社区治理的发展方向篇（1）

党的十以来，以同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局出发，系统回答了事关城市发展全局的重大理论和实践问题，形成了我国社会治理领域最为重要的创新性理论与制度成果，是推进城市发展治理的认识论方法论实践论。要深刻认识准确把握“走出一条中国特色城市发展道路”的总体要求，深刻认识准确把握“一尊重五统筹”的基本思路，深刻认识准确把握“城市的核心是人”的价值取向，深刻认识准确把握“加强和创新社会治理关键在体制创新”的科学方法，深刻认识准确把握“构建全民共建共享的社会治理格局”的实现路径，深刻认识准确把握“社会治理的重心必须落到城乡社区”的鲜明导向，深刻认识准确把握“以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设”的重大要求，深刻认识准确把握“加快培养一批懂城市、会管理的干部”的重要任务。

系列重要论述是一个内涵丰富、有机联系、全面系统的科学理论体系，蕴含着城市工作和社会治理的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，具有极强的思想性、战略性、理论性和指导性。我们必须全面学习、自觉践行、坚定贯彻，在深学细悟笃行上下功夫，推动中央和省委各项重大要求在成都落地生根，确保城市社区发展治理始终沿着正确方向前进，不断提升特大城市治理体系和治理能力现代化水平。

二、把握大势科学研判成都城乡社区发展治理的新阶段新特征

当前，成都开启了建设全面体现新发展理念国家中心城市的壮阔征程，城市发展进入了新的历史阶段，呈现出一系列新特征，面临着一系列新挑战。一是城市人口持续增长，公共服务压力增大，资源环境约束趋紧，社会潜在风险增加，城市社会治理面临着严峻挑战。二是市民利益日趋多元，更加关注生活质量，更加关注公平保障，更加关注个人权益，更加关注人居环境。三是社会发展活力不足，部分居民创业就业动力不足、能力不够，公共资源共享不充分，社会组织发育水平不高。四是改革力度、深度、广度仍显滞后，机构设置和人员管理还需优化，“放管服”改革不够彻底，公共服务方式仍较落后。

城乡社区是城市发展的重要组成部分，不能独立于城市发展进程之外，总体来看，社区发展治理与城市化进程基本同步，社区的发展变化与城市发展步伐基本一致，社区发展治理取得了长足进步，但也面临着基层党建亟需加强、资源配置不尽合理、聚焦主责主业不够、共建共治格局尚未形成、法治能力仍显不足、服务水平依然偏低、人才队伍建设滞后等新情况新问题。

差距就是潜力，问题就是方向。城乡社区发展治理必须顺应城市发展大势、正视现实问题、破解治理难题，重点把握好四项原则：必须强化党组织的领导核心作用，各项工作都要体现党的意志和要求，体现党组织和党员的作用，着力把党的政治优势和组织优势转化为城乡社区发展治理优势。必须构建符合特大城市特点和规律的社区治理体系，加快构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理、共促发展的城乡社区发展治理体系，着力提升治理能力和水平。必须满足人民群众日益增长的新要求，以最广大人民根本利益为根本坐标，依法有序组织市民参与社区治理，努力提供精细城市管理和良好公共服务，让人民群众生活更方便更舒心更美好。必须保持“生活城市”“休闲之都”的鲜明特质，突出传承性与时代性的统一、整体性与独特性的统一、大众性与品位性的统一，营造高品质生活环境，促进人与城市和谐共生，为实现城市永续发展提供丰厚滋养、文化沃土和创造源泉。

三、遵循规律努力探索特大城市社区发展治理新路子

古人说，“舟循川则游速，人顺路则不迷”，深刻阐述了遵循规律的极端重要性。站稳国家中心城市的位置，冲刺世界城市的目标，必须树立全球视野，秉持大历史观，观照先发城市社区发展治理实践，认识规律、把握规律，自觉按规律办事，努力走出一条符合特大城市治理规律的社区发展治理新路子。

一要处理好科学发展与有效治理的关系。科学发展是为了更好的治理，有效治理是为了更好的发展，二者相互依存、互促共进，具有内在一致性。科学发展是前提、是根本，也是解决所有问题的关键。有效治理是途径、是方法，是实现善治良序的必然选择。我们要在推动城市健康可持续发展中促进社区治理水平不断提高，努力做到社区发展和治理良性互动、共同提升。

二要处理好党建引领与融合共治的关系。党的领导是根本保证和前提，融合共治是时代趋势和要求。要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，充分发挥基层党组织领导核心作用。要注重发挥基层群众性自治组织基础作用，引导多元主体深度融入社区治理和服务，共商区域发展、共同服务群众、共创美好家园。

三要处理好行政推动与共建共享的关系。行政推动是实现治理目标的有力保证，共建共享是治理体系和治理能力现代化的实现路径，二者不可偏废。政府要强化主体责任，当好组织者、执法者、规划引领者、政策制定者、城市建设者；机关企事业单位要强化社会责任，主动开放公共资源，为社区居民提供多样化个性化服务；市民群体要强化主人翁意识，不断提升自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。

四要处理好城市特色与现代城市的关系。特色是一座城市鲜活生动的灵气，是城市竞争力和魅力所在；城市现代化是经济高度发达、文化高度繁荣、特色全面彰显的高级阶段，二者相互映衬、相得益彰。建设全面体现新发展理念的国家中心城市，就是要树立以人为本、师法自然、守正出新、登高谋远的规划理念，强化城市整体设计，保护好街区独特肌理，传承天府文化根脉，全面提升社区宜居品质。

五要处理好依法治理与文明浸润的关系。依法治理是城市治理体系的基石，城市文明有赖于文化的浸润、植根于法治的土壤，二者相互促进、相辅相成。要坚持依法治理、依规办事，善于运用法治思维和方式破解难题。坚持以社会主义核心价值观为引领，以文化人、以德润城，推动天府文化创造性转化、创新性发展，让文明之泉浸润每个角落，让人文精神滋养每个家庭。

四、增强定力努力建设高品质和谐宜居生活社区

纵观现代城市发展史，宜居历来是城市建设管理者的不二选择和不懈追求。宜居城市、生活城市不仅仅是美誉，更是城市核心价值之所在，决定着城市的综合竞争力。我们必须始终保持建设和谐宜居生活城市战略定力，坚定不移转理念、转职能、转方式、转机制、转形态，推动城市发展从工业逻辑回归人本逻辑，从生产导向转向生活导向，努力实现城市综合实力争先进位与人民生活品质改进提升相得益彰。

要坚定不移转理念，推动发展取向由以GDP为中心向以人民为中心转变，更加注重把创新、协调、绿色、开放、共享理念贯穿城市建设管理全过程，努力创建方便而经济的人际、商品、服务和思想交流的特色街区和生活社区，让城市更有温度，让市民生活更有质感。坚定不移转职能，要强化区（市）县组织经济社会发展的主体责任，突出街道（乡镇）统筹社区发展、组织公共服务等主体责任，剥离街道招商引资职能，促进社区更好履行发展居民自治、教育引导群众、协助公共服务、统筹社会服务职能。坚定不移转方式，社区布局要以价值尺度和人性尺度为指引，优先步行可及性、个人舒适度、社区安全性和可识别性；城市更新要坚持政府主导模式，选择可以吸引人才和创造新业态的基础投资，从改造经济基础入手，稳步推进老旧院落和城镇改造；公共服务要坚持优质均衡，注重补短板、优存量、加增量，稳步推进城乡公共资源优化配置。坚定不移转机制，要紧扣目标导向，构建资源整合机制，拓展公共服务功能；紧扣需求导向，构建供需对接机制，推动便民服务与社区商业一体化发展；紧扣市场导向，构建社会化服务机制，推动社会组织、社会企业在服务中发展壮大；紧扣责任导向，构建共建共享机制，实现服务效能最大化。坚定不移转形态，要以建设小街区规制为目标，从城市空间尺度上针对社区建筑功能、密度、高度、体量、色彩建立设计导则，打造一批产业特而强、形态精而美、机制活而新的特色乡镇街区；突出景观化，建设城市绿道和慢行系统，发展农村微田园、城市微景观，高标准扮靓蓝绿交织、望山亲水的幸福家园；突出生活化，提升服务层次、引导邻里守望、增进文化认同、化解矛盾纠纷。

当前和今后一个时期，我们要围绕建设高品质和谐宜居生活社区的目标，大力实施“五大行动”，不断夯实和谐宜居生活城市底色，努力让“生活城市”享誉世界、别样精彩。

一是实施老旧城区改造行动。坚持政府主导、项目化运作，以规划为导向，以片区为单元，在老旧城区规划建设一批更适宜居住、更具经济弹性和可持续性的新型社区。坚持市场化导向、商业化逻辑，打破“就地平衡”改造模式，推行货币安置、异地安置等方式引导人口合理疏解。坚持少拆多改、拆改结合，因地制宜积极稳妥推进改造拆迁，坚决防止大拆大建，通过先自治后整治、一院一策，依托群众力量有序推进改造。

二是实施背街小巷整治行动。重拳铁腕整治背街小巷“乱象”，针对油烟乱排、污水乱倒、垃圾乱丢、物料乱堆、车辆乱停、招牌乱设、摊位乱摆、线缆乱牵等“八乱”问题，要坚持疏堵结合全面整治全面提升，推行“街长制”持续用力消除街巷乱象。畅通街区街巷“微循环”，以网格化、小尺度道路划分城市空间，增加市政街巷通道，通过城市慢行系统有机串联社区、公园、绿地、交通场站和公共服务设施，畅通织密城市“毛细血管”。坚守留白增绿的静气，坚决拆除侵占开敞空间的违法建设，拆除公共区域有碍空间开放的围墙，增加城市绿地、景观小品和休憩设施，形成开放共享、环境舒适、体验丰富的街区内部公共空间。

三是实施特色街区创建行动。打造一批特色精品街区，遵循一街一品一特色原则，突出城市特色塑造，传承历史文化基因，融合现代时尚元素，协调自然人文景观，力争两年内打造200条充满创新活力、产业特色鲜明、配套系统完善的精品开放街区。创建一批特色小镇，打破原有行政区划、城镇体系，选择重点产业功能区、轨道交通枢纽、重要交通功能节点、特色建制镇，改造提升100个左右规模适度、特色鲜明的具有小城市形态的特色镇。塑造一批川西林盘聚落，以展示天府之国形态为目标，通过土地综合整理、河流水网重构、交通地理改善、生态功能提升，规划布局一批川西林盘聚落，再现沃野环抱、密林簇拥、小桥流水的川西田园风光，打造独具天府文化和都江堰灌区品牌的旅游景观。

四是实施社区服务提升行动。健全社区服务配套设施，将社区综合服务设施纳入城乡规划，在有条件的地方探索建设“一站式”、全天候服务的社区综合体。优化社区综合服务功能，拓展党群服务中心的公共服务、便民服务、志愿服务功能，依托商场、超市、便利店叠加政务服务功能，大力发展社区电商、小区金融、物业增值服务，方便群众就近办事。促进社区生活业提档升级，培育社区服务新业态、新模式，打造15分钟社区生活服务圈，支持社区发展生活类服务企业，确保社区有独立的经济来源。鼓励社会组织提供专业精准服务，将社会组织纳入党和政府的社区工作体系，完善扶持社会组织发展机制，改进政府购买服务方式，支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织优先获取公共服务项目。

五是实施平安社区创建行动。加强社区法治建设，加快构建城乡社区发展治理地方性法规体系，深入开展“法律七进”活动，提升居民学法尊法守法用法意识，把社区发展治理事务纳入法治化规范化轨道。推进共商共建共治，健全社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务机构及社会组织多方协商机制，积极动员驻区单位参与社区建设，鼓励引导驻区单位向居民开放公共服务设施，实现组织共建、活动共联、资源共享。完善矛盾纠纷调处机制，深入推进“大联动·微治理”，规范社区综治中心建设，实行社区民警实岗制，提升应急处置能力和日常管理水平，实现小事不出社区、大事不出街道（乡镇）。培育“向上向善向美”的社区精神，把社会主义核心价值观和中华优秀传统文化融入自治章程、村规民约、居民公约，把天府文化融入社区建设全过程，鼓励友善公益的志愿服务，形成与邻为善、以邻为伴、守望相助、乐观包容的良好社区氛围。

五、完善体系全面提升领导城乡社区发展治理的能力

社区发展治理是一门科学，也是一门学问。必须加快构建新型基层治理体系，推动传统管理向现代治理转变，着力提升城乡社区发展治理法治化、科学化、精细化和组织化水平。

一是构建科学的组织动员体系。要在人口流动和组织形态变化中不断扩大党组织覆盖面，主动适应工业化城镇化带来的行政区划、人口分布、管理层级、治理结构等方面的变化，在商务楼宇、产业园区、商圈市场、互联网业等新兴领域建立党组织，对流动党员、零散分布党员实行社区党组织兜底管理。在社会主体的利益分化中提升党组织的整合功能，注重发挥党的组织优势，将社会分散、多元的要素纳入基层治理框架，把不同价值取向的多元主体凝聚起来，增强党组织动员群众、协调利益、化解矛盾的能力。在突出价值引领中增强党组织动员能力，深入学习系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，广泛开展社会主义核心价值观教育、先进典型宣传教育，凝聚信念共识、制度共识、政策共识。

二是构建法治的管理运行体系。建立统一规范的管理体制，探索建立与发展阶段、战略定位和实际需要相适应的领导体制和管理模式，形成以社区党建和社区发展、治理、服务、创业、文化等为主要内容的组织架构。建立协调运转的工作机制，明确各领域治理主体之间的职责边界和事权划分，构建权力分配合理、职责清晰明确、高效协调运转的机制，解决城乡社区发展治理中缺位越位错位问题。建立多方参与的治理机制，建设多元主体合作、多种方式并举、多类资源联动的共治体系，运用多种手段和力量推进社区治理，形成开放包容的治理格局。建立完备有力的法治保障，用法治规范用权行为、规范组织活动、规范社会秩序，完善自治章程、村规民约、居民公约，推动形成多层次多样化的社会治理规则体系。

三是构建精准的引领服务体系。推进健全服务体系与满足群众多元需求精准对接，在社区普遍建立党群服务中心，设置网上办事服务平台，完善延时服务和全程代办制度，努力提高公共管理服务的便利性。推进联系服务群众与凝聚党心民心精准对接，在各行业广泛开展党员示范行动，在机关开展“走基层”“双报到”活动，在农村完善部门包村、干部驻村、结对帮扶制度，在社区开展“双联”、志愿服务等活动，让基层干部带好头，让基层党组织服好务。推进社会组织发展与传导党的执政理念精准对接，把社会组织纳入社区治理体系之中，引导社会组织在服务中传导党的执政理念，让社会组织成为党在基层服务群众的重要资源。

四是构建专业的人才支撑体系。选优配强社区“带头人”，突出“一好双强”标准，多渠道选配社区党组织书记，选拔优秀社区党组织书记进入街道（乡镇）领导班子。建强社区专业人才队伍，统筹选聘社区工作者，选派优秀年轻干部到社区挂职锻炼，鼓励“一村一大”扎根社区工作，不断拓展事业发展空间，增强职业责任感、荣誉感。完善社区工作者职业化制度，加快制定社区人才发展专项规划和管理办法，制定良性合理的收入增长机制，鼓励参加职业资格认证和学历教育培训，健全完善激励评价机制，礼敬善待关心关爱社区工作者。

社区治理的发展方向篇（2）

一、社区治理的转型与演进

“转型”是指事物的结构转变，社会转型是指社会从一种类型向另一种类型的过渡过程。我们平时所说的当下中国的社会转型是指从传统型社会向现代型社会的转变，根据2012年8月17日国家统计局的报告，2002年至2011年，我国城镇化率以平均每年1.35个百分点的速度发展，在2011年，城镇人口比重达到51.27%，比2002年上升了12.18个百分点，[1]可以想见，作为中国社会的两种基本组成部分的城乡社区必然发生了巨变，它们的治理模式也相应地发生了变化。

（一）治理模式的转型

（1）城市社区的治理――“社区制”的导入。现代化转型首先冲击的就是城市社区，城市社区的建设问题比农村来得突出和迫切，一方面是因为城市人口的高度异质性，这是快速城市化和大量的流动人口导致的；另一方面是因为市场经济体制改革带来的单位管理体制变革和由此带来的城市社区管理失序。国内学者借助美国学者安德鲁・G・华尔德提出的基本观点是：在计划经济体制下，城市社会管理是通过单位制、街居制来实现的，单位制是城市管理的主要手段，街居制是补充，补单位制管理之缺。随着市场经济的发展、现代企业制度的建立，单位制逐渐解体，城市基层社会管理的方式也由单位制向社区制转型。

（2）农村社区的治理――共同体的失去。相对城市社区的面目全非，农村社区似乎仍保持着“原貌”。由于进城务工的人越来越多，之前的生活工作共同体因为主要收入来源的改变而遭到破坏，原来守望相助的邻里关系不复存在，农村里的“家”反而不如城市里的“工作场所”更令人亲切，乡村中原有的差序格局被现代社会的契约型的交换关系瓦解。传统的农村社区治理模式建基于共同体的社会基础，利用人与人之间的关系网络以及社会声望、民间权威、民间组织等把全部成员关联到一起，形成联动，最终实现对农村社区公共事务的提供。但是，现代化的转型过程使我们农村的共同体成分一再缩减，中国传统村落中以血缘、亲缘、地缘等社会关系建立起来的生活共同体已经淹没或正在淹没于工业化和信息化的发展中。失去了共同体这一基础，传统的农村社区治理也就难以为继，各种社会问题层出不穷，农村社区治安、环境问题严峻，搭便车现象无法解决，社区陷入混乱状态，学界称之为“共同体的失去”。失去了共同体成分的农村社区和城市社区的情况非常相似，我们可以看到，在实践中农村社区的治理模式一步步向城市社区靠拢。

（二）治理模式演进

从理论上可以将现代社区治理的完善看成是三种模式的演进。宏观看我国政治体制改革的进程，基本上是政府还权于民的一个过程，政府从包揽一切经济与社会事务的“全能”政府向承担必要的社会公共管理职能的“有限”政府转变。

而以时间进程划分，社区治理理论的研究在中国兴起至今，主要经历了两个阶段，各个阶段表现了不同的特点[2]：

第一个阶段是从理论的兴起到20世纪90年代后期，这个时期对社区治理的研究，主要集中在对城市中原有社区从计划经济转向市场经济过程中如何转变社区治理方式的探索，找寻适应市场经济要求的治理方式。对西方社区治理理论的引进并不断中国化是这一阶段的主要工作。

第二个阶段，从20世纪90年代后期到现在，一方面，随着市场经济的不断发展，越来越多的学者开始将社区治理置于城市化进程这一大的背景之下研究，首先便表现在理论上的相互借鉴和融合，学者们不再囿于自身学科领域，而是试图通过学科间的综合来寻找新的解决良方；另一方面，中国的特殊国情加上社会转型带来的发展速度，导致西方国家的现有理论无法完全与中国的实际吻合。

二、社区治理的发展趋势

（一）社区治理的研究方向

（1）作为主体的人。任何制度的实现都离不开人的参与，人的发展才是一切社会活动的终极目的。因此，人的价值理应终于制度本身，即便一个良好制度的建设困难重重。我们研究的视野不应局限于政府与社区组织，居民也是社区治理的主体之一，研究逻辑应该是包括居民在内的政府与社区组织三者的互动。在社区治理的有关研究中，政府、社区组织和政府与社区组织两者关系的研究不在少数，但是社区治理中居民的地位，不同构成的居民情况对社区治理的影响和居民与其他两者如何互动的研究却不多见。有关居民的研究应该成为未来社区建设研究的一个重要方面。

（2）理论整合。前述分类的研究方法在社区治理理论研究的肇始阶段具有很大的便利性，但是当理论发展到一定程度之后进行内部整合时就比较困难，特别是现实的情况纷繁复杂，各种类型社区的情况差别较大，统一到一个理论框架内难度很大，但我们也应看到固有的城乡二元结构正在弥合，却缺少社区治理理论上的指导，今后理论研究的冲破口或许就在这里。

（3）虚拟社区。虚拟社区根据是否有真实社区为依托分为“互联网虚拟社区”和“网络化社区”，前者是指人们为了满足某种需要，在网络空间中相互交流而形成的具有共同目标的群体关系总和，[3]后者是指现实社区中的虚拟社区是指以现实生活中的某个社区为基础，在互联网上形成的群体，在这些群体中，人们经常就现实社区的共同话题展开讨论，进行社区事务交流，从事网上或网下活动，共同参与现实社区治理。[4]互联网虚拟社区为社区治理开辟了新的空间――互联网，而网络化社区也给社区治理送来福音。

（二）实践中社区治理模式的发展方向

（1）法治化的社区治理模式。现代社区治理要走向规范化的良性发展轨道，社区治理的法治化有待加强。一方面要做好社区立法工作，明确划分街道办事处与社区的职能、责任、权力，明确执法程序，完善组织建设，加快制定适应各个不同类型的社区治理的具体条例；另一方面，要加强社区工作人员的培训与管理，提高法治意识，在执法过程中，做到法与情的兼容，体现执法的艺术。

（2）多元与开放的社区治理模式。多中心治理理论传入中国已有10年，但是在实践中效果并不明显。实现社区的多元化发展或许是一条实现多中心治理的路径选择。由居民自主选择符合本社区条件的发展方向，把本社区成为某方面的专业社区，如民族特色社区、军民共建社区、文化型社区等等，这样不仅可以满足居民的生活需要，更重要的是可以利用公权力机关在这些特色方面的知识、经验缺乏弱化公权力机关的权威，从而为建设“多中心”治理铺路。

（作者单位为南京工业大学）

参考文献

[1] 吴晓林.“中国城市社区建设研究述评（2000-2010年）――以CSSCI检索论文为主要 研究对象”[J] .公共管理学报，2012（01）.

社区治理的发展方向篇（3）

[中图分类号]C23 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2015）02 ― 0062 ― 02

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化” ，〔1〕将“加强和创新社会管理”表述为“创新社会治理体系”，并在第十三部分单独列题论述，充分说明党中央已把社会治理体系建设提升到国家战略层面。在社会治理体系建设中，社区是一个非常关键的环节，发挥着重要的基础性作用，本文仅就城市社区管理和创新的理论与实践作以研究和探讨。

一、社会治理创新的基本内涵

从“社会管理”到“社会治理”，一字之差但代表着执政党执政理念的转变，体现由一元单向治理向多元共同治理的结构性变化，是党在执政理念上的一次高度升华。纵观中国社会发展历程，主要偏重社会管理而疏于社会治理，方式方法的不同，折射出理念的不同，内涵的不同。

我们重点对比分析“管理”和“治理”的主要区别。“管理”的运作模式是单向、强制、刚性的，强调“官管民”、“我管你”、“你得听”。而“治理”的运作模式是复合、合作、包容的，多元主体地位是平等的，体现官与民共治的内涵。简单说，可以把“治理”理解为更高层次的“管理”，是一种优化、良性、多角度的“管理”，其内涵更丰富也更全面。

从“社会管理”到“社会治理”的变革，要求政府重新树立“社会本位”的理念和原则，重心必将向社会倾斜，政府“控制和管理社会”的观念必须让位于“调控、引导、服务和整合社会”的观念，政府对社会的“统治观念”必须让位于“政府与社会合作治理”的观念。

在当前公民权利意识高涨、社会矛盾凸显、经济增长换挡的时代背景下，社区被赋予了新内涵、新使命、新要求。中央明确提出在改进社会治理方式上，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理并重的方针，实现政府治理和社会自我调解、居民自治良性互动，运用法治思维解决社会矛盾，强化道德约束来规范社会行为、调解利益关系来解决社会问题，健全基层综合服务平台，及时反映和协调人民群众各方面利益诉求。中央明确指出在激发社会组织活力上，要正确处理政府和社会关系，实现政社分开，能由社会组织提供的公共服务和解决事项交由社会组织承担，重点培育发展城市社区服务类社会组织并实行直接依法登记。由此可见，社区作为社会的基本单元，作为社会成员获取公共服务的重要场所，作为政府织动员和开展社会工作的主要阵地，必然也必须要承担起在创新社会治理中的重要基础作用。

二、城市社区治理的现状分析

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发〔2000〕23号）明确规定，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”〔2〕

从国内城市社区发展的基本路径看，大致可分为三个阶段。第一阶段的“社区”，多以大型国有企业为支撑，由企业负责建设一定范围的职工宿舍区或生活区，并提供配套服务、进行日常管理。这基本符合“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”的定义，形成了我国社区的“雏形”。第二阶段的“社区”，是在经济体制改革过程中“企业解体”，企业对职工的管理手段失效，由原来统包统揽的社会管理与社会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区;社会成员原有的“企业人”属性逐渐向“社会人”过渡。第三阶段的“社区”，是在全国人口加速流动、百姓权利意识觉醒的大背景下，一方面社区人员结构呈现出多元化、复杂化发展趋势，另一方面社区居民参与社区管理的能力和意愿普遍增强，对社区提供的服务质量水平的要求更高。

随着我国城镇化的快速稳步推进，城市社区治理的好坏将直接关系社会主义和谐社会建设的前途命运。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中关于“强化城乡社区自治和服务”部分，也明确提出“要完善社区治理结构，鼓励因地制宜创新社区管理和服务模式”。 〔3〕由此可见，政府高度重视社区发展，其中一个重要目的就是要通过最大限度的发挥社区在社会治理创新中的重要基础作用，进而以相对更低的政府投入实现维护社会的和谐稳定。

但从实际情况看，我国社区普遍存在行政色彩偏重问题。长期以来，社区始终被政府视为代其行使管理职能的延伸机构，社区承担了过多政府性工作任务和考核，“上面千条线、下面一根针”，社区有限的人力、物力、财力承担着与其自身完全不匹配的工作要求，必然导致社区疲于应对甚至是顾此失彼，进而影响社区自身发展、创新工作开展、服务水平提升。比如，随着大量离退休人员、下岗职工、流动人口涌入社区，原本由政府和企业承担的服务与管理等工作向社区转移，社区成为城市基层治理和为民服务的重要平台。劳动、、司法、计生、民政等部门普遍在社区设置服务窗口、下派工作人员，而这些下派的工作人员名义上由社区统筹管理，而实际上多为“归口管理”，社区难以真正实现有效管理，“服务”没有随着人员的下派而真正进入社区。再比如，社区内普遍存在协会、社团等多种社会组织，由于这些社会组织的性质、开展活动的方式存在较大差异，基本属于自然发展、自发活动的状态，社区在加强社会组织活动监管，引导社会组织健康发展、发挥社会组织积极作用等诸多方面普遍“缺位”，社会组织激发社区居民主动参与社区建设的特殊作用没有得到充分发挥，社区居民的参与仍然停留在被动、零散状态。

三、城市社区治理创新的对策

按照十八届三中全会的主要要求，着力从以下几个方面来推进社区治理工作：

首先，加强并改进社区党组织的建设。依据社区党员数量及社区工作需要，及时调整社区党组织设置，建立符合社区情况的网格化党小组，实现党组织全覆盖。根据社区自身条件成熟与否，实行社区自治组织和党组织的同步建立，确保党在社区自治组织的影响力，使一定数量的党员进入这些组织中去，并做好自治组织与社团协会组织培育发展等工作的同时充当好党和政府与群众联系的桥梁。根据社区的实际，要充分发挥在职居民党员、离退休党员在社区治理中的参与作用使党员的先锋模范和旗帜作用日益明显，不断增强基层党组织在社区的凝聚力和战斗力，为社区治理献计献策，对推进城市社区治理创新都具有积极意义。

其次，加强和创新基层政府行政管理方式在社区治理中主导作用。随着经济体制改革和社会转型的不断深化，现行城市基层管理模式已然不适应城市社区发展的需要。因此，弱化基层政府对社区的行政色彩必成为推进城市社区治理建设的一个正确而明智的选择。基层政府要从政府职能上不断改进主导方式，有效处理好建设发展中的各种关系。一是处理好指导与自治的关系。街道承担着对社区的领导责任，要始终牢固树立正确的政治方向，在坚持公益性的原则上确保社区运作始终坚持服务群众的宗旨，满足不同层次人群的需求，不断完善服务功能，充分发挥社会组织在社区建设中积极作用，做到到位不越位，确保社会化、专业化管理的可持续发展。二是处理好搭台与唱戏的关系。在社区治理中，街道重视和保护好群众在社区活动中的主体地位。街道对社区各类基础设施的投入建设仅仅是“政府搭台”，“群众唱戏”才是关键和根本。正是在“民为本”的思想指导下，社区治理活动才可具有较大影响力和吸引力。三是处理好评估与落实的关系。社区实行群众评估能够直接、客观的反映管理现状，有利于促进社区的规范化管理。主要内容包括规章制度、保障措施、计划执行、财务审核、活动参与率、管理效能、安全机制等，形式有明查暗访、召开群众座谈会、发放问卷调查、查看工作资料等。通过评估来及时纠正存在的问题，提高社区工作人员的管理和服务水平，提升群众满意度。

无论是铜陵模式的减法（取消街道），还是市南模式的加法（街道扩权），其本质都是让居民可以更方便的享受各项政府公共服务。国内现有的几种模式，共通点都是不断的弱化社区的行政色彩，厘清居民自治与政府管理的边界，促使居民自治组织回归到社区治理中应在的位。作为街道办事处和乡镇政府的基层政府组织在社区治理中发挥主导作用，就需要转变基层政府的职能，强化基层政府的公共服务能力，增强基层政府的公信力和执行力，创新和改革基层政府行政管理的方式方法，更好地指导和帮助社区群众性自治组织活动工作的依法开展和顺利进行。

再次，加快社区自治组织、公益性组织和非营利性组织建设。社区自治组织、公益性组织和非营利性组织是社区服务职能的重要承载者，这些组织服务职能的发挥可以有效的承载政务服务，减轻政府的行政负担，提高服务的质量和效率。突出社区自治组织的自治功能。一是逐渐弱化自治组织的行政色彩，减少自上而下的行政任务，大力推行居民小组“网格化”管理。二是完善自治组织制度建设，使自治组织依靠制度管理日常事务。三是协助自治组织开展相关活动，对自治过程中出现的问题和困难，予以及时帮助。推进公益性组织发展。一是努力营造适宜公益性组织发展的社会氛围，形成“人人都应参与公益事业，人人都有能力参与公益事业”的良好氛围。二是应以群众的需求为导向，协助公益开展开展形式多样的服务活动。三是大力宣传公益性组织取得的社会成果，将公益性组织塑造成弘扬先进文化、激发社会活力、促进社会公平、化解社会矛盾、构建和谐社区的组织。推进非营利性组织发展。一是通过政府购买、政策扶持等方式进一步促进非营利性组织发展。二是制定非营利性组织考核标准，规范组织运营。三是指导服务项目安排和收费标准，确保居民享受更多质优价廉的社区服务。发挥社区治理基础性作用主要依托社区服务来实现。

如前所述，大力发展社区服务，在服务中实施社区治理有利于保障和改善民生、提高居民生活水平和生活质量，有利于拉动内需、扩大就业、促进经济发展方式转变，有利于创新社会治理、维护社会和谐稳定。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）〔Z〕.2013-11-9.

〔2〕民政部.民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（中办发〔2000〕23号） 〔Z〕.2000-11-3.

社区治理的发展方向篇（4）

2013年中共十八届三中全会提出“改进社会治理方式，激发社会组织活力”。从社会管理到社会治理最大的变化是从原有的一元化治理主体转向多元化治理主体。社会治理不再是传统的政府自上而下的管理、唱“独角戏”，而是社会各个主体参与到社会治理中并发挥其作用。目前我国处于社会结构转型时期，城镇化、工业化进程中面临着层出不断的问题，这些问题单纯依靠政府是无法解决的，传统的社会管理模式无法再胜任社会管理工作。因此，十八届三中全会中提出“社会治理”，社会治理就需要整个社会动员起来、整合社会资源从而进行公共服务和公共事务管理。社会治理就使得治理主体从一元走向多元，政府不再处于垄断地位而是参与主体之一。社区治理是社会治理的重要内容之一，特别是在家庭核心化背景下，社区越来越成为社会的基本单位，社区整合关系到社会的良性运行，因此社区治理工作显得尤为重要。

“治理”有“服务”和“管理”之义，社区治理意在对社区的服务和管理。社区治理即各个治理主体对社区内成员的服务和公共事务的管理。社区治理的主体有：政府、居民、驻区单位和第三部门。在社会治理的背景下，基层社会由管理到治理也就成为十八届三中全会以后的一个新方向。如何做好社区治理实践工作，则需要借鉴各基层社区治理案例，汲取其经验并反思其在实践中存在的问题。

十八届三中全会以前，许多学者已将研究视野放在社区之上，受我国基层社区实践情况的制约，研究内容主要集中在社区案例的内容主要为社区服务的创新。

本调查依托成都市水井坊街道开展对社区治理五年经验总结的调研，着重于水井坊从2011年底依托社会组织开展的居民自治模式探索，以期从水井坊治理创新的经验总结，为我国城市基层社区管理提供一种新的思考路径。

一、水井坊社区治理创新的实践――从服务到管理

2011年，水井坊街道不满于当前社区治理创新成果，开始同社会组织一道探索水井坊社区治理发展新方向，将社区治理工作重心从社区服务转向社区管理。具体途径即通过引入社会组织，协同社区居民委会推动社区居民自治。

（一）通过资源交换，提升动员社区能力

在探索居民自治模式之前，社会组织在水井坊开展社区服务已有几年。在对水井坊基本情况摸底和广泛开展对社区居民诉求调研的基础上，社会组织开发了义集、义仓、义坊三个扶贫助残的社区服务公益项目。

义集、义仓两个公益项目主要特点是，在社区划分“特区”，定时定点允许社区居民“摆摊”，主要交易物品为居民闲置物品。并且将卖出物品的收入集中起来，购买生活日常用品，通过社区志愿者分送到社区各个贫困家庭。义坊是在义集和义仓两个项目基础上发展而来，水井坊街道在其辖区专门设立了临街格子铺，鼓励社区贫困家庭认领小铺，通过经营小铺，参加义坊的贫困家庭可获得一些收入，缓解其经济压力。

通过深入社区开展社区服务项目，社会与社区居民建立了良好的关系，并促进了社区内部资源的交换，进而提升了社会组织动员社区的能力。

（二）培育社区院落组织，提高居民自治能力

水井坊街道划分了8个院落作为居民自治试点区域，引入社会组织探索居民自治模式。目前，已培育出44个院落自治组织。

1. 孵化和培育；根据不同院落的特色，发现和培训社区领袖，并鼓励居民自发形成兴趣小组，这些自治团体分为文化、环境、安全和互助四大类。

2. 帮扶和协调；在院落生长出自治组织后，定期开展每月“领袖培训”，提高兴趣小组组长的实际能力。并通过了解各个小组相关需求，通过小额项目资金资助和引入外来资源鼓励小组根据自身特色开展活动。

3. 整合与引导；居民兴趣小组形成后，通过频繁地开展活动与交流，提升兴趣小组的凝聚力，形成较为稳定的群体。稳定群体形成后，社会组织开始引导兴趣小组参与社区服务活动，促进兴趣小组向自治组织的转型。

（三）开放公共空间和市民论坛

推进社区居民自治，一方面要给予居民讨论的平台；另一方面要提升居民的自治能力。水井坊街道办在其辖区内，利用院落公共空地通过改造、修建等方式，为每个院落提供了一个公共空间。在此空间内，社区居民可以组织兴趣、文化、议事等活动。公共空间内设施齐全，除了必备的桌椅之外还有课外书籍等，最为特别的是公共空间内张贴的议事制度。据调查得知，水井坊街道老旧院落较多，居民文化素质水平普遍不高，因此，社会组织根据实际情况，引用“罗伯特议事规则”，引导社区居民学会开会。此外，水井坊街道举办的市民论坛更是极大地提高居民自治的意愿和能力。

二、社区治理探索中利益相关方长期磨合产生信任基础

水井坊的实践案例中，我们可以看到我国鲜有的基层政府与社会组织默契的配合，水井坊街道办事处的领导干部对社会组织的理念认识处于全国前列。在这里，街道办期待以社会组织为桥梁，架接起政府与居民、政府与驻区单位的联系。在这个过程中，政府与社会组织、社会组织与社区、社会组织与居民围绕着社会组织协同参与社区治理工作理念、方式等，经过长时间的磨合，形成目前水井坊辖区社区治理探索模式也奠定了彼此之间的信任基础。

访谈001：

我们基层政府是比较基于现实的，他们（社会组织）就比较理想主义。我们会经常讨论，就像刚才看到的一样。以前我在水井坊的时候也和她（社会组织负责人）讨论。后来我说，那你们（爱有戏社会组织）成立一个党支部嘛，当时他们也有三个党员了，然后就开始引导（在社会组织里）成立党支部，不够三个人的组织就和其他组织成立联合党支部。

街道干部与社会组织工作人员在平等基础上的充分讨论有关社区治理相关事宜，并在这个过程中逐渐建立了信任关系。经过多次思想碰撞，双方达成一致的意见：居民自治，应该是在充分尊重居民的意愿基础上，在党的领导下实现有效、有序的居民自治。同时，经过双方的讨论，水井坊辖区的社会组织成立了党支部、联合党支部。并将社会组织中的党组织作为政府监督社会组织依法参与社区治理的途径以及双方有效沟通的桥梁。

访谈002：

有些人（居委会）就觉得我们是来抢他们功劳的，然后态度、语气也不好，反正也不支持也不反对。因为社会组织在做这些事情大家都看得到的，慢慢地这些人就开始转变。而且还有一个关键的因素，街道办干部的理解，他们当时来到交子社区就（介绍）说社会组织是我们的伙伴，（是）跟我们一起来推动我们社区发展的，我们是共同、平等地来做事情的。我们（和社区居委会）也就在这个过程中不断地进行交流啊、磨合啊，反正经历了很多事情，慢慢地现在就都OK了。

从这段访谈可以出，一方面，由于社区工作人员对社会组织的不了解、双方沟通不畅以及社区工作人员传统的“官位”思想，社区工作人员对社会组织深入社区开展工作表示抵触，或者不参与社会组织的社区工作甚至设置障碍阻扰社会组织工作开展。但是，在看到社会组织长时间扎根社区、致力于社区服务工作这一过程后，大多数社区工作者对社会组织态度有所转变，从怀抱敌意到比较认同。另一方面，部分社区居民认为社会组织仅仅是“拿着政府钱、打着居民的旗帜，赚政府的钱”。表现出对社会组织的信任，部分居民还以辱骂、诅咒等激烈的方式表达自己的不满。例如，社会组织招募社区志愿者为辖区内低保户家庭派发“义集”中筹集物资的事件中，部分社区志愿者的亲属表示对社会组织“作秀”的“把戏”不满，不赞同家人参加社区志愿者活动，并对社会组织工作人员进行辱骂；而“义集”的受益方――辖区贫困家庭，也对社会组织“作秀”方式不满，不允许志愿者和社会组织入户走访，不接受其捐赠的物资。针对这一情况，社会组织工作者仍然坚持与志愿者家属多次沟通，并多次走访贫困户。通过多次的解释、沟通以及在社区的实际工作行动，社会组织最终得到了居民的信任。

三、存在的问题及展望

（一）存在的问题

1. 兴趣小组亟待转型

已有居民自治模式中，居民自治的推进主要从发展院落兴趣小组开始。居民自治即居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，自我管理包括对社区公共事务的参与。兴趣小组以居民的共同爱好为基础发展而来，兴趣小组形成以后，社会组织、政府也提供一些帮助和支持促进它们转型，但是成效并不显著。

要以兴趣小组为着力点，继续推进居民自治的发展，进而提高社区居民自我管理能力，就需要促进兴趣小组转型。从实际调查和对社区居民、小组成员的访谈中发现几个普遍的问题：第一，居民依赖性较强，自治意愿不高；第二，居民公共意识能力不足，缺乏对自治、社区概念的理解能力，自治能力不足。

2. 居民自治范围有限，不利于其发展

目前水井坊居民自治模式的探索中，居民自治的范围主要有：老旧院落改造、院落兴趣小组活动等自治“表面”范围，自治中更深层的诸如居民权利、利益述求均为涉及。居民自治方式主要是在基层政府部门“规划”的自治范围内进行。例如：院落名称征集、院落地板花式选择、院落文娱活动开展等。这种有限制有范围的居民自治之下，居民的自治意愿、能力都未能激发。自治的背后实则是基层政府打造，并不利于居民自治的发展。

3. 社会组织资金缺乏，发展有限

对街道办领导干部的快速评估和社会组织从业人员的访谈中，在“社会组织参与社区治理的困难”一问中，多数干部和社会组织都提到社会组织资金缺乏的问题。目前水井坊社会组织有51个，其中7个在街道办事处备案，3家社会组织在民政局登记。社会组织发展良莠不齐，存在“一枝独秀”的现象。

发展势头较好的社会组织相应程度上得到的政府资助更多，而其他社会组织则因资金缺乏，举步维艰。但总体来讲，普遍社会组织资金缺乏情况严重。目前，水井坊所在社会组织的资金来源单一，除少数几家有申请基金会、企业的自己资助以外，其他都仅依靠政府的资金支持。资金缺乏，成为目前社会组织进一步发展的最大瓶颈。

（二）展望

从笔者在水井坊两周的走访调查以及对我国当前社会组织参与社区治理的基本情况的了解中得出，水井坊街道引入社会组织参与社区治理，特别是参与到居民自治领域中来，是全国少有的案例。他们探索的社区治理模式值得我们深入研究，也为我国基层社区治理增加了不可多得的实践经验。当然，在调查中我们也发现，这个探索案例中存在的许多问题。最后回归到几点即政府的支持与信任、社会组织的协力、社区居民和驻区单位的参与，只有努力做好这几点，才能切实有效推进基层社区发展。

参考文献

[1] 李雪萍，陈艾.社区组织化：增强社区参与达致社区发展[J].贵州社会科学，2013（5）：150.

社区治理的发展方向篇（5）

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

社区服务是我国改革开放以来不断探索的一条深入社会基层、服务社会大众的社会化服务道路。在我国社区服务发展的历程中，社区服务的范式也经历了多个阶段的变革。十八届四中全会提出了“推动基层治理法治化”，十八届五中全会则进一步提出了“推进社区治理精细化”。从“精细化”一词中可以看出，我国对社区治理范式的认识不断升级。在治理范式下的社区服务也进一步注重福利化，不断形成“福利治理”的新道路。

我国社区治理范式演变的历程

从1978年起，我国社区治理范式开始由行政化向福利化演变。1978年至今，我国社区治理范式向福利化演变的历程大致可以分为三个阶段。

第一阶段（1978年至20世纪80年代末）：社区服务化的萌芽阶段。1978年我国召开了十一届三中全会，自始我国发展的重心逐步向经济建设转移，国内城市的工作任务也不断加大。1979年初，我国重新出台了《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》，于是城市街道和居委会的运行体制全面得到恢复。1983年的全国八次民政工作会议上，国家首次明确提出了改革社会福利机制，通过联合国家和社会的力量兴办社会福利事业。1984年全国城市福利事业单位改革整顿工作经验交流会上，国家民政部明确提出要多渠道、多形式推动社会福利事业要面向全社会。在这一阶段，虽然表面上我国的社区服务开始向“社会化”演变，但总体上我国的社区服务仍然是政府化的范式。从经费来看，该阶段我国社会福利事业的经费是以政府的拨款作为绝对主体的。从目的来看，该阶段我国发展社会福利事业的最主要原因就是解决改革开放初期我国在经济社会运行方面出现的各种问题。因此，社区治理范式的行政化色彩仍然占绝对主导，该阶段属于我国社区治理服务化的萌芽阶段。

第二阶段（20世纪80年代末至20世纪90年代末）：社区服务市场范式的推进阶段。1987年，我国正式提出了社区服务的概念，标志着我国社区治理范式由行政化向福利化转变的萌芽阶段开始向推进阶段过渡。1993年我国出台了《关于加快发展社区服务业的意见》，明确了我国社区服务具有群众性、区域性、福利性和服务性等特点，社区服务的发展应根据不同的社区服务对象，根据社会主义市场经济的准则，建立差别化的社区服务价格体系。这一政策是我国社区服务产业化的直接体现和实施依据。

在市场范式引导下，我国社区服务对社区治理带来重要作用，但该阶段我国社区治理仍存在一定的问题。首先，在政府责任上，单位制、国企的改制迫使部分原有单位福利保障的社会群体沦为社区的弱势群体，而国家由于体制上的瓶颈无法对其提供充分服务，甚至出现政府推卸责任的弊端。其次，对社区服务的福利化产生一定的本质威胁。部分地方政府过分以经济利益为目的开展社区服务，结果往往导致社区服务业运行不当，也使得社区服务的福利化本质被淡化。

第三阶段（20世纪90年代末至今）：社区服务的治理阶段。20世纪90年代末以来，我国人民的生活水平有了显著提升，社区居民对社区服务的要求也越来越高。当时，我国的社区服务存在三大难题：首先，在社区服务的主体方面，当时主要是政府，提供的服务内容也主要局限在社会救助、社会救济等方面。其次，在社区服务的质量方面，社区居委会提供的大量社区服务已无法满足居民需求。再次，在社区服务的方向方面，由于我国市场化进程不断加速，财税体制、行政管理体制不断得到改革和规范，社区居委会兴办的各类服务组织和开展的志愿服务活动不断被引入。

进入21世纪以来我国不断探索社区服务范式的改革，社区服务业的概念逐步退出历史舞台，政府对社区服务的着眼点逐步由第二阶段的经济利益为主转向第三阶段的公共利益为主，提出了要大力发展社区公共服务，并凸显服务主体的多元化。这一重大调整体现了社区治理范式不断显现出来，社区治理的福利化开始得到回归。2000年以来，我国陆续出台了《关于在全国推进城市社区建设的意见》《民政部关于进一步推进和谐社区建设工作的意见》《关于加强全国社区管理和服务创新实验区工作的意见》等政策，逐步明确了社区公共服务的对象、内容、服务方式和服务途径等，体现了我国对社区治理的重视和深化。2015年，我国确定了40个全国社区治理和服务创新实验区，体现了我国社区治理和服务化全面开启试点进程。

我国社区服务福利化转型发展的路径导向

在社区治理范式引导下，我国的社区服务必然将由行政化向福利化转型。未来推动我国社区治理范式福利化，在发展导向上提出以下几点建议。

进一步审视界定社区治理范式下的社区服务内涵。在我国社区的发展与治理过程中，国家及各地政府、社会各界等对社区的定位已基本达成共识，即基层治理与共同体。基层治理，重在通过政府权力的再造、下沉，对社区进行有效治理。社区共同体，则重在公共服务的强化和社区团结氛围的营造。在福利化视角下，我国社区服务应遵循两种导向：一是社区服务公民化导向，将社区服务定义为一种以公民身份所享有和参与的社会活动；二是社区服务物品化导向，即在保证社区服务的福利性质到位的前提下，尊重社区服务的市场特性。这也就表明对社区服务的界定不应仅局限在福利性质，也应包括市场性质，应根据社区的类型以及社区居民的多元化需求，提供多元化的社区服务。

加快构建面向多元主体的社区服务网络体系。虽然我国社区服务的治理范式已不断形成和完善，但是目前还存在以扶贫救弱为导向和以个体消费为导向的特征，即社区服务仅仅初步实现了纵向整合。在未来社区治理范式的引导下，我国的社区服务就应该形成主体多元、服务多元的社区服务网络化格局。在社区治理范式引导下要构建这种网络体系，应充分认识三大特征：一是在政府的角色定位方面，要求政府由原有的行政能不断向服务职能转变，具体就是将以往的权力和资源控制型的角色转变为以权力协调、资源对接、信息服务等公共服务化角色。二是在主体关系方面，要求重新配置各个主体之间的权力关系，破除自上而下式的行政格局，逐步形成主体之间良性协作、共同治理社区的格局。三是在服务内容方面，要逐步走出原有的单一面向社区弱势群体的范围，积极向全体社区居民靠拢，调动政府、市场和社会三者的积极性，凝聚合力，主动深入调研社区居民的服务需求，分层分类有序提供社区服务，形成主体多元化、服务内容多元化、社区之间互补的网络型社区服务格局。

积极建设多元化的社区共同体。在社区治理范式下，要构建面向多元主体的社区服务网络体系，就应该明晰政府、市场、社区这些主体在社区服务方面的分工，并推进主体之间联动，实现“社区共治”。这主要体现在三个层面：一是要确立社区治理范式下政府的权责。应遵循社区服务主体向多元化发展的客观规律，冲破政府作为社区服务福利化唯一运行主体的瓶颈，不仅要提供基础的社区服务，还应建立社区居民服务的信息平台、沟通平台和质量监督平台等。二是要培育发展社区社会组织。更好地发挥社会组织这一第三服务部门在社区治理范式下的主体服务功能，促进社会组织在服务理念、组织运行、与政府关系处理等方面不断提升。三是要全面激发社区居民的积极性，加速建设社区共同体。社区居民对社区的认同感、对社区发展的关注度和参与度等都是形成社区治理合力、实现社区服务福利化的重要保证。

（作者为吉林大学哲学社会学院博士，长春师范大学政法学院副教授）

社区治理的发展方向篇（6）

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)06-0021-05

一、治理的内涵其特征

“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵［1］。长期以来它与“统治”(government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，这不仅使其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且使其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域［2］。

罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”，他详细列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里•斯托克（Gerry Stoker）认为：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府不再是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。格里•斯托克∶“作为理论的治理∶五个论点”，《国际社会科学》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

纵观各种观点，可以得出治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程。它是一种公共管理活动和公共管理过程。治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然的对立。它把有效的管理看做是两者整合或合作的过程；它力图建立一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。

尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是国家惟一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力中心。（2）在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。在现代社会中，国家正在把自身的责任转移给公民社会，然而在转移过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。（3）治理强调管理对象的参与。它希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。治理是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。（4）在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

从治理的内涵和特征来看，治理的本质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理的范围已经超出了其原有的范围。它不再仅是国家的治理而是社会体系的治理。它所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度不再是单一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社区建设中同样可以应用治理理论并对其进行研究。城市社区治理的核心应该是治理主体的多元化及多元化主体之间的相互合作。多元化的治理主体打破了只有政府才能提供公共服务的神话，使政府、企业和非政府及非营利组织三方共同担当起城市社区建设的重任。

依据治理理论，本着政府组织和非营利组织与居民自治组织相结合，变纵向强制型的社区管理为新型横向交叉式的契约型社区管理的原则，使政府、企业、非政府、非营利组织和居民共同参与社区管理与社区建设。为加强社会管理意识，在借鉴国内外城市社区治理结构与治理模式的基础上，本文从城市社区治理结构、治理机制、治理制度和治理方法与手段等方面对我国城市社区治理问题进行研究。

二、城市社区治理结构

依据治理理论对我国城市社区治理结构的构建为：社区联合委员会――社区的最高权力与决策机构。社区自治委员会――社区的管理机构。社区非营利组织――社区的运作机构。社区监督委员会――社区的监督机构。他们之间为相互独立、相互制衡的关系。

1.社区联合委员会

社区联合委员会是社区的非常设机构，它是社区的最高权力机构与最高决策机构，它由党、政府、社区内企事业单位、非政府、非营利组织和社区居民等各方代表所组成。社区联合委员会是在社区内通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督基础上建立的。它克服了目前我国城市社区建设中治理主体单一的弊端，使社区治理主体多元化。

社区联合委员会的主要职责是：对本社区的发展进行规划，对本社区的发展方向、资金来源等重大问题进行科学决策；依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，通过本社区居民代表大会，民主选举产生社区自治委员会及社区监督委员会；对居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人有罢免权。社区联合委员会的构成人数必须是奇数，其决策程序要体现科学与民主原则。

2.社区自治委员会

社区自治委员会是社区的常设机构，它也是社区的治理机构。其主要职责是：负责本社区的日常行政事务的管理；组织本社区的发展与建设；执行党和政府的各项方针、政策；对社区联合委员会做出的重大决策负责执行与落实；对社区内的非政府、非营利组织运行过程中出现的问题进行协调与沟通。社区自治委员会的组织特征是党领导下的社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性的自治组织。

3.社区非营利组织

社区非营利组织是社区的运作机构。其主要职责是为本社区的居民服务。其主要宗旨是增进社区的福利。它具有治理主体的民间性、治理基础的群众性、治理方式的契约性、治理层次的中介性、治理内容的服务性等特征。

建立社区非营利组织的主要目的是使社区居委会从繁重的事务中解脱出来，使管理者与执行者有效分开，从而有利于提高社区的管理效率与运营效率。

4.社区监督委员会

社区监督委员会是社区治理的监督机构。它一方面对社区自治委员会及社区非营利组织的活动进行监督，另一方面要向社区委员会并通过社区联合委员会向政府及时反映群众的呼声。社区监督委员会由社区居民经过民主选举而产生，其主要职责是监督与反馈，并对社区联合委员会负责。

三、城市社区治理机制

城市社区治理机制是指为实现社区发展目标而采取的组织协调方式与方法。我国传统的城市社区治理机制一般表现为自上而下的垂直治理机制，其典型特征是：权力过于集中在行政决策机构，基层组织结构单一，社区内、外条块分割，缺乏利益相关性。这种社区治理机制的主要弊端是管理层次多，管理幅度小，管理效率低下；组织沟通速度慢，政策反映效果差，限制社区基层组织的积极性，增加社区运行成本，遏制社区功能的发挥，降低了社区运行效率。

运用治理理论，使政府、非营利组织和居民自治组织相互作用、相互渗透、相互配合、相互制约。对我国城市社区治理机制的构建为：政府监控、社区自治组织协调、社区非营利组织运作。即政府负责规划与监控；社区非营利组织负责执行与落实；社区自治组织负责协调与管理。使政府、非营利组织、社区居民三者之间形成监控、协调与控制的关系。这种治理机制是政府、非营利组织、社区居民有机结合，纵横交错，垂直监控与横向契约相结合的一种新型城市社区治理机制。

四、城市社区治理关系的整合

城市社区治理关系是指城市社区治理体系中，各构成要素之间的相互作用、相互联系及其相互关系。合理的城市社区治理关系不仅是社区治理体系完善的标志，也是城市社区治理体系协调发展的关键。为了使城市社区治理结构与社区治理机制协调有序地发展，并形成政府、非政府非营利组织、社区居民共建社区，最大限度地利用社会资源，提高社区整合度，以克服传统社区条块分割，过于强调行政化领导等弊端，城市社区治理关系的整合主要表现为：

1.政府与社区自治组织关系的整合

中国城市社区发展离不开党和政府的领导，城市社区居民的自治只能是在党和政府领导下的有限自治。这一点即使是在西方国家也是如此。1960年联合国出版的《社区发展与经济发展》一书中指出：“社区发展是一个过程，即由人民自己的努力与政府当局的配合，一同去改善社区的经济、社会文化等环境。这一过程包括：由人民参与，自己创造，以改进其生活水准；由政府以技术协助或其他服务，助其促进更有效的自觉、自发和自治。”2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”由此可见，无论是联合国最初提出社区发展的初衷，还是我国关于社区建设的意见，都可以得出这样的结论，中国城市社区发展与建设必然离不开政府。中国及美国、加拿大、英国、日本等国家社区建设实践也充分证明，只有政府高度重视，政府与社区之间关系协调，社区的建设才能快速发展、良性循环。

政府与社区自治组织关系的整合主要体现在两者关系的理顺上。政府和社区自治组织要各尽其责、协调发展。政府在社区建设中有义不容辞的职责，但这并不等于说政府要直接从事社区建设的事务性工作，更不等于说政府要凌驾于社区之上。长期以来我国国家机关的工作人员身兼数职，他们既是国家政治、经济与社会发展的规划者、又是执行者、协调者、监督者。在整个国家事务的管理过程中，管理者与执行者始终不分。从管理角度来看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果从市场角度来分析，它有背于公平竞争原则。运动员、裁判员、监督员于一身，其结果是当事人无竞争意识、无压力可言。没有竞争便不知成本为何物，没有压力便不知效率是什么。没有成本和效率的理念，便没有政府生产力的理念。要改变这种状态，必须使管理者与执行者有效分开。这是理顺我国城市社区治理关系的关键。管理者与执行者有效分开的表现是，政府只制定社区发展的总体规划，出台相应的政策，并拨出专项资金用于社区发展和建设。对于社区服务、社区文化、社区环境、社区经济、社区社会保障等社会性事务，政府可以通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托给社区；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，使政府官员从执行者变成真正的管理者。作为社区自治组织的社区联合委员会负责社区发展规划的具体落实与实施，它是社区发展与建设的执行者。这样可以大大提高政府生产力与政府生产率，及真正实现社区居民的自治。

2.政府与社区非营利组织关系的整合

美国著名的公共经济学家埃莉诺•奥斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理论。多中心理论指出：对于公共服务可以由一个提供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序理论提出：允许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同层次上提供服务。依据埃莉诺•奥斯特洛姆的多中心秩序和多中心理论，可以得出这样的结论：公共物品的供给与公共物品的生产是可以分离的。分离的结果必然要产生一种委托关系。随着国家政治、经济和社会的不断发展，国家事务不断增多，一国政府可以将部分国家事务委托给他人代为管理。因而政府可以将社区公共服务与公共物品的提供以招标的形式委托给其它组织具体实施完成［3］。

企业是以赢利为目的的，企业的最终目标是使自身的利润最大化。如果让企业来提供公共物品，则会有损于社会效益。而非营利组织具有正规性、独立性、非营利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服务的要求，具备提供公共物品与公共服务的条件。所以，政府完全有理由委托社区非营利组织发展社区。但其关键是政府如何激励社区非营利组织的经营者去维护公共设施、提供公共服务。政府要为社区非营利组织的发展提供良好的外部环境，提供优惠政策并形成有效的制度安排与设计。除此之外，政府在将社会事务委托给社区及社区非营利组织的过程中，还应承担部分财政责任。联合国社区发展规划，美国、加拿大、英国、日本等国家社区发展的经验都表明，政府在将社会事务转交给非营利组织承担的过程中，政府有不可推卸的财政责任。此外，政府还可以通过制定一系列的税收优惠及退税制度等来扶植社区非营利组织开展社区服务。

3.社区自治组织与社区非营利组织关系的整合

社区发展建设的具体执行者不应是社区自治组织成员，也不应是社区居委会干部。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会由主任、副主任和委员共5―9人组成。居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100―700户的范围内设立。笔者在对沈阳、大连等城市社区的调查中发现，重新改组后的社区居民委员会人员构成一般为5人左右，社区居委会管辖范围最大的为5 000户左右，最小的也要大于1 000户，平均在2 000户左右。这些城市社区居委会干部承担着政府、企事业单位剥离出来的大量行政事务及社会事务，仅凭几个社区居委会干部能撑起社区建设这片天吗？目前，社区居委会干部所承担的责任与他们自身的权力、利益及不相称。社区居委会干部的身份不明确，他们既不是国家行政机关的工作人员，也不是事业单位的办事员，更不是企业的法人代表。问起他们的身份，他们自己及街道办事处的领导也说不清楚他们到底算什么。有些街道办事处想给其管辖范围内的居委会干部办理医疗保险和社会保险都办不成，其原因是身份不明。

由此可见，要想使城市社区有效地运作起来，真正实现自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，必须要大力发展社区非营利组织。只有通过社区非营利组织的各种专业化服务才能使社区运作起来，才能实现社区建设的宗旨――社区服务。社区非营利组织通过自身专业化的服务，既可以降低成本，又可以提高服务质量，满足社区居民的各种需要，尤其是残疾人、老人、儿童、贫困人口等特殊群体的需要，进而增进社区福利、提高社区居民生活质量，实现社区服务的社会化。而社区自治组织是社区非营利组织发展过程中的协调员，协调社区发展中出现的各种问题与矛盾，以增进社区福利，实现社区联合委员会提出的社区发展的各项具体目标。

五、城市社区治理制度

制度是制约和规范人们行为的一系列规则的总和。制度可以限制人的机会主义行为，可以促进社会经济发展和人类的交往。社会的进步也在于是否有正确的制度。人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任，而信任是以一种秩序为基础。要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则，这种规则我们称之为“制度”。制度能约束或限制人的某些行为，制度也能激励人的某些行为；制度能减少协调人们行为的成本；制度是引导人际交往和社会发展的“软件”。由此可见，加强制度建设对城市社区发展具有十分重要的意义。

依据治理理论、我国城市社区管理权限及其管理目标，在我国城市社区发展中要逐步建立和健全以下制度：

1.社区民主选举制度

城市社区发展与建设中一定要坚持民主选举制度。民主选举制度要求社区联合委员会要依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，组织本社区居民，通过社区居民代表大会民主选举社区自治委员会及社区监督委员会的成员。各级政府，特别是街道办事处无权撤换、罢免和随意调动经社区居民代表大会依法选举产生的社区自治委员会及社区监督委员会成员。

2.民主、科学的决策制度

管理的本质是决策，正确的决策是社区建设的关键。凡是涉及到社区发展规划、社区发展方向、资金来源等重大问题时必须经过社区联合委员会讨论，进行民主、科学的决策；对社区居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人，要经过社区联合委员会讨论后才有权罢免；社区监督委员会及社区居民对于服务不佳的社区非营利组织，可以提出建议，经社区联合委员会讨论后做出相应处理。

社区管理决策的程序、方法、评估、咨询等要形成严格的制度，社区管理决策的输入要素不能只来自于上级的政策文件，更多的应来自于社区自治委员会、社区非营利组织、社区监督委员会以及社区居民的需求与呼声。

3.社区管理协调制度

协调是社区管理的主要活动。尽管有的社区治理结构已经架构，但却无法有效运转，甚至是低效运转。这说明，组织协调方面有问题。

社区自治委员会是联系社区居民、社区非营利组织与党和政府的桥梁和纽带，其主要职责是协调党和政府与社区居民、社区非营利组织之间的关系，使党和政府的路线、方针、政策通过社区非营利组织的各种服务落实到社区广大居民身上。尽管我们已经构建了社区治理结构与社区治理机制，但是要想使城市社区有效地运转起来，社区自治委员会还应建立经常性的管理协调制度，定期召开协调会议，从而保证社区组织协调的有效实现。

4.社区管理岗位责任制度

岗位责任制度是管理者用来监督、考核与奖惩雇员的一种经常性制度，它旨在明确管理者与被管理者的职责、权利及义务，提高管理效率。在社区治理结构中，要针对每一层次的管理者建立岗位责任制度，以便于上一层级的管理者对下一层级的管理者进行监督与考核。

5.社区治理、考核、监督制度

要想使社区治理制度有效地发挥作用，管理者必须对被管理者进行有效的监督与考核，规范人的行为。上一层级的管理者要对下一层级的管理者进行严格的监督与考核；每一层级的管理者要对本层级的被管理者进行严格的监督与考核；社区监督委员会要从第三者的角度对整个社区治理进行监督，将社区治理、考核、监督制度化。

六、城市社区治理方法与手段

合理的社区治理结构、有效的社区治理机制和科学的社区治理制度，要配备现代化的治理方法与手段。我国城市社区的治理方法与手段要充分体现新公共管理的理念，使政府由公共物品与公共服务的直接提供者变为出资人；由管理者变为监控者。用委托关系取代行政隶属关系；用契约方式取代行政命令方式；用财政、税收、信贷等经济手段取代下达行政命令与行政指标的行政手段［4］。

1.变政府拨款为政府购买

我国城市社区建设中最为困难的问题是资金短缺。为解决这一问题，各级政府对本地区的社区发展进行了大量的投入，其中既有资金方面的投入，也有场地与设施方面的投入，投入的方式主要是财政拨款。其结果是解决了一时，解决不了一世。要想从根本上解决我国城市社区发展中资金短缺问题，必须要由政府拨款转变为政府购买，从制度上将政府对社区社会事务购买的经费在各级财政预算中单独列项，并设置科目。只有这样才能从根本上解决制约我国城市社区发展的瓶颈问题。

政府可以通过转移支付等方式，建立非营利组织发展基金，逐步建立对社区非营利组织资助制度，并将其纳入政府经常性的财政预算。最终实现“政府购买社会劳务”，支付“社会资本”的局面。资助力度要依据社区联合委员会制定的社区发展规划与国家社会发展目标的关系及其重要程度，以及政府对社区非营利组织执行结果的监督情况而定。

2.变传统的纵向强制型行政方法为新型横向交叉式的契约方法

传统的城市社区治理方法多为政府对社区行政命令、下达行政指标式的纵向强制型治理方法，其效果很不理想。新型的城市社区治理应将传统的纵向强制型行政方法向横向交叉式的契约方法转变，即政府以出资人的身份和托管的方式将社会事务交由社区管理，并通过契约关系使政府与社区之间形成一种委托关系。政府通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托社区管理社会事务；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，协调两者之间的关系。使政府由直接治理变为间接调控，由管理者变为监控者。

3.变政府投入为“零租金”租用的方法

在我国城市社区建设与发展中，社区居委会面临的难题主要是一无资金，二无场地，三无设备。针对这种情况，传统的解决方法是政府投入，即政府对社区居委会的资金、场地及设施进行大量的投入。结果造成政府与社区居委会之间产权关系不明晰。要想理顺政府与社区之间的产权关系，推动城市社区的发展，必须改变政府投入的办法。可以通过租用的方式来解决政府与社区居委会之间的产权关系问题。可以让社区从政府那里租用公共财产（例如，场地、设施等），但租金为零，从而理顺产权关系，解决社区居委会目前面临的难题。

参考文献：

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［11］ 吴新叶.城市社区管理中的政府失灵［J］.城市管理，1999.

社区治理的发展方向篇（7）

城乡社区治理要做到以人为本，应以改善民生为工作的出发点和落脚点（62.01%），不断改进“为民服务”的办事方法（60.91%），健全社区自治组织，提高社区自治水平（46.14%），加强基层党组织与社区居民的联系（34.09%），以居民满意度为考核各项工作的重要标准（19.52%）。

多元主体复合治理，有利于更好地发挥基层党组织的应有作用（70.84%），提高社区治理工作的效率（61.03%），增强社区居民的向心力、凝聚力和主动性（55.89%），对社区的整体公共服务水平（52.26%）和社区治理的现代化水平有所提升（29.08%）。

课题组一致认为，江欣苑以党建为抓手，以新的理念、新的探索，走出了一条城乡社区治理体系和治理能力的现代化之路，生动诠释了治理现代化的丰富内涵，实现了新时期基层党建与政权建设的统一，深刻地回答了如何处理好政府、社会、市场之间的关系问题。

调查说明

【调查时间】2017年4月3日至4月13日

【问卷发放】面向31个省、直辖市、自治区共发放问卷12926份（包括网络推送和纸质问卷），共回收有效问卷12107份，问卷有效回收率为93.66%。

【样本构成】76.08%的受访者居住于城市地区，23.92%的受访者居住于乡村地区。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是我国城乡社区服务体系建设与城乡社区治理现代化夯基垒台、立柱架梁的关键阶段。随着新型城镇化的加快发展，我国逐步开始“村改居”的工作，“村改居”社区应运而生。所谓“村改居”是指农村地区建制实施“农转非”，农民的农业户籍转变为非农业户籍，将村民委员会这一基层自治组织转变为社区居民委员会，以城乡社区治理为基础的新型社会治理体制和运行机制。当前城乡社会结构和利益关系发生了深刻变化，“村改居”后形成的城乡社区作为社会治理的基层平台，需要新的、不同于城市社区居民治理的社区治理方式。

在城乡社区治理尤其是“村改居”问题上，湖北省武汉市汉阳区江欣苑社区创新了可借鉴的复合治理模式。江欣苑社区，是武汉最大的农民还建小区之一，面对“村改居”以后社区如何治理、如何发展的问题，江欣苑社区党委积极落实武汉市委关于实施“红色引擎工程”，推动基层治理体系和治理能力现代化的工作部署，带领居民探索了“一核引领、四元共治”的城乡社区治理模式：不断强化基层党组织的领导核心地位，构建社区居委会、社区企业、社区居民和社会力量四方共治的格局，走出一条以党的建设引领“村改居”转型发展的成功之路，对于各地城乡社区治理具有高度的参考借鉴意义。

“村改居”给城乡社区治理带来新情况新任务新挑战

随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加速推进，我国城乡社区服务体系建设面临着一系列机遇和挑战。总的来看，我国城乡社区治理与城乡社区服务体系建设仍处于初级阶段，城乡社区治理现状与全面建成小康社会的总体要求还有一定的差距，尚不能满足人民群众日益增长的物质文化需求。近年来，部分地区“撤村建居”，转型成为新型城市社区，走上了土地城镇化与人的城镇化协同推进的新型城镇化道路。必须清醒地认识到，“撤村建居”涉及到复杂的利益纠葛、生产方式的变化、生活方式的变革，普遍存在拆迁难、安置难、就业难、稳定收入难、社会保障难和管理服务“真空期”等诸多治理难题，积淀了一定的社会矛盾和突出问题，对基层社会治理体系和治理能力提出新的挑战。

我国的城乡社区治理，尤其是“村改居”治理，仍然处于摸索阶段，尚未探索出行之有效的治理方法与治理模式，各地在“村改居”过程中仍存在一系列问题。首先是社区居委会行政化色彩偏重的问题，包括管理体制科层化、工作方式行政化、命令化等问题。部分“村改居”社区重视行政管理模式而忽视服务的理念，管理模式单一，无法适应城市社区的管理模式。其次，多数城乡社区治理存在居民参与不足、社区自治能力不强的问题。撤村后，虽然村民在户籍身份上变为城市居民，却因为缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾向，社区居民的自我自治、自我管理、自我服务意识淡薄，社区动员能力不足，弱化了社区自治的能力。除此之外，社区自治组织发展相对缓慢也是城乡社区治理存在的突出问题。

调查中，受访者普遍认榈鼻啊按甯木印敝卫泶嬖谝恍┪侍狻F渲凶钔怀龅氖恰熬用衩媪偕矸葑换难题，无法真正融入社区生活”，有69.16%的受访者做出如此选择；其次是“社会保障等配套制度建设滞后”（58.29%）、“社区发展缺乏必要的产业支撑”（40.99%）。另外，有38.72%的受访者认为当前“‘村改居’治理中工作方式过于行政化、命令化”，14.63%的受访者认为“居民社区认同感较低，精神生活空虚”。

“村改居”是伴随我国城镇化进程孕育而生的社会变革，是我国新型城镇化建设的一个不容忽视的发展阶段。这种城镇化进程中基层社会治理的变化，引发了对“村改社区”如何完成集体经济向社区经济的转变；如何完成农村组织向社区组织的转变；如何完成农村公共服务供给向城市公共服务供给的转变等问题，这些问题都需要现代化的城乡社区治理去化解。综观世界各国的现代化过程，“城中村”改造是城市治理面临的普遍难题。国外社会问题丛生、社会矛盾激化的贫民窟，多是因为“城中村”改造不力而形成的。因此，如何有效应对“村改居”过程的问题与矛盾，有效化解城乡社区治理难题，对于顺利推进新型城镇化建设、推动国家治理体系和治理能力现代化、实现全面建成小康社会奋斗目标都十分关键。

完善城乡社区治理体系，关键是要突出基层党建工作的引领作用

党的十报告明确提出，要建设“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，使党委在社会治理体制中处于总揽全局和协调统筹的领导地位。在城乡社区治理过程中，只有通过推动党的组织下沉和网格化管理，实现党的组织和党的工作全覆盖，把分散的群众有效地组织和团结起来，才能有力保障群众利益和稳定社会大局。

调查中，受访者一致认同基层党组织能够在城乡社区治理中发挥关键作用。其中，73.01%的受访者认为基层党组织能够“积极预防化解矛盾，妥善处置突发事件”，71.69%的受访者认为基层党组织能够“引导多元主体参与治理，健全社区自治体系”，51.52%的受访者认为基层党组织能够“带头、示范、引领社区治理各项工作”，还有35.92%的受访者认为基层党组织可以“开展思想文化建设，推动社区文明发展”。

调研发现，江欣苑在城中村改造工作中，按照武汉市委关于实施“红色引擎工程”，推动基层治理体系和治理能力现代化的工作部署，坚持党建引领这个“红色引擎”，发挥党组织的领导核心作用，着力强化政治引领和服务群众功能，强力推进社区党建工作，在思想政治、经济建设、社会服务和文化建设四个方面，充分发挥了基层党组织全面统筹社区各要素的重要作用，解决了社区治理“一盘散沙”的问题，有力破解了城中村改造管理服务“真空期”等诸多难题。

在思想政治上，凝聚社区多元主体，形成共建城市社区的合力。城中村改造打破了农村固有的利益格局，改变了农民多年的生产生活方式，需要党组织充分发挥领导核心作用，统揽全局，协调各方利益和矛盾。同时，农民“失地、失业、失收”后，对未来生活缺乏信心，普遍存在着失落、焦虑、困惑等心态，需要党组织发挥“主心骨”作用，成为居民群众生产生活和心理上的依靠。江欣苑社区党委坚持党建引领贯穿始终，在城中村改造全过程将组织建设、班子建设挺在前面，通过党的组织和工作有效覆盖和延伸，将党员群众牢牢团结凝聚在周围，打造群众离不开、信得过的“红色阵地”，将全体居民凝聚成共建城乡社区的合力。

在经济建设上，平衡社区企业等各类社区经济主体在追求经济利益和承担社会责任之间的关系，促进经济发展。江欣苑社区党委在工作中强化培训引导，提升居民就业素质和能力；引领企业创新发展，开拓居民就业渠道；以居民就业与增收需求为导向，积极建立内外部资源互动机制和外部资源引入机制，走出了一条以党建促发展、以发展惠民生、实现集体经济滚动式发展的道路。

在社会服务上，党员干部深入网格，准确把握居民需求，助推多元主体服务社^居民。“村改居”改变了农民传统的生产生活方式，打破了千百年来农村亲情相依的利益格局，需要社区党委及时将工作重心由原来的主要负责集体经济发展，转移到服务居民群众上来。江欣苑社区之所以能在较短时间内完成“村改社区”的转型，其中最关键的秘诀就是有一支党员骨干团队，“红色细胞”怀着对群众的满腔热情，通过发挥带头作用、深入走访动员、积极化解矛盾，专心致志做好服务，将群众团结在党的周围。

在文化建设上，充分挖掘民俗文化，引领居民打造社区文化，提高居民的凝聚力与归属感。从“农村”到“社区”，如何及时用“红色文化”教育引导居民群众，让这个群体真正融入到城市生活，是“村改社区”党建的重要内容，也是城乡社区治理的重要工作。江欣苑社区党委大力弘扬社会主义核心价值观和“高龙文化”，通过教育、培训、传承多方努力，帮助居民树立昂扬向上、积极进取的社区价值取向，树立科学、文明、健康、向上的生活理念，使“村民”真正成为“居民”，在“红色文化”的熏陶和引领下共同谱写和谐幸福社区的优美乐章。

推进城乡社区治理改革，必须始终坚持“以人为本”的核心理念

实现国家治理现代化，核心是坚持以人为本；实现新型城镇化，核心也是坚持以人为本。以人为本的治理理念是城乡社区治理所要秉持的基本理念，调查结果显示，城乡社区治理要做到以人为本，首先要“以改善民生为工作的出发点和落脚点”（62.01%），其次要“不断改进‘为民服务’的办事方法”（60.91%），还要“健全社区自治组织，提高社区自治水平”（46.14%）、“加强基层党组织与社区居民的联系”（34.09%），另外，有19.52%的受访者认为要“以居民满意度为考核各项工作的重要标准”。

以人为本，健全社会保障体系。在“村改居”过程中，原有村民变为社区居民，依附在土地上的社会保障功能从农民身上剥离开来，在我国城乡社会保障体系尚未实现并轨的大背景下，“村改居”后居民的社会保障问题成为城乡社区治理需要重点解决的问题之一。江欣苑社区根据“村改居”新居民的特点，在公共服务的供给上探索出了一条政府、企业和居民共同分担的办法。具体而言，一是加强公益设施建设，夯实为民服务基础。二是引进专业社工机构，开展社区专业服务。三是推动专业服务项目化，丰富为民服务项目。四是以土地换社保、以集体经济组织统筹缴纳基本社保费用，解决社区居民后顾之忧，提高居民养老保险与医疗保险的参与率，兼顾了国家利益、集体利益与居民个人利益。

以人为本，提升居民发展能力与综合素质。除了社会保障之外，失地农民的就业问题是城乡社区治理需要重点解决的另一个难题。江欣苑社区为失地农民转岗就业提供了多样化的服务和指导。一是推进企业转型，拓宽再就业渠道。二是转变观念，营造再就业氛围。三是开展再就业培训，提高再就业的能力。四是制定优惠政策，鼓励居民自主创业。制定行政事业费减免、贷款担保等创业优惠政策，并对居民创业进行测评，科学指导居民创业，降低创业风险，提高创业成功率。

以人为本，不断激发居民群众的“主人翁”意识。城乡社区治理的以人为本，还体现在居民对于社区事务高度参与的“主人翁”意识。从“农村”到“社区”的综合改造，不仅仅是简单更换名称、简单改变农民身份，而是一项夹杂着错综复杂社会矛盾的系统工程，需要协调多方利益关系、维护社会稳定、做好群众工作。江欣苑社区坚持“一切为了群众，一切造福群众”原则，社区所有重大事项全部实行村民表决；开通“民情直通车”“书记直通车”，健全共建自治体系，实行党务、居务、事务公开制度。同时，充分利用社区党群服务中心这一公共服务平台，提供全方位、多形式的社区服务，提升居民群众参与度和归属感，做好“村改社区”的群众工作。

提高城乡社区治理能力，要因地制宜探索“多元共治”模式

现代化城乡社区治理的一个重要任务就是遵循社区发展规律，破解社区行政化难题，引入多元治理主体，还原社区自治的本来面目。多元主体复合治理对城乡社区实现善治有诸多帮助，调查发现，70.84%的受访者认为多元共治“有利于更好地发挥基层党组织的应有作用”，61.03%的受访者认为多元共治“有利于提高社区治理工作的效率”，55.89%的受访者认为多元共治“能够增强社区居民的向心力、凝聚力和主动性”，还有分别52.26%和29.08%的受访者认为多元共治有利于“提高社区的整体公共服务水平”和“提升社区治理的现代化水平”。

对此，江欣苑社区创造“四元共治”模式为社区治理提供多元资源。为更好地推进“村改居”治理工作，江欣苑在党委领导下，构建了社区居委会、社区企业、社区居民和社会力量四元社区治理主体。在基层党组织引领下，社区居委会积极组织社区各主体开展社区治理活动，动员社区居民参与到社区建设中来；社区企业主动承担起社区公共服务的供给职能，提高了社区公益服务水平，为社区治理提供了坚实的物质保障；社区居民的参与为社区建设提供了广泛的动力来源；社会力量的参与为社区建设提供了多元的外部资源。

发挥党组织引领作用，夯实社区复合治理的政治基础。社区党委应充分发挥区域领导核心作用，将辖区内各类社会组织、群众团队团结凝聚在一起。社区居民参与不能采取原子化的个体方式，而应采取组织化的方式进行，这对于居民尤其是“村改居”后的社区居民学会并适应公共生活很有意义。江欣苑社区“党社共治”的实现，使社区发展的核心推动力量有效实现了整合，形成了合力。让社区党员深入网格，准确把握居民需求；社区党组织科学分析居民需求，孵化社区社会组织；建立健全激励机制，发挥党员模范带头作用，推动社会组织转型；通过搭建平台、开展公益创投大赛等途径，提升社区社会组织能力，推动社区社会组织的发展。

社会组织作为社区治理主体参与社区的治理，是社区多元共治的标志。社区社会组织不仅在政府资助和政策扶助下为居民提供公益性的社会服务、辅助社区管理，还能够聚集和调动社区内部最为草根的力量，使居民广泛地参与到社区治理当中，推动社区民主，提升社区治理水平。多元共治需要社会主体的广泛参与，特别是社区草根组织的参与。江欣苑社区引进了40个社会组织，通过政府购买服务的方式，推进社区服务的专业化和精细化；引进专业化社工机构，参与各类事务管理和服务，成为武汉市和汉阳区多元共治的典型。

实现政府公共责任与社区公共责任的分担与融合。政府公共责任和公共服务与社区的良好对接、共治，不仅能够最大限度地满足社区居民的服务需求，强化政府以民为本、服务社区的理念，而且能够提高政府的威信和公共服务的水平，实现政府与社区的双赢。首先，建章立制，建立党务居务财务公开制度、干部述职与民主评议制度等，保障决策民主公开。其次，进行政务流程的再造，使街道聚焦党的建设和公共服务管理。再次，探索政府与社区共治的机制，即街道公共服务与社区服务的衔接模式，使社区公共服务的承担模式由单纯的政府演变为社区、市场共担，形成街居互动、社会治理与公共服务的联动机制。

社区居民自治体系的完善，为社区复合治理奠定根基。江欣苑社区党委和社区居委会始终把建立社区居民的自治共同体作为社区建设和社区发展的目标，在具体实践中，通过坚持“四民”工作法、制定“微公约”等，不断增强社区居民的社会凝聚力、自治力和认知力，“三力合一”就是完善的自治。居民共治必然要找到实现的路径，必须具备共治的载体，江欣苑社区打造“非遗”传承园，提炼民俗文化精神，增强了社区居民认同感；搭建文化活悠教ǎ丰富了社区居民的文化生活，提升了社区居民的文化涵养。

凝聚城乡社区治理的共识，需要全面发挥优秀传统文化的驱动作用

城乡社区治理要基于对城乡社区重塑或重构，在引导居民参与社区建设的过程中塑造社区共同体，培育群体价值观。文化维系力是社区自组织能力的重要表征，江欣苑社区以社会主义核心价值观改造和提升传统文化，引领新的社区文化的重构，形成传统文化与现代文化相融合、具有自身特色的社区文化。

注重优秀传统文化改造与提升，推动社区文化发展与传承。建设民俗文化载体，弘扬民俗文化精神。基于传统民俗文化丰富的区域实际，江欣苑社区积极推动民俗文化载体“非遗”传承园的建设，挖掘民俗文化内涵，提炼民俗文化精神。打造民俗文化品牌，增强居民社区认同。实行商业化运营与公益化运营相结合，加强民俗文化品牌推广，通过文化品牌的集聚效应，将民俗文化与居民生活、经济发展联接起来，以增强民俗文化影响力。

搭建文化活动平台，提升居民文化涵养，共筑精神家园。通过市民学校、文化走廊、文体活动、楼道文化等形式，促使居民在新的文化活动中转变思想价值观念，培育新的生活方式，增强社区凝聚力和居民对社区的归属感。居民群众生活在文化乐园里，形成了文化认同、家园认同、组织认同、价值认同，获得感、幸福感和成就感得到极大增强。在社区的引领下，以弘扬社会主义核心价值观为导向，搭建文化活动平台，还可以提升社区居民的文化涵养。江欣苑社区通过居民文化广场改造，对文化大舞台、中央广场、大门高龙雕塑景观和高龙博物馆进行提档升级改造，建成集活动、休闲、娱乐、健身于一体的综合性文化活动场所，不断满足居民群众和国内外游客的需求。启动社区楼道文化走廊提档升级工程，将党史文化、廉政文化、妇联文化、工会文化等“红色文化”系列搬进楼道，让居民在出进之间耳濡目染，提升素质。

贯彻创新发展理念，推动文化产业转型升级。在城乡社区治理体系的建构过程中，需要贯彻创新发展理念，推进社区集体产业向高端转型；对于传统文化资源丰富的城乡社区，应该整合文化资源，做大文化产业，做强文化品牌，不断提升居民的生活品质和文化品牌效应。江欣苑社区开辟非遗产业发展新路，社区“武汉高龙城国家非物质文化遗产传承园”入选“AAA部级景区”“联合国千年非遗文化产业示范基地”，成为全省首批文化和科技融合试点园区；加快发展“互联网+”新模式，江欣苑社区与北京大学、清华大学等高校建立战略合作关系，同时积极争取科技部、工业和信息化部支持，建设智慧社区全国联盟总站；打造“互联网+非遗”品牌，建立中国手艺人数据库，用“智慧”推动社区文化产业发展。

提高城乡社区治理的内在活力，要以产业可持续发展为支撑

“村改居”后的城乡社区治理，既要履行城市社区的服务和自治职能，又要担负社区经济发展职能。促进社区经济发展，全面提高社区居民的创业和再就业率，引领社区居民实现共同富裕、真正实现全面建成小康社会，是现代化城乡社区治理的必然要求。江欣苑社区党委面对因产业空心化导致失地、失业、失收的村民现状，坚持“发展才是硬道理”，从长远发展着眼，科学管理经营，推动社区产业发展，带动群众致富。

从长远着眼，公平、透明、稳步推进股份制改革。“村改居”过程中的一个重点工作就是对集体经济进行股份合作制改造。社区集体经济经过社区股份合作制改造后，将居民小组的集体资产折股量化到每个居民，要在产权清晰的基础上，按股份制经济模式治理、统一经营；在收入分配上，按集体股和个人股比例进行分配。如何顺利实现股份制改革，让全体居民公平分享改革收益，是“村改居”股份制改革的重点与难点。

创新发展理念，推动产业滚动发展、良性循环。保证“村改居”社区可持续健康发展，需要社区党委牢牢把握资产处置和产业发展的“主导权”。江欣苑社区党委着力推进由过去“产―人―城”（由产业到人聚集，再到发展成一个城市），到现在“城―人―产”（从城市建设，到吸引人才，再到产业结构转型）的发展模式，让城市建设吸引人才，让人的发展带动产业的转型。在产业发展中，贯彻创新发展理念，推进社区集体产业向高端转型，推进居民就业由物业、保洁、绿化、保安等低技术含量岗位向高技术含量岗位转型；开辟非遗产业发展新路，整合文化资源，做大文化产业，做强文化品牌，提升居民的生活品质和文化品牌效应。

以居民利益为优先考虑，带领群众就业致富。“村改居”工作应当着眼于保障“三失”农民的长远利益，避免“村民变股民、股民变灾民”困境，保证“社企共建、相融共生”社区的可持续发展，实现社区居民的共同富裕。江欣苑社区党委响应国家“大众创业、万众创新”的号召，充分发挥党员示范作用，推进“党员三带”行动（带头创新、带动就业、带领致富）；针对失地农民失业失收的情况，社区党组织举办成功创业事迹报告会、研讨会、讲座，开展就业、创业励志启蒙教育，开阔居民思路、转变就业观念，提升居民职业技能。

武汉江欣苑城乡社区治理创新实践的理论贡献与现实借鉴

课题组一致认为，江欣苑以党建为抓手，以新的理念、新的探索，走出了一条城乡社区治理体系和治理能力的现代化之路，生动诠释了治理现代化的丰富内涵，实现了新时期基层党建与政权建设的统一，深刻地回答了如何处理好政府、社会、市场之间的关系问题。

江欣苑以党建为抓手，让民主发动群众、组织扎根群众、产业致富群众、服务凝聚群众、文化引领群众，生动诠释了治理现代化的丰富内涵。在完善和发展中国特色社会主义制度的伟大历史进程中，实现国家治理体系和治理能力的现代化，是改革开放近40年后时展提出的重大课题。要深刻地认识到，推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项极为宏大的系统工程，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域，需要在行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革，要求组织体系、经济体系、社会体系、文化体系、产业体系、生态体系等领域的综合实践创新。

江欣苑以新的理念、新的探索、新的路径，实现了新时期基层党建与政权建设的统一。加强和强化基层党建，内在地要求必须紧抓党的领导，将基层党建与基层政权建设统合起来进行制度创新。在当前的经济政治社会形势下，将党的政治资源、组织资源与意识形态的凝聚力资源，作橥平社会治理转型的杠杆，有效整合多元经济社会资源、有效吸纳各方社会治理主体，继而进一步全面树立党的权威，提升党的领导地位，巩固党的基层执政基础。

江欣苑围绕经济建设、社会服务、文化建设等方面采取的综合性举措、取得的实质性成效，深刻地回答了如何处理好政府、社会、市场之间的关系问题。推进城乡社区治理体系和治理能力的现代化，并不意味着政府边界的必然收缩。尤其是在社区建设、社区治理体系建构的初期，其他主体参与社会治理、市场配置资源的决定性作用的发挥，需要以政府搭起完备的软硬件基础设施、健全的公共服务体系、完善的机制保障为前提。具体而言，政府部门的职责还体现在为产业的发展与转型、社会主体参与治理的渠道和平台、市场体系的完善和健康运行等提供基础的政策环境、健全的规则体系，唯此才能充分调动各方主体参与治理的积极性。

江欣苑的实践表明，加速实现社会治理能力现代化，必须以基层党组织为核心，建构基层社会治理体系。从传统“管理”向现代“治理”的转型，需要一个具有强大执政资源和治理能力的政府。这就要求将基层党建与基层政权建设统合起来，实现基层政权的政治功能与行政功能的统一。一方面，更充分地发挥基层党组织的动员、组织与统筹功能，进一步确立领导核心地位。另一方面，将基层党建工作嵌入到基层治理工作当中，针对经济结构、社会形态等新特点，将党建工作从政治领域进一步延伸到经济治理、社会治理、文化治理、生态治理等各领域。

社区治理的发展方向篇（8）

[作者简介]王天崇，宋占丰，沈阳师范大学管理学院助教，辽宁沈阳110034

[中图分类号]C91　[文摘标识码]A　[文章编号]1672―2728(2008)06―0097―03

一、权力配置：社区治理中的基本问题

我国社区的治理是在社会经济和政治体制改革的大背景下，为适应单位制解体、利益主体的多元化，资源配置的复杂化、动态化和政府机构改革后社会组织结构的重大变化提出的，它改变了原有的社区事务中由政府主导的“独角戏”管理思路和方式，使社会组织和个人能够更多地参与社会公共事务。目前我国社区治理主体的构成发生了根本改变，大致可分为官方治理主体和非官方治理主体两类。

1　官方治理主体。主要是指政府本身或代表政府进行社区管理和提供相关服务的组织，具体包括街道办事处和社区党组织。政府在社区治理中的权力行使主要通过街道办事处。街道办事处属于区人民政府的派出机构，在社区治理过程中基本成为一级“准政府”，受区级政府领导，依据法律、法规和区政府的授权，在所辖社区内履行政府职能，对区政府负责，对社区治理发挥指导和推动的作用。社区党组织通常由社区党员大会或社区党员代表大会选举产生，主要负责宣传贯彻党的路线、方针、政策，支持和监督社区居委会及其他社区组织开展工作，密切联系社区群众，积极反映群众的意见和要求等工作。

2　非官方治理主体，包括社区组织及社区外社会组织。社区组织是基于共同地缘并具有相同利益而自发参与到社区治理中的组织，包括社区自治组织、社区社会团体或社区专业组织等。社区外社会组织是指以合同关系为法律约束，向社区提供某项或多项服务的社区外独立组织机构，主要是指各种社会中介组织。

由官方治理主体和非官方治理主体组成的多元治理主体，是当前我国社区治理的主导力量。就世界范围来看，围绕社区治理，各国都在积极进行探索，并形成了诸多模式，其中“欧洲模式”效果最为明显，特别是荷兰、瑞典、德国更为各国的社区治理提供了成功范例。当前我国的尚处于发展阶段的社区治理主要借鉴欧洲模式，采用“政府到位、社区归位、市场人位”理念，按照以人为本、服务居民、整合资源、责权统一的原则，力求实现多元治理主体对社区进行治理。

二、社区治理中多元主体权力配置的现存问题

建设和谐社区，实现社会“善治”，首要问题就是构筑现代化社区治理组织和权力体系，理清治理主体的角色，确定其职责和权限，防止治理主体角色的错位和资源的内耗。从我国社区中现有的组织资源看，多中心治理主体的格局已经初步形成，但是要达到资源的有效控制和运用，科学确定权力主体在社区治理中的角色定位，合理配置多中心权力主体的权力仍然面临诸多亟待解决的问题。“强政府，弱社会”的传统模式仍严重影响着权力主体多元化治理体制和运行机制的形成。政府与社区、政府与居民、社区与居民之间信息的不对称和对公共资源掌握的不均衡，使本应多元化的权力主体一定程度上仍处于各自为战的状态，并未形成真正的互动和协调。

1　多元治理主体发育不均衡。目前我国城市基层管理体制主要为“二级政府、三级管理”的形式，社区治理中多元治理主体由于受到“大政府”和单位制的历史影响发展状况仍不平衡，主要体现为行政组织在社区建设中处于主导地位，起着指导、宣传、发动、组织、协调、管理和控制等多方面作用，而社区党组织、社区自治组织、社区中介组织及社区居民等其他治理主体的发展则相对较弱，地位有待进一步加强。社区基层党组织建设存在条块分割、号召力不强、凝聚力不够的现象。由于社区发展规划、社区机构组成、人员任命、工作开展等受政府的指令左右，社区自筹资金不足依靠政府划拨，因而社区自治组织扮演着“准政府”和政府执行机构的角色。社区中介组织发展还处于萌芽阶段，并没有形成独立的市场化运作，其进入社区治理的合法性受到行政组织牵制。而本应作为社区治理主力军的社区居民，由于受传统计划经济的影响，已经习惯于对政府管理的依靠和被动接受，主动参与社区管理的意识薄弱，同时还由于居民参与社区治理的权力和形式缺乏较明确的制度性规定和法律保障，而流于形式。

2　多元治理主体占有资源不均衡。社区多元主体发育的不均衡导致了不同主体之间占有资源的不均衡。由于政府在全社会中的特殊地位并受全能型政府“无限理性”等观念影响，政府在社区资源中占有明显的优势地位，控制着人力、物力、财力等各种资源的大部分管理权。虽然在法定地位上权力来源于社区居民的社区自治组织，但在实际运作过程中却蜕变成了政府的附属物，缺乏制度性资源和配置性资源的运作权，没有资源作支撑的社区治理显然缺乏独立性，抑制了社区自治组织的创造性和主动性。与此同时，社区居民占有和支配社区资源主要通过社区自治组织，由于社区自治组织本身的发展和互动不足，因而造成社区居民对社区资源的占有也十分有限。一些辖区单位对社区发展和自身对社区发展应负的责任缺乏明确的认识，认为与社区的共建加重了单位的负担，所以在社区治理中一般单位资源并没有向社区开放。

3　多元治理主体间的职责不对等。社区治理主体间的权力配置主要涉及治理中职、权、责的划分。现阶段，由于我国社区治理的制度化和规范化程度偏低，社区治理的规章制度不够健全，因此社区权力主体之间的职、权、责划分不明确，合理性、合法性受到社区治理客体的质疑。特别是在政府机构改革过程中，政府部门把大量城市管理事项和社会事务性职能通过街道办事处下放到社区，但是在事务和项目下放到了社区的同时，权力和相关物资资源的支配权却没有下放，或是只是形式上的放权，结果造成社区处于有职无权、有项目无资金的局面，形成财权与物权事实上的脱节。例如在下岗职工再就业的问题上。社区可以利用其优势为下岗职工重新走上工作岗位发挥重要作用，但社区围绕此目标而可以动用的资源却极其有限，不利于社区在促进就业中发挥较明显的作用。

三、多元互动：和谐社区中的权力配置趋向

治理理论的产生和发展为世界各国处理公域与私域、政府与社会的关系提供了有益的理论借鉴。也为社区治理提供了有力的理论支持，因而转变社区治理模式，改革社区组织机构，形成既有政府协调，又有社区党组织、社区自治组织、社区居民

等多元治理主体互动的合作型社区治理模式，是我国社区治理面对的首要任务，也是我国和谐社区建设的亟待选择。

1　权力配置的合法性：重新定位治理主体的权力基础。在权力配置合法性问题上，必须着力关注权力的分化和走向，其中最主要的就是理顺政府与社会的关系、政务管理与社会管理的关系。在以政府管理为主导的社区管理中，权力和资金来源基本上属于自上而下的单向度，这样很容易忽视居民在社区治理中既是被管理者也是管理者的特殊性，与治理理论相违背。治理理论要求的在一种自下而上的互动过程中，依靠合作、协商、伙伴关系达到管理的目的。基于此，尽管社区治理多元主体逐步形成，但治理的行政权及资源的配置权需要重新定位，社区自治组织的权威是多元权力互动管理的基础，这种权力基础要求由居民授权，而不是行政的授权，正如治理理论要求的那样，把权力主体的权力来源定位为自下而上，权力的行使必须代表社区居民的切实利益。行政性组织和社区党组织参与社区治理的合法性来源于其代表的公共利益和维护社会秩序，社区中介组织或专业机构的合法性则主要来源于其专业管理水平和社区居民或社区组织代表居民的授权，例如通过委托一关系认购服务来实现。科学厘清各种治理主体权力的来源，使社区居民对社区治理的各种规范、规则自觉地服从和认可，对社区发自内心的认同与共识，从而使相关治理主体获得社区居民的信任，取得和夯实社区治理主体的合法性和合理性基础。

2　权力配置的互动性：构筑社区治理网络体系。在社区治理权力合法性基础上，寻求权力配置的互动是社区需求日趋多元化的必然要求，社区治理主体须共同组成有机的社区治理互动网络体系，通过协调一致、优化组合，从而达到保障社区资源有效控制和运用的目的。

首先，确立新型的政府角色，在政府与社会之间寻找新的“平衡点”。在社区思想建设和发展方向方面，社区治理中正式权力主体、街道办事处和社区党组织要充分发挥“掌舵人”的作用，加强创建文明社区、和谐社区的思想建设和舆论导向，以宏观管理与微观管理相结合的方式指导社区的发展方向和目标。在具体操作层面上，尤其在社区服务、社区经济等方面，要充分发挥非正式主体的力量，凡是能交给社区自治组织、社区中介组织、辖区单位的事务，政府要在事权下放的同时，配套分解相应权力和资源配置权，这样既有利于提高政府的管理效率，降低政府成本；同时又赋予社区以治理权限，有利于提高公共服务的针对性和质量，真正在政府与社会之间建立和谐互动的合作关系。

其次，进一步理顺社区内部组织关系，加强社区的自组织能力建设，是促进社区发展的又一重要力量。从目前权力主体的构成格局看，应着力加大“三大机构(社区事务决策机构、社区事务执行机构、社区事务智囊机构)、一个组织(社区中介组织)”的建设力度。

社区事务决策机构――社区居民代表大会。由全体社区居民组成或由居民定期选举组成的社区居民代表大会是广泛代表社区居民意愿的组织机构。要切实落实和保障其在社区中最高权力机关的地位，对社区事务行使决策权，对区级政府以及社区居委会等自治组织的工作行使监督权，对社区居委会的人员行使任免权和奖惩权。

社区事务执行机构――社区居民委员会。由社区居民代表大会选举产生的社区居委会要在社区党组织的领导下，执行社区居民代表大会的决议，并对社区居民代表大会负责。在社区居民的授权下对社区内的社团、中介组织等进行管理，对社区的多元权力主体的相互合作进行协调。

社区事务智囊机构――社区咨询机构。由社区内的有识之士和各方面专业人士组成，为社区管理和发展规划献计献策，为社区居民代表大会的决策提供选择方案和咨询参考。

发展社区的服务性组织――社区中介组织。要充分发挥社区内社团和志愿者组织的力量开展“自我服务”，还要引入市场机制，改变社区服务不能营利的观念，明确划分社区服务与社区保障的界限。采取委托服务(有偿性)和购买服务的形式，促进社区中介组织以高质量、低成本的服务增加社区公益福利。

最后，培育社区居民的参与意识激发居民参与社区治理的主人翁意识，增强居民对社区的心理认同感应该成为形成多元互动治理体系的重要环节。而这部分工作恰恰又是我国当前社区治理中十分薄弱的环节。为此，营造居民参与社区治理的环境，以法律的形式拓宽和保障居民民主参与的途径和渠道，通过鼓励社区居民参加社区居民代表大会或组成业主联合会、文体协会、志愿者协会等方式参与社区治理，对社区的发展提出建议和要求，对社区的工作予以支持和监督十分必要，也有利于增强社区居民的凝聚力和对社区的责任感。

3　权力配置的开放性：健全多元主体的监督约束机制。当前由于权力结构划分不明，经常造成行使政府行政权的街道办事处、行使社区自治权的社区居民委员会和享有私人权力的个体居民之间发生权力、权利与责任的交叉和冲撞，从而导致机制运转不灵、工作效率低下，甚至工作荒废。因此在社区权力配置过程中，必须探索在健全监督约束机制的基础上，明确治理主体之间权力、利益和责任。

社区治理的发展方向篇（9）

中图分类号：C91

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）02-008-02

随着我国国民经济的快速增长和社会的全而进步，城市建设进入了飞速发展的阶段，发展规模更是从城市向广大农村地区迅速蔓延。这些村庄在城市经济的带动下，已经与传统农村的区别越来越大，更多具备了城市的某些特征。但是这些村庄并没有被纳入到统一的城市规划管理当中，在户籍、土地、管理等很多方而仍然实行传统的城乡二元管理体制，因此并没有真正的融入到现代城市当中，逐渐形成了城中村这一独特的城乡二元区域。城乡二元分割体制严重制约着经济社会整体的协调发展，成了城市建设和发展的瓶颈。在城乡二元管理体制下，城中村社区继续保留了农村的建制和体制，未能享受到现代城市的公共服务、基础设施和社会保障，环境脏乱差、治安混乱，潜藏诸多社会隐患，己成为城市管理中棘手的地方。

一、城中村社区治理的基本理念

根据治理理论的权威学者格里・斯托克提出的观点，以及所强调的现代社区治理理论的原则精神，为我们治理城中村问题提供了很好的借鉴：（1）政府在城中村社区治理中发挥倡导、规划、协调和控制作用。（2）城中村社区治理的主体应尽量多元化，他们通过一定的制度机制共同管理好社区的公共事务。（3）其它主体可以在解决社区经济社会等问题的过程中承担社区内原来由政府承担的责任。（4）街道应运用新的方法正确对社区进行引导和控制，改变以往单一的强制性的行政方式。（5）街道、居民自治组织、企业及党组织在社区内通过相互合作、分担责任，构建一个白主白治的网络。

政府主导的城中村社区治理模式，是一种过渡性的社区治理模式。在我国社会转型时期，政府扮演城中村社区的领导者、动员者、参与者与监督者，动员社区组织和社区成员共同参与谋划社区发展规划，共同管理好社区公共事务；引入市场机制，通过市场化、企业化方式运作，或交由社团组织承担，将大量事务分离出去，以减少行政工作量。尽量鼓励企业加入社区管理，采取市场化的方式来解决为民办实事以及社区社会保障问题；促进社区白治组织、社会团体等其它非营利性组织、辖区单位、居民广泛参与社区建设和管理。

二、“城中村”社区传统治理模式的现实困境

在完成镇改街道、村（居）改社区以后，“城中村”社区由原来的镇一村管理模式向街道一社区管理模式转变。但是“改制”以后，这些“城中村”社区实际上仍实行原来的政府主导下的“强政府、弱社会”的行政型社区治理模式。在这一管理模式下，“城中村”社区存在着许多组织管理方而的不足。

1.街道办事处接管社区公共事务的过程不顺利。社区许多历史遗留问题解决的难度非常大，不是一个街道办事处所能够承担的，街道办事处处于比较尴尬的地位。街道办事处是国家机构对城中村社区秩序重建的权力中心，是政府实施法治和社区建设的主导力量，但由于体制和机制原因，在社区管理上，街道办事处不得不向经济联合社、经济社及原住村民作出一定的让步，甚至默许存在一些违法违规现象；另一方而，街道办事处本身也是一个利益主体，由于存在既得利益共同体和不合理交换的进行，城中村社区公共事务的信息公开并不乐观，社区管理存有盲区。

2社区居委会权威性不高。根据我国法律规定，社区居委会是居民的群众性自治组织，但在实际操作中居委会在街道的直接领导下开展工作，却往往成为街道附属的行政部门，成为办事处的派出机构，无法体现作为居民代表的地位和作用。居委会因为没有行政权，也缺少可支配的经济资源，在村民心中的认同程度并不高。

3社区治理主体不明、职责不清。街道办事处作为政府治理社区的行政派出机构，承担起治理社区的管理主体。但是，行政派出机关的性质决定了它只能在上级单位的授权范围内从事管理活动，不具备完全的行政执法资格，因而在市、区政府授权下的街道办事处，管理主体地位模糊不清。街道办事处大部分工作用于应付、落实、完成上级政府及其职能部门下达的任务，处理上级政府委派的大量行政、社会事务。

4社区居民委员会行政化倾向严重，自治功能缺位。作为公民自治组织的居委会是我国城市管理体系中的一个基层自治组织，是畅通基层民主的渠道。但现实运作中居委会缺位现象较为严重，民主、自治功能不健全。国家利用所掌握的所有社会资源，通过行政手段渗入到社区中，于是，居委会演变为具有“行政一社会”双重属性的行政机构，导致其群众性自治组织的地位被虚化，自我管理、自我服务和自主发展的功能日渐萎缩。

三、“城中村’社区治理模式的转型

（一）模式选择：政府推动与社区自治的合作型社区治理

建立政府参与的纵向社区管理体系与横向的社区自治管理体系相结合的“双强模式”（即强政府、强社会）：在街道层而组建“半官方”的社区管理委员会，作为与社区居民自治组织之间的沟通桥梁与纽带，专门负责指导、协调、监督与管理社区工作；在社区层而逐步建立健全社区自治组织体系。在社会转型和城市化进程中，在社区由政府行政管理向自治管理的过渡阶段，实行这一模式能更有效地开发、整合社会资源，培育公民的自治能力，提高社区居民自我管理、自我服务能力，为未来社区主导与政府支持的自治型社区治理模式奠定坚实基础。

（二）价值诉求：治理和善治

治理和善治是现代国家管理社会的价值诉求。这一价值诉求下，国家与社会或者政府与公民之间能良好合作，共同管理社会公共事务，既有利地推动“小而强”政府的建立，又能促使“大而强”社会的孕育，使政府合理地缩小自己的职能范围，提升自己的管理能力，切实管理好必须而且只能由政府管理的事情，“城中村”社区作为过渡型的城市社区，应努力朝着现代城市基层社区管理体制和管理模式的方向发展。因此，“城中村”社区治理模式的转型和创新充分体现了现代社区治理的价值内核：（1）发挥政府在“城中村”社区治理中的倡导、规划、协调作用。（2）政府或行政组织不应是社区治理的唯一主体，“城中村”社区公共事务的参与主体应尽量多元化，包括政府（街道）、市场（企业）、居民自治组织（居委会）、社会团体与志愿者、政党（街道党工委和居民党支部）。（3）重新界定街道的职能权限及其权力的行使方式。街道应改变以往单一的强制性的行政方式，运用新的方法正确对社区进行引导和控制。这种引导和控制，是政府的最大责任，不可或缺。（4）社区治理是对社区合作网络的管理。街道、居民自治组织、企业及党组织在社区内的合作与责任共担，最终形成一个白主自治的网络体系。

（三）路径依赖：转变政府职能，推动多元治理

创新“城中村”社区治理模式，实行政府推动与社区自治的合作型社区治理模式，必须依靠转变政府职能，健全社区白治组织，推动多元治理。

1.转变政府职能，合理界定政府职责。首先，政府应树立治理理念，努力实现管理理念、管理方式和工作作风的根本转变，合理界定政府职责，逐步减少“城中村”社区行政管理，并发动社区各方力量，提高社区白我管理能力。“城中村”社区的有效治理，必须转变政府职能，将管理重心下移，把不属于白己的管理权限转移出来，分别交由市场、企业和社会管理；同时，还必须管住、管好本应由政府管理的公共事务。

2.其次，政府必须正确理顺与社区组织的关系。“城中村”社区的治理应明确分工，合理界定社区管理主体的职能权限，正确理顺街道、职能部门与居委会之间的关系，努力做到权、责、利的统一。街道办事处设立的社区管理委员会代表政府履行管理“城中村”社区的职责。主要就“城中村”社区发展的重大问题通报情况，听取意见，确定长期和当前的工作计划，商讨协调“城中村”社区建设、管理和服务事务；负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展、社区管理的意见和要求，对社区管理进行必要的指导、沟通、协调和行政督导。

3.大力发展非营利组织，培育公民社会，增强社区意识社区第二部门组织、民间团体的培育和发展有利于加强社区成员的沟通，把居民的各种利益整合起来，形成合力，增强居民参与的效能与热情。

社区居民通过参加社团组织活动，有助于培养民主平等意识和契约合作精神，增强公民白治的能力。一方而，非营利组织的发展需要政府给予适当的扶持和培育，不仅在政策上予以倾斜，还要提供资金方而的支持；引导公众正确认识非政府组织的作用，充分发挥社团的资源和功能，激发更多社会团体介入公共事务治理的热情。另一方而，“城中村”社区的管理仅靠政府推动远远不够，必须依靠非政府组织和居民共同参与，实现社区治理多元化。

参考文献：

社区治理的发展方向篇（10）

党的十以来，“现代国家治理体系”的构建成为我国发展的重大目标，加强社会建设成为社会稳定与民族和谐的重要保证。党的十三中全会相继提出“创新社会治理体制”。改革开放以后，我国民族地区在国家与政府的大力扶持和自身团结奋斗的条件下，经济发展虽有所成就，但是仍然存在着社会治理滞后、社会矛盾上升等一系列问题，有的甚至更为突出。“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益，让全体人民依法平等享有权利和履行义务”。从治理国家的逻辑和历史经验来看，任何社会治理方式产生后都不可能一成不变，在社会发展的不同历史时期和阶段对社会治理方式的要求也不同，因此，民族地区的社会治理要在与当地实际相结合的基础上寻找科学的方法和模式。随着社会环境的改变，从前那些富有成效的管理理念、管理制度、管理手段以及管理方法在今天已经难以适应。加强民族地区尤其是边疆民族地区社会治理创新，尤为重要。基于我国国情，如何实现民族地区依法创新社会治理，使之成为一项形行之有效的社会治理制度和政策，以此确保民族地区今后能够和谐稳定的发展，这是一个急需研究解决的问题。

当今中国，社会在由传统向现代转变，这就需要整个社会的法治观念与权利意识相一致，降低权力意识与法制观念产生的不平衡所引起的社会冲突。完善创新民族地区社会治理方式，削弱冲突所带来的社会伤害，必须把加强法治保障、依法治国的方针放在首位，大力弘扬社会主义法治精神，全面构建社会治理体系，全面发挥《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》在创新社会治理模式中的重要作用。

一、创新民族地区社会治理必须把法治作为基本遵循

法治是社会治理的保证，在全社会养成法律至上的社会风尚，是依法进行社会治理的前提。因此，民族地区要坚持社会主义法治教育，深入普及法律常识，把公平公正的价值取向作为民族地区社会治理的出发点和落脚点，通过法制宣传教育提升各族人民Ψㄖ蔚男叛龊妥袷亍R把“法律至上”、“以事实为根据，以法律为准绳”、“法律面前人人平等”等概念在民族地区树立起来，真正做到把法治作为社会治理的基本原则和人民群众的基本行为准则。

二、创新民族地区社会治理要以长治久安抓发展作为核心

民族地区社会治理和创新的显著特征就是长治久安抓发展。党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革，周密制定详细完备、规范有力、调控科学、切实可行的区域社会治理体系，为长治久安的社会治理提供了强有力的法律保障。创新民族地区社会治理，要从组织上引导民族地区领导干部自觉的提高依法治理政治和治理本地社会的能力，努力提高运用法治思维和法治方式推进改革发展、解决纠纷、反恐维稳的治国理政水平。民族地区政府部门要依法行政，把长治久安作为社会治理的重中之重，在保证民族地区社会稳定的基础上充分保证人民群众的权利和义务。

三、要围绕“四个全面”战略布局创新社会治理模式

提出的“四个全面”的战略布局，确立并引领着中国的未来、是实现中国梦的总纲。我们必须在“四个全面”战略布局基础上，深入基层调研，听取人民群众意见，如实地解决当前社会出现的问题和矛盾，自觉地把一切工作和思想纳入到”四个全面“的战略布局中，以“四个全面”的战略思想来指导我国民族地区社会治理模式创新工作。

（一）“四个全面”是实现民族地区社会治理模式创新的指导方针。统筹“四个全面”是民族地区当前和今后都要面临的一个重要政治任务，党中央制定的民族政策要充分体现“四个全面”的战略布局要求，民族地区各民族的团结和进步是我国社会主义现代化建设的内在要求。

（二）在民族地区要把全面建成小康社会、加快民族地区发展步伐放在首位。要把提高经济发展水平，调整社会生产结构模式，调度资源配置，促进创新驱动发展和绿色低碳发展，进一步改善民生作为民族地区社会治理创新的出发点，坚持“五个发展”的理念，把扶贫工作精确落实到位，争取早日使我国民族地区人民群众实现小康生活。在全面深化改革的的同时要兼顾社会治理各项工作的开展、从社会治理的系统性与整体性出发、促进社会治理中各方面改革的协同发展。

（三）在民族地区进行社会治理模式创新要全面依法进行。民族地区社会治理过程中要科学公正的建立法治队伍，不断完善民族区域自治法律制度和各项规章制度，提升依法管理民族事务能力，为民族地区的社会治理和生产生活提供强有力的法律保障，努力形成一些既符合民族地区实际又具有民族地区特色的法律法规，在法治上为民族地区和谐稳定提供保障。

（四）要把全面从严治党要求始终贯穿民族地区社会治理的全过程。干部作风往往是影响民族团结的重要因素，民族地区较其他地区条件更苦、形势也更为严峻，有的地区还面临的尖锐斗争，加强党的建设尤为重要。必须加强党对民族地区社会治理创新工作的领导，建立完善的从严治党的工作制度，促进政府部门和人民群众的联系，把从严治党的工作制度落实到各级党组织和领导干部身上，在民族地区各级政府大力开展“三严三实”专题教育，以有效的形式全面落实从严治党的基本要求。

（五）推进民族地区全面深化改革，必须完善民族事务治理体系。党的十八届三中全会《决定》明确提出社会治理方式的创新和改进，并强调“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参方式的与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。在当今新形势下，怎样进行社会治理的创新、社会治理方式的改善和发挥政府在社会治理过程中的主导作用？首先要全面提高政府部门的领导和决策能力。由于民族地区本身的特殊性，提高政府部门处理公共安全的能力，是新形势下开展社会治理的必然要求。对民族地区各级政府部门的公共安全责任要明确作出规定，各级政府要，大力推行社会公共安全的宣传工作，通过制度完善有效的提高民族地区人民群众的公共安全意识和自我保护的能力，使公共安全管理制度科学化、规范化。

四、创新民族地区社会治理模式要以公共政策民主化为价值取向

当前我国正处在社会矛盾突发的时期，社会治理面临着新挑战。创新与发展民族地区社会治理，政府、社会和公民不仅要和谐共事，还要共同面对社会生活中的一切矛盾和冲突。政府要充分发挥其公共职能角色，在社会治理过程中公共政策的制定要民主化，真正实现使民族地区公民参与到社会管理的工作中。因此，民族地区各级政府部门要端正其在社会治理过程中所扮演的公共性角色，加强民主政治建设和完善公民权利制度，在其位谋其职，形成政府和社会发展的良性互动。

（一）公共政策民主化是民族地区社会治理创新和发展的前提和要求。在民族地区社会治理过程中制定的各项政策，要集中体现民族地区广大民众的根本利益与诉求，形成民主的运行体质和决策过程。 公共决策追求的最高目标是公共政策科学化、民主化以及法制化，其中科学化的基础是民主化。完善公民参与本民族公共决策的制度体系，充分保证公民对公共决策过程的“知情权”是民族地区社会治理创新和发展和谐稳定推行的前提。

党的十八届三中全会要求创新社会治理要从“社会管理”转型到“社会治理”，集中反映了我党在社会建设和治理理念的深化。在社会治理政策的制定和推行过程中要加强科学管理，把法治、德治、自治、共治等结合起来，把握社会治理的整体性，将全面深化社会治理的创新和发展，推向一个新的高度。

（二）为民族地区人民群众提供多种形式的参与公共决策的途径，是现实性和实效性的体现。激发社会矛盾的重要因素之一就是政府政策的不妥当，制定客观科学的政策，能充分展现我国人民当家做主、鼓励公民参政议政的人民民主制度。普通公民可以议会、旁听制度、人民代表大会制度来参与政治生活，是完善政府公共决策的重要途径。政府在社会治理方面的重罚政策决定要积极听取广大群众意见，对大多数人民群众不理解或不支持的政策做到暂不出台或延缓出台，以此确保政府在民族地区社会治理方面创新发展的科学化和民主化。

改革开放至今，创新与发展我国社会治理，尤其是创新发展民族地区的社会治理，主要是发展党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理模式。政府部门在社会治理的过程中要积极发挥处理社会矛盾和问题的能动性，应避免将“法律看成解决纠纷和消除社会问题的规则与技术体系”，而要多一些对这一群体终极关切的积极回应。

五、民族地区社会治理创新与发展工作的重要辅助手段是社会工作的介入