对金融监管的建议篇（1）

中图分类号：F832.1

文献标识码：A

文章编号：1003-9031(2008)01-0053-04

一、监管有效性问题的提出

Mathias Dewatripont和Jean Tirole在《银行监管》中认为，“银行监管就是力争在鼓励银行提高服务质量，激发竞争活力和维持该行业的清偿力与稳定性之间寻求一种最优的权衡。”[1]金融自由化、全球化以及金融创新(制度及技术)使金融体系显得更加脆弱，特别是20世纪90年代以来的金融危机，其巨大现实破坏力和多发性使人们进一步认识到银行监管的重要性。国内外学者（Stigler，1971；Wolf，1994；江曙霞，2001；李文泓，2001）研究认为，政府实施金融监管是为了社会公众利益而对市场过程不适合或低效率的一种反应，是纠正金融市场垄断性、外部性、传染性、脆弱性等所引起的市场失灵的制度安排。

然而，当进一步考察监管的有效性问题时，笔者发现，银行监管有成本，也会发生监管失灵。一方面，有效的银行监管可以降低整个金融体系的风险，维护经济金融的稳定；另一方面，如果监管缺位、错位或越位，可能导致如下几种情况的发生：（1）由于金融风险的高传染性及扩散的乘数效应，发生“多米诺骨牌效应”，局部金融风险演变为全局金融动荡（J.Stiglitz，1993）。（2）增加银行运营成本，即被监管者由于对监管者的行为不甚了解，不得不为了应付监管而作出许多不关乎“效益性”的工作，增加额外成本。（3）抑制金融创新。金融监管政策是为防范风险而制定的，具有稳定性，也因此具有被动性，这就使得监管可能成为创新的障碍。（4）监管部门作为监管制度的供给者，缺乏市场约束和竞争，可能导致监管的低效或过度。在金融创新条件下，监管边界被模糊(注：文章后面将进一步论述在金融创新条件下，监管边界如何被模糊。在此需要指出的是，负面影响也被进一步强化，市场风险（Market Risk）、信用风险（CreditRisk）、流动性风险（Liquidity Risk）、操作风险（Operation Risk）、法律风险（Legal Risk）以更加隐蔽的形式出现，识别风险的难度越来越大。)，监管是否有效、是否实现了帕累托优化、是否促进(而不是抑制)了金融创新，变成了解决监管必要性之后一个迫切的现实问题。而我国银行监管有效性受多方面因素的制约，与《有效银行监管核心原则》要求相比存在较大差异。[2]也就是说，监管当局需要走出监管悖论的两难困境，在维护公平、安全和提高监管成效之间找到一个均衡点，从而达到银行监管的帕累托最优。

二、现代监管理论(注: 监管理论的发展有较长的历史，是伴随着经济发展理论发展的，而且划分方式也不一样，本文主要评述近30年来对现代银行监管实践有较大影响的几个理论。)的概括性评述及对我国实践的启示

（一）现代监管理论的概述

1．金融脆弱说和公共利益说。金融脆弱说是基于“金融不稳定假说”（Minsky，1982）提出的，认为银行由于短借长贷和部分准备金制度导致了内在的非流动性，在资产负债中，资产主要表现为金融资产而不是实物资产，负债主要表现为金融负债而不是负债净值，使银行间依赖性强，导致银行业比其他行业更加脆弱，更易被传染。一旦金融恐慌（哪怕是由假信息引发的恐慌）引发挤兑，很容易引发连锁的“技术性破产”（Diamond and Dybvigr，1983）。公共利益说则认为，金融市场由于自然垄断、外部效应和信息不对称等存在失灵，从而导致金融资源的配置不能达到“帕累托最优”（Stiglitz，1993；Spiering，1990）。因此，需要政府为了金融市场的稳定和安全这一公共利益而实施监管。这两大理论具有较大影响力，都是构建在新古典经济学基础上的，从实践上看，其缺陷在于，由于监管过程存在直接及间接的监管成本，以监管代替市场其效率并不见得高，监管常会扰乱金融机构正常的效率函数，扭曲正常的市场信号，从而增加金融机构的系统性风险。

2．监管经济理论和监管辩证论。监管经济理论认为(注：该理论起源于Stigler（1971）在《贝尔经济学与管理科学杂志》上发表的著名文章《监管的经济理论》，后来，通过Posnon（1974）和Peltzman（1976）的完善，该理论趋于成熟。)，行业的监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在被监管集团的利益和损害消费者利益上。监管产生了被监管行业的租金，这些租金由消费者支付，政治家可以从中获利。由于给监管成本给予了充分的补偿，政府乐于提供监管。监管辩证论则以动态的角度解释了监管过程中政府力量与经济力量相互作用的机制，认为监管是由利益集团自己要求的，需求的存在产生了政府对监管的供给（Kane，1983）。上述两个现论中，前者的主要缺陷表现为缺乏对一个行业的监管方式及其预测能力的评判标准，而后者则没能全面解释和预测监管效应，且“被监管者要求监管”的假设也值得怀疑。

3．巴塞尔新资本协议。20世纪80年代，由于严重的监管失灵（Schwartz，1988；Thosmson，1990），西方发达国家开始意识到资本监管的有效性及加强市场纪律对提高监管效率的重要作用。也正是在此背景下，《巴塞尔新资本协议》于2005年在十国集团开始实施。新协议的创新之一就是确认了三大支柱(Three Pillars)――最低资本充足率（Mininum Capital Requirement）、监管部门的监督检查（Supervisory Review Process）和市场纪律（Market Discipline）。这一理念正在被各国实践。该理论最明显的不足是：当一个银行的经营风险反应到资本的时候，整个监管的信息传导和监管行为(校正过程)已经滞后了，在一定程度上有秋后算账之感。

（二）对我国实践的启示

纵观银行监管理论的演变及其优缺点，为我国银行监管提供了有益的启示。

第一，无论是哪一种学说，由于受自身假设前提的限制，都只是部分地解释了银行监管的必要性及方法，金融创新不断地对银行监管的理论和实践提出了新冲击、新挑战。就我国实际而言，金融业的改革正在向纵深方向发展，各种旧体制下的问题进一步显现，金融创新的影响日益明显，监管政策的最优导向应是借鉴最新监管理论及统一规则（如巴塞尔新协议）的基础上，结合经济金融发展的实际来制定。

第二，银行监管理论的演变，经历了从为什么监管（传统监管理论）向如何监管、监管什么（新资本协议）的方向发展，为现代监管实践提供了指导。我国银行业应采用明确的监管指标，如流动性、资本充足率、资产质量等，来更准确地度量目前银行业整体风险。

第三，监管政策的制定应兼顾稳定、效率与公平三者的平衡，在不同时期，应有不同侧重，但对三者轻重权衡的标准应该是如何更有利于发挥银行体系的作用，有利于促进创新，有利于推动经济的长期发展。

第四，在“严格的金融管制放松管制再管制再放松管制”的监管发展历程中，试图通过政府监管完全替代市场纪律来纠正市场失灵的努力，并不能保证金融的稳定；同样，完全依靠市场放任自由的约束力来实现这一目标也不现实。我国监管应该是两者的有效配合，实现政府监管与市场行为的“双赢”：通过市场力量，建立激励机制，通过政府力量，引导经营行为，提高监管成效。

第五，要达到有效监管的目的，政府力量与市场力量并不会自然融合，只有通过建立和完善法律体系，以合理的制度安排，规范市场参与主体、市场秩序以及完善信息披露制度，才能逐步培育起市场约束力，从而为两者的融合提供必要的前提。

第六，监管确实是必要的，但是要以监管的有效性为基础前提，其中，监管理念、政策、方式、手段、工具是主要的决定因素。

第七，要不断提高对我国转型时期银行监管理论的研究水平，加大专家在政策制定中的作用，尽可能减少不必要的效率损失。

三、金融创新对我国监管实践提出的新挑战

监管的有效性是一个动态平衡，相对于金融深化、金融创新，监管具有被动性。金融创新在推动金融发展、提高金融运行效率的同时，持续不断地对现存的金融秩序尤其是监管制度造成冲击，为金融体系带来了不确定因素，甚至破坏金融安全。就我国实际情况而言，目前银行监管与金融创新还不和谐，两者之间还未形成正和博弈的良性互动，创新活动给我国监管工作带来了现实挑战。

（一）金融创新进一步扩大了外部性效应，强化了风险的传染性

金融创新大多是以表外业务的形式出现并迅速扩展的。各种衍生工具，如可转让存款单（CPS）、自动转账系统（ATS）、可转让支付命令（NOW）、货币市场存款账户（MMDA）以及外汇保单贷款、承诺、银证通等，具有自由度大、透明度差、技术性强、渗透性强的特点，它极大地改变了传统金融市场结构，能打破行业界限，增强金融市场的流动性，转移信用风险(注：比如，大量的金融衍生品的出现，势必会增加M1的利率需求弹性，造成货币政策的指标游移，使利率对刺激因素更加敏感，从而改变了货币供给过程，原有的一些模型、计算方法不再适用，风险发生的转移。)，规避政府监管，在促进金融市场快速发展的同时，如一把“双刃剑”，一旦某一银行的衍生交易发生巨额亏损，导致支付困难或破产，就会可能影响整个市场的波动，迅速传到世界其它市场，形成“多米诺骨牌效应”，这种负外部性以强烈的传染性破坏区域甚至全球金融体系的安全。

（二）金融创新强化了信息不对称，使监管部门处于信息的劣势

主要表现在，一是监管部门的信息获取渠道并未随金融创新而扩大，信息量来源单一，明显不足，纵向信息沟通不畅，横向与商业银行协调不力，商业银行为规避监管，有时会有意强化“单向信息”，监管者占有的信息不能满足金融监管的需求。二是由于现代金融创新衍生品技术性强、杠杆效应大(注：金融衍生工具大都是一种保证金交易，往往只需交纳少量的保证金就可以操作10-20倍的金融资产或形成同等金额的金融负债，因此具有以小博大的高杠杆效应。)、风险（或赢利）变化频率快，使监管者对信息的掌握不完全、不充分，增加了识别、度量及化解风险的难度，一旦某一交易主体资金链条断裂，将可能导致银行亏损乃至引发支付风险，使监管当局措手不及。

（三）金融创新使一国金融体系暴露在全球金融风险之下，增加了监管难度

金融创新使银行的经营超越国界的限制，经营全球化趋势明显，使国内不成熟的金融市场与发达国家成熟的金融市场被强行置于同一时空，国内外的金融市场相互融合、相互影响，改变了金融机构的经营机制和经营方式，国际资本流动更加难以监控，一个环节的问题很容易传导到其他环节上，一国的金融风险很容易波及他国。1998年东南亚金融危机在破坏亚洲后又蔓延到俄罗斯，并波及拉美、美欧，造成全球金融市场动荡，就是明显一例。

（四）金融创新使金融风险表现得更加隐蔽，增加了监管部门准确监测风险的难度

金融创新的一个特点就是通过不同衍生工具的使用（或组合使用），将全部风险（或部分风险）转移给愿意承担的一方，在追求盈利性的驱使下，金融机构会愿意在更大的范围内承担风险，可怕的是这种风险是隐蔽的、潜在的风险，是通过资产价格、利率、汇率及其他衍生工具反复变化而来的，而且一些新产品的场外交易趋势在加强，风险更易被隐蔽，风险的技术性、复杂性不断增加，风险更不易被监测。

（五）金融创新会导致监管主体缺位，造成监管的“真空带”

金融创新打破了银行、证券、保险相互分离的状况，银行与非银行金融机构之间的职能分工界限越来越不明显，每个机构都在以不同方式使用类同的金融工具，金融业务在向多样化、综合化、趋近化的方向发展。目前，在我国分业经营已破土、分业监管依旧的情况下，一些处于不同金融机构边界的业务带有明显的边缘性、交叉性，很可能造成监管的盲区，形成“真空带”，为风险的形成、扩大及扩散提供了滋生地。

（六）金融创新使衍生工具的复杂性在不断增加，对监管人员的技能提出了现实挑战

金融创新是将诸多产品（工具）以不同的方式组合（或再组合）的产物，这种再组合包装后的产物本身的复杂性在不断增加。由于大多数监管人员并没有商业银行的实践工作经验，对掌握一些较为简单的金融衍生工具尚可，但对一些复杂性、交叉性较高的衍生工具不能透彻掌握或掌握的人并不多，加之受技术条件限制，电子化、自动化程度不高，使监管人员本身的技能不能满足于金融创新工具快速发展的需要。

四、有效监管路径选择：基于金融创新条件下的分析(注：本文是从外部监管的角度来分析金融创新条件下的监管有效性问题。实际上，从防范风险的角度看，外部监管只是第二道“安全网”，银行的内部监管（内控）才是第一道“防火墙”。)

根据以上有效性理论分析，在金融创新条件下，实施有效银行监管的路径，就是要实施有弹性的监管政策，尤其是在“监管敏感区”，既要克服“市场失效”又要防止“监管失灵”，在金融创新的动态平衡中相机决策，恰当地以某种方式共同发挥“政府”与“市场”力量，达到协同效果，使监管发挥对创新的推动作用。

（一）以风险评估与度量为切入点，实施积极的银行监管政策

金融创新使银行的信用风险、流动风险、市场风险、流动风险表现得更加隐蔽、更难测算，而且这些风险还常常交织在一起。监管当局应借助于现代金融计量分析方法及工具，对每一个、每一类金融创新产品进行评估与度量，正确评估和度量风险，建立对风险的测评、预警机制，并以此为切入点，实施积极的银行监管政策,体现前瞻性、动态性，在“监管敏感区”内有较大弹性，以适应创新，使监管为金融创新“保驾守航”。

（二）加快金融创新监管的法制建设，在风险可控下力促创新

要根据各类金融创新产品的性质、功能、范围和风险防范措施，加快针对衍生品法律、法规、制度的建设，对创新活动加以引导和规范。要增强法规的执行力(注：Pistor（2000）和江春（2005）的研究表明，在转轨国家中，法律执行的质量在金融发展中起着更为重要的作用。)，对创新中违法、违规行为要严加处罚。同时，要科学认识监管与创新的关系，既不能无视创新风险的存在，也不能将创新视为洪水猛兽、采取高压措施。正确的导向是在风险可控的前提下，为创新创造宽松的环境，鼓励创新活动的进行。

（三）健全银行监管体系，重视市场力量在监管中的作用

《巴塞尔新资本协议》的重大创新之一就是将市场纪律作为第三大支柱，反映了市场力量在监管中的重要性。《有效银行监管核心原则》指出，“有效的市场秩序取决于向市场参与者提供信息的充分性，……及向投资者和债权人提供准确、及时且具有透明度的信息。”就目前我国现实，要注重建立并规范银行信息披露制度。通过制定详细的法规，对信息披露的原则、标准、内容和方式作出规定，强制银行及时、准确、公开向公众披露信息。通过市场的作用，使市场机制从另一个层面介入监管活动，使之形成千千万万个编外监管者，为银行业的安全高效运行提供保障。

（四）适应于经营多样化，逐渐从机构监管向功能监管过渡

按照金融机构的类型来设立不同监管部门的机构监管方法，适应于各类金融机构经营的独立性、业务不存在交叉的情况，各监管部门之间无权管制其他部门的活动。功能监管是一个给定的金融活动由同一监管者进行监管，而不管从事这个活动的主体是谁，目的是提高监管的秩序和效率。目前，在金融创新的浪潮下，我国虽实行“分业经营”，但不同金融机构经营的交叉业务越来越多，边界越来越模糊，逐渐向功能监管具有必然性，可以避免监管职能的冲突、交叉或盲区。在从机构监管向功能监管的过渡过程中，要进一步完善目前我国“一行三会”的金融联席会议制度，切实发挥它目前在分业监管中“拾遗补缺”的作用。

（五）学习借鉴国际先进监管方法，加强银行监管的国际交流合作

西方发达国家应对金融创新条件下的监管已积累、总结了许多好的方法、制度，尚处于起步阶段的我国监管应充分学习、吸收先进监管理念、方法、工具，充分吸收《巴塞尔新资本协议》的核心内容，结合中国实际，加以消化后，为我所用。同时，要加强银行监管的国际交流合作。通过合作，确立有关金融衍生品的会计标准，促进衍生品交易风险管理的规范化，使监管政策、手段与国际先进水平靠拢。

（六）建立监管人员绩效评价机制，努力提高监管人员的工作技能

技术（方法）只是工具，具有熟练掌握并运用技术的人才是根本。要建立对监管人员的评价机制、激励约束机制，对监管不作为、滥作为、乱作为的要追究责任，解决“监管机构本身存在的治理问题”，并对正确识别度量风险的要在职务晋升、工资等方面的给与倾斜。[3]提高目前我国监管人员技术水平主要可从三方面入手：一是实行定期考试制度，督促监管人员注重对新知识的学习，掌握最新的金融衍生业务的操作流程及风险特点。二是重视对监管人员的在岗培训，根据工作岗位，本着“缺什么、补什么”的原则，外聘各类专家，提高监管人员胜任工作的能力。三是对一些专业性强、难度大的业务，比如金融资产风险与收益、优化资本组合、风险资产组合、资本资产定价等尤其是市场风险方面的知识，可选送一些业务骨干到国内外高校、商业银行等机构学习、实习，提高监管人员对银行业务的掌握程度和对风险的准确识别能力。

参考文献：

对金融监管的建议篇（2）

一、绪论

中国的金融监管体系发展至今，在改革开放以来的无数次改革中，最终形成了现下以中央银行为主、银监会、证监会和保监会并行的“一行三会”模式。然而随着市场化程度的加深，资本市场开放程度的加深、经济对外依存度的变化都意味着未来的金融危机对我国的影响只增不减。我国金融行业混业程度逐渐加深，金融监管的不足却体现在监管法制建设、运作体制建设与一行三会协调配合等多个方面。危机后的我国纵使金融改革成绩值得认可，但仍需要一个健全的、协调性更强的金融监管体系。本文以防范未来金融风险、保持金融市场稳定为目标，对英国在次贷危机后的改革情况进行总结分析，对我国“一行三会”的金融模式的发展路径提出建议。

二、我国现下金融监管体制存在的问题

（一）“一行三会”的形成

我国市场经济的金融监管体系历程分为发展初期、发展中期、稳定发展时期和成熟时期四个阶段。第一个阶段是1979年到1991年，改革开放后我国一步步恢复和设立了四大国有银行并实现了金融业的对外开放，在此之后中国逐渐形成了以人民银行为核心，专业银行为主体的金融组织体系基本形成。而在1986年，国务院的《中华人民共和国银行管理暂行条例》赋予中国人民银行金融监管的职责，主要是为了保证国有银行对政府政策的资金支持。但监管手段的落后与风险防范机制的缺失，一定程度上导致了金融混乱与宏观调控失灵。

第二个阶段是1992年到1997年，证监会、保监会的成立承接了证券和保险行业的监管，随着《中国人民银行法》、《商业银行法》《国务院关于金融体制改革的决定》一系列法规的出台，确定了人民银行在国务院领导下的监管地位，最终形成以市场经济为基础的分业监管模式。

第三个阶段是 1999年至2002年，1997年亚洲金融危机为我国金融市场造成了巨大的损失，我国不得不推出更加细化高效的监管措施，逐渐形成最基本的监管体系。除了细化人民银行、证监会、保监会分工协作的分业监督体系并通过撤销省级机构以加强人民银行的宏观调控能力外，还通过取缔海南发展银行等一批不良金融机构、剥离四大国有商业银行的不良资产以处理风险暴露问题。

最后的阶段是2003年后金融监管改革成熟时期。2003年4月中国银行业监督管理委员会成立后，人民银行将银行业的金融监管职能转交给银监会，“一行三会”的金融分业监管体系正式形成，其中人民银行负责金融稳定协调机制的规划，与银监会、证监会和保监会分工明确。

（二）金融监管体系缺乏分工和协调机制

（1）“三行一会”的内部协调机制。当下我国金融业总体依然是分业经营和监管，这一模式的优势在于专业性和效率性更强。但国有商业银行股改上市后，企业效益在其发展目标中所占的份额越来越大，再加上资金实力充足，便逐渐显示出混业趋势。监管进行时，一行三会各司其职，而对规定中尚未界定的风险类型置若罔闻。再加上四家金融监管部门的目标不能同意，尽管协调机制需求迫切，却没有一个机构能担起全局掌控的大任，比如人民银行和银监会存在监管领域上的重合与目标上的差异，却从未出现过明确的协调机制条文来处理冲突问题。尽管在2003年修订后的《人民银行法》建立了包括一行三会的金融监管联席会议制度，但这一制度只具备协商功能，没有致力于推出过功能性、规范化的文件。

“一行三会”致力于实现各自领域的高强度的细化监管，但我国当下金融行业在产品和服务上的创新发展日新月异，机构合并和业务重组等模式也为金融机构的业务交叉提供更多可能性，分业监管出现了许多金融监管空白。比如依靠网络的电子支付工具至今没有全面的金融法规对其监管。现有的政策政策措施并不能覆盖所有的互联网金融业务，而且缺乏针对性，政策的推出存在滞后性；此外从国外引入的金融产品，如次贷衍生产品，和国内金融创新产品也没有相关法律法规，比如我国国有商业银行持有美国次级抵押债券在次贷危机就让其资产蒙受损失，足见我国的金融监管政策更新跟不上金融发展速度。

（2）“三行一会”与外部金融机构的协调机制。除了内部沟通的欠缺，“三行一会”还存在与监管对象的联系问题。由于属于国家机关，四家机构在权本位思想影响下难以实现监管服务并行的理念，比如银监会有校正金融机构非合规行为和协助金融机构遵守监管要求的职责，但由于缺乏和监管机构的良性互动，在监管进程中信息不对称现象严重，使得监管效率很低。

同时对外资银行在国内分支和母公司的监管、存在问题。金融风险存在关联性，为了有效防范国外金融机构的风险传入对我国经济体系造成的影响，时刻关注这些金融机构状况、加强并拓宽信息沟通的渠道与效率，也是监管部门的职责之一。

对金融监管的建议篇（3）

［中图分类号］F832 ［文献标识码］A ［文章编号］1005-6432（2011）35-0036-01

金融业是现代经济的核心,在经济发展中起着至关重要的作用,同时金融体系具有天然的脆弱性,金融风险的积累很容易诱发金融问题。自从我国加入了世贸组织后,我国的金融行业将进一步扩大对外开放,与国际金融的发展紧密相连,在此环境下,我国应尽快改革与完善金融监管体制,对于确保我国金融业的安全性、效率性和高效性有着重要的意义。

1 我国当前金融监管体制存在的问题

在我国,各金融监管机构根据不同的授权,实行分业监管,维护金融业的合法、稳健运行。在我国目前的政体安排与现实国情条件下,这种“金融消费者（存款人、投资者、投保人等）―中央银行（国务院）―监管机构（银监会、证监会、保监会）”的委托链条设计,能充分保证监管者独立行使监管职能,有利于最大限度地保护广大金融消费者的合法权益。但是随着改革开放的进一步深化,金融创新和金融自由化的发展,我国金融监管体系中存在的问题也日益凸显,主要包括：

1.1 金融监管存在“真空”

机构设置的监管“真空”。在目前的分业监管格局下,人民银行有自上而下系统的机构组织,而证券业和保险业由于是从人民银行分离出来的,监管机构只设到省级,对省以下的金融业态缺乏有力的监管,而人民银行又无权或无法行使监管。如果证监会和保监会将监管的分支机构设到县市又缺乏规模经济,监管成本过大。组织体系的监管“真空”。我国的金融监管组织体系还不健全,“一行三会”虽各有分工、各有工作侧重,但是相互之间仍存在职责不清、相互扯皮的问题,我国的银行、证券、保险等行业的混业经营趋势正逐步加强,原有的以机构类型确定监管对象的监管模式难以发挥作用,进而出现金融监管“真空”,从而降低了整个金融监管的效率。金融监管范围存在“真空”。随着计算机通信技术和网络技术的发展,电子商务的兴起,网络银行得到了很快的发展并有广阔的市场前景,在此情况下,我国商业银行纷纷涉足网上银行业务,但这种发展是在相关法律法规几乎空白的情况下进行的。英国FSA副主席福特曾说,未来金融领域的一大风险将来自网络,假如监管不到位,几年后很可能出问题。

1.2 金融监管方式存在缺陷

在市场经济下,金融监管的方式大致有三种：即金融当局的外部监管、金融机构的自我治理以及社会监督。然而,目前我国金融监管的方式较为单一,主要是外部监管,自我治理虽有,但自我约束、自我治理机制不完善；行业自律组织很少,而且还没有发挥大的作用。会计师、审计师事务所等社会监督机构对金融业只是偶然进行检查,没有形成制度,存在着严重的体制缺陷。

1.3 金融监管法律体系不完善

我国长期以来一直依赖自上而下的行政管理,法律手段极其薄弱,虽然自1993年开始逐步颁布了一系列金融监管法律,初步形成了金融监管法律框架,但金融监管法律体系仍存在诸多不足。我国现行的金融监管法律体系是由两个基本法律――《人民银行法》和《商业银行法》以及中国人民银行颁布的银行管理章程三部分组成,然而有些法律与两大基本法律有着重叠或者冲突之处,基本法律的部分法条由于未能及时修改而无法满足当今金融监管的需要。一些重要领域仍然处于法律真空状态。

1.4 金融监管机构人员素质有待进一步提高

在金融监管工作中,无论是对金融机构的审批,还是对金融风险的分析、识别、判定、化解,都需要从事金融监管的人员有较为扎实的理论功底和丰富的实践经验。尤其是在当前金融全球化步伐不断加快、金融创新层出不穷、网络银行迅猛发展的前景下,要想实现监管目标,必然要对金融监管人员的素质提出更高的要求。但是,金融监管当局的许多现有监管人员的知识水平、知识结构与金融监管目标的高标准和监管任务的艰巨性相比,仍存在着较大的差距。

2 我国金融监管体制改革的制度设计

2.1 建立有效合理的金融监管体系

出现上述金融监管“真空”的问题根本原因还是由于我国分业经营、分业监管的模式已严重滞后于国际发展与实际需要。随着金融全球化、经济一体化和金融业混业经营的趋势不断深化,各国金融监管当局在金融监管体制上不断做出相应调整,我国也应该采取逐步走向混业经营、混业监管的模式。我国的监管体系有必要从过去强调针对机构进行监管的模式向功能监管模式过渡,即对各类金融机构的同类型的业务进行统一监管和统一标准的监管,以减少监管的真空和盲区。

2.2 完善金融监管方式

加强金融机构内部控制制度的建设。金融机构内部控制制度,是防范金融风险与危机的根本性制度,是金融机构稳健经营的前提。金融监管当局的外部监管手段只是作为金融机构内控不足的补充,控制风险的根本措施还要靠内控制度。加强金融机构行业自律治理。金融行业自律,是金融业自我治理、自我规范、自我约束的一种民间治理方式。它可以提高行业内部的治理,有效地避免各主体之间的不正当竞争,与官方金融监管机构一起来维护金融体系的稳定与安全。强化社会独立审计体系和其他社会监督的作用。由于金融监管是一项复杂的工作,很难完全由监管当局自身承担,所以应该加强纪检、审计师事务所、会计师事务所等机构对金融机构的社会性监管,增强金融机构在资金营运、财务治理、业务开展和信用评级等方面的透明度,提高金融监管的效率和质量。

2.3 建立和完善金融监管的法规体系

①尽快完善主体法律。首先要整理和完善《人民银行法》、《商业银行法》等金融法规。其次进一步加紧其他金融法规的建设,如《金融机构破产法》、《金融机构兼并收购管理办法》等,从而为制度化、规范化的监管提供法律基础。②制定有关法律的实施细则。对于履行监管职能的主体来说,需要一套较为完整的并与有关法律相配套的实施细则,也要对原颁布的有关法规、制度进行清理,对不适应的条款进行废除或修订。③严格金融执法,建立有效的市场惩戒机制。长期的人治金融,造成了金融主体法治意识的淡漠,造成这种现象的根本原因是执法不严、监督不力。

2.4 不断提高监管人员素质

我们必须采取一切措施,使我们的监管人员能够不断扩大知识面,同时还要严格约束监管人员的行为,防止,树立清正廉洁、秉公办事的形象和作风。具体可采取如下措施：

①对现有人员加强培训。通过培训,优化现有监管人员的知识结构,使之逐渐符合现代金融监管的需要；②在条件允许的情况下,从商业银行和其他部门引进高素质的专门人才,充实到金融监管的队伍中,促进监管人员监管水平的提高,达到防范和化解金融风险的目的；③切实履行《中国人民银行金融监管责任制》（暂行）,努力做到监管行为的客观、公正,监管人员尽职尽责。

参考文献：

对金融监管的建议篇（4）

随着《中国人民银行法》的修订、《银行业监督管理法》和《商业银行法》的出台，我国的金融监管确立了“一行三会”的监管体制。但随着我国加入世界贸易组织过渡期的结束，我国金融业面对开放的竞争环境和全新的竞争格局，金融创新加剧，金融风险也随之加大，尤其是综合经营的趋势在逐步深化，对金融监管提出了更高的要求。

金融监管文献综述

国内有的学者比较赞同的方案是在“一行三会”的基础之上，建立一个新的独立的协调机构。巴曙松认为，我国金融监管协调机制的理想状况是成立一个常设的、类似于协调委员会的机构，对“一行三会”及财政部的监管进行协调。刘燃、韦新莲认为，应在“三会”的基础上，建立一个稳定的长期协调机构，负责与人民银行对话。郭春松认为应建议成立由国务院领导挂帅，银监会、证监会、保监会、人民银行、财政部以及发改委等部门组成的全国金融监管协调委员会，负责对涉及全局性的重大监管问题、重大金融风险问题进行协调处理。李论认为，在目前分业监管的模式下，应建立金融监管协调委员会，将其定位为监管协调机构，解决一些综合性、全局性的，专业监管机构解决不了或解决不好的问题，发挥协调作用，并不直接参与监管。

有的学者认为在建立监管协调机制时应该明确建立牵头制度，明确监管责任和权利边界。江世银认为，应在金融监管协调机制中发挥中国人民银行的主体地位和牵头组织功能。许传华建议，建立全国金融稳定协调工作领导小组，国务院领导任组长，成员包括“一行三会”主要负责人，高法、高检、财政部等部门主要负责人。下设办公室，人民银行牵头办公室具体工作，负责货币稳定、重要监管政策协调和重大金融风险处置政策的制定及部门协调。

国内外金融监管协调机制探索

（一）国外金融监管协调机制现状

从国外的情况看，在有多个金融监管机构的国家，法律一般都会对监管机构之间的协调合作作出规定。归纳起来，加强协调合作的法律机制主要有三种:

第一种是建立一个法定的协调机构，由法律直接规定协调与合作的框架和相关制度安排，由协调机构专门行使协调职能。如美国1978年的《金融机构监管和利率控制法》规定成立联邦金融机构检查委员会，由该委员会协调美联储、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC）、国家信用社管理局和储贷监理署五家联邦银行业监管机构的监管，建立统一的监管原则、标准和报表格式，统一各监管机构的政策和监督检查活动。

第二种是由专门的法律规定监管机构之间的协调合作事项。如韩国1997年通过的《设立金融监管机构法》对负有金融监管职能的韩国银行、财政部、金融监管委员会（FSC）、证券与期货委员会（SFC）、存款保险公司和金融监管服务局（FSS）相互之间的职责分工、监管合作和信息共享等方面都作出了具体规定。

第三种是由法律对监管机构之间的协调合作提出原则性要求，具体的协调合作框架由监管机构之间的监管协调合作安排确定，如在监管机构之间签订谅解备忘录。如英国2000年的《金融服务与市场法》要求金融服务局（FSA）与国内外有关机构进行适当的合作。根据这一规定，英国金融服务局与中央银行和其他金融监管机构之间通过签订谅解备忘录等形式作了具体的监管合作安排。德国建立了由金融监管局和中央银行参加的金融市场监管论坛，协调监管局与央行之间的监管事宜，并对影响金融体系稳定的综合性监管问题提出建议，该论坛由监管局派人担任主席。澳大利亚成立了由中央银行、审慎监管局和证券投资委员会三方参加的金融监管协调委员会，就金融业的发展和监管的改革、协调与合作等问题交流信息和看法，以提高金融监管的效率，委员会主席由央行行长担任，秘书处设在央行；另外，央行与审慎监管局、审慎监管局与证券投资委员会还分别建立了协调委员会，由央行副行长任主席，协调双边合作的具体事宜。

从国外的经验看，虽然采用的监管模式各有不同，但大体都通过正式的制度安排逐步形成了完善的协调合作的框架。如美国通过美联储、英国通过金融服务监管局来进行金融监管的协调。

总结这些国家的监管协调机制，主要有以下几个层面：第一个层面是通过立法手段，直接规定各监管机构的协调合作框架，对它们的职能做出明确的规定，使监管的协调合作有法可依；第二个层面是通过签署监管各方的谅解备忘录，规定监管协调的实施细则和相应的制度安排；第三个层面是依法成立协调委员会或类似的机构，进行多边合作及负责具体的协调运作。

（二）国内金融监管协调机制情况

目前我国金融监管部门间的协调机制主要有以下几种：一是由“三会”联合组成的监管联席会议机制，会议成员由银监会、保监会和证监会的主席组成，每季度召开一次例会，并邀请央行等部门参加讨论和协调有关金融监管的重要事项、已出台政策的市场反应和效果评估，以及其他需要协商、通报和交流的事项。二是由银监会召集成立的处置非法集资部际联席会议制度。联席会议不定期召开，由召集人负责召集。根据工作需要，可以召集全体会议或部分成员单位会议。各成员单位按照职责分工，主动研究处置非法集资工作，切实履行本部门职责；积极参加联席会议，认真落实联席会议议定事项；互通信息，互相配合，齐抓共管，形成合力，充分发挥联席会议的作用。三是反洗钱工作部际联席会议制度，该会议由人民银行牵头，23个部门为成员单位。反洗钱工作部际联席会议在党中央、国务院领导下，指导全国反洗钱工作，制定国家反洗钱的重要方针、政策，制定国家反洗钱国际合作的政策措施，协调各部门、动员全社会开展反洗钱工作。反洗钱工作部际联席会议原则上每年召开一至两次全体会议，如有需要，经成员单位提议，可随时召开全体会议或部分成员会议。四是国务院反假货币工作联席会议。国务院反假货币工作联席会议成立于1994年，由人民银行行长担任联席会议召集人。目前联席会议的成员单位已扩大为28家，是我国反假货币工作的最高组织形式，主要负责组织和协调各有关部门做好打击、防范假币犯罪活动工作，开展反假货币宣传、教育、管理等工作。

我国现行金融监管协调机制存在的问题

当前金融监管联席会议的机制不够健全，制度软约束。《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》第十八条规定：银监会、证监会、保监会召开“联席会议机制”和“经常联系机制”会议时，可邀请中国人民银行、财政部或其它部委参加。“一行三会”当然可以根据各自履行职责的需要进行沟通与协商，但这种沟通与协商是平等的、自愿的，没有任何强制约束力，这个联席会议的效果有限，难以发挥事先预警的作用。

现行的协调机制难以适应国际国内经济金融发展趋势。在我国金融市场进一步开放的形势下，外资金融机构将大量进入。外资银行具有很强的国际性，金融交易技术复杂，不但实行混业经营，而且随着我国银行业务的逐渐开放，外资银行将重点经营那些我国较少开展的新型金融业务，如金融租赁、投资组合、保险中介及金融衍生产品。国内金融机构出于市场压力，也将加快金融创新，推出各种金融衍生产品。由于金融衍生产品具有杠杆性、投机性、高风险性、虚拟性、交叉性和复杂性等特点，这就决定了市场上的信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险和法律风险将大量增加。而在目前分业监管制度下，对这些金融控股公司的监管明显滞后于市场的发展。如由于缺乏实质性的监管协调，金融控股公司常有机会利用管制差异进行监管套利，规避管制以实现监管套利最大化。

货币政策与金融监管协调有待加强。尽管央行不负责金融监管，但它仍承担“最后贷款人”的责任；另外央行还将通过货币政策和流动性方面的及时反应，防范金融系统性风险，因此就不可避免地遇到货币政策和金融监管的协调问题。货币政策目标和银行监管目标冲突外部化，在一定程度上降低了决策的效率；货币政策传导渠道梗阻导致政策效果不佳。货币政策的传导有赖于央行对货币政策工具的使用，职能分离后，货币政策的传导因失去了银行监管职能的支持，可能导致货币政策实施效果的下降；货币政策信息与银行监管信息的互补性减弱。

完善我国金融监管协调机制的建议

对金融监管的建议篇（5）

欧盟作为世界上一体化程度最高的经济体,在对跨境金融机构监管方面的进展,突出体现在建立和完善以规则为基础的监管合作与协调上,其中包括对监管团(Supervisory College)制度的推进,即以金融机构母国监管者为主导者,联合其他东道国监管机构共同进行监管,以增强监管机构间的信息共享与交流,促进跨境金融监管协调的有效性。

一、欧盟新金融监管架构中的监管团制度

金融危机使欧盟金融稳定架构经历了严峻考验,同时意识到宏、微观金融审慎监管的有效配合,才能有效地维护欧盟的金融稳定。在《拉罗西埃尔报告》的基础上,欧盟委员会在2009年5月27日了名为《关于欧盟金融监管》的通报(Communication),邀请有关各方对该通报拟进行的金融规制与监管改革发表意见和评论。该通报主要提出改革欧盟金融监管架构的两大系统:一个是建立欧盟系统风险委员会ESRC),另一个是建立欧洲金融监管系统(ESFS)。五月通报(The Five Communication)指出监管团是监管体制的关键所在,因为它们将确保东道国与母国之间均衡的信息交流。

2009年6月19日,欧盟理事会通过了《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report) 提出的金融监管改革方案。2010年9月22日,欧洲议会通过了以此报告为基础形成的金融改革法案。自此,欧盟建立了泛欧金融监管体系,该体系可以从宏观和微观两个层面进行考量。从宏观层面上而言,成立了由各国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会(ESRB),其是依据欧共体条约第95条建立的一个全新且独立的机构,主要负责对欧盟的金融体系进行宏观审慎监管,其涉及到整个欧洲市场可能出现的系统性风险。从微观层面层面而言,成立了由各成员国监管部门代表组成的3个监管局,即升级危机前金融监管体系中的欧洲银行监管委员会(EBC)、欧洲保险和职业年金监管委员会(EIOPC)、欧洲证券监管委员会(ESC),成立欧盟银行监管当局(总部设在英国伦敦)、欧盟证券市场监管当局(总部设在法国巴黎)、欧盟保险及职业年金监管当局(总部设在德国法兰克福),负责对欧洲银行业、保险业和证券业进行区别化监管。这就从监管环境及体制上为联合监管体制铺平了道路。

对于监管团制度,《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report)建议应该在所有主要的跨境机构建立监管团。《报告》指出,应该即刻改变监管团建立相对有限的局面,到2009年底,应该在欧盟境内的所有主要跨境机构建立由母国及东道国监管部门代表组成的监管团。欧盟第三层级委员会(the Level 3 Committees)都应参与到协调监管机制中来,即确定监管团的行为和定位监管团的功能,并且其自身应参与到监管团中进行相应协调。显然,CEBS的权限得到了强化,其在监管方面具有更多的专有权力,且扩大了CRD所规定的有关监管团的相应任务。

二、欧盟对监管团制度的进一步推进

2009年1月,欧洲银行业监督委员会(“CEBS”)更新了两部2007年颁布的关于监管团实施指引的文件,在执行方面更加细节化。欧盟委员会在提供巴塞尔新资本协议(BaselII)建议时指出,监管团的建立将有利于加强东道国和母国之间的合作。欧盟于2009年2月金融监理改革报告(Thede Larosie Group report),其中指出在针对跨境金融机构监管的工具中,监管团应该作为首要选择。同时,在其第18条建议中指出,监管团应该运用于所有主要的跨境金融机构,并建议这些机构于2009年底在欧盟境内全部设置监管团。2009年1月,欧盟委员会作出一个决定,即进一步加强银行监管委员会在重构CEBS方面的监管合作作用。决定还要求委员会应该“在有关立法的具体规定或在监管当局的要求下,各监管当局之间应该进行协调或者便于相互间的协调。据此,CEBS具有对监管机构之间的协调权。而在此之前,监管团成员达成一致就可以做出所有决定,除了协调和相互合作之外,没有任何机制用于化解冲突。至少对欧盟境内的监管当局而言,2009年的决定允许CEBS来协调这些争议。该决定还特别要求CEBS致力于确保监管团的有效和持续的运作,特别是通过设定监管团的运作指南,监测不同监管团的行动的一致性和分享最佳的监管方式。如今,CEBS享有确保监管团适用欧盟法的权力,对金融机构采取协调一致的措施,并且确保跨境银行受到由不是成员组成的监管团的持续监管。

对金融监管的建议篇（6）

欧盟作为世界上一体化程度最高的经济体,在对跨境金融机构监管方面的进展,突出体现在建立和完善以规则为基础的监管合作与协调上,其中包括对监管团(Supervisory College)制度的推进,即以金融机构母国监管者为主导者,联合其他东道国监管机构共同进行监管,以增强监管机构间的信息共享与交流,促进跨境金融监管协调的有效性。

一、欧盟新金融监管架构中的监管团制度

金融危机使欧盟金融稳定架构经历了严峻考验,同时意识到宏、微观金融审慎监管的有效配合,才能有效地维护欧盟的金融稳定。在《拉罗西埃尔报告》的基础上,欧盟委员会在2009年5月27日了名为《关于欧盟金融监管》的通报(Communication),邀请有关各方对该通报拟进行的金融规制与监管改革发表意见和评论。该通报主要提出改革欧盟金融监管架构的两大系统:一个是建立欧盟系统风险委员会ESRC),另一个是建立欧洲金融监管系统(ESFS)。五月通报(The Five Communication)指出监管团是监管体制的关键所在,因为它们将确保东道国与母国之间均衡的信息交流。

2009年6月19日,欧盟理事会通过了《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report) 提出的金融监管改革方案。2010年9月22日,欧洲议会通过了以此报告为基础形成的金融改革法案。自此,欧盟建立了泛欧金融监管体系,该体系可以从宏观和微观两个层面进行考量。从宏观层面上而言,成立了由各国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会(ESRB),其是依据欧共体条约第95条建立的一个全新且独立的机构,主要负责对欧盟的金融体系进行宏观审慎监管,其涉及到整个欧洲市场可能出现的系统性风险。从微观层面层面而言,成立了由各成员国监管部门代表组成的3个监管局,即升级危机前金融监管体系中的欧洲银行监管委员会(EBC)、欧洲保险和职业年金监管委员会(EIOPC)、欧洲证券监管委员会(ESC),成立欧盟银行监管当局(总部设在英国伦敦)、欧盟证券市场监管当局(总部设在法国巴黎)、欧盟保险及职业年金监管当局(总部设在德国法兰克福),负责对欧洲银行业、保险业和证券业进行区别化监管。这就从监管环境及体制上为联合监管体制铺平了道路。

对于监管团制度,《德拉鲁西埃报告》(de Larosie Report)建议应该在所有主要的跨境机构建立监管团。《报告》指出,应该即刻改变监管团建立相对有限的局面,到2009年底,应该在欧盟境内的所有主要跨境机构建立由母国及东道国监管部门代表组成的监管团。欧盟第三层级委员会(the Level 3 Committees)都应参与到协调监管机制中来,即确定监管团的行为和定位监管团的功能,并且其自身应参与到监管团中进行相应协调。显然,CEBS的权限得到了强化,其在监管方面具有更多的专有权力,且扩大了CRD所规定的有关监管团的相应任务。

二、欧盟对监管团制度的进一步推进

2009年1月,欧洲银行业监督委员会(“CEBS”)更新了两部2007年颁布的关于监管团实施指引的文件,在执行方面更加细节化。欧盟委员会在提供巴塞尔新资本协议(BaselII)建议时指出,监管团的建立将有利于加强东道国和母国之间的合作。欧盟于2009年2月金融监理改革报告(Thede Larosie Group report),其中指出在针对跨境金融机构监管的工具中,监管团应该作为首要选择。同时,在其第18条建议中指出,监管团应该运用于所有主要的跨境金融机构,并建议这些机构于2009年底在欧盟境内全部设置监管团。2009年1月,欧盟委员会作出一个决定,即进一步加强银行监管委员会在重构CEBS方面的监管合作作用。决定还要求委员会应该“在有关立法的具体规定或在监管当局的要求下,各监管当局之间应该进行协调或者便于相互间的协调。据此,CEBS具有对监管机构之间的协调权。而在此之前,监管团成员达成一致就可以做出所有决定,除了协调和相互合作之外,没有任何机制用于化解冲突。至少对欧盟境内的监管当局而言,2009年的决定允许CEBS来协调这些争议。该决定还特别要求CEBS致力于确保监管团的有效和持续的运作,特别是通过设定监管团的运作指南,监测不同监管团的行动的一致性和分享最佳的监管方式。如今,CEBS享有确保监管团适用欧盟法的权力,对金融机构采取协调一致的措施,并且确保跨境银行受到由不是成员组成的监管团的持续监管。

对金融监管的建议篇（7）

中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2014）01-0024-06

2008年爆发的金融危机对全球经济和金融体系造成了巨大冲击，危机促使国际社会对原有的国际金融监管体系和监管标准进行反思，并筹划建立新的金融监管合作机构，制定新的金融监管标准。在应对全球金融危机的过程中，二十国集团（Group of Twenty，G20）异军突起，成为国际金融监管改革的主要推动者，而直接向G20报告工作的金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB）成为了国际金融监管改革的实体机构，在协调各方立场、创新监管理念、制定新的监管规则等方面发挥着越来越重要的作用。

一、金融稳定理事会的建立与组织结构

1997年爆发的亚洲金融危机，影响到全球金融体系的稳定。国际社会认识到，构建国际金融稳定机制紧迫而必要。1998年10月3日，七国集团（G7）财长和央行行长在华盛顿召开会议，会后发表的声明指出，亚洲金融危机暴露出国际金融体系的缺陷，有必要加强国际金融监管合作，对国际金融体系进行全面改革。会议委托时任德国央行行长提特梅耶（Hans Tietmeyer）与相关各方协商，制定国际金融体系稳定机制方案。1999年2月，在G7波恩会议上，提特梅耶提交了名为《金融市场监督和监测方面的国际合作与协调》的报告，提议建立金融稳定论坛（Financial Stability Forum，FSF），作为国际金融监管合作的平台，促进国际金融体系更稳定地运行。与会各方接受了这一建议。1999年4月14日，FSF第一次会议在华盛顿召开，七国集团的财长和央行行长出席了会议。国际清算银行（BIS）总裁安德鲁·克罗克特（Andrew Crockett）被任命为论坛主席。

FSF在国际金融领域活跃了近十年，在维护国际金融体系稳定、防范金融风险等方面发挥了一定作用。但FSF存在着诸多缺陷：一是FSF的运作和决策机制没有正式的制度保障，这使得其具有天然的不稳定性，难以全面承担国际金融稳定的责任。二是FSF组织结构较为松散，其本身不是一个实体性机构。FSF除设在巴塞尔的小型秘书处外，未设其他支持其工作的机构，多数工作是通过成立特别工作组来完成，这与其所承担的维护全球金融稳定的职责难以适应。三是代表性不足，FSF以七国集团为主导，其成员都是发达国家，不能代表全球共同利益，缺乏广泛的代表性使FSF难以更好地发挥全球金融稳定的作用。

2007年美国次贷危机爆发，进而引发了全球金融危机。危机促使各国政府和国际社会对国际金融监管体系进行深刻反思，如何增强全球金融体系的稳定性再度成为国际社会关注的焦点。国际社会认识到，亟须建立一个更具全球代表性的金融稳定机制。

2008年11月15日，G20领导人在华盛顿召开峰会，就应对全球金融危机问题展开讨论。会议通过了《华盛顿宣言和行动计划》，认为FSF存在着代表性缺乏问题，应进行扩员，使其在金融危机应对中扮演重要角色。2009年4月，在G20伦敦峰会上，与会领导人决定创立金融稳定理事会（Financial Stability Board，FSB），作为FSF的继承性机构。2009年6月26日，FSB第一次全体会议在巴塞尔召开。同年9月25日，《金融稳定理事会章程》在G20匹兹堡峰会通过。

与FSF相比，FSB具有较强的组织化特征，其成员也更加广泛，对维护国际金融体系的稳定负有更大的职责。FSB成员包括G20所有成员国和西班牙、欧盟委员会（EC）、国际清算银行（BIS）、欧洲中央银行（ECB）、欧洲委员会、国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）、世界银行（WB）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、国际会计准则理事会（IASB）、国际保险监管者协会（IAIS）、国际证监会组织（IOSCO）、国际支付结算体系委员会（CPSS）、全球金融系统委员会（CGFS）和联合论坛（SSB）等。

FSB设有全体会议、指导委员会、主席和秘书处。全体会议是FSB的决策机构，其决议以协商一致的方式通过。指导委员会在全体会议闭会期间为FSB提供业务指导。主席在全体会议中产生，任期三年，可以连任一次。为了履行工作职能，全体会议设常设委员会和工作小组。秘书处设在国际清算银行，由秘书长领导。秘书长由主席提名，全体会议任命。2011年G20戛纳峰会之后，FSB对章程进行了修订，在原有组织结构的基础上，新增了常务委员会（Standing Committees）和三个特别工作组（Working Groups）。常务委员会下设四个专门委员会：即评估缺陷常务委员会（SCAV）、监管合作常务委员会（SCSRC）、执行标准常务委员会（SCSI）和预算与资源常务委员会（SCBR）。三个特别工作组是：跨境风险管理工作组、不合作国家（地区）专家组和薪酬工作组。

《金融稳定理事会章程》规定，FSB的宗旨是通过在国际层面协调成员国金融监管当局和国际金融监管标准制定机构的工作，促进金融监管规则的制定和更新，督促国际金融监管政策的实施；与国际金融机构合作，评估和消除影响全球金融体系稳定的不利因素，促进全球金融稳定。FSB的主要职责是：（1）评估影响全球金融体系的脆弱性问题，及时分析和审查需要采取的监管行动；（2）促进负责金融稳定的主管机关之间的合作与信息交流；（3）监控全球金融市场发展及其对监管政策的影响，并提出政策建议；（4）对国际金融标准制定机构的政策发展工作进行审查，促进其工作及时、有效并集中于优先事项；（5）为建立国际监管联席会议制定指导方针并提供支持；（6）制定跨境风险管理应急计划；（7）同IMF合作建立危机预警防范机制。

FSB的成立标志着国际金融体系稳定机制的建设迈出了重要一步，为统一全球金融监管标准搭建了实践平台。FSB的工作目标是促进全球金融监管标准的制定与执行，通过协调各国金融监管当局和国际标准制定机构的工作，促进国际金融监管规则在成员国的落实。为实现这一使命，FSB通过会议机制和报告机制开展工作，每年3月和9月举行两次全体会议，并根据实际需要适时召开临时会议。FSB还在拉美、亚太、非洲、中东欧等地举行区域性会议，该地区的非成员国家均可出席会议，就当地和全球金融体系的相关问题展开讨论。FSB的主席需要向G20的财长和央行行长会议、国际货币基金组织联席会议报告工作。

二、金融稳定理事会的运行机制

（一）义务性明显加大

1. FSB要求各个成员国自觉遵守和执行国际金融监管标准。在G20伦敦峰会宣言中，FSB所有成员国承诺，保持全球金融稳定、加强金融部门的公开性和透明度、执行国际金融监管标准和准则。如果某些成员很好地完成执行情况，将会激励其他成员更好地遵守和执行国际金融监管标准。

2. 要求FSB的成员国参与由FSB领导的同行审议（peer review processes）。FSB专门制定了《同行审议手册》，明确列出同行审议遵循的指导方针。FSB成员国必须定期接受同行审议，以此来评估他们对国际金融监管标准的遵守程度。同时，同行审议也会把各个成员国具体遵守国际金融标准情况的评估结果进行反馈。

3. 要求FSB的成员国每五年接受一次金融部门评估计划（FSAP）的评估，并且公布他们遵守国际标准的程度以及《关于遵守标准和守则的报告》（ROSC）的具体评估内容。FSAP与ROSC是IMF和WB从1999年开始联合实施的评估机制，虽然不是FSB创设的，但由于受到FSB的高度重视和实质性依托而获得了新的生命力。FSAP旨在通过对成员国金融部门进行全面深入分析，帮助其降低系统性风险和危机的可能性。ROSC旨在通过对成员国遵守国际金融监管标准和守则的情况进行评估，促进国际金融监管标准的落实。

（二）约束力日益增强

严格说来，FSB并不是一个国际法律组织，其的文件并没有强制约束力。对于这点，FSB在其章程中已做出说明：“本章程并不计划创设任何法律效力和义务”。虽然FSB的文件不具有法律约束力，但FSB会通过加强对不合作成员国的监督和管理以及要求其自我管理，来达到增强对成员国进行约束的目的。其手段主要表现在两个方面：

一是加大对于不遵守FSB相关监管标准和准则的不合作成员国的监管。在2009年G20伦敦峰会发表的宣言中，明确提出G20各成员国应遵守税收、反洗钱和反恐怖融资等方面的准则。G20为应对那些不遵守相关标准和准则的成员国，采取设立对策工具箱的方法，来达到对于不合作成员国的处罚目的。

二是对FSB成员国以及非FSB成员国加强约束和管理。相比FSF，FSB在成员国范围上明显扩大。但与IMF、WB、WTO等国际机构相比，FSB的成员国还是明显偏少。这就面临一个现实问题，FSB越来越多地承担起全球金融监管标准和准则制定的责任，而那些非FSB成员国并没有自觉遵守的责任和义务，这有可能对FSB的约束力形成挑战。而要想让更多的非FSB成员国都能自觉地遵守国际金融监管标准和准则，就必须给予非FSB成员国更大的话语权。为了解决这个问题，FSB成立了六个地区咨询小组，包括美洲、亚洲、独联体、欧洲、中东、北非和南部非洲地区。大约有150多个国家参加了这些小组，每个小组都包含了FSB的成员国和非成员国。这样做的目的，是为了鼓励FSB成员国和非成员国之间更好地交换意见、分享观点。作为FSB的非成员国，既然给予了它们更大的话语权，它们也被要求和其他FSB成员国一样履行相应的义务，例如接受FSAP。从目前来看，这一做法对FSB成员以及非FSB成员的约束和管理是有效的。

（三）授权性不断增加

2012年G20洛斯卡沃斯峰会之后，FSB对其自身授权进行了更新，主要是在标准设置、提升执行监管能力、机构成员的关系以及透明度、咨询以及沟通等方面进行了改进，具体包括以下几个方面：

1. FSB在预防金融系统性风险和减少金融危机方面加强它的持续性作用，通过脆弱性评估、前瞻性合作、制定国际金融监管标准，综合监测成员国对金融监管标准的执行情况并督促其落实。

2. FSB与SSB、IMF、WB合作，通过监管执行、同行审查、公开披露的方法，推动成员国对G20、FSB和其他国际金融监管标准制定机构制定的原则和协议的遵守和执行。

3. FSB按照G20要求如期准备关于各种议题的特别报告。G20戛纳峰会决定，增强FSB在能力、资源和管理方面的授权性。为此，FSB专门设立了一个高级工作组，由其来遴选和评估政策建议，并以专门报告的形式提交给G20会议。不难看出，FSB已经不仅仅作为一个为成员国提供对话和交流的平台，更是为G20出谋划策的智囊机构。G20也正是看到了这一点，在G20戛纳峰会上，同意给予FSB“法律人格和更大的财政自”（legal personality and greater financial autonomy）。

三、金融稳定理事会成立以来开展的主要工作

FSB自成立以来，致力于防范全球金融系统性风险，解决全球金融体系的脆弱性问题，推动国际金融监管标准和规则的制定、完善和更新，促进全球金融监管框架的完善，推进国际联合监管机制和危机管理跨境合作机制的建立。

（一）推动国际社会加强宏观审慎管理

全球金融危机之后，国际社会认识到，过去的金融监管主要是通过微观审慎工具来控制个体金融机构的风险。然而，此次危机并非是单家金融机构管理不善，而是金融体系面对共同的风险暴露。因此，金融监管需要在关注个体风险的同时，更加关注系统性风险，而防范系统性风险的主要措施是实施宏观审慎管理。2009年4月，G20伦敦峰会的《强化合理监管，提高透明度》报告指出，作为微观审慎管理的重要补充，各国应加强宏观审慎管理。峰会决定由FSB负责评估全球金融系统性风险，并研究开发宏观审慎管理工具。2011年2月，FSB向G20财长和央行行长提交了《宏观审慎政策工具和框架》研究报告，提出了宏观审慎管理的三大要素：（1）宏观审慎分析，是监管部门对系统性风险进行检测和评估，发现系统风险来源，发出风险预警，为采取宏观审慎政策提供依据。（2）宏观审慎政策工具，是金融监管部门防范和控制系统性风险的手段，如逆周期的资本要求、前瞻性拨备、杠杆率控制、对系统重要性金融机构实行特别监管等。（3）宏观审慎政策安排，是宏观审慎管理政策与微观审慎管理政策的有机结合，以及金融监管政策与货币政策、财政政策、汇率政策的协调配合。在FSB等国际金融组织的推动下，美国、英国、欧盟等经济体先后建立了专门委员会，全面负责宏观审慎管理工作。宏观审慎管理正在成为各国防范和控制金融系统性风险的主要手段。

（二）推动银行资本监管标准的提高

此次全球金融危机暴露出原有《巴塞尔协议》的不足：一是对一级资本充足率的要求过低。在银行资本中，真正能吸收损失的是一级资本，如果这部分在资本总额中占比不高，银行就难以抵御突如其来的系统性风险。2009年9月，FSB在G20匹兹堡峰会上提交了《改进金融结构》报告，提出了提高银行资本质量的建议。据此，BCBS于2009年12月启动了巴塞尔协议的修订和完善工作，2010年12月，BCBS公布了《巴塞尔协议Ⅲ》正式文本。《巴塞尔协议Ⅲ》对银行总资本充足率维持了8%的原有水平，但将一级资本充足率的标准从4%提高到6%，其中核心一级资本充足率标准从2%提高到4.5%。此外，《巴塞尔协议Ⅲ》要求银行设立资本留存缓冲，标准为2.5%，由一级资本构成；另外银行还应设立逆周期资本缓冲，标准为0—2.5%，由普通股本或其他能够充分吸收损失的资本构成，两项指标的设定旨在提高银行在危机时期吸收损失的能力。各国应在2013年1月1日前制定实施《巴塞尔协议Ⅲ》的法律文件，并开始实施，2018年底必须达标。

（三）推出对系统重要性金融机构加强监管的政策措施

金融体系内存在着这样一类机构，它们资产规模大、交易对手多、所开展的金融业务其他金融机构很难替代。国际社会将这类机构称之为系统重要性金融机构（Systemically important financial institution，SIFI）。SIFI一旦经营失败，如果任其倒闭，会带来巨大的连锁反应，放大系统性风险甚至引发金融危机。2009年4月，G20伦敦峰会提出加强对SIFI监管的建议。随后，IMF、BIS和FSB了对金融机构系统重要性进行评估的指引，并将SIFI定义为“在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构”。 2010年10月，FSB了题为《降低系统重要性金融机构道德风险：建议与时间表》的报告，并在G20首尔峰会上获得通过。FSB认为，对SIFI应采取以下监管措施：一是提高SIFI的资本充足率监管标准，SIFI应在正常资本之外设立附加资本，以增强抵御风险和吸收损失的能力。二是强化流动性管理，对SIFI应建立超额流动性考核标准，以此提高其应对流动性风险的能力。三是限制SIFI参与某些业务活动，要求不同类型的业务活动通过不同的法人机构进行，以对风险进行有效的隔离。四是对SIFI提出更高的公司治理标准，董事会应对风险控制、发展战略以及经营的合规性负最终责任。五是在对SIFI的监管过程中，应加强母国与东道国的合作，使得以国际监管联席会的形式对SIFI面临的风险进行协调评估成为可能。

（四）提出对影子银行体系监管的思路

影子银行体系（shadow banking system）是指游离于传统银行体系之外的信用中介机构与信用中介活动。批发业务模式、杠杆化操作、低透明度和较少受到监管是影子银行体系业务活动的主要特征。FSB于2010年12月成立了影子银行体系工作组，专门研究对影子银行体系加强监管的问题。2011年，FSB影子银行体系工作组先后了《影子银行体系：范围问题》、《影子银行体系：进展和下一步措施》和《影子银行体系：强化观测和监管》三份报告，对影子银行体系的监管提出了总体思路：一是对影子银行体系的监管应着眼于其业务活动所产生的系统性风险及其外部性，即影子银行体系崩溃对金融稳定和社会经济造成的冲击和产生的社会成本。二是对影子银行体系的监管措施应灵活多样，在市场准入、资本要求、流动性、业务范围等方面都应制定相应的监管标准。三是对影子银行体系的监管措施应进行整体设计，监管措施应具有前瞻性，致力于发现和预防潜在的系统性风险。四是对影子银行体系的监管应持续进行，监管当局应定期进行监管后的总结和评估，不断完善监管措施。

（五）推动对资产证券化和金融衍生品市场加强监管

在此次全球金融危机中，资产证券化和金融衍生品成了重要的导火索，原因在于市场主体与监管部门对这两类产品的风险重视不够。在美国等西方国家，资产证券化产品链条越做越长，使投资者很难对其进行风险识别；而衍生工具的过度发展，增加了金融风险传染的途径。2009年6月，FSB建议提高金融衍生品市场的标准化程度，通过建立集中清算制度和有效监管措施降低金融衍生品交易风险。所有的信用违约掉期应在交易所或电子交易平台交易，同时应增加场外衍生品交易市场的透明度，确保场外衍生品基础设施能够支持不断增加的交易量。2009年，由FSB牵头，组成了由支付结算体系委员会、国际证监会组织和欧盟委员会代表领导下的工作组，就加强衍生品市场监管问题展开研究。2010年10月25日，FSB了《实施场外衍生品市场改革》报告，对衍生品合约标准化、中央结算、交易所或电子交易平台交易等方面的问题提出了若干政策建议，并在G20首尔峰会上获得通过。在FSB的推动下，相关国际机构加快了资产证券化和衍生品市场交易新规则的制定，例如，支付清算体系委员会和国际证监会组织于2011年3月了《关于协调一致的金融市场基础设施原则》的报告，报告内容涉及完善支付体系、建立中央证券存管机构、改进证券结算体系和中央交易对手、加快交易资料库的建立等。

（六）推动国际社会加强金融消费者权益保护

此次全球金融危机在对金融市场和实体经济造成巨大冲击的同时，也对既往的金融发展理念提出了挑战。国际社会认识到，在金融发展和金融创新中如果只关注金融机构的利益，而忽视消费者权益保护，势必会破坏金融业赖以生存和发展的社会基础，最终影响到金融体系的稳定。因此，加强金融消费者权益保护，成为后危机时代国际金融监管改革的一项重要内容。2008年11月，G20华盛顿峰会发表了《关于金融市场和世界经济的共同宣言》，明确提出“通过对投资者和消费者保护给予支持、避免损害公众利益行为发生、预防非法的操纵市场行为和欺骗以及权力滥用行为。”2011年10月，FSB了《重点涉及信贷的消费者金融保护》以及《消费者金融报告》，提出各国应建立专门的消费者权益保护机构，构建了金融消费者投诉处理程序和纠纷解决机制，并开展有效的金融消费者教育工作。

四、金融稳定理事会的未来发展

一般来说，由于国际金融监管标准大多以协议的形式出现，并非建立在国际条约的基础之上，因此不具有法律约束力，由各国自愿决定是否采纳和实施。FSB也是这样，其本身并无立法权，所提出的建议和原则只是一种“软法”，并无强制约束力，只有成员国将这些原则和建议纳入到本国法律法规中才能成为具有法律效力的规则。不过，自FSB成立以来，在其发起的金融监管改革过程中，国际金融监管标准的适用范围和法律性质正在发生着变化。FSB单独或与其他国际组织联合提出的原则和标准越来越被视为某种意义上的最低标准，即使不能强制要求所有国家都来实施，也会通过对不合作国家采取相应的反制措施来鼓励实施。上述发展变化将对国际金融监管标准的变化带来何种影响还有待进一步观察，但从FSB的运行和近年来工作进展情况看，为了进一步提高政策的有效性和自身的影响力，在未来发展中应注意解决好一些相关问题。

首先，进一步提升FSB金融监管标准制定者的代表性和决策机制的合法性。如果国际金融监管标准仅仅被视为建议，那么标准制定过程和程序不是那么重要；但如果这些标准在一定程度上具有准强制性，就需要由那些得到共同承认的有权机构给予某种形式的正式批准。这意味着这样的机构要有更为广泛的代表性，以及更加清晰和透明的决策程序。作为“软法”性质的规则，国际金融监管标准的价值也许不在于其“约束力”而在于其“吸引力”，亦即代表国际先进的监管理念，解决影响金融稳定的现实问题，为多数国家的立法者和监管者所接受。金融监管标准制定机构的广泛代表性无疑有助于强化这些标准的正当性和影响力，特别是当这些监管标准越来越多地与一定的激励和约束机制挂钩，呈现出某种程度的强制趋势时，程序正当性方面的考量就显得更加重要。迄今为止，国际金融监管改革呈现出危机推动型的特征，在金融危机肆虐时期，为了降低金融危机对经济的危害，新的国际金融监管标准和规则易于为各国所接受；而当危机渐行渐远，国际金融监管标准的制定和更新回归常态时，FSB的代表性和决策机制的合法性就会受到更多关注，如果在这方面存在较多的质疑，其工作的开展以及制定的监管规则的接受就会受到影响，这恐怕是FSB在组织机构建设和下一阶段工作中需要面对的问题。

其次，使FSB成为全球金融监管权威机构。现行的全球金融监管机构已有很多，已经形成了一个较为复杂的网络，其中FSB是连接着最多国际金融监管机构的核心组织，应该成为最具权威性的全球金融监管机构，但实际上，FSB却并不具备强制要求其他金融监管机构实施其目标的应有地位。加之各国政府都不愿将对本国金融体系的监管权让渡给某一国际组织，因此FSB在国际金融监管网络中有效协调各方合作还存在一定难度。此外，FSB所制定的各项金融监管标准都是成员通过协商和一致同意达成的，而且是在自愿基础上来执行和遵守，难以形成实际有效的约束。但是，国际金融监管实践表明，国际金融监管的“软法”并不是可有可无的建议或口号，而是指示着国际金融监管实践和国际金融监管立法的趋势和方向。“软法”虽然不具有强制约束力，但却有助于国际习惯的形成和条约的产生。对于FSB来说，怎样使各成员国对这些“软法”文件加以必要的关注和重视，在本国监管立法和监管实践中加以必要的引入，使之成为各国金融监管立法中不可忽视的部分，既是FSB相关文件由“软法”向“硬法”转变的关键，也是使FSB自身成为一个普遍认可且具有强制约束力的全球金融监管权威机构的努力方向。对于FSB而言，近期应采取有效措施，探索更好的执行路径；远期则应构建规范的立法和执行体系，使其所制定的文件成为成员国自愿接受的规范和指引。

再次，通过FSB将国际金融机构与金融监管标准制定机构更紧密地联系起来。通常国际金融机构（如IMF、WB等）能够密切追踪全球经济形势，分析全球经济、金融失衡原因以及金融市场风险和资产价格变化，但其与监管规则制定者之间的信息交流并不全面。金融监管标准制定机构（如BCBS）在制定金融监管标准时，往往并不太重视对宏观经济和金融形势的预期和判断，而是根据已往的金融风险或金融危机案例，来制定防范和控制金融风险的规则和标准。因此，如何加强国际金融机构与金融监管标准制定机构的联系与沟通，并使二者实现优势互补是十分必要的。使国际金融机构对金融稳定问题更加关注，而金融监管标准制定机构对宏观经济和金融市场的变化更为敏感，制定的规则和标准更加切合金融稳定实践的需要，使二者在维护全球金融稳定方面形成合力，对于与国际金融机构和金融监管标准制定机构有着紧密联系，并在其中发挥着纽带和桥梁作用的FSB而言，是需要考虑的问题。

第四，进一步提升FSB对成员国的影响力。各国政府参与国际金融监管合作的积极性并不是一致的，常常表现为时断时续。在发生全球金融危机时，各国政府对金融监管的国际合作热情较高，积极参与国际金融监管合作平台的建设，新的国际金融监管规则和标准也容易被接受。但危机过后，一些国家政府对金融监管合作表现得就不甚积极，这种情况是不利于FSB全面发挥其稳定全球金融体系的职能的。另外，各国中央银行更倾向于将BIS作为主要合作平台，对货币政策的重视程度远高于银行监管。而各国的金融监管当局更愿意接受BCBS和IOSCO的规则和建议。因此，怎样使各国中央银行和金融监管当局积极参加FSB的活动，主动承担其工作任务，自愿接受FSB的规则和建议，并在本国金融监管法律法规制定中积极引入，使之成为金融监管立法中不可忽视的部分，从而进一步提升FSB对成员国的影响力，也是一个需要考虑的问题。

对金融监管的建议篇（8）

摘要:中国—东盟区域金融合作逐步初显成效，但金融危机隐患依旧存在，为维护区域金融安全，需加强金融监管合作。各国监管制度落后、金融救助机制先天不足、合作制度化建设落后、信息披露不足制约了监管合作深化发展。因此，要通过开展多层次合作、完善金融救助机制、健全对话机制，完善信息披露制度，促进金融监管合作进一步发展。 关键词:中国;东盟;金融监管;合作;法律制度 中国与东盟间的货物贸易日益密切，目前，中国和东盟已互为第四大贸易伙伴①。贸易的发展推动了金融合作，金融合作是贸易合作得以顺利进行的保证。中国—东盟金融合作已取得了一定进展，主要集中体现在金融监督和金融救助方面，但这些制度也存在许多缺陷。中国和东盟已签署《中国东盟服务协议》，区域内金融市场将更加开放，进一步加强和完善各国间金融监管合作，既是我国从该协议中获取金融服务贸易自由化预期利益的必要条件，也是进一步推动此种自由化的保障。 一、问题的提出:中国东盟金融监管合作之非常必要 目前，中国—东盟金融合作初显成效。主要集中体现在金融监督和金融救助两方面。首先，“10+3”地区金融监督机制——“东盟监督机制”建立。东盟监督机制最初是根据1998年东盟各国财长签订的《理解条约》建立起来，其宗旨为:协助东盟成员发现潜在的危机并做出相应反应;评估东盟成员国可能导致金融动荡和危机的各种弱点;对薄弱部门进行审查，改善东盟成员国的“同行监督”环境;监督成员国金融部门的能力建设、信息共享。这一机制的确立对中国和东盟金融合作起了重要的推动作用，若干“10+3”国家开始自愿、双边地交换短期资本流动数据。2000年5月，东盟“10+3”监督进程第一次同行会议召开，与会者一致同意加强政策对话和区域合作，包括对资本流动监管、建立自助和支持机制、促进国际金融改革。这意味着原来仅适用于东盟成员国之间的东盟监督机制在“10+3”框架内得到了认可和发展，开始适用于“10+3”范围内。随后这一机制得到不断地加强和扩展。2001年5月举行的“10+3”财长会议上进一步肯定了建立东亚“10+3”早期预警系统方向，通过对宏观与微观经济指标分析建立早期预警模型。这一系统有助于及时发现该地区国家金融的脆弱性，防范未来金融危机。 其次是建立危机救助机制的设立。这一机制由两大支柱组成，即货币互换机制和亚洲债券市场。第一，货币互换机制。2000年5月，在第二次“10+3”财长会议上达成了《清迈倡议》。该倡议主要涉及扩大东盟的货币互换协议，即将东盟内部原有的货币互换机制扩展到中、日、韩三国，在“10+3”之间逐步建立双边货币互换网络，以便在有关国家出现短期资金困难时进行援助。2006年5月，“10+3”财长会议明确提出要将清迈倡议多边化或启动“后清迈倡议”合作框架作为进一步努力的方向。到2008年，与会财长同意，至少出资800亿美元来落实《清迈倡议》框架下的多边机制，其中，中日韩3国分担80%，余下20%由东盟国家负担。清迈货币互换机制是区域性金融结构中“最后贷款人”雏形，对防御区域金融危机有着重大意义。第二，亚洲债券市场。2003年6月，东亚及太平洋地区中央银行行长会议组织与国际清算银行合作成立亚洲债券基金。到目前为止，亚洲债券市场已发行两期债券。亚洲债券市场纠正该地区过于依赖银行体系这种不合理的融资格局，降低了亚洲各经济体对欧美等发达国家短期资金的依赖程度。 尤其要指出的是，中国—东盟区域内金融危机隐患依旧存在，维护区域金融安全不容忽视:(一)中国—东盟金融业的脆弱性依然很突出。据国际货币基金组织统计，曾经是东亚金融危机罪魁祸首的对冲基金如今实力大为增长，2006年全球对冲基金管理的资产达14 000亿美元，是2000年的3倍多。各国银行不良资产是金融危机的又一隐患。2011年底，越南金融机构不良贷款同比增长9.4%，印度尼西亚、马来西亚、泰国、菲律宾等国家的银行分别为50%、43%、18%和16%，远未达到国际要求的3%～5%安全标准。中国银行也存在同样问题，截至2007年第四季度末其不良贷款率为6.17%。由此可见，当年引发金融危机的因素并没有完全消除。(二)国家金融货币体系缺陷已暴露。近期美国次贷危机引发的全球金融危机，暴露出以美元为本位的金融货币体系存在缺乏监管、流动性过剩问题。在世界金融货币体系改革一时难以推进的情况下，区域性的金融合作更具有重要现实意义。这种区域性金融互助，能帮助相关国家减 少对国际货币基金组织的依赖，一旦出现危机苗头，救助将更迅速更有效。同时，这种机制的建立，对市场信心来说，也是一种托底。因此，各国都应当认识到加强区域金融合作非常之必要。 中国东盟金融监管合作具可行性，是金融监管合作得以顺利进行的重要前提条件。根据国际关系中的建构主义理论，国家身份中的集体身份对于国际金融合作能否达成至关重要，集体身份形成取决于四个主体变量:相互依存、共同命运、同质性和自我约束。中国和东盟目前已经具备这四个条件。在相互依存上，1997年亚洲金融危机让中国和东盟深刻地认识到:在危机面前，共同面临的是一损俱损、一荣俱荣的利益困境;在共同命运上，金融政策的溢出效应以及金融危机的传染性，使得各国的金融市场紧密地联系在一起;在同质性上，东盟金融市场尚未成熟，有的国家金融市场甚至刚刚建立起来。中国金融体系也有着明显的过渡性，具体表现在:市场的不完善和机构之间缺乏竞争;在自我约束下，中国和东盟国家之间自愿让步，签订约束本国某些金融行为的各种协议和谅解备忘录，以寻求国际合作。因此，中国东盟金融合作是可行的。 二、中国—东盟金融监管合作之不足 中国东盟金融监管合作取得一定成效，但还存在诸多不足，这其中既有各国国内的因素，也有国际监管合作中的因素，这些弊端制约了监管合作的发展，导致合作进程缓慢。 (一)各国金融监管制度落后。东盟大部分国家金融机构仍背负着大量的不良贷款，市场体系不完善，金融市场法治建设尚未形成，更多地依赖行政监管。而行政管理制度混乱且带有随意性，政策过程缺乏透明度和连续性，因而导致了监管效率低下，监管的独立性无法保证。此外，各种监管基础、人员素质和技术手段都还很落后，无法适应复杂多变的金融市场的需求。中国的监管制度也不尽完善，具体表现在:地区分割严重、金融监管资源配置扭曲、金融法制不健全等。总之，相对于欧美发达国家的金融体系而言，中国和东盟各国的金融体系要脆弱得多，法律制度不十分健全，对国际金融交易的监管缺乏经验，传统的监管方式难以对其实施及时有效监管。同时，东盟各国监管之宽严程度不一，适用的会计准则亦不尽一致，一方面会加大协调的难度，增加合作成本;另一方面也会减弱各国监管合作的积极性。这也是监管合作进程缓慢的原因之一。 (二)金融救助机制先天不足。《清迈倡议》是迄今为止中国和东盟金融监管合作所取得的最为重要的制度成果之一。但其仍然存在诸多不足:首先，《清迈倡议》框架下的绝大部分货币互换协议均为双边协议，为了获得流动性支援，各国必须分别进行双边谈判，若援助国以各种理由拒绝提供援助，协议就形同一纸空文。此外，一系列的谈判也无法保证援助的及时性。其次，尽管至2008年5月，互换规模已达到800亿美元，但与巨额的国际游资相比，仍是杯水车薪。更何况真正能够立即动用的只有协议金额的20%，根本无法应对金融危机，其象征意义大于实际意义。最后，成员国对《清迈倡议》的支持怀有不同的意图，东盟主要是为了从中日获得资金;韩国是为了与东盟某些国家建立双向互换安排，尽管对东盟而言韩国最终将是一个纯粹出资国;日本则希望建立和强化日元在本地区的地位;中国则出于维护地区金融安全的目的。成员国不同的动机增加进一步达成共识的难度。 (三)合作制度化建设落后。中国与东盟安排了许多合作渠道和机制，诸如亚太经合组织、“10+3”框架、东亚及太平洋中央银行行长会议、亚洲合作对话、博鳌亚洲论坛等组织和机构。这种机制有三个特点:一是反对让渡一部分主权、建立一种正式的制度;二是强调互不干涉内政;三是寻求达成共识，将有分歧的问题搁置起来。“东盟方式”机制注重国家主权的特点恰恰满足了对主权极其敏感、正处于主权扩张时期的东盟国家需要。但其缺陷也是显而易见:首先，这种松散的“东盟方式”机制使得东盟通过的任何协议都不具有法律约束力。各个国家可以根据自己利益各取所需，而无需担心遭受任何惩罚。其次，这种“东盟方式”也减弱了中国与东盟各国协调一致的能力，影响了各国之间金融合作进程①。2008年12月15日，《东盟宪章》生效，它是东盟成立以来第一份对所有成员国具有普遍法律约束力的文件。这一文件的签署是东盟在机制化和法制化建设上的重要举措。但这份宪章仍然强调不干涉主权，因此，在涉及主权的监管合作领域依然任重而道远。 (四)信息披露不足。与国内金融监管相比，国际金融监管缺乏一个统一的执法机构，实施监管的依据主要是成员国披露的各种数据和信息，进行风险 预警，并有针对性地预防金融危机，所披露信息的及时性、真实性、准确性至关重要。中国和东盟之间到目前为止尚未建立起有效的信息披露机制，而东盟内部本身的信息披露制度也不尽如人意。虽在1997年金融危机后，东盟建立了一套涉及“信息交流”的程序，这套程序表面上让人们看到东盟内部之间披露信息的意向，但其实施效果并不明显。原因是多方面的:首先，东盟各国经常把经济数据当作一种策略工具而不是一种公共产品，因而不大愿意提供有关经济和金融状况的资料，即使披露多半也是无法反映真实的金融情况。其次，东盟成员国之间在金融发展规模、水平和阶段上存在巨大的不对称，严格不干涉内政原则使得有效地实施地区监督机制极为困难。最后，这一程序协议没有任何法律约束力，难以有效地实施地区监督机制。金融信息缺乏透明度，将不可避免地制约监管合作进程和削弱各国在监管合作方面的信任基础。 综上所述，中国和东盟金融监管合作中既取得了初步的成果，但也存在严重的缺陷。根据金融合作的路径理论:金融合作一般要经历监管合作——货币合作——法律协调三个阶段。就此而言，中国与东盟目前的合作形式仅处于初级阶段。出于现实的需要，中国和东盟各国都需要增强合作意愿，推动金融合作往纵深方向发展。 三、中国东盟金融监管深化合作的对策 (一)开展多层次合作。在东盟，各国的金融市场、监管水平参差不齐，既有金融市场较为发达，监管制度较为完善的菲律宾、泰国、马来西亚、文莱等国，又有金融市场相对落后、监管制度刚刚起步的国家，如越南、老挝、柬埔寨、缅甸等。金融业的不发达阻碍了金融监管的发展。中国情况也大抵如此，如中国东西部发展不平衡，一国国内不同地区迥异的发展水平给监管制度统一实施带来了难度。因此，区域内成员国监管水平的多层次性使得这个区域的金融监管合作也应考虑多个层次的合作，以满足处在不同发展阶段国家参与金融合作的需求。可以考虑制定一个统一的最低标准，允许各国在最低标准基础上，根据本国国情开展多层次的监管合作。 (二)完善金融救助机制。《清迈倡议》之不足如上所述，目前最为有效、现实的做法是将其多边化，增加互换货币的金额，放宽使用条件，并使其运用更加便捷。多边化的模式有两种，一种是“一对多”，即一个国家同时与多个国家签订货币互换协议，另一种是“多对多”，即多个国家同时与多个国家签订货币互换协议。就目前情况而言，可以先采用“一对多”的模式，待条件成熟再实施“多对多”的模式。这样不仅能够缓解双边互换下贷款国的资金压力，也有助于提供一揽子援助，防止金融动荡的“传染”。此外，增加互换货币的金额，对金融合作进行量的扩充既不会明显影响各国经济主权，又能增强相互间的信任感，可为今后的深层次合作奠定基础。 (三)健全对话机制。金融合作的理论和实践表明:合作只有在正式的制度约束下才能发挥其应有的功效，非正式性的协商机制往往会形成逆效合作，不仅不会有效地预防和克服金融危机，还可能增大金融危机发生和传播的几率，导致适得其反的效果。此外，金融合作的制度化能够强有力地影响私人部门的预期，有助于获取私人部门对合作进程的参与和支持，进而形成金融合作的“自增强”效应。笔者认为，应从以下几方面进行完善:首先，改变协商一致原则。可根据各国实际经济情况，可依不同事项，定出全体一致同意、2/3以上同意或半数以上同意等原则与程序，或采用如同有东盟人士提出的“建设性干预”或 “弹性介入”。其次，设立监管合作的常设机构，作为日常信息共享和正常沟通的平台，以便及时、动态地对各国金融进行监测和监管。 (四)完善信息披露制度，增强所披露信息的真实性。短时间内要求东盟各国执行高标准的国际信息披露标准或统一的东盟区域标准，各国都难以接受。但各国可尝试一些对主权限制相对较小、较低层次的做法，譬如，首先，各国对进入本国的该区域内其他国家的金融机构信息披露要求做出强制性规定，以保证相关信息披露的实现及其真实性。其次，通过建立相关的协调机制，使各国认识到信息披露之重要性，增强彼此之间的合作意愿，促使其逐渐披露经济金融方面的信息。最后，在条件成熟时，在本区域内形成最低的信息披露标准，各国所披露信息都应达到这一标准，确保信息披露的统一性。 总之，国际金融合作是基于现实主义的、理性的考虑，国家利益是制定金融政策的出发点和落脚点，是检验国际金融合作可行与否的依据与标准。中国和东盟的金融监管合作，无论是出于促进本国金融发展需要，还是基于维护区域金融安全目的，各国都 有着共同的利益。建立金融监管合作法律机制是规制各国金融行为、协调各国间金融监管最为有效的途径。但这一机制能否建立取决于各国决策者的合作意愿。毫无疑问，政治因素在关键时刻会超越经济因素，甚至是决定性因素。长期以来，中国—东盟区域内一直存在主权争执、种族冲突。这给双方金融合作带来严峻考验，也是产生上述困境的根源，双方要从根本上改变以邻为壑的做法，强化区域内经济、贸易、金融、政策等各方面合作，为监管合作建立坚实基础和充分信任感。

对金融监管的建议篇（9）

关键词 金融监管 协调机制 金融安全

我国金融监管的现状及监管模式决定了金融监管的协调既有监管机构之间的协调，又有各监管机构与中国人民银行之间就有关金融稳定及金融改革方面的合作。协调合作所涉及的部门较多，需要合作的领域广，难度大。因此必须在完善金融监管协调的法律体系基础上，建立统一的金融监管当局来协调各监管机构之间的关系，形成金融监管信息的共享机制。

一、完善我国金融监管协调的法律体系

（一）健全金融监管协调的法规，为金融监管协调机构提供法律依据

通过立法或在《银行业监督管理法》增补相应条款，确定全国性金融机构检查委员会的权利和职责，进一步明确各监管机构的职责范围。尤其是对近年来不断涌现的金融创新和金融控股公司的监管要协调合作，实施统一监管。虽然金融控股公司只是混业经营的雏形，但有进一步发展的趋势，给分业监管带来了挑战，如果不能协调好这类公司的监管，必然会引发各监管机构之间的冲突，造成风险和隐患①。

（二）通过法律或建立谅解备忘录，增强金融监管协调法规的可执行性

通过法律或谅解备忘录将联席会议制度化，并将联系会议中达成的共识或协议予以公布、下达到各监管机构的分支机构，便于基层监管部门能够更好地进行合作与协调。另外也可以考虑建立分级联系会议制度，如省或市级的监管部门的联系会议制度，能够及时解决监管中出现的局部问题或个别事件，使之真正成为一个信息沟通的桥梁，部门信息来源的窗口，既具有协调各部门政策、统一各部门行动的管理职能，又带有论坛的性质，能够就有关金融监管、维护金融稳定及共同推动金融改革等问题进行讨论，起到各部门之间进行多方位合作的中枢及牵头人作用。

二、完善我国金融监管协调的工作机制

（一）建立健全信息共享机制

人民银行与金融监管职能分离后，人民银行拥有货币政策信息和不完全的金融监管信息，而金融监管部门则拥有充分的金融监管信息和不完全的货币政策信息，这就需要建立中央银行与金融监管部门的信息共享机制②。以金融监管信息为基础建立金融信息共享平台，形成集中、统一、高效的金融信息来源，实现信息资源共享。我国已经相继建立了现代化的“金卡”、“金税”、“金审”等工程，从金融效率和安全的角度来看，建立“金信”工程十分必要。它可以尽量避免金融监管中存在的信息不对称现象，规范监管信息的收集、整理和传递过程，扩大监管信息的广度和深度。但要遵循以下几个原则：首先，央行和监管部门应避免向同一机构收集信息，并就何种信息由谁收集及如何交流与共享达成一致意见，减轻被监管机构负担；其次，为降低信息收集成本，可考虑在人民银行现有的信息系统基础上对系统进行升级和优化，建立统一的金融统计信息系统；最后，建立危机状态下的信息共享制度，明确各部门在危机状态下对有关风险的判断识别、风险状态信息通报的责任与义务，确保在危机状态下信息传递的迅速、及时和有效。除统计数据外，中央银行还需要与金融监管部门定期传递以文字形式反映的各类软性信息。人民银行要及时向金融监管部门通报货币政策的执行情况，监管部门也应该及时、定期地将本部门对所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关的分析报告及时送达人民银行。并且需要以法规形式明确人民银行与金融监管部门的信息共享的原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保障货币政策与金融监管信息共享的质量。

（二）强化金融联席会议机制

金融联席会议应由中国人民银行及各监管机构派出的代表组成，会议主席由各机构成员轮流担任，成员定期召开会议，通报政策执行情况及其取向。会议的主要内容应该包括有：通报经济金融运行形势、货币政策监管工作情况；通报本部门近期即将出台的重大政策、文件及决定等；讨论执行货币政策和实施金融监管过程中需要协调解决的新情况、新问题等。通过金融联席会议加强中央银行与三大监管机构之间的协调合作，提高金融体系的效率和稳定性。但是要在法律上明确其地位，并且赋予权限和决策力，避免其像前期那样只是流于形式，而无实际意义③。

（三）建立健全我国与国际金融监管机构之间协调合作的机制

随着金融业趋于全球化，金融市场之间的联系和依赖加强，金融风险在国家之间相互转移、扩散的趋势也在增强。因此在新的金融开放的形势下，仅加强国内的金融监管是不够的，还需要加强与国外成熟的市场经济国家的监管当局的交流与合作。借鉴国外先进的金融监管理念和方法，不断提高我国的金融监管水平，丰富监管的内容。随着外资银行大量涌入中国，加强国际监管协调合作的重要性不言而喻。巴塞尔监管委员会于2000年5月《加强银行监管者之间合作声明书的基本要素》，提出了有效的监管合作必须具备四大基本要素，即信息分享、现场检查、信息保护和持续协调。我国的金融监管当局可借鉴有关的国际准则，在对等互惠的基础上，具体可以采取以下措施：第一，要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录，诸如在信息交流、技术应用等方面展开合作。第二，要积极参加各类国际性和区域性金融监管组织或机构组织的活动，使我国监管法规的立法和执法更加公开和透明。同时，应创造条件积极参与有关国家政府组织召开的重要国际经济金融会议，如西方七国首脑会议、西方七国财长会议等，发挥我国在国际经济金融秩序建设和金融监管等方面的应有作用。第三，金融监管标准要与国际接轨，如健全信用评级机构及信用评定管理体系，规范会计、审计、律师等中介机构的服务。

三、建立健全我国金融监管协调主体¬

（一）建立金融监管协调委员会，统一协调各监管主体的行为

虽然说现存的联席会议，特别是在国务院副总理的主持下在这次抵御金融危机中发挥了很大的作用，但是它仅是金融体系内各行业监管部门，在现有法律条件范围内的行业监管的一种沟通与协调，可以说只是互通信息的一个平台，“备忘录”由于没有央行及其它相关部门的参加而显得较为“单薄”。因此笔者认为可以考虑在“备忘录”的基础上设立一个由国务院直接领导的人民银行牵头的由各个部委参加的高于一般部委规格的常设机构――金融监管协调委员会。除此之外，人民银行和各监管机构内部还应设立专门负责信息采集、分析、交换的管理部门，明确负责本单位信息和数据的收集，并负责为其他监管机构提供真实、准确和完整的信息；该管理部门应设置专人专岗负责本单位的信息管理系统和负责跨系统信息共享的正常运转，以确保信息资料准确、及时和安全的交流。

（二）完善金融自律性组织，充分发挥其监管作用

金融自律性组织是金融业自我管理，自我规范的，自我约束的一种民间管理形式。它通过行业内部的管理，有效的避免不正当竞争，促进彼此间的协作，与监管当局共同维护金融体系的稳定与安全。金融自律性组织是我国金融监管体系的重要组成部分，是金融监管体系中不可或缺的部分。目前我国此类组织很不完善，而且建立起来的组织也没有发挥其应有的作用。所以笔者认为，今后应由金融监管协调委员会牵头建立健全金融自律性组织。

四、结语

做好金融监管工作，要求监管者不仅有完备的金融知识体系，更需要对市场体系和市场风险具有前瞻性和洞察力。要建立有市场经验和感觉的人才队伍，加强对市场发展的最新了解，及时掌握新产品对市场结构尤其是系统性风险的影响。监管机构需要与金融市场进行常规的、系统性的人员交流，提高对市场的敏感性，更好和更及时地掌握金融产业发展的前沿动态，更好地行使监督、监管职能。

注释：

①殷健敏.我国金融控股公司监管问题浅析.上海金融.2006(4):51-53.

②秦国楼.我国中央银行与金融监管协调问题研究.武汉金融.2005(9):6-9.

③李论.初探我国金融监管协调机制[硕士论文].长春:吉林大学图书馆.2006.

参考文献：

[1]陈锋,郭斐,赖永良.建立我国金融监督管理协调机制的设计思路与模式选择.金融与经济.2005(7):43-44.

[2]弗朗茨.X效率:理论、依据和应用.上海:上海译文出版社.1993.

[3]黄明.建立金融监管协调机构是促进金融市场协调发展的迫切需要.南方金融.2005(11):33-34.

对金融监管的建议篇（10）

中图分类号:F830 文献标识码:B 文章编号:100-4392(2008)07-0035-04

目前台湾地区已成为祖国大陆的第四大贸易伙伴,第二大进口市场;祖国大陆也成为台湾的第二大出口市场和最大的贸易顺差来源地,两岸贸易正在持续､稳定增长｡两岸金融业务往来日益频繁,但实质性合作步伐进展缓慢｡随着两岸贸易､投资､旅游往来的日益密切,两岸货币流通､银行融资､证券交易和保险市场开拓等方面遇到政策障碍,如何实现金融机构双向､直接和全面的往来合作,尽快建立两岸金融监管合作机制迫在眉睫｡

一､台湾地区金融监管现状

两次金融改革后,台湾地区于2004年7月成立金融监督管理委员会(“金管会”),这不仅将金融监管部门从“财政部”脱离,在整个“金管会”的组织架构上,给了“金管会”更多的独立空间以及有效执行监督管理的工具,如调查权等;而且在人员编制及薪资待遇上亦给予更大的弹性,以能吸引更多优秀人才发挥更高专业性｡而近年来频繁发生的金融案件,引发了对台湾地区金融监管模式的思考｡

(一)台湾地区加快完善金融监管法规

一是面对国际金融综合经营的大趋势,也为了使台湾地区金融机构集团化趋势的监管有法可依,台湾地区“立法院”于2000年10月三审通过银行法规部分条文修正案,大幅放宽银行转投资金融与非金融事业的限制｡2001年6月,通过金融控股公司法规,允许金融机构转型为金融控股公司,允许其下设子公司分别经营银行､证券､信托､保险等多元化金融业务｡颁布了与金融控股公司法规配套的包括金融控股公司合并资本适足性管理办法､自律规范､内部控制及稽核制度实施办法及负责人兼任子公司职务办法等十二项监管控制金融控股公司经营风险的子法规｡

二是建立了不良金融机构市场退出机制｡2001年6月,台湾地区“立法院”临时会三审通过加值型及非加值型营业税法规修正案､金融重建基金会设置及管理条例和存款保险条例部分条文修正案,统称金融重建三法｡这三法规确立了金融重建基金的财源以及在一定时期内全额保障存保人权益的机制,从而为金融监管当局强制督导和重组存在问题研究的金融机构创造了条件｡

三是制定对特定金融机构监管的法规,2001年6月通过票券金融管理法规及保险法规部分条款的修正案,2003年7月通过了农业金融法规,旨在分别扩大台湾地区保险公司资金运用限制及设立全国农业金库,建立农业金融体系的同时,加强对此类特定金融机构的监管｡

(二)实行一元化监管新机制

在台湾地区大型金融机构混业经营已成大趋势的背景下,台湾地区进行了金融监管制度改革｡台湾地区“行政院”于2001年通过“金融监管三法”草案,即《“行政院金融监理委员会”组织法》､《中央银行法》､《“财政部”组织法》,规划了整合现有台湾地区金融监管单位,构建金融监管一元化机制的发展方向,于2004年7月1日正式成立“金融监管委员会”,简称“金管会”｡金管会是隶属于台湾地区行政院下的独立机构,其集合了银行局､检查局､证期局和保险局,分别实施金融的检查监督｡金管会本着“立法从严､执法从严”的原则进行金融监管,针对银行的风险状况,给予不同的监管程度,实行差别监管｡但是,目前金管会的组织体系及业务范围,包括金管会本身和下属四个局,还处于很大的争议中｡最近提出涉及银行､证期及保险等金融政策的规划,将由财政部负责,而金管会只负责金融监管业务,以确保其独立性｡

二､祖国大陆现行金融监管体制的现状

祖国大陆金融业目前实行的是分业经营､分业监管的模式｡分业经营即银行业､证券业､保险业各自经营与自身职能相对应的金融业务｡分业监管是指是由中国人民银行､中国证监会､中国保监会分别对银行业､信托业､证券业､保险业实行监管｡人民银行作为中央银行,同时负责货币政策的制定与执行｡1989年初步提出银行业与证券业､保险业分业经营､分业监管的原则;1995年商业银行法的出台,标志着金融分业经营体制正式确立｡2003年中国人民银行对银行､资产管理公司､信托投资公司及其它存款类金融机构的监管职能分离出来,并与中央金融工委的相关职能进行整合,成立中国银行业监督管理委员会｡祖国大陆形成了银监会､证监会和保监会共同负责金融监管的格局｡随着《中华人民共和国银行业监督管理法》､《中国人民银行法》和《商业银行法》的实施,祖国大陆分业经营､分业监管的管理体制已进一步确立和完善｡

同时,为了适应金融业对外开放的形势,1994年4月祖国大陆颁布了《境外金融机构管理办法》,1994年12月颁布了《中国人民银行外资金融机构管理条件》(以下简称《管理条件》,1995年颁布的《商业银行法》同样也适用于外资金融机构,1996年4月颁布了《外国金融机构驻华代表机构管理办法》等等｡

随着金融综合经营,银行､证券､保险､信托等业务交叉经营,金融业的监管体制将进一步改革,逐步建立金融业统一监管机构,加强银证保各业的协同监管职责｡金融综合监管的改革要把结构调整和功能地位有机结合起来,在统一监管协调机构下,明确各部门之间分别专门行使决策权､执行权和监管权,而不是按现行的“三权合一”制｡

三､区域金融监管协调的经验

(一)欧盟金融监管合作的经验与借鉴

欧盟金融监管协调机制主要包括建立在成员国之间以及成员国与欧盟机构间的一系列双边和多边协议或谅解备忘录上｡截止到1999年欧盟各成员国仅在银行领域签定的双边备忘录就多达90个之多｡备忘录虽然阐述了签约方各自的责任和义务,但毕竟缺乏行之有效的法律效力｡直到2001年朗法吕西(Lamfalussy)报告的提交,欧盟金融领域里的立法结构完整地体现出来,该报告从欧盟层面提出了监管与规制的框架设计｡与单一经济体的金融监管相比,欧盟金融监管是建立在同一金融市场的基础上,由欧盟理事会和欧洲议会通过立法程序规定金融监管框架,由欧盟委员会协调各成员国证券管理机构具体负责实施｡欧盟作为一个区域经济组织,其金融监管具有部分超国家的性质,在许多方面都要求合作和协调,对于祖国大陆实现大陆与台港澳区域金融监管协作,具有十分重要的借鉴的启示意义｡

1.单一金融市场的建立和金融服务行动计划｡单一金融市场的建立是欧盟金融运行的基础为了加快欧盟金融市场一体化的进程,建立欧盟统一的金融监管规则,消除金融一体化的规则和监管障碍,欧盟委员会于1999年5月提出了推进欧盟单一金融市场建设的“金融服务行动计划”,其具体目标包括,一是建立一批发行市场,使公司发行人能够在欧洲范围的基础上以有竞争力的条件筹集资金;为投资者和中介提供从单一进入点到达所有市场的通道等｡二是建立开放､安全的零售市场,为消费者参与单一金融市场提供信息和保护,消除零售金融服务跨境提供中不公正的障碍;为泛欧基础上的电子商务提供法制条件,使消费者无须支付过多费用就能进行跨境小额支付｡三是建立精致的审慎规则与监督｡

2.统一的金融监管法规｡一是欧盟金融监管法律协调由欧盟基础条约予以保证｡其中“理事会应根据委员会的提案以全体一致同意通过指令,以使各成员国的对共同市场的建立或运转发生直接影响的法律､法规和行政条例的各项规定趋于接近”,该规定为欧盟金融监管协调提供了良好的依据｡二是良好的欧盟金融监管法律协调机制｡欧盟金融监管法律协调以最低限度协调原则､相互承认原则为基础,以单一执照､母国控制原则为具体体现,辅之以欧盟立法的两项基本原则――附从原则与适当原则,构筑了欧盟金融监管法律协调原则的完整体系｡

3.完善的监管框架｡近年来欧盟金融监管权利重心逐步趋向集中于欧盟整体,形成了基于拉姆法路西框架(lamfalussy framework)的监管体系｡该框架是欧盟金融监管法律协调的新系统,从最初所倡导的欧盟证券市场监管协调立法框架推广至银行､保险业监管立法协调｡它包括四个层次:第一层是进行框架性立法,协调立法原则｡包括欧洲经济与财政部长理事会､欧洲议会､欧洲委员会,由欧洲委员会提出立法建议;第二层主要关注技术性问题,指定第一层次立法的实施细则｡包括欧洲银行业委员会､欧洲保险和职业养老金委员会､欧洲证券委员会､欧洲金融集团委员会;第三层主要是加强成员国监管当局的合作,保证统一实施第一､第二层次立法｡包括欧洲银行业监管者委员会､欧洲保险和职业养老金监管者委员会､欧洲证券监管者委员会,各委员会由成员国各监管当局､欧盟相关机构等高级代表组成;第四层主要是执行层次,为各成员国包括成员国监管者具体实施欧盟指令､条例,欧盟委员会也担任监督､促进实施的责任｡

(二)大陆与香港金融监管的协调经验

由于分处不同的金融市场,两地监管者发挥的功能､扮演的角色并不相同,然而他们各自监管的金融市场目前联系又是如此紧密,以至于单一的监管者很难独自圆满完成类似于处理以人民币为清算单位交易和两地上市企业同步信息披露这样的监管任务,这就决定了内地与香港的金融监管主基调必然是合作,而且其未来合作必然是持续升级的｡

1.大陆与香港金融监管合作的制度环境｡《中华人民共和国香港特别行政区基本法》构筑了大陆与香港金融关系的法律基础及政策框架,中国内地与香港之间的金融关系可以概括为一个国家内,不同经济､社会制度下的两种货币､两种货币制度以及两个金融监管当局之间的关系｡《基本法》中对两地金融监管的描述是“香港特别行政区政府将按照国际惯例负责对在香港的金融机构,包括内地在港的金融机构的监督管理｡两地金融机构互设时将被视为外资金融机构进行审批和监管｡”其次,《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)沿用GATS模式构筑了内地与香港金融服务领域相互开放的双边框架｡同时将双方金融服务领域的具体开放承诺以附件的形式予以明确,如市场准入门槛､业务经营条件等｡

2.大陆与香港金融监管合作进程｡据有关部门不完全统计,香港回归十年来,两地证券监管机构间的定期会议､监管协作工作会议举行了20多次,执法机构间的协作包括案件调查也达100次之多,这还不包括双方高层不定时开展的业务交流､人事交流等近乎全方位的监管交流活动｡2003年8月香港金融监管当局与内地银监会签署谅解备忘录,就加强双方监管合作､信息交流进行初步规定｡2003年中国人民银行与两地金融管理当局签订了为在港澳办理个人人民币业务的银行提供清算的安排｡2007年3月30日大陆与香港金融监管合作大幅升级,标志性事件就是香港证监会与中国证监会签署的《监管合作备忘录》附函,两地监管部门共同承担起跨境监管义务｡此后,大陆组建的合格券商､银行､基金公司QDII获准投资港股,两地交易所签署合作协议书,包括香港在内的境外人民币业务也开始深入推开｡最新合作进展是《境内金融机构赴香港特别行政区发行人民币债券管理暂行办法》,由国家开发银行在香港发行人民币债券｡

四､两岸金融监管合作模式和政策建议

2004年台湾地区成立金融监督管理委员会,将银行､保险､证券等纳入统一机构管理,与祖国大陆分以银监会､保监会､与证监会管理有所不同,但是其对金融市场加强其监理能力的目的与面临的挑战是相同的｡两岸金融直接往来将提高两岸资金流动的透明度,货币当局在两岸直接往来的架构下,最终应签订两岸金融监管备忘录(MOU)?熏但过程中会由于台湾地区政策的妨碍,两岸监管当局无法进行直接的监管合作,可通过民间协会､部门对部门协议等间接方式,逐步推进,分阶段构建两岸金融监管模式,掌握资金运行状况,有效维护金融体系稳定｡

(一)合作模式

1.建立低层次的金融监管合作机制｡在无法签订金融监管合作备忘录(MOU)的情况下,可建立某种程度的金融监管合作机制以便进行监督管理,如信息交流､实地检查､信息保密､定期互访及持续联络事项等｡如官方不便建立合作,可通过两岸具有较高公信度的民间金融组织,如祖国大陆的中国金融学会､台湾地区的金融同业公会等建立行业间的监管联系,互设办事处,互相交换监管信息,有效配合监管部门进行监管｡

2.依托香港进行间接金融监管合作｡在两岸金融业不能实现直接往来与受限制的情况下,香港成为海峡两岸金融业接触与合作的重要基地或桥梁｡台湾银行在香港设立了多家金融机构,不断争取与扩大台商的通汇､融资等金融业务｡同时,台湾地区正积极对照着巴塞尔委员会在银行监管方面的时间表,准备采用新资本协议,而香港已开始实施巴塞尔新资本协议｡鉴于两地的监管标准的差异,在祖国大陆与台湾地区无法开展直接金融监管合作下,通过香港金融管理局与台湾金融监管局签订监管备忘,进行间接监管合作,通过第三方互相交换监管信息｡目前大陆与台湾地区金融监管机构达成协议,同意台湾富邦银行通过香港分行收购厦门商业银行20%的股份,香港金融管理局将担任监管信息的中间方｡

3.暂时依照国际惯例进行监管｡依据国际清算银行巴塞尔银行监督管理委员会所的母国监理原则机制,或是WTO架构下的国际规范,两岸金融监管机构建立联系协商及合作,包括信息交流､实地检查､信息保护及持续协调合作事项,以协助有效达成金融监管的职责,维护金融稳定并促进金融良性发展｡

4.签订MOU?熏建立两岸金融监管的直接合作｡可以依照巴塞尔的国际惯例或WTO架构下的国际规范建立监管合作,但签订备忘录(MOU)重点是可保护债权｡如果台湾的商业银行放款给企业,该企业倒闭或重整,台湾商业银行债权是否有保障｡甚至未来债务人与债权银行有纠纷时,如无监理的备忘录,也欠缺仲裁空间,台商银行风险会较高｡所以如未先签定备忘录,台商银行要自己承担风险｡如进行直接的监管合作,该模式可参考目前祖国大陆与香港､澳门的做法,由两地金融监管部门签订《双边监管合作谅解备忘录》,并建立年度双边磋商机制,可以在信息交换等方面共同承担起监管义务｡

(二)政策建议

1.积极促成两岸达成CEPA协议,以经济促进金融｡2004年,祖国大陆与香港､澳门达成的CEPA生效,这是构建自由贸易区的第一步｡祖国大陆与台湾成否达成CEPA协议成为实现自由贸易区的关键｡随着两岸贸易依存度越来越大､祖国大陆台资企业快速发展等,祖国大陆积极拓展与台湾地区的经贸往来,致力于实现两岸直接､双向和全面“三通”｡鉴于政治和法律上的因素,建议先在港澳台三地先建立CEPA,降低政治敏感度,之后祖国大陆可进一步与台湾就两岸间的自由贸易协定开展谈判｡可以实行试点方案:一是选定金门和厦门大蹬岛､马祖与连江之间划定自由贸易区;二是试验区内实行零关税;三是适当扩大贸易区内的交易范围､品种｡

2.进一步促进两岸金融融合｡祖国大陆可适当放松台湾地区银行､证券､保险机构到祖国大陆设立机构､开展业务的条件,并以此进一步推进祖国大陆金融机构赴台开展金融业务活动｡在当前祖国大陆金融机构直接赴台受限情况下,建议考虑出资在境外设立银行并转投台湾地区开展业务,并逐步深化市场占有｡除此之外,应在经济､文化等领域加强与台湾地区的合作,并以此敦促台湾地区开放金融事业｡

3.参考《新巴塞尔协议》,建立适应两岸金融业发展的监管条例｡由于跨国银行的国际性以及业务的复杂性,在对跨国银行进行监管时不可避免地会遇到法律冲突｡祖国大陆实施的“法人导向政策”主要是出于避免跨国监管的需要｡建议祖国大陆在涉外金融立法时,应在既有的法律､法规及有关规定的基础上,继续完善各项监管制度,并借鉴《核心原则》,加强与跨国或跨区银行母国的合作,在对等互惠的基础上,与其建立长期联系｡

4.敦促台湾地区规划开放祖国大陆银行赴台设立分支机构｡依据台湾地区2003年10月29日修正的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”第七十三条,已授权主管机关订定管理办法,有效规范陆资来台投资的资格､许可条件､投资方式､投资业别､投资比率及其它应遵行事项,藉由事前审查机制,使陆资的资金来源及投资者资料透明化;另并授权主管机关要求投资者申报财务报表､股东持股比变化及其它指定的数据,并有效查核及掌握陆资投资事业在台经营现况｡已有了相关的政策规定,但台湾地区却一直拖延祖国大陆银行到台湾设立办事处,建议通过有效的对话机制进行敦促｡

参考文献: