学生考试通过率比过去增长了三分之一，就业率也提高了好几个百分点。

但作为典型的福利型国家（L’Etat-providence），法国受制于白身行政文化、中央集权式的行政组织框架和运作模式，公共机构和公民社会关系疏离等历史传统，政府意欲通过边缘社区治理实践来实验新公共行政理念和行政范式，但其实验过程及其结果是很难脱离“路径依赖”因素的干扰的。

“城市政策”意欲为一场由公共行动主体（国家、大区、省、市镇）和私人及社会行动主体（企业、社会组织、居民等）共l司参与的治理运动。在法国这样一个部门本位主义和都比较严重、国家与社会合作关系小是那么密切的国家，多主体治理模式在运行过程中所产生的第一个问题就是经过清晰的权责界定之后的各组织机构间的合作协调问题。“在城市发展问题上所涉及的所有的领域，要不同参与主体之间进行合作是非常困难的事，每个人都按照自己的逻辑维护自己部门的利益。首先是省长和省建设局局长的矛盾，省长在法律意义上是国家公共服务下放后的组织协调者，但建设局局长认为城市发展是他的职责权限；省议会在“城市政策”中基本上是缺席的，仅仅在2000年被邀请签署《城市合同行动计划》，但省议会又往往不愿意签署这个合同：如果签了，接下来会被请求对”城市干政策”进行财政援助？涉及到基层，因为具体拨款到哪个社区，在合同签订过程中也是争论不休。为了解决权力下放过程中的部门与各参与主体的合作协调问题，法国政府绞尽脑汁，从90年成立“城市部”以来，20年间，先后成立了20个中央部委级的边缘社区问题治理指导协调机构，还不算地方上各式各样的起着类似功能的公共组织。由此又产生第二个问题，即越来越膨胀的倾向和低效的制度运作效率。

另外一个突出的问题是居民参与问题。扩大居民参与是边缘社区治理过程中的一项重要政策内容。上个世纪70年代以来法国政府也不断通过立法和制度化建设等手段来加强地方居民在社区发展建设中的作用和角色，并进而推动地方民主的发展。社区陆续建立了社区居委会、青少年理事会、老年理事会、参与式预算等等旨在推动社区自治的组织和制度。但居民参与程度一直不甚理想。一方面，大部分地方议员因为害怕居民参与会威胁到自己对公共事务的权力影响而对其持相当保守的态度，通过立法形式对居民在地方事务上的决策权设置种种的限制；另一方面，因为参与过程与结果流于形式，社区居民对这些参与制度的效用也充满怀疑，因而对参与活动相当冷漠，缺乏热情特别是2003年，《保诃老法》规定居民人口超过三万以上的社区必须建立社区居委会，但同时又把它置于市议会的托管之下，在部分观察者看来，实际上是地方民主的一种倒退做法。

国家干预与地方分权的政策悖论与张力在2000年以后得到强化。这个时期国家对城市边缘社区的政策可分为两条线。第一条线，国家加强了对边缘社区治理的直接干预和调控。在中央和地方的合作关系上，设立“一窗式”的财政管理体制，由“城市翻新国家办事处”（ANRU）代表中央政府和地方市长直接签订社区治理合同，而在过去，这个发展计划则是由国家一各部委一地方各级政府一各社会主体共同商议签订的。其次，国家对边缘社区治理内容也进行了具体的整齐划一的硬性的规定：边缘社区治理的核心目标一是改善社区的住房条件，二是分散社区弱势群体的集中程度，实现两项目标的方法策略则统一为拆旧房、建新房，实行税收免减政策以发展地方经济扩大小康家庭、中产阶级在这些社区的比例。地方上失去了在边缘社区治理问题上因地制宜的策略和目标手段选择自

第二条线，2000年初开始，国家持续推动权力下放的力度。2002年，法国出台《社区民主法》，重申公民的知情权和城市规划过程中居民参与的必要性。另规定人口两万以上的社区必须要建立居民自治组织即居民居委会。2003年，法国进行了一场旨在推动权力下放的修宪改革，地方将在经济、就业培训、住房、交通、社会保障、教育文化等方面享有更大的自。这次修宪活动的另外一个突破之处是建立地方公投制度（Ref-erendum local），赋予居民就地方公共事务决策的集体票决权。

由此可见，在边缘社区治理问题上，法国政府一方面意图加强地方自治，推动“公民赋权”，另一方面却又试图使“国家回归”到社区治理中去。前者意欲充分激活来自社会的潜能和创造力，后者则又透露出国家对地方组织、社会组织和公民行动力的怀疑。这是自相矛盾的两条治理思路。政策在实际推行中，国家强势干预模式必将逐渐吞噬地方和社区的自主发展空间二法国边缘社区居民参与流于形式的事实也证明确实如此。

三、法国“地方治理”模式的教训

社区治理难题及对策篇（3）

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1672-3104（2014）05?0096?08

城市拆迁关系到城市建设、群众利益、社会稳定、城市化进程和区域经济发展。拆迁安置成为城市社区工作的重要内容和艰巨任务。城市拆迁安置产生的利益冲突也成为一个重大社会问题，由征地、拆迁带来的安置、就业、补偿等问题导致的冲突，占维权式群体利益矛盾总数的45%左右[1]。十提出形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的新时期社会管理机制，十八届三中全会将社会治理明确为党委领导下的多方参与、共同治理的主张，实现政府治理、社会自我调节与居民群众自治的良性互动。在我国现有政策和社会环境下，社会自治如何与社会管理相互作用？作为社会力量代表的社会工作如何介入原有拆迁系统，以何种身份路径参与共同治理？这些在治理实践场域中的现实问题还很少被研究。本文以拆迁领域的社区治理为目标，比较研究大陆和社会治理成熟的香港地区的拆迁社会工作，构建一个拆迁安置领域社区治理框架，为我国社会治理的全面推进提供典型参考。

需要说明的是，对拆迁安置的研究，法律、政策研究者一般持有“利益博弈”的宏观思辨文化视角，将拆迁视为地方政府、开发商（拆迁人）、被拆迁人三方利益冲突博弈场域，研究重点是政府作为管理的主体如何完善政策减少冲突。而从社会工作介入和社会治理视角看，拆迁场域是一个集区域发展和民生改善

为一体的居民社区生活场域，老旧社区更是有着浓厚地缘文化特征的社区共同体[2]。城市拆迁意味着区域移民过程的发生，被拆迁人将要远离曾经生活的熟人社区，远离原来出行等较方便的设施环境。被拆迁人已经形成的生活方式和对熟人社区的归属感无法用货币来衡量，这些均是拆迁社区治理中的经济指标和行政效率之外的关键问题，也是新时期社会治理实践的重要评量指标。而这些指标却往往被“利益博弈”场域下的研究者和拆迁者所忽略。这些正是本研究相对于既往研究的突破之处。

一、香港与大陆社会工作介入拆迁安置社区治理现状

（一） 香港社会工作介入拆迁安置社区治理现状及经验

香港的拆迁安置工作虽然艰难，但由此导致的冲突却较少发生，这与香港拆迁安置工作的机制及社会工作的介入密不可分。

1. 香港拆迁安置的工作机制

香港城市拆迁安置工作机制体现了较强的独立性和广泛参与性。工作主要由香港市区重建局和香港房屋委员会来负责。市重建局是独立于政府的法人团体，主要负责市区重建项目的规划、审批、拆迁安置及对建设单位的监管和问责，由董事会负责决策和监督。董事会成员共15名，其中非公职人员11名，为相关领域的专家、议员等。他们代表香港民众和公共利益，不领取工资，属公共服务性质。在拆迁赔偿定价方面，市区重建局会按程序邀请不少于7家的独立估价师参与最终赔偿定价的评估，且全程由受拆迁影响的居民、地区代表监督。[3]香港房屋委员会（简称“房委会”）是香港房屋建设领域的综合职能协调机构。房委会决策时，由20多名委员组成一个决策小组，采用民主投票决策。其中半数委员是来自政府不同职能部门的官员，另一半委员则是由行政长官亲自委任的“社会人士”，其中有专业工程师、商人、社工等[4]。可见香港政府在市区重建时重视对公众利益的监督、决策和实现，注意社会参与性。如图1所示，香港城市重建决策成员具有很强的专业性和广泛的代表性，决策机制具有很好的民主性和透明性，在决策成员的代表性和民意表达机制两方面与大陆的政府决策形成鲜明的对比。

2. 香港社工介入拆迁社区的身份路径

香港成熟的社会工作服务基础、城市重建工作的组织架构和运作模式，为社工介入城市重建创造了充分的空间。社工主要通过两种渠道介入拆迁工作。

（1） 作为民意代表或委员会委员，参与拆迁相关决策。在香港，社工作为关注民生与社会公共事务的热门职业，已有70多年的历史。社工可竞选议会议员，或作为社工界代表，被邀请或任命为各种委员会委员，参与包括城市重建在内的各种公共事务。如香港基督教青年会的总干事、资深社工吴水丽便是香港城市重建局董事会委员，在香港城市重建决策中发挥重要作用。

（2） 作为政府和民众之间的协调人，以民间组织社工身份参与拆迁社区服务。香港政府对每一个纳入“整体重建计划”的屋，都会出资购买一家民间机构的社会工作服务。社工搭建政府与市民之间的桥梁，向居民传播政府政策，同时协助居民向官方反映意 见[5]。对拆迁重点区域的棚户区、临屋区进行拆迁工作时，香港政府一般会购买民间组织的社区服务。社工是社区服务的重要执行人，在社区面临拆迁重建的时期，社区服务的内容自然随着大环境的变化而调整，社工也会自然地参与到拆迁社区服务中，与居民一起应对拆迁带来的变化。

3. 香港社工介入拆迁社区的时间选择与服务周期

香港政府规划的重建项目周期一般约6～6.5年，其中规划、收地及清场工作约需3.5年。在重建项目的立项、规划审批过程中，重建区居民和其他市民均可提出意见，这可让重建项目获得充分讨论。因此，较长的重建周期、规范透明的程序、社会各界的广泛参与，都为社工介入创造了充分空间。

港社工以政策倡导者、决策参与者、服务提供者、中介者的角色，全程参与拆迁的整个过程，与居民充分交流，代表居民与政府沟通协调，协助居民应对变化的局势。从早期参与规划到安置后的新生活适应，香港社工的服务环节相对系统完整。

4. 香港社工介入拆迁社区的策略、方法、服务内容

香港社工介入拆迁社区服务的内容形式非常丰富，具有比较清晰的介入周期和不同阶段的侧重点。社工早期介入突出政策影响和决策参与，中期介入侧重社区支持与组织协调，后期介入侧重社区重建与新生活适应。社工通常采用社区探访、居民会议、小组讨论、组织建设、资源连接、政策倡导等策略，将社区工作方法与社会工作行政及政策倡导相结合，强调民众参与及沟通协调机制的建设。社工服务的具体内容包括：① 参与社区重建的规划设计，如社工参与到各种具有决策性的委员会中影响政府决策，在城市重建中从社区视角发声；② 搭建政府与居民的沟通桥梁，向居民传播政府政策，同时协助居民向官方反映意见，组织双方会见洽谈；③ 组织政策咨询会，宣传政策，听取民意，开展政策倡导；④ 提供社区支持，调动议员、律师等共同关注，协助居民分析问题，推动社区组织建设以更有效应对困境；⑤ 提供社区服务，开展社区照顾与社区新生活适应。

（二） 大陆拆迁安置社区治理与社会工作介入现状及问题

社会工作是目前大陆社会建设的重要制度安排，是社会治理和创新群众工作的重要举措。政府寄予厚望，期待社会工作以其专业的价值理念和服务手法，在预防和化解社会矛盾、促进社会稳定和谐方面发挥重要作用。虽然社会工作介入拆迁领域没有形成政策要求，不过近年来社会工作者作为社区自治、社会参与的载体，在部分地方政府的试点工作中，越来越多的介入到拆迁工作中来①。上海浦东的世博会征地动迁、广州越秀区东濠涌改造工程动迁、长沙地铁轨道建设拆迁等大工程，均有社工的参与，并获得积极的实效。

1. 大陆拆迁安置的工作机制

2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了我国的城市房屋拆迁制度。实施房屋拆迁须获县级以上政府土地行政部门的批准，并对被拆迁户采取国家规定的补偿安置，双方就拆迁事宜达成共识后形成房屋拆迁合同关系[6]。在具体操作过程中，拆迁安置工作的基本流程为：城市规划―土地收储―拆迁安置―改造建设，拆迁的执行周期为1～2年②。拆迁程序通常为区（县）政府提出改造项目申请，市规划局会同市发改委等政府行政部门初步审查，市规划局出具规划设计预条件，报市政府批准后由市发改委下达项目立项批复，报市规委会审定。拆迁补偿安置方案一般由区政府拆迁办对改造范围内的房屋、人口等情况进行调查审核后制定，由市建委会同市财政局等政府行政部门予以复核确认后，由拆迁办组织街道办事处和社区居民委员会开展拆迁安置工作。

可见，整个拆迁组织架构是政府（体制内）一元主体的运作模式。拆迁执行周期短，通常只有1～2年。拆迁工作涉及政府、拆迁人、委托拆迁单位、拆迁评估机构、被拆迁人及承租人等多元主体，而作为核心利益主体的被拆迁人（社区居民）在此架构设计中严重缺乏知情权和参与权，只在拆迁安置环节出现，被动接受拆迁决策；作为居民自治组织和民意代表的社区居民委员会，成为政府职能延伸后体制内的一部分，失去代表和协商职能，也极大压缩了社工介入的空间。

拆迁安置工作的实施主要涉及决策层―执行层―被拆迁人三个层面。如图2③所示，决策层由市、区政府职能部门领导组成，重点关注拆迁进度、资金监管和维稳；执行层由作为政府基层组织的拆迁辖区街道办事处和社区居委会工作人员组成，严格按照进度执行决策层的要求；被拆迁人一般是最后获知相关方案，在既定决策的范围内接受拆迁安排。由于参与三方（或双方④）的位置、立场及关注焦点差异很大，同时拆迁执行周期短又缺乏协商的机制和空间，因此拆迁实施过程中极易激化矛盾甚至导致暴力冲突。

2. 社会工作介入拆迁安置社区的身份路径及面临的问题

作为多元主体和社会力量的代表，目前我国大陆地区的社会工作尝试以三种身份路径参与到拆迁工 作中。

（1） 以社区工作人员的身份参与，作为拆迁直接执行人的角色介入。社工与社区工作人员一起开展拆迁安置工作。该类社工一般在社区任职，如大学生村官，在社区服务中尝试融入社会工作的专业价值理念和方法。他们较熟悉社区，注重关系建立和人文关怀，也较易获得基层政府和社区居民的认可。南京市江宁区麒麟街道在此方面的探索成效显著[7]。但其面临的问题是社工易陷入过度追求拆迁进度而忽视居民需求及处境的矛盾中，其所坚守的价值理念经常会受到挑战，或者被一般工作人员同化。

（2） 以服务机构专业社工的身份参与，作为拆迁委托执行人的角色介入。基层政府部门以购买专业机构服务的方式，委托专业机构实施拆迁，政府起到协调监督作用。此类社工以相对独立的身份介入拆迁社区，能较充分地评估拆迁安置周期，更好地与多方有效协调，以实现综合治理，如2011年4月广州市越秀区东濠涌中北段工程项目就采用了此种方式。[8]但其面临的问题是，社工在进入社区初期如何与居民建立信任关系，及与政府决策层如何平等有效沟通，达成充分共识。

（3） 以服务机构专业社工的身份参与，作为独立第三方协调人的角色介入。拆迁执行人是基层街道社区，社会工作机构以拆迁人和被拆迁人之外的独立第三方协调人角色介入。如2012年，笔者参与的长沙市开福区众仁社会工作服务中心介入长沙开福区旧城改造工作就属于此类。在这种情况下，社工能充分发挥其独立性，促进拆迁双方互信共识，完善拆迁安置服务协调机制。社会工作机构作为专业社会力量，受到决策层或执行层的邀请参与，而非委托执行。但该类社工在参与的过程中，也面临独立第三方身份在不同的期待和诉求中如何明确服务定位的问题。

3. 社工介入拆迁社区的时间选择与服务周期

（1） 规划时期介入，完整参与拆迁过程。社会工作机构被邀请参与拆迁早期规划和决策协商，可以较系统地参与从规划到实施及后续的完整周期。社工在决策层面的参与是以政府开放的态度及双方既往合作信任关系为前提和基础，如广州越秀区政府委托社会工作机构执行拆迁任务是以2008年开始的政府购买社会工作服务为基础的。在这个过程中，社工具有一定独立的自主性和专业权威。

（2） 执行阶段介入，参与拆迁执行过程。社工或社会工作机构被邀请在执行层面参与，协助政府落实决策，参与周期为拆迁安置执行期。政府对社会工作的认知基础是社工介入的前提。该类参与方式下，社工须紧密结合政府中心任务要求开展工作，常缺乏独立的专业自主性和选择权，且工作周期随着拆迁周期结束而结束。如南京市江宁区的社工以社区工作人员的身份参与，长沙众仁社工服务中心在执行阶段参与均面临这样的局面。

（3） 收尾阶段介入，处理拆迁遗留问题。面对拆迁上访、拆迁、拆迁钉子户等比较尖锐的矛盾问题，政府在采用传统方法处理不理想的情况下，邀请专业社工介入，或者专业机构设计服务项目与政府合作进行主动干预。该类参与方式具有较强的专业权威，参与周期可独立把握，能较系统地有效干预。如宁波海曙区泰安社区为拆迁户专门开设社会工作室，开展社区拆迁户培训活动和社区组织建设[9]。上海P区政府面对C镇上访问题的现状，在政府工作陷入被动状态下，最终通过购买社会工作机构项目，邀请华东理工大学社工专家介入该区的拆迁上访户服 务[10]。

可见，由于运行模式的单一主体性及执行周期短，大陆地区社工主要在拆迁执行阶段介入，以拆迁执行人和服务提供者的角色参与工作，很少参与决策和 倡导。

4. 社工介入拆迁社区的策略及服务内容

笔者综合现有文献及对多个有社工参与的拆迁项目跟进调查发现，无论从哪个阶段介入，社会工作的价值理念和手法策略的运用都具有共性，其服务内容集中在9个方面：① 参加工作会议，执行决策层的拆迁安置方案；② 情感支持。与拆迁户建立良好的信任关系，进行心理疏导和人文关怀；③ 政策支持。提供政策解释、法律援助及相关信息；④ 多元利益表达与多渠道沟通机制建设。组织多方洽谈，促进多方协商，促进互信共识；⑤ 弱势家庭救助帮扶，如老人、残疾人、特困户等救助关怀和资源动员；⑥ 拆迁附带问题协调解决。与拆迁相关又非拆迁所直接处理的附带问题、历史遗留问题的协调处理；⑦ 签约户的后续服务；⑧ 特殊个案管理及危机干预，如钉子户家庭、上访户家庭、财产纠纷家庭、特殊困难家庭等，进行综合帮扶协调，避免过激行为和矛盾激化；⑨ 城市社区融合，主要是拆迁后期针对农民市民化及新生活方式养 成等。

从服务策略看，相对于一般的政府系统拆迁工作人员，社工作为民间力量参与拆迁工作，其服务呈现出鲜明的价值取向，即对弱势人群的关怀和尊重。社会工作的接纳、尊重、支持、资源连接等专业理念和策略在服务过程中得到了充分体现，社工注重多方关系建立、多元利益表达、人文情感支持、困难问题协助及特殊个案管理，在关系建立、情感支持、顺畅沟通、促进信任、生活服务、资源连接等方面发挥了重要的作用。

综观我国大陆地区社会工作在介入拆迁安置领域的探索可知，在政府强势主导的格局下，社会工作界已经寻找到适当介入拆迁安置工作的空间，并通过沟通探讨及专业服务，在实际行动中逐渐赢得政府和民众的认可，在该领域初步建立起一定的专业地位和社会认同。

二、香港与大陆社会工作介入拆迁安置社区治理的比较分析

上文用相对统一的框架，详细疏理了香港与大陆拆迁安置的工作机制与社区治理经验。通过对比分析研究，香港的经验对大陆的机制创新与治理实践可提供有效参考。

（一） 拆迁社区治理的决策机制与治理主体

香港拆迁安置的工作机制体现了较强的独立性和广泛参与性。其中各级决策机构和执行机构的成员，半数是来自政府不同职能部门的官员，还有半数则是由行政长官亲自委任的“社会人士”担任。在市区重建的决策机构组成上重视对公众利益的监督、决策和实现，体现市区重建工作的社会利益的本质，并力图保证社会参与性。香港城市重建决策成员具有较强的专业性和广泛的代表性，强调在较健全的法制框架下的多元主体参与。相对而言，大陆拆迁安置工作的决策和执行主要是由政府部门工作人员进行，整个拆迁组织架构（及单位成员）是政府一元主体的运作模式，社会工作作为社会自治力量的代表在决策层面缺乏参与的机制，没有纳入决策机制和治理主体的范畴。在决策成员的代表性和民意表达机制建设方面与香港差距明显，也体现了现代社会治理意识和治理能力的差距。

（二） 拆迁社区治理的运行机制与权力关系

香港拆迁安置中的冲突也时常发生，但冲突各方及各类社会力量，均可以在法治框架内独立行动。法院可以对政府强拆发出临时禁制令，而不只是为政府发出强拆执行书。各级议员代表拆迁民众的利益发声，而不是在政府立场上“做工作”。拆迁民众组成的拆迁自助组织合法存在，未被视为非法组织打击。律师为居民提供法律帮助未被视为“非法介入”。媒体自然而然地投入采访报道，而未被要求“回避”。各种力量各依本分、各谋其事，使一个社会冲突不是被简单处理，而是展现在公众面前，冲突过程是全程体制化的、公开化的[11]。相对而言，在大陆，“齐抓共管，攻坚克难”要求各种体制性权力步调一致地服从上级安排。人大代表、政协委员等合法参与主体通常与政府同步或失声，而权力不认可的参与主体和参与方式均被冠以“非法”之名，受到排斥和打压。在拆迁社区治理主体的多元性及主体的合法性方面，权力在制度框架内的运行机制方面，大陆与香港差距明显。

（三） 社工参与拆迁社区治理的资源动员与参与程度

无论决策委员还是机构社工，香港社工一般以较强的专业身份和公职身份（如相关决策或执行委员会委员身份）介入拆迁领域，具有较强的社会影响与公众认可。他们代表民众或服务机构参与，在资源动员方面具有良好的组织基础，可以调动司法部门、政府部门、各级议会、专业组织（如律师等）、自治组织、社会媒体等资源。香港完善的社区服务网络和社区自治组织，成熟的民众参与社区事务的意识和机制，为持续有效的民众参与奠定了坚实基础。而大陆的社会组织与公民社会发展比较滞后，以社工为代表的社会力量介入往往缺乏独立性与公信力，更多依托本地组织及志愿者组织的资源。同时由于社会工作机构及社工本身的影响有限，无论是意识还是能力，都很难在更广泛的层面上开展动员[12]，更多是在具体事务或个案层面上的参与，难以真正触动决策和行动。

（四） 拆迁社区治理的工作手法与目标导向

在社会服务的大环境下，香港社工以相对独立的身份介入，注重宏观层面的介入，多采用政策倡导、社区教育、居民会议、社区组织、资源连接、社区支持等间接工作手法，辅以提供直接社区服务，注重民众参与权利的实现及社区生活的重建。香港社工的主要工作是与居民代表集体协商如何解决问题，与居民代表有组织地制定工作方案，并做好方案的协调沟通，全面参与拆迁的决策、执行及后续事项。而大陆社工则更多以依附性的身份介入拆迁，在服从政府既定拆迁方案的基础上，注重微观层面的介入，多采用心理情绪疏导、复杂个案管理、社区帮扶救助等大量直接工作手法，辅以适当的政策咨询。主要工作是与居民个别化地协商沟通，制定个别化的服务方案，完成补救性的工作目标。

上述比较分析可见，大陆与香港在拆迁社区治理的决策机制和运行机制方面差距明显，香港拆迁社区治理主体的多元性及其主体身份合法性得到法律认可，公权力没有驾驭法律制度之上，而是依法收敛和理性克制，与社会自治力量均在法制框架内规范运行，是香港拆迁社区治理的重要基石，也体现了现代社会治理的核心特征。相对而言，大陆地区在拆迁安置工作中政府一元主体的工作机制，与现代社会治理理念相距甚远，一元主体的运行模式不断激发和激化社会矛盾，挤压民众的参与权利和社会自治的空间，不利于社会的可持续发展。

三、社会工作介入拆迁社区治理实践模型的建构及政策建议

现代社会治理通常包括政府自身的改良、政府与社会关系的改良、社会自治的加强三个方面。社会治理是全社会的共同行为，体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。在拆迁社区的治理实践中，政府需要从传统的一元主体社会管理转向时展要求的多中心社会治理，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。

理念的转变需要有实践的载体。基于对香港拆迁社区治理的经验分析及对大陆地区治理局限的深刻洞察，在此尝试提出大陆地区拆迁社区治理的实践模型，以有效践行新时期的社会治理理念。本模型的建构旨在将以社会工作为代表的社会力量，有效嵌入现有一元主体的工作格局中，以实现拆迁社区中政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的格局。拆迁社区治理实践模型包括工作系统、介入周期、核心任务、身份路径四个维度，具体如图3所示。

（一） 工作系统是社工介入的前提基础

工作系统分为决策和执行两个层面，也是社工的两个介入层面。在这个系统中，决策与执行为相互影响的循环关系和周期关系的动态系统，类似于德金（Deakin）行动研究模式⑤的螺旋循环探究过程，而非一次性的、静态的上下关系；介入周期是社工介入的时机选择，分为早期、中期和后期，分别对应决策、执行及后续决策与执行，亦符合循环和周期的逻辑；核心任务是社工及其他多元主体介入的主要工作内容，以周期为单位划分，分别对应该阶段介入的工作重心，不一定均能实现，可作为介入内容的参考；身份路径为社工介入的不同渠道，也是其他参与者介入的身份渠道，是社工资源动员的重要导向。不同阶段、背景可选择不同的身份路径和工作任务。

（二） 介入周期即参与层次方面

香港拆迁工作较长的重建周期、规范透明的程序、社会各界的广泛参与，都为社工介入创造了充分空间。不同的身份可选择不同的介入层面和时机，可参与、影响决策，也可介入执行，在执行的过程中逐渐影响和参与决策。目前中国大陆社会工作的发展路径受到政府、社会工作学界、实际工作者三方的影响[13]。就拆迁领域而言，社工介入的周期更多集中在“中期执行实施阶段”，以拆迁执行人和服务提供者为主要角色。“早期规划决策阶段”在规划决策层面的介入（包括参与和影响决策），即参与决策者和政策倡导者的角色功能发挥，还有赖于新时期社会治理理念的内化及社会工作专业服务价值的社会认可，有赖于建设多元主体平等参与的治理结构和运行机制。社工的介入不会是一次性的和万能的，需要一个连续不断、循环往复、持续影响的过程，需要不断尝试和探索。在当前大陆社会工作由政府主导弱自主嵌入的情况下[14]，即使介入没有得到明显的改善，也不一定意味着整个介入失去意义。在当前的处境下，社会工作应该为实践权与专业空间的拓展，为问题的点滴改善而感到欣慰。决策与执行互为影响的循环周期关系，为社工在各个周期和层面的介入创造了更多的可能性，也对社工的介入思维、策略及手法提供了更多的启示。

（三） 核心任务即工作内容方面

为便于表述，本模型提出早期、中期、后期三种相对性的分类方式，其对应的核心任务如图3所示。需说明的是，模型中的核心任务是该阶段工作目标的参考导引。社工可在有效分析本地拆迁社区实际需求，以及自身的介入处境的基础上确定具体工作内容，有意识地推动多元主体参与，逐渐完善参与方式和载体，最终形成以拆迁社区为焦点、社会体制各方力量在法治框架内均能独立有效工作的合作行动模式。社工需要与社会各界力量紧密合作，作为政策倡导者、决策参与者、服务提供者和中介者，作为政府、民众与社会各界之间的桥梁纽带，全程参与拆迁的整个过程，在治理结构中发挥社会协同的枢纽作用。在“早期规划决策阶段”，社工的核心任务是推动多元参与主体建立，发挥人大代表、政协委员、媒体记者等不同主体的特定优势，承担政策影响者和决策参与者角色功能，介入决策系统，与原有决策主体建立信任关系，表达社区视角的声音，形成社会协同和公众参与的合理机制。在“中期执行实施阶段”，社工承担多元主体中介者与服务提供者的角色。作为中介者的核心任务是促进多元主体力量在机制框架内有效发挥作用，具体包括稳定顺畅的沟通渠道建设、多元利益表达机制建设、矛盾协调处理机制建设。作为服务提供者的核心任务是政策咨询与法律援助、个案管理与危机干预、资源连接与能力建设、情感支持与情绪疏导、弱势困难家庭帮扶、拆迁附带问题协助解决，为预防缓解矛盾创造更多可能性。在“后续工作开展阶段”，因前期建立的信任关系及参与机制建设，社工的角色更加丰富多元，以政策影响者、后续决策参与者、后续服务提供者的角色，全面参与后续工作。核心任务包括遗留问题解决、特殊个案管理、社区生活适应、社区组织建设、后续规划论证及新周期的决策规划。整个参与的过程，也是多元主体社会有效协同的探索过程，也是新时期社会治理理念在拆迁领域的实践过程。

（四） 身份路径即介入渠道方面

身份路径在工作开展中的地位至关重要，直接影响参与者的角度立场、目标定位、资源系统、手法策略及工作成效。目前大陆社工多以社区干部、机构社工的身份，作为执行人或独立第三方介入。这对于本土拆迁社会工作的开展有重要现实意义，能让社工积累本土经验。但在面对整个拆迁组织架构是一个行政管理非常强势的政府决策模式时，无论是级别关系，还是社会认可，社工显然缺乏影响力度。本模型提出更多元化的介入渠道，社工可根据实际情况选择最佳身份，协调不同身份的相关者有效介入，形成多方平等参与的问题解决机制。由于参与各方角色、目标取向、境遇和背景不同，多方参与方的认识和采取的措施也必然不同。合作的关键是实际行动中的信任理解和良性互动。社工在影响政策决策的过程，处理理解偏差、执行分歧等实务操作引发的实际矛盾问题中，除了微观层面个体化的服务外，更需要相对宏观层面的有效介入，需要建立多元利益表达及平等协商机制，需要更多元、更有影响力的身份渠道介入。

城市拆迁安置是个事关民生的系统工程，必然需要综合社区治理与多方统筹协调，社会工作在实务运作中可以发挥更大的专业优势。希望本领域的研究及实务模型的构建，能够给我国全面推进社会治理实践一些启示。

注释：

① 时任民政部长李学举在2009年全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会上的讲话。

② 依据多个城市的拆迁安置工作指南或管理办法及相关文件归纳总结。

③ 图2依据对C市多个拆迁安置指挥部的调查和访谈绘制，基本反映安置环节的操作架构和关注焦点。

④ 双方指拆迁方和被拆迁方，相对而言决策层和执行层均属于拆迁方，关注焦点比较相近。

⑤ 德金（Deakin）行动研究模式是以勒温的螺旋循环模式作基础，是目前行动研究广泛采用的操作模式。这个模式也是包含计划、行动、观察和反省四个环节。

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社区治理难题及对策篇（4）

中图分类号：D64 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）05-0026-02

《中共中央关于加强和改进思想政治工作的若干意见》指出，要认真做好老年人特别是退（离）休职工的思想教育工作。中组部就加强退（离）休干部思想政治工作专门下发通知，要求在新形势下搞好离退休干部思想政治工作。离退休工作尽管不是企业的中心工作，但牵动着中心，尽管不是大局，但牵动着大局。离退休人员思想政治工作是企业思想政治工作的重要组成部分，如何针对离退休人员的具体情况和特点，在新时期做好这支特殊、相对弱势群体的思想政治工作，是摆在我们面前，值得我们思考、研究和探讨的一项重要课题。

一、离退休职工基本情况和思想状况分析

目前，作为国有特大型企业的中国石化茂名石化公司共有离退休人员13000多人，超过了在职职工人数；其中：党员4200多人，离休干部93人。

随着离退休人员社会地位、生活环境、生活内容、生活方式的变化，特别是变小的生活空间、单调的生活内容、变慢的生活节奏，给离退休人员的心理带来不同程度的影响。他们的这种感受，我们应该充分理解。离退休人员既是“企业人”，也是“社会人”，这种双重身份使他们的思想状况，呈现出显著的特点：1、整体心态乐观，但也不同程度存在失落感。大多数离退人员认识到新老交替是必然的客观规律，能够以乐观积极的心态面对退休后的生活；但也有少数人退下来以后情绪低落、牢骚满腹；2、对企业依赖思想严重，对社会化管理趋势不够认同。虽然对社会化管理的大趋势普遍表示理解，但石化企业待遇较好，总认为我们为企业奉献了一辈子，经济效益好了，却要被分离到社会上去，是不近人情。3、离退休前后收入上的反差，在心理上有一个适应过程。他们都希望能够共享企业发展带来的成果，对“企业待遇”期望值较高，不同行业或同一行业的不同企业，离退休人员也存在着攀比现象。综合起来可以归纳为：渴望企业和谐稳定，怕变迁归社会化管理；渴望共享企业发展成果和提高待遇，怕待遇降低；渴望企业和社会的尊重理解，怕生硬的语气和冷漠的态度；渴望交往活动，怕孤单和失落；渴望健康有为，怕疾病折磨。对于这些问题，如果思想政治工作不及时跟进，很容易引起离退人员整体上的不稳定。因此，在新形势下，做好离退休人员的思想政治工作，要针对离退休人员的思想状况，采取形式多样的方式，创新工作方法，有针对性地做好思想政治工作，更好地促进企业和谐、发展。

二、掌握好主动权，是做好思想政治工作的基本要求

离退休人员思想政治工作是一项政治性、政策性和社会性融为一体的系统工程。加强离退休人员的思想政治工作就要围绕工作思路和目标，牢牢把握工作主动权。茂名石化公司近年来无论是形势任务教育还是企业政策改革，通过把握思想工作的主动权，取得了较好的效果。近年来，茂名石化先后实施了老工伤和军残人员纳入地方工伤保险管理、启动住房货币化补贴、调整住房公积金及企业年金、退休干部待遇等多项涉及离退休、内退人员切身利益的改革政策，稍有不慎就会引起思想波动。在这些政策实施的整个过程中，我们结合实际，采取适当的方式方法，把握了工作的主动权，确保了各项政策的贯彻落实。

1.通过媒体等宣传手段进行广泛的宣传教育

国有大型企业的形势任务和涉及大多数人的改革政策，都通过企业内部电视台、报纸等媒体和各二级单位、职工住宅社区宣传栏等宣传手段进行广泛宣传，使大多数职工和离退休人员能够及时了解企业的形势任务及发展情况，了解企业改革的目的、意义，使广大职工及离退休人员了解企业、熟悉企业，增强对企业改革的紧迫感，积极地参与改革，支持改革。

2.离退休党员的集中学习与在社区全面渗透相结合

一是加强对形势政策的学习教育，形成具有广泛宣讲形势任务和政策的群众基础。对于企业的形势任务教育和涉及面广的改革政策，每月通过党总支和党支部活动日，利用“”组织离退休党员学习，促使广大离退休党员熟悉企业形势和政策，成为社区形势任务和政策的讲解员，使广大党员既了解企业形势又能掌握企业改革的目的意义。二是通过离退休党员随时随地宣讲，发挥企业形势任务和政策宣传在社区的渗透力。离退休党员生活在社区离退休人员之中，通过他们与离退休人的日常交往，把企业的形势和政策宣传出去。如在住房货币化补贴和老工伤、军残人员纳入茂名市工伤保险管理等政策改革中，无论在菜市场还是在社区的某个角落，只要听与政策不符的言论，党员会立即纠正，并作出正确的宣传解释，使随时随地宣讲取得实效。

3.专题座谈

对于涉及少数离退休人员的改革政策，可以通过专题座谈的形式了解这类离退休人员的思想状况，做好他们的思想工作，并达成共识。比如退休干部待遇政策问题，我们召集退休干部召开座谈会，通过座谈会，一方面了解了退休干部的生活和思想状况，二充分了解了他们对退休干部待遇的意见和建议，三达成了对退休干部待遇政策的共识。

4.上门宣讲

对于涉及离退休人员少、变化大，且政策实施时间紧的改革，我们采用上门宣讲政策的方法。比如在老工伤和军残人员纳入茂名市工伤保险管理时，在纳入前一周内，要把工伤纳入政策传达到每一位老工伤及其家人。为做好老工伤和军残人员的思想工作，我们采用上门宣讲的方法。在炎热的夏天，我们一户户上门宣讲老工伤纳入地方工伤保险的意义和申请办理工伤入院治疗的程序。通过热情的服务，细致的讲解，在整个纳入过程中，没有发生一件有关工伤纳入而上访的事件，使得老工伤纳入地方工伤保险管理政策平稳过渡。

5.日常咨询

日常对离退休人员的接访和接受咨询工作很重要，可以化解离退休人员的思想问题，消除疑虑，还可以解决他们的一些实际困难。通过接访和咨询，加强了与离退休人员的感情交流，增强了他们的凝聚力，稳定了离退休队伍。茂名石化离退休人员管理部在职工住宅的12个社区都设有为离退休人员服务的服务站，各社区服务站其中一个重要工作就是接受咨询和接访，为离退休人员提供优质服务，帮困救助，解决他们生活困难。

三、解决实际问题，是做好思想政治工作的关键所在

思想政治工作与解决实际问题相结合，是思想政治工作的关键所在。离退休人员的思想问题，往往都是由于一些实际困难没有得到重视和及时解决而产生的。在离退休人员思想政治工作中，离退休人员的实际问题解决了，才能加强思想政治工作的针对性和实效性，反之，实际问题得不到解决，思想政治工作就会成为空洞的政治口号，容易引起老同志的厌烦，从而使思想政治工作难以开展。为了更好的解决实际问题，茂名石化的做法是：一帮困救助，及时解决困难家庭的实际困难。通过社区离退休人员的联系网络，及时了解困难家庭情况，使符合政策的离退休人员及时得到帮扶，为他们解决实际困难。据统计，最近五年，茂名石化公司救助大病、重病、生活困难退休人员及亲属9234人次，发放救助款2074.7万元，切实做到“不让一个职工家庭生活在贫困线以下、不让一名职工看不起病、不让一名职工亲属上不起学”。二是鼓励改制单位在招工时，优先招收困难离退休人员子女，为困难离退休职工解决子女就业问题，使他们生活有着落。三是搭建社区爱心超市平台。在茂名石化老住宅区矿社区，困难职工家庭和低保遗属家庭多，搭建一个社区爱心超市平台，让职工和社会爱心人士捐赠闲置家里且使用价值的日常生活用具、旧家具、旧电器等物品，通过爱心超市，让困难职工家庭和低保遗属家庭选择对自己有使用价值的物品，实施捐赠，使困难家庭受惠。

四、创新方法，是做好思想政治工作的有效途径

离退休人员的知识结构、年龄结构、个人需求均不相同。加强离退休人员思想政治工作，必须创新服务方式、创新活动方式，搭建活动平台，让离退休人员既享受优质服务，又能根据自己兴趣爱好参与社区的各项活动，真正做到老有所学、老有所乐、老有所为。

1.创新服务方式

在离退休人员服务管理中推行精细化服务，做到用心用情用力服务，努力让离退休人员满意。近年来，茂名石化退管部推进服务创新，让离退休人员感受到组织的关怀和温暖。一是服务亲情化。当离退休人员来访时，迎进门，让个座，倒杯茶，送下楼，扶上车；对独居或身边无子女陪伴的老干部，每周家访一次；对老干部和大病重病困难退休人员在春节等重大节日进行探视慰问，二是实行“五项专责” 服务。对孤寡独居老人实行专责守望服务，对常住外地的离退休职工实行专责联系服务，对危重病人实行专责护理服务，对缺席重要活动的老干部实行专责慰问服务，对行动不便的老同志实行专责安全服务。三是推行“六项服务制度”。退休告知制度，职工退休时，送上一封信和真情服务卡，告知退休后的归属管理、看病就医、养老金资格验证和如何参加文体活动等15项信息。日常上门服务制度，对离休干部、老领导上门送报纸杂志、协助处理遇急难事，对行动不便的退休人员上门验证养老金资格。生日慰问制度，在老干部、老领导、退休劳动模范生日时，上门送蛋糕祝寿。孤寡、独居老人守望制度，对孤寡、独居老人指定专人实行结对守望。慰问探望制度，长期住院的老干部每周到医院探望一次，生活不能自理的离退休职工定期上门看望，长期居住外地的离休干部、老红军遗孀、老领导遗属和孤寡老人每年走访慰问一次。临终关怀和后事到场制度，当离退休职工去世时，对其家属进行慰问，并安排人员和车辆协助办理后事。

2.创新组织活动方式

一是创新离退休党员活动方式。党员活动日除做好形势任务教育外，还开设健身养生课堂，开展座谈会、讨论会等，座谈和讨论离退休人员关心的热点问题，丰富组织活动形式。如在党员活动日，开展 “共建幸福茂名”、“共建幸福茂名石化”、“畅谈幸福退休生活”等专题讨论，既丰富组织活动形式，又活跃组织活动气氛。二是开展特色党建活动。每季开展一次的“和谐社区、我当先锋”特色党建活动，组织党员在活动日，悬挂“和谐社区从我做起”红带，义务巡视社区，大力宣传党的政策规定、宣传社区文明理念、展示社区文明行为，检查扰民事件和不文明现象。三是开展“为民服务创先争优”志愿服务活动。组织志愿者每月举行一次综合性为民服务活动。在社区开展政策咨询、心理辅导、中小学生学习辅导、家用电器维修、水电维修、家具维修、社区环境卫生清理等为民便民服务。

3.搭建活动平台，使离退休人员老有所为、老有所乐

社区治理难题及对策篇（5）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

社区治理难题及对策篇（6）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

社区治理难题及对策篇（7）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

社区治理难题及对策篇（8）

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

社区治理难题及对策篇（9）

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(（四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:

(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政

到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。

2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。

3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

社区治理难题及对策篇（10）

需要说明的是，对拆迁安置的研究，法律、政策研究者一般持有“利益博弈”的宏观思辨文化视角，将拆迁视为地方政府、开发商（拆迁人）、被拆迁人三方利益冲突博弈场域，研究重点是政府作为管理的主体如何完善政策减少冲突。而从社会工作介入和社会治理视角看，拆迁场域是一个集区域发展和民生改善

为一体的居民社区生活场域，老旧社区更是有着浓厚地缘文化特征的社区共同体[2]。城市拆迁意味着区域移民过程的发生，被拆迁人将要远离曾经生活的熟人社区，远离原来出行等较方便的设施环境。被拆迁人已经形成的生活方式和对熟人社区的归属感无法用货币来衡量，这些均是拆迁社区治理中的经济指标和行政效率之外的关键问题，也是新时期社会治理实践的重要评量指标。而这些指标却往往被“利益博弈”场域下的研究者和拆迁者所忽略。这些正是本研究相对于既往研究的突破之处。

一、香港与大陆社会工作介入拆迁安置社区治理现状

（一） 香港社会工作介入拆迁安置社区治理现状及经验

香港的拆迁安置工作虽然艰难，但由此导致的冲突却较少发生，这与香港拆迁安置工作的机制及社会工作的介入密不可分。

1. 香港拆迁安置的工作机制

香港城市拆迁安置工作机制体现了较强的独立性和广泛参与性。工作主要由香港市区重建局和香港房屋委员会来负责。市重建局是独立于政府的法人团体，主要负责市区重建项目的规划、审批、拆迁安置及对建设单位的监管和问责，由董事会负责决策和监督。董事会成员共15名，其中非公职人员11名，为相关领域的专家、议员等。他们代表香港民众和公共利益，不领取工资，属公共服务性质。在拆迁赔偿定价方面，市区重建局会按程序邀请不少于7家的独立估价师参与最终赔偿定价的评估，且全程由受拆迁影响的居民、地区代表监督。[3]香港房屋委员会（简称“房委会”）是香港房屋建设领域的综合职能协调机构。房委会决策时，由20多名委员组成一个决策小组，采用民主投票决策。其中半数委员是来自政府不同职能部门的官员，另一半委员则是由行政长官亲自委任的“社会人士”，其中有专业工程师、商人、社工等[4]。可见香港政府在市区重建时重视对公众利益的监督、决策和实现，注意社会参与性。如图1所示，香港城市重建决策成员具有很强的专业性和广泛的代表性，决策机制具有很好的民主性和透明性，在决策成员的代表性和民意表达机制两方面与大陆的政府决策形成鲜明的对比。

2. 香港社工介入拆迁社区的身份路径

香港成熟的社会工作服务基础、城市重建工作的组织架构和运作模式，为社工介入城市重建创造了充分的空间。社工主要通过两种渠道介入拆迁工作。

（1） 作为民意代表或委员会委员，参与拆迁相关决策。在香港，社工作为关注民生与社会公共事务的热门职业，已有70多年的历史。社工可竞选议会议员，或作为社工界代表，被邀请或任命为各种委员会委员，参与包括城市重建在内的各种公共事务。如香港基督教青年会的总干事、资深社工吴水丽便是香港城市重建局董事会委员，在香港城市重建决策中发挥重要作用。

（2） 作为政府和民众之间的协调人，以民间组织社工身份参与拆迁社区服务。香港政府对每一个纳入“整体重建计划”的屋?，都会出资购买一家民间机构的社会工作服务。社工搭建政府与市民之间的桥梁，向居民传播政府政策，同时协助居民向官方反映意 见[5]。对拆迁重点区域的棚户区、临屋区进行拆迁工作时，香港政府一般会购买民间组织的社区服务。社工是社区服务的重要执行人，在社区面临拆迁重建的时期，社区服务的内容自然随着大环境的变化而调整，社工也会自然地参与到拆迁社区服务中，与居民一起应对拆迁带来的变化。

3. 香港社工介入拆迁社区的时间选择与服务周期

香港政府规划的重建项目周期一般约6～6.5年，其中规划、收地及清场工作约需3.5年。在重建项目的立项、规划审批过程中，重建区居民和其他市民均可提出意见，这可让重建项目获得充分讨论。因此，较长的重建周期、规范透明的程序、社会各界的广泛参与，都为社工介入创造了充分空间。

港社工以政策倡导者、决策参与者、服务提供者、中介者的角色，全程参与拆迁的整个过程，与居民充分交流，代表居民与政府沟通协调，协助居民应对变化的局势。从早期参与规划到安置后的新生活适应，香港社工的服务环节相对系统完整。

4. 香港社工介入拆迁社区的策略、方法、服务内容

香港社工介入拆迁社区服务的内容形式非常丰富，具有比较清晰的介入周期和不同阶段的侧重点。社工早期介入突出政策影响和决策参与，中期介入侧重社区支持与组织协调，后期介入侧重社区重建与新生活适应。社工通常采用社区探访、居民会议、小组讨论、组织建设、资源连接、政策倡导等策略，将社区工作方法与社会工作行政及政策倡导相结合，强调民众参与及沟通协调机制的建设。社工服务的具体内容包括：① 参与社区重建的规划设计，如社工参与到各种具有决策性的委员会中影响政府决策，在城市重建中从社区视角发声；② 搭建政府与居民的沟通桥梁，向居民传播政府政策，同时协助居民向官方反映意见，组织双方会见洽谈；③ 组织政策咨询会，宣传政策，听取民意，开展政策倡导；④ 提供社区支持，调动议员、律师等共同关注，协助居民分析问题，推动社区组织建设以更有效应对困境；⑤ 提供社区服务，开展社区照顾与社区新生活适应。

（二） 大陆拆迁安置社区治理与社会工作介入现状及问题

社会工作是目前大陆社会建设的重要制度安排，是社会治理和创新群众工作的重要举措。政府寄予厚望，期待社会工作以其专业的价值理念和服务手法，在预防和化解社会矛盾、促进社会稳定和谐方面发挥重要作用。虽然社会工作介入拆迁领域没有形成政策要求，不过近年来社会工作者作为社区自治、社会参与的载体，在部分地方政府的试点工作中，越来越多的介入到拆迁工作中来①。上海浦东的世博会征地动迁、广州越秀区东濠涌改造工程动迁、长沙地铁轨道建设拆迁等大工程，均有社工的参与，并获得积极的实效。

1. 大陆拆迁安置的工作机制

2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了我国的城市房屋拆迁制度。实施房屋拆迁须获县级以上政府土地行政部门的批准，并对被拆迁户采取国家规定的补偿安置，双方就拆迁事宜达成共识后形成房屋拆迁合同关系[6]。在具体操作过程中，拆迁安置工作的基本流程为：城市规划―土地收储―拆迁安置―改造建设，拆迁的执行周期为1～2年②。拆迁程序通常为区（县）政府提出改造项目申请，市规划局会同市发改委等政府行政部门初步审查，市规划局出具规划设计预条件，报市政府批准后由市发改委下达项目立项批复，报市规委会审定。拆迁补偿安置方案一般由区政府拆迁办对改造范围内的房屋、人口等情况进行调查审核后制定，由市建委会同市财政局等政府行政部门予以复核确认后，由拆迁办组织街道办事处和社区居民委员会开展拆迁安置工作。

可见，整个拆迁组织架构是政府（体制内）一元主体的运作模式。拆迁执行周期短，通常只有1～2年。拆迁工作涉及政府、拆迁人、委托拆迁单位、拆迁评估机构、被拆迁人及承租人等多元主体，而作为核心利益主体的被拆迁人（社区居民）在此架构设计中严重缺乏知情权和参与权，只在拆迁安置环节出现，被动接受拆迁决策；作为居民自治组织和民意代表的社区居民委员会，成为政府职能延伸后体制内的一部分，失去代表和协商职能，也极大压缩了社工介入的空间。

拆迁安置工作的实施主要涉及决策层―执行层―被拆迁人三个层面。如图2③所示，决策层由市、区政府职能部门领导组成，重点关注拆迁进度、资金监管和信访维稳；执行层由作为政府基层组织的拆迁辖区街道办事处和社区居委会工作人员组成，严格按照进度执行决策层的要求；被拆迁人一般是最后获知相关方案，在既定决策的范围内接受拆迁安排。由于参与三方（或双方④）的位置、立场及关注焦点差异很大，同时拆迁执行周期短又缺乏协商的机制和空间，因此拆迁实施过程中极易激化矛盾甚至导致暴力冲突。

2. 社会工作介入拆迁安置社区的身份路径及面临的问题

作为多元主体和社会力量的代表，目前我国大陆地区的社会工作尝试以三种身份路径参与到拆迁工 作中。

（1） 以社区工作人员的身份参与，作为拆迁直接执行人的角色介入。社工与社区工作人员一起开展拆迁安置工作。该类社工一般在社区任职，如大学生村官，在社区服务中尝试融入社会工作的专业价值理念和方法。他们较熟悉社区，注重关系建立和人文关怀，也较易获得基层政府和社区居民的认可。南京市江宁区麒麟街道在此方面的探索成效显著[7]。但其面临的问题是社工易陷入过度追求拆迁进度而忽视居民需求及处境的矛盾中，其所坚守的价值理念经常会受到挑战，或者被一般工作人员同化。

（2） 以服务机构专业社工的身份参与，作为拆迁委托执行人的角色介入。基层政府部门以购买专业机构服务的方式，委托专业机构实施拆迁，政府起到协调监督作用。此类社工以相对独立的身份介入拆迁社区，能较充分地评估拆迁安置周期，更好地与多方有效协调，以实现综合治理，如2011年4月广州市越秀区东濠涌中北段工程项目就采用了此种方式。[8]但其面临的问题是，社工在进入社区初期如何与居民建立信任关系，及与政府决策层如何平等有效沟通，达成充分共识。

（3） 以服务机构专业社工的身份参与，作为独立第三方协调人的角色介入。拆迁执行人是基层街道社区，社会工作机构以拆迁人和被拆迁人之外的独立第三方协调人角色介入。如2012年，笔者参与的长沙市开福区众仁社会工作服务中心介入长沙开福区旧城改造工作就属于此类。在这种情况下，社工能充分发挥其独立性，促进拆迁双方互信共识，完善拆迁安置服务协调机制。社会工作机构作为专业社会力量，受到决策层或执行层的邀请参与，而非委托执行。但该类社工在参与的过程中，也面临独立第三方身份在不同的期待和诉求中如何明确服务定位的问题。

3. 社工介入拆迁社区的时间选择与服务周期

（1） 规划时期介入，完整参与拆迁过程。社会工作机构被邀请参与拆迁早期规划和决策协商，可以较系统地参与从规划到实施及后续的完整周期。社工在决策层面的参与是以政府开放的态度及双方既往合作信任关系为前提和基础，如广州越秀区政府委托社会工作机构执行拆迁任务是以2008年开始的政府购买社会工作服务为基础的。在这个过程中，社工具有一定独立的自主性和专业权威。

（2） 执行阶段介入，参与拆迁执行过程。社工或社会工作机构被邀请在执行层面参与，协助政府落实决策，参与周期为拆迁安置执行期。政府对社会工作的认知基础是社工介入的前提。该类参与方式下，社工须紧密结合政府中心任务要求开展工作，常缺乏独立的专业自主性和选择权，且工作周期随着拆迁周期结束而结束。如南京市江宁区的社工以社区工作人员的身份参与，长沙众仁社工服务中心在执行阶段参与均面临这样的局面。

（3） 收尾阶段介入，处理拆迁遗留问题。面对拆迁上访、拆迁群体事件、拆迁钉子户等比较尖锐的矛盾问题，政府在采用传统方法处理不理想的情况下，邀请专业社工介入，或者专业机构设计服务项目与政府合作进行主动干预。该类参与方式具有较强的专业权威，参与周期可独立把握，能较系统地有效干预。如宁波海曙区泰安社区为拆迁户专门开设社会工作室，开展社区拆迁户培训活动和社区组织建设[9]。上海P区政府面对C镇上访问题的现状，在政府工作陷入被动状态下，最终通过购买社会工作机构项目，邀请华东理工大学社工专家介入该区的拆迁上访户服 务[10]。

可见，由于运行模式的单一主体性及执行周期短，大陆地区社工主要在拆迁执行阶段介入，以拆迁执行人和服务提供者的角色参与工作，很少参与决策和 倡导。

4. 社工介入拆迁社区的策略及服务内容

笔者综合现有文献及对多个有社工参与的拆迁项目跟进调查发现，无论从哪个阶段介入，社会工作的价值理念和手法策略的运用都具有共性，其服务内容集中在9个方面：① 参加工作会议，执行决策层的拆迁安置方案；② 情感支持。与拆迁户建立良好的信任关系，进行心理疏导和人文关怀；③ 政策支持。提供政策解释、法律援助及相关信息；④ 多元利益表达与多渠道沟通机制建设。组织多方洽谈，促进多方协商，促进互信共识；⑤ 弱势家庭救助帮扶，如老人、残疾人、特困户等救助关怀和资源动员；⑥ 拆迁附带问题协调解决。与拆迁相关又非拆迁所直接处理的附带问题、历史遗留问题的协调处理；⑦ 签约户的后续服务；⑧ 特殊个案管理及危机干预，如钉子户家庭、上访户家庭、财产纠纷家庭、特殊困难家庭等，进行综合帮扶协调，避免过激行为和矛盾激化；⑨ 城市社区融合，主要是拆迁后期针对农民市民化及新生活方式养 成等。

从服务策略看，相对于一般的政府系统拆迁工作人员，社工作为民间力量参与拆迁工作，其服务呈现出鲜明的价值取向，即对弱势人群的关怀和尊重。社会工作的接纳、尊重、支持、资源连接等专业理念和策略在服务过程中得到了充分体现，社工注重多方关系建立、多元利益表达、人文情感支持、困难问题协助及特殊个案管理，在关系建立、情感支持、顺畅沟通、促进信任、生活服务、资源连接等方面发挥了重要的作用。

综观我国大陆地区社会工作在介入拆迁安置领域的探索可知，在政府强势主导的格局下，社会工作界已经寻找到适当介入拆迁安置工作的空间，并通过沟通探讨及专业服务，在实际行动中逐渐赢得政府和民众的认可，在该领域初步建立起一定的专业地位和社会认同。

二、香港与大陆社会工作介入拆迁安置社区治理的比较分析

上文用相对统一的框架，详细疏理了香港与大陆拆迁安置的工作机制与社区治理经验。通过对比分析研究，香港的经验对大陆的机制创新与治理实践可提供有效参考。

（一） 拆迁社区治理的决策机制与治理主体

香港拆迁安置的工作机制体现了较强的独立性和广泛参与性。其中各级决策机构和执行机构的成员，半数是来自政府不同职能部门的官员，还有半数则是由行政长官亲自委任的“社会人士”担任。在市区重建的决策机构组成上重视对公众利益的监督、决策和实现，体现市区重建工作的社会利益的本质，并力图保证社会参与性。香港城市重建决策成员具有较强的专业性和广泛的代表性，强调在较健全的法制框架下的多元主体参与。相对而言，大陆拆迁安置工作的决策和执行主要是由政府部门工作人员进行，整个拆迁组织架构（及单位成员）是政府一元主体的运作模式，社会工作作为社会自治力量的代表在决策层面缺乏参与的机制，没有纳入决策机制和治理主体的范畴。在决策成员的代表性和民意表达机制建设方面与香港差距明显，也体现了现代社会治理意识和治理能力的差距。

（二） 拆迁社区治理的运行机制与权力关系

香港拆迁安置中的冲突也时常发生，但冲突各方及各类社会力量，均可以在法治框架内独立行动。法院可以对政府强拆发出临时禁制令，而不只是为政府发出强拆执行书。各级议员代表拆迁民众的利益发声，而不是在政府立场上“做工作”。拆迁民众组成的拆迁自助组织合法存在，未被视为非法组织打击。律师为居民提供法律帮助未被视为“非法介入”。媒体自然而然地投入采访报道，而未被要求“回避”。各种力量各依本分、各谋其事，使一个社会冲突不是被简单处理，而是展现在公众面前，冲突过程是全程体制化的、公开化的[11]。相对而言，在大陆，“齐抓共管，攻坚克难”要求各种体制性权力步调一致地服从上级安排。人大代表、政协委员等合法参与主体通常与政府同步或失声，而权力不认可的参与主体和参与方式均被冠以“非法”之名，受到排斥和打压。在拆迁社区治理主体的多元性及主体的合法性方面，权力在制度框架内的运行机制方面，大陆与香港差距明显。

（三） 社工参与拆迁社区治理的资源动员与参与程度

无论决策委员还是机构社工，香港社工一般以较强的专业身份和公职身份（如相关决策或执行委员会委员身份）介入拆迁领域，具有较强的社会影响与公众认可。他们代表民众或服务机构参与，在资源动员方面具有良好的组织基础，可以调动司法部门、政府部门、各级议会、专业组织（如律师等）、自治组织、社会媒体等资源。香港完善的社区服务网络和社区自治组织，成熟的民众参与社区事务的意识和机制，为持续有效的民众参与奠定了坚实基础。而大陆的社会组织与公民社会发展比较滞后，以社工为代表的社会力量介入往往缺乏独立性与公信力，更多依托本地组织及志愿者组织的资源。同时由于社会工作机构及社工本身的影响有限，无论是意识还是能力，都很难在更广泛的层面上开展动员[12]，更多是在具体事务或个案层面上的参与，难以真正触动决策和行动。

（四） 拆迁社区治理的工作手法与目标导向

在社会服务的大环境下，香港社工以相对独立的身份介入，注重宏观层面的介入，多采用政策倡导、社区教育、居民会议、社区组织、资源连接、社区支持等间接工作手法，辅以提供直接社区服务，注重民众参与权利的实现及社区生活的重建。香港社工的主要工作是与居民代表集体协商如何解决问题，与居民代表有组织地制定工作方案，并做好方案的协调沟通，全面参与拆迁的决策、执行及后续事项。而大陆社工则更多以依附性的身份介入拆迁，在服从政府既定拆迁方案的基础上，注重微观层面的介入，多采用心理情绪疏导、复杂个案管理、社区帮扶救助等大量直接工作手法，辅以适当的政策咨询。主要工作是与居民个别化地协商沟通，制定个别化的服务方案，完成补救性的工作目标。

上述比较分析可见，大陆与香港在拆迁社区治理的决策机制和运行机制方面差距明显，香港拆迁社区治理主体的多元性及其主体身份合法性得到法律认可，公权力没有驾驭法律制度之上，而是依法收敛和理性克制，与社会自治力量均在法制框架内规范运行，是香港拆迁社区治理的重要基石，也体现了现代社会治理的核心特征。相对而言，大陆地区在拆迁安置工作中政府一元主体的工作机制，与现代社会治理理念相距甚远，一元主体的运行模式不断激发和激化社会矛盾，挤压民众的参与权利和社会自治的空间，不利于社会的可持续发展。

三、社会工作介入拆迁社区治理实践模型的建构及政策建议

现代社会治理通常包括政府自身的改良、政府与社会关系的改良、社会自治的加强三个方面。社会治理是全社会的共同行为，体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。在拆迁社区的治理实践中，政府需要从传统的一元主体社会管理转向时展要求的多中心社会治理，努力在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。

理念的转变需要有实践的载体。基于对香港拆迁社区治理的经验分析及对大陆地区治理局限的深刻洞察，在此尝试提出大陆地区拆迁社区治理的实践模型，以有效践行新时期的社会治理理念。本模型的建构旨在将以社会工作为代表的社会力量，有效嵌入现有一元主体的工作格局中，以实现拆迁社区中政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的格局。拆迁社区治理实践模型包括工作系统、介入周期、核心任务、身份路径四个维度，具体如图3所示。

（一） 工作系统是社工介入的前提基础

工作系统分为决策和执行两个层面，也是社工的两个介入层面。在这个系统中，决策与执行为相互影响的循环关系和周期关系的动态系统，类似于德金（Deakin）行动研究模式⑤的螺旋循环探究过程，而非一次性的、静态的上下关系；介入周期是社工介入的时机选择，分为早期、中期和后期，分别对应决策、执行及后续决策与执行，亦符合循环和周期的逻辑；核心任务是社工及其他多元主体介入的主要工作内容，以周期为单位划分，分别对应该阶段介入的工作重心，不一定均能实现，可作为介入内容的参考；身份路径为社工介入的不同渠道，也是其他参与者介入的身份渠道，是社工资源动员的重要导向。不同阶段、背景可选择不同的身份路径和工作任务。

（二） 介入周期即参与层次方面

香港拆迁工作较长的重建周期、规范透明的程序、社会各界的广泛参与，都为社工介入创造了充分空间。不同的身份可选择不同的介入层面和时机，可参与、影响决策，也可介入执行，在执行的过程中逐渐影响和参与决策。目前中国大陆社会工作的发展路径受到政府、社会工作学界、实际工作者三方的影响[13]。就拆迁领域而言，社工介入的周期更多集中在“中期执行实施阶段”，以拆迁执行人和服务提供者为主要角色。“早期规划决策阶段”在规划决策层面的介入（包括参与和影响决策），即参与决策者和政策倡导者的角色功能发挥，还有赖于新时期社会治理理念的内化及社会工作专业服务价值的社会认可，有赖于建设多元主体平等参与的治理结构和运行机制。社工的介入不会是一次性的和万能的，需要一个连续不断、循环往复、持续影响的过程，需要不断尝试和探索。在当前大陆社会工作由政府主导弱自主嵌入的情况下[14]，即使介入没有得到明显的改善，也不一定意味着整个介入失去意义。在当前的处境下，社会工作应该为实践权与专业空间的拓展，为问题的点滴改善而感到欣慰。决策与执行互为影响的循环周期关系，为社工在各个周期和层面的介入创造了更多的可能性，也对社工的介入思维、策略及手法提供了更多的启示。

（三） 核心任务即工作内容方面

为便于表述，本模型提出早期、中期、后期三种相对性的分类方式，其对应的核心任务如图3所示。需说明的是，模型中的核心任务是该阶段工作目标的参考导引。社工可在有效分析本地拆迁社区实际需求，以及自身的介入处境的基础上确定具体工作内容，有意识地推动多元主体参与，逐渐完善参与方式和载体，最终形成以拆迁社区为焦点、社会体制各方力量在法治框架内均能独立有效工作的合作行动模式。社工需要与社会各界力量紧密合作，作为政策倡导者、决策参与者、服务提供者和中介者，作为政府、民众与社会各界之间的桥梁纽带，全程参与拆迁的整个过程，在治理结构中发挥社会协同的枢纽作用。在“早期规划决策阶段”，社工的核心任务是推动多元参与主体建立，发挥人大代表、政协委员、媒体记者等不同主体的特定优势，承担政策影响者和决策参与者角色功能，介入决策系统，与原有决策主体建立信任关系，表达社区视角的声音，形成社会协同和公众参与的合理机制。在“中期执行实施阶段”，社工承担多元主体中介者与服务提供者的角色。作为中介者的核心任务是促进多元主体力量在机制框架内有效发挥作用，具体包括稳定顺畅的沟通渠道建设、多元利益表达机制建设、矛盾协调处理机制建设。作为服务提供者的核心任务是政策咨询与法律援助、个案管理与危机干预、资源连接与能力建设、情感支持与情绪疏导、弱势困难家庭帮扶、拆迁附带问题协助解决，为预防缓解矛盾创造更多可能性。在“后续工作开展阶段”，因前期建立的信任关系及参与机制建设，社工的角色更加丰富多元，以政策影响者、后续决策参与者、后续服务提供者的角色，全面参与后续工作。核心任务包括遗留问题解决、特殊个案管理、社区生活适应、社区组织建设、后续规划论证及新周期的决策规划。整个参与的过程，也是多元主体社会有效协同的探索过程，也是新时期社会治理理念在拆迁领域的实践过程。

（四） 身份路径即介入渠道方面

身份路径在工作开展中的地位至关重要，直接影响参与者的角度立场、目标定位、资源系统、手法策略及工作成效。目前大陆社工多以社区干部、机构社工的身份，作为执行人或独立第三方介入。这对于本土拆迁社会工作的开展有重要现实意义，能让社工积累本土经验。但在面对整个拆迁组织架构是一个行政管理非常强势的政府决策模式时，无论是级别关系，还是社会认可，社工显然缺乏影响力度。本模型提出更多元化的介入渠道，社工可根据实际情况选择最佳身份，协调不同身份的相关者有效介入，形成多方平等参与的问题解决机制。由于参与各方角色、目标取向、境遇和背景不同，多方参与方的认识和采取的措施也必然不同。合作的关键是实际行动中的信任理解和良性互动。社工在影响政策决策的过程，处理理解偏差、执行分歧等实务操作引发的实际矛盾问题中，除了微观层面个体化的服务外，更需要相对宏观层面的有效介入，需要建立多元利益表达及平等协商机制，需要更多元、更有影响力的身份渠道介入。

城市拆迁安置是个事关民生的系统工程，必然需要综合社区治理与多方统筹协调，社会工作在实务运作中可以发挥更大的专业优势。希望本领域的研究及实务模型的构建，能够给我国全面推进社会治理实践一些启示。

注释：

① 时任民政部长李学举在2009年全国民政系统社会工作人才队伍建设推进会上的讲话。

② 依据多个城市的拆迁安置工作指南或管理办法及相关文件归纳总结。