二、公众参与水环境治理之障碍
1.公众环境参与意识薄弱
在水环境治理中，由于政府公众参与渠道供给能力不足，公共服务短缺，造成了公众在思想上对政府的一种冷漠与疏离，削弱了公众对政府的信任度。从公民自身参与程度和渠道来看，对参与的渠道了解少且参与的主动性差，公民仍然将政府视为社会管理的唯一中心，公民与政府之间互动性差。
2.公众参与在我国环境影响评价制度中的缺陷
公民的行政参与权应贯穿行政行为作出前、作出时和作出后全过程。但实践中，基本是在计划部门立项后，在开发行为已基本被政府有关部门认可后才开始环评。公众参与环境影响评价也只在环境影响报告书编制阶段有所体现。因此，公众参与应尽早引进，公示可供查阅环评报告简本，早日参与到项目的规划阶段和运营过程。
3.公众参与权利缺乏法律保障
公众参与原则作为环境法的一项基本原则已得到国际上的认可，我国在公众参与的具体保障措施方面有所欠缺。一是由于受政府人员或决策者的认识局限，流域区居民的利益要求往往被忽略。我国在环境保护上一直强调政府责任，政府被赋予了许多制定环境政策的权利，而对公众参与机制缺乏具体规定。二是国家没有给环保民间组织和个人提供良好的法律环境。
三、完善南昌水资源管理中的公众参与机制
1.健全水环境管理法律制度和保障机制
建立健全环境信息公开制度，必须保证行政程序的透明度，通过纸质媒介、广播电视、网络等手段对拟议活动公示披露。确保公众对水资源保护知情权，建立相应信息公开制度对公众环境管理参与权的行使尤为重要。还应将公众参与纳入决策阶段，对公众参与决策权、参与的方式与程度明确规定。广泛和全面的公众参与可以为环境保护提供重要的信息和监督保证。
2.拓宽公众参与的渠道和途径
广泛开展多种参与形式，对于某些环境敏感性强，公众反应强烈的项目，政府应通过召开座谈会听证会论证会等方式听取专家及公众意见，拓宽公众参与渠道，确保公众获取信息的准确性真实性，对于环保NGO非政府组织要真正地深入到群众中，组织公众参与水环境保护行动。
一、公众参与的内涵及形式
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲,是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体,在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长,但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视,相继制定了一系列的政策和措施,鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外,其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养,规范自身行为,自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上,自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义,见之于法律和政策文件的环境安全,主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系,也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety),主要是对人体健康(或卫生,health)和生产技术活动而言,主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等,这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security),主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言,主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响,常见的有社会安全、国家安全、国际安全等,这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全,即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态,或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上,技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系,它们都是基于环境问题的安全,都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然,因而很难将这两者截然分开。例如,根据美国的《环境安全规划》,环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此,在研究社会政治性的国家环境安全问题时,往往离不开生产技术性的环境安全问题,生产技术性的环境安全是基础,社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合,后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果,后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段,着眼于国家环境权益目标,采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态,能够对国家的稳定和发展,国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用,预防和应对可能出现的危机、冲突或战争,而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备,国家环境主权独立,国家支柱产业竞争力增强,资源、能源供应得到有效保障,可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心,环境权益安全是国家环境安全的基础环节,而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
一、公众参与的内涵及形式
“公众参与”(Public Participation)从社会学角度讲，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。我国开展公众参与的历史虽然不长，但近年来国家和地方各级相关管理部门对公众参与已越来越重视，相继制定了一系列的政策和措施，鼓励公众积极参与与环境安全有关的各种活动。公众的范围包括普通群众、非政府组织和民间团体。除政府的行政行为和企业的环境安全责任行为以外，其他所有环境安全行为均可认为是公众参与行为。公众参与环境安全的形式主要有2种:(1) 加强自身修养，规范自身行为，自觉地将环境安全思想贯彻到日常生活中去;(2) 影响和督促他人加强环境安全的行为和意识。
二、什么是环境安全
1.环境安全的概念和含义:国际上，自然技术科学和人文社会科学对环境安全有各种不同的理解和定义，见之于法律和政策文件的环境安全，主要有两种。一是 environmental safety;二是environmental security。这两者在英文中既有联系，也有很大的差别。下面着重介绍三种环境安全概念。
第一种安全(safety)，主要是对人体健康(或卫生，health)和生产技术活动而言，主要指对人的健康没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有生产安全、劳动安全、卫生(健康)安全、安全生产、安全使用、安全技术、安全标准、安全产品、安全设施等，这类安全问题简称为生产技术性的安全问题。第二种安全(security)，主要是对人为暴力活动、军事活动、间谍活动、外交活动等社会性、政治性活动以及社会治安与国际和平而言，主要指对国际和平、国家主权、国家治安和社会管理秩序没有危险、危害、损害、麻烦、干扰等有害影响，常见的有社会安全、国家安全、国际安全等，这类安全问题简称为社会政治性的安全问题。第三种安全，即兼顾上述两种安全的综合性安全或广义的安全。广义的环境安全是指人类和国家赖以生存发展的环境处于一种不受环境污染和破坏的安全状态，或者说国家和世界处于一种不受环境污染和环境破坏和危害的良好状态。事实上，技术性的安全概念和政治性的安全概念存在着密切的联系，它们都是基于环境问题的安全，都以环境资源作为介质或都直接指向地球环境和大自然，因而很难将这两者截然分开。例如，根据美国的《环境安全规划》，环境安全(Security)包括污染预防、技术、安全(safety)和职业卫生、自然保育(conservation)、符合法律、净化、爆炸安全(safety)以及害虫管理等8个主要因素。因此，在研究社会政治性的国家环境安全问题时，往往离不开生产技术性的环境安全问题，生产技术性的环境安全是基础，社会政治性的环境安全是前者的进一步发展和综合，后者是前者严重化到一定程度时所产生的必然结果，后者包括前者。
2.环境安全的内容定义:环境安全最根本的内容是国家对关键资源的支配和控制的方式、手段和途径。是指主权国家在一定的历史阶段，着眼于国家环境权益目标，采取各种措施保障环境状况和环境利益不受外部和内部的威胁而保持稳定、均衡和持续发展的一种状态，能够对国家的稳定和发展，国民的生存繁衍和富裕起到维持和促进的作用，预防和应对可能出现的危机、冲突或战争，而不产生危害和负面影响。国家环境安全具体表现为环境的各要素保持完整和完备，国家环境主权独立，国家支柱产业竞争力增强，资源、能源供应得到有效保障，可持续发展的能力能够经受国内外动荡的冲击。国家环境安全具体包括三个方面的内容:①控制的主题是谁;②什么是关键的资源;③控制的范围和程度。按照其包括的内容可分为国家生态安全、国家环境权益安全和国家环保产业安全。其中生态安全是国家环境安全的中心，环境权益安全是国家环境安全的基础环节，而环保产业安全是国家环境安全的经济内容。
三、我国的环境安全现状
近几年来，人类和世界各地连续遭遇了海啸、地震、飓风、暴风雪、大洪水等自然灾害的同时，还遭遇了SARS、禽流感、疯牛病、艾滋病等全球大面积传染病的危害和侵蚀，人类社会已经进入到一个自然灾难普遍爆发时机，对物质财富的追求与过度消耗正在不断造成环境资源的破坏和毁灭，也造成了生态灾害和灾难的不断发生。自然灾变的频临将成为今后国际社会面临的主要问题，全世界都将为此作出更多的努力，解决或寻求人类面临环境危机中——求其长久生存以及寻求另外一种生存生态文明!
目前，我国的环境安全现状更是令人担忧，除了上述的灾难和危害曾经出现，且有的危害还在不断发生外，在我国还存在以下影响环境安全的因素:①环境污染严重。水、大气、土壤等污染十分突出。2006年，七大水系197条河流、408个断面中，四、五类水体占28%，劣五类占26%;全国38%的城市环境空气处于中度或重度污染;城市中的居民健康不断遭受到大气污染的侵害，有些城市近几年还出现了非常恶劣的空气污染危害，一遇到大雾或沙尘暴天气城市居民就已经到了窗户不敢开、门也不敢出的地步，一些中小城市和农村地区污染呈现加重趋势;酸雨影响面积占国土面积的1/3，发生较重酸雨城市的比例已有所增加。土壤污染威胁农产品安全;畜禽养殖业污染以及农业生产过程中的废弃物污染，造成农村环境安全的问题已越来越严重。②生态破坏问题突出。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，森林面积和蓄积量持续增长，但森林资源总量不足，林地流失依然严峻，生态功能不足;90%以上的天然草原退化，每年增加退化草地200万公顷;有10%~15%的高等植物物种处于濒危状态，物种资源流失严重，有害外来物种入侵每年造成1200亿元经济损失。海洋生态破坏严重，物种急剧减少，赤潮灾害频发;以江河断流、湖泊湿地萎缩、地下水位持续下降为主要特征的水生态失衡问题仍未解决并呈扩大趋势。③水土流失日益严重，土地荒漠化仍呈蔓延趋势。④环境风险居高不下。突发性环境事件进入高发时期。环境事件引发的重要原因，一个是安全生产事故，另外一个就是企业违法排污。这既是一个经济布局和经济结构的问题，又是一个认识问题。一些地方忽视环境安全问题，甚至急功近利，项目建设中选址不当，把一些化工、石化、冶炼等高危行业建在饮用水源地、江河沿岸、城市居民区等环境敏感地区和人群密集地区，一旦发生重大事故，将会造成巨大的环境灾难和人民生命财产损失。⑤群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。近年来，群众的环境投诉以每年30%的速度上升，因环境问题引发的群体性事件以年均29%的速度递增，严重影响社会稳定。⑥经济结构建设不合理，重要战略资源短缺。经济结构的内在缺陷可能直接导致对国家环境安全的威胁。由于我国的人口众多，人均资源拥有量较少，入水资源、耕地资源、森林资源、能源资源、矿产资源等，特别是天然气和石油供给不足，无疑会极大地影响到我国的环境安全。四、公众参与维护环境安全的重要性和现实意义
为了实现和维护环境安全，国外有的学者提出了“环境公共财产论”和“环境公共委托论”。“环境公共财产论”认为:空气、水、阳光等人类生活所必需的环境要素，不能象古典经济学的观点那样，认为它是一种取之不尽、用之不竭的自然物，因而是一种“自由财产”，任何人无需支付代价即可任意占有和处置。作为人类赖以生存的基本条件的环境要素，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生活的情况下，不应再视为“自由财产”，不能成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，她应该是人类的“共享资源”，是全人类的“公共财产”，任何人不能任意对其占有、支配和损害。将环境的产权(所有权)赋予国家，由国家作为环境的所有权人将环境分配给各个利益主体，在利益主体之间形成有序的关系，从而克服市场失灵和“公地的悲剧”，之所以不直接将环境的产权授予各个利益主体，主要原因有二:一是有些环境要素如大气产权难以界定;二是让国家持有产权可以使国家保留调控经济利益和环境利益的权力。另外，环境安全按照覆盖范围的大小，可以分为地方环境安全和国家环境安全，如果一种环境安全的效应外溢到到其他地方比较少，就可以将它视为地方环境安全。地方环境安全主要为当地居民提供环境利益，可以由地方政府来营造和维护，国家环境安全为全体民众提供环境利益如大的湖泊或者森林，政府就应承担保护和改善的责任。但是，不能因此而否定公民和社会组织在环境安全建设中的作用。公民和社会组织所起的作用应理解为帮助和监督政府履行职责，也就是民主机制的一部分，具体表现为公民组成社会团体、公民和社会团体参与政府决策、公民和社会团体监督政府。政府应当在建设环境安全的过程中居于主导地位，公民和社会团体起的是辅助的作用。但是，社会自治在国家之外扮演独立角色，在现阶段起到补充作用;同时，国家对环境的管理是受全国民众的委托行使管理权的，因而又不能滥用委托权。针对政府失灵，不能单纯依靠国家来解决，而应该发挥社会和公众对政府决策的参与和监督来避免。这就是公众参与维护环境安全的重要性和现实意义之所在。
总之，面对我国日益严峻的环境安全现状，每一位公民和每一个社会团体都有责任和义务积极有序的参与维护我国的环境安全，这也是当今中国政治、经济可持续发展面临的重大课题。维护国家的环境安全是一项复杂的系统工程，不仅需要政府部门履行应尽的职责，企业和相关人士履行应尽的义务，更需要全社会的共同参与，否则，维护环境安全就成了无源之水、无本之木。人民群众是国家的主人和国家政治生活的主体，可以通过国家立法机关把自己环境安全意志上升为国家环境安全相关的法律、法规，而且可以通过公民自己和各种社会团体的广泛积极参与，依法监督和维护国家的环境安全事务，促进社会各项事业的可持续发展。并且公民和各种社会团体有序的积极主动参与维护环境安全，还充分体现了我国民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合，同构建社会主义和谐社会对现阶段政治、经济发展的要求相一致，具有重要的现实意义。
参考文献
[1]程舸，李冬梅.环境安全概念及重要性探讨.广州大学学报(自然科学版)，2003，(04).
近年来由于重大民生工程建设项目所引发的呈显著上升的趋势，对项目的实施和运营产生了冲击和影响，同时也严重恶化了当地政府和公众之间的关系。由于重大民生工程建设项目区别于普通建设项目，其对当地经济、环境、社会发展以及公众生活将产生深远的影响，因此重大民生工程建设项目往往蕴含着社会稳定风险。
作为社会稳定风险评估中的重要一环，公众参与对于增强社会稳定风险评估的有效性具有重要意义。而在重大民生工程建设项目的整个过程中，公众参与更是将极大缓解潜在的社会稳定风险，有助于项目更好地服务于公众、服务于社会。重大民生工程决策过程从规划编制到项目实施，中间将经过数个环节，在这些环节中是否都存在公众参与的时间窗口，各窗口中具体怎样的公众参与形式和规模才是最有效、最可行的，成为值得研究的问题，有助于提升公众参与的有效性，进一步降低重大民生工程建设可能带来的社会稳定风险。
一、重大民生工程决策过程中的社会稳定风险
在经济生活中，政府投入巨资上项目，原本是为了保持经济增长、提高百姓生活水平，但所上项目往往会出现扰民、影响百姓切身利益等问题，给社会稳定带来风险。国家对于近年来因重大工程项目建设而引发的和社会稳定风险采取了一系列措施，包括颁布法律、各类办法等学者们在有关重大工程建设项目风险方面也有相应的研究。向鹏程对重大工程项目建设的社会稳定风险传导链开展了相关研究，认为主要包括以下几个要素：风险源、风险流、风险载体、风险事件以及风险结果。其中公众参与是风险源中制度风险的重要因素之一，公众参与范围受到制约、信息公示内容不全面、公示时间不及时导致民意征询程度^低等都会给重大工程项目建设带来社会稳定风险。随着公众权利意识和环境风险意识的提高，人民保障自身权益、规避风险的诉求不断增强，当这些诉求得不到响应或者没有达到预期时，就会因为“邻避”效应，开始采取各种类型的集体行动阻碍工程的建设和运营，大量社会冲突因之而生。同时，我国很多工程项目管理采取的“决定一宣布一辩护”的决策模式已不能适应新的社会变化，一是因为决策封闭，公众很难参与，加深政府、专家和公众之间的不信任：二是程序颠倒，重事后轻事前，公众被排斥在决策之外。
二、重大民生工程决策过程中的公众参与
公众参与在整个重大工程项目决策过程中起到一种释放压力和监督纠偏的作用，不仅可以减少因市场缺陷和政府失灵给项目建设带来的各种干扰，对缓解项目决策中出现的种种矛盾和负面效应都有积极的作用。从另一方面来说，从社会成本的角度来看，公众参与重大工程建设项目决策会大量减少由于决策不当而带来的社会成本。因此，通过公众参与等方式对重大工程项目采取措施以降低、规避威胁社会稳定的风险因素就显得尤为重要。而除了在重大工程项目立项及环评中引入公众参与之外，更多学者认为公众参与应当更早介入，在规划的编制和实施过程中就应让公众参与其中。
郑彦妮指出，公众参与城乡规划在我国是一项重要的改革探索，有助于城乡规划决策时做到尊重人的主体地位、维护社会公共利益、提升决策的科学性、推进决策的法治化。公众参与城乡规划还有利于在行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。2007年江苏省南京市开展新一轮城市总体规划修编工作时就强调，“公众参与”作为组织工作的重要原则，在城市总体规划修编工作伊始就要着力有所提升和突破。杨新海、殷辉礼等人初步分析了我国城市规划实施过程中公众参与现状存在的主要问题及其成因，并据此初步构想了全面覆盖规划许可、规划执法和规划评估三大环节的城市规划实施过程公众参与体系，并对各环节内公众参与的内容、程序、方法等也做了分阶段的探讨和设计。其别强调了公众参与的前置性、持续性、透明性和反馈性等原则。国外的相关研究也表明，法律程序为公众参与重大工程设施建设的决策提供更多机会，有助于减少重大工程建设中的阻力。
明确公众的范围与参与的形式是提高公众参与程度和有效性的两个重要方面。同时，公众参与的时机不同、规模不同，其所带来的影响和效果也不尽相同。参与重大工程建设项目决策的公众参与者数量规模并非越大越好，有必要对公众参与者数量规模进行有效控制。杨宇、姚倩等人具体建议，可在组建参与的公众组织时制定有效的选举制度，体现公平、公正、自由的原则，保证参与者具有相对更高的知识水平、专业素质和综合素养，尽可能减少决策的失误。公众越早参与决策过程，产生抵制规划落地和项目建设的可能就越低。虽然决策过程可能因公众参与的介入而延长，但决策后的实施时间将明显缩短，整体效率应是提高的。决策过程中，有必要确定其合理的公众参与尺度范围和行动方式。王顺、包存宽认为公众对规划决策的参与行为是理性选择的结果，而在参与的行动尺度上，社区尺度的集体行动则是公众的又一个理性选择。目前，在我国法律中已形成公众参与的方式，主要有书面征求意见、公示、座谈会、公民讨论、列席和旁听、等。同时，已颁布的《环境影响评价法》中对公众参与的方式做出了统一的规定，这也意味着我国的公众参与工作在规范化道路上得到了进一步的发展。
三、重大民生工程的决策过程
重大民生工程建设项目在《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》中具体被定义为由国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目。根据2014年3月1日起正式施行的《中央预算内直接投资项目管理办法》【中国人民共和国国家发展和改革委员会2014年第7号令】，重大民生工程建设项目实行审批制，并且具体规定了项目决策的相关流程。
根据《中央预算内直接投资项目管理办法》中的有关规定，重大民生工程建设项目决策前必须有相关领域的规划，按照规定权限和程序批准的专项规划是项目决策的重要依据。进入决策程序后，项目建设方首先要提交由具有相应资质的工程咨询机构编制的项目建议书，并由项目审批部门进行审批。项目建议书需对项目建设的必要性、主要建设内容、拟建地点、拟建规模、投资匡算、资金筹措以及社会效益和经济效益等进行初步分析。审批单位批复后，项目单位依据项目建议书批复文件，组织开展可行性研究，并按照规定向城乡规划、国土资源、环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审、环境影响评价等审批手续，完成后需委托工程咨询机构编制可行性研究报告。经批准的可行性研究报告是确定建设项目的依据。
现行重大民生工程建设项目的决策过程虽然规定了层层调研和审核，仍然没能阻止部分重大民生工程建设项目遭到群众的强烈抗议，甚至演变成为。2007年的厦门PX事件、2009年广东番禺垃圾焚烧厂事件、2012年四川什邡事件、2014年杭州余杭垃圾焚烧厂事件等，都是由于在相关项目的决策阶段遭到群众反对而发生的。其中重要的问题之一就是在项目决策阶段缺乏公众参与。同时，仅仅依靠单次的结果公示或引入稳评报告并不能有效解决重大民生工程建设项目决策过程中公众参与不足、有效性缺乏等问题，必须要研究选择合适的公众参与时间窗口、采取合理的公众参与形式来进行公众参与。
四、重大民生工程决策过程中的公众参与时间窗口调研
公众参与时间窗口的选择对于重大民生工程决策过程中的公众参与效果提升具有显著意义。基于已有研究提供的基本思路以及本文研究的总体设想，我们对公众进行了重大民生工程决策过程中的公众参与时间窗口的问卷调查，以期从公众的角度了解其对重大民生工程建设项目的公众参与时间窗口选择、参与方式、参与意愿等态度，为重大民生工程决策过程公众参与时间窗口的研究提供参考依据，进而为政策制定提供意见。
（一）问卷设置及样本确定
此次问卷调查将样本确定为普通民众，随机选取了上海各区的部分社区居民、社区工作人员、政府工作人员、企业工作人员等作为调查对象，以个人为单位进行调查，共发放问卷600份，实际回收问卷583份，其中有效问卷574份。
（二）问卷调查及结果分析
1、调查对象对于重大民生工程建设项目的态度
在问卷调查中，当被问及一般通过何种渠道获悉重大民生工程项目的建设消息时，近六成调查对象表示是通过政府宣传得知，这表明政府信息公开仍旧是公众获取相关重大民生工程项目建设信息的主要渠道，也说明政府信息公开是公众得以进行有效参与的重要前提。因此政府还是应当十分重视信息公开，把握话语主动权，将社会稳定风险降到最低。（图1）
此外，调查对象认为重大民生工程建设项目选址在其社区周边范围内对其影响最大，同时也有相当数量的调查对象认为要视具体的工程选址与居住地的距离而定。这显示出“邻避情结”仍旧是公众不支持或反对项目建设的重要因素之一，而正因为如此就更需要在重大民生工程建设项目周期中选择合适的窗口进行有效的公众参与，有效防控社会稳定风险。（图2、
2、调查对象先前进行公众参与的情况
调查结果显示，超过半数的调查对象在项目建设的任一阶段都没有参加过公众参与，显示出公众参与在重大民生工程建设项目中普及率较低，仍旧没有收到较高的重视。而从参加过公众参与的调查对象反馈来看，当前重大民生工程建O项目中的公众参与表现出参与方式较为混乱、参与时间不统一等问题，调查对象对于公众参与时间、形式、规模等满意度不高，对公众参与的整体效果与满意度不高。
3、调查对象对于公众参与时间窗口和参与方式的选择与偏好
我们将重大民生工程建设项目全周期划分为项目立项、规划选址、环境影响评价、列入年度重点项目名单、建设前公示、开工建设等六个阶段。在调查中，调查对象对于各阶段公众参与的必要性支持都接近八成，其中，调查对象认为重大民生工程建设项目的环境影响评价阶段最有必要进行公众参与，显示出公众对于重大民生工程建设项目最大的担忧仍旧是其对于环境的影响，也最希望在此阶段能够及时表达自己对项目建设的意见和建议。
在公众参与形式方面，项目立项阶段调查对象更偏向于通过问卷形式进行参与：在项目选址和项目环境影响评价阶段，调查对象更希望政府召开听证会听取公众对于项目建设的意见和建议，也希望借此机会与政府就项目建设展开良好的互动交流：而在项目列入年度重点项目名单、建设前公示、开工建设等阶段，调查对象希望政府能及时公示相关信息，防止暗箱操作，让项目能在公众的监督下顺利开展。由此可见，在重大民生工程决策过程周期的前半段中，公众更希望通过与政府沟通交流的方式进行公众参与，以期能够及时反映公众对项目的建议、质疑、期待等意见，并得到政府及时而有效的反馈：而在重大民生工程建设项目周期的后半段，公众则更希望政府及时公开有关信息，以监督的方式进行公众参与。（图3）
4、调查对象对于公众参与的整体态度
超过七成的调查对象表示如果在公众参与过程中与政府有良好的互动沟通，会在对项目建设存有异议时积极考虑政府给出的解释，并且有近20%的调查对象表示会考虑政府给出的其他解决方案或补偿方案，只有12.37%的调查对象会坚持自己对于项目建设的意见不作调整。而在对待公众参与的态度方面，近四分之一的调查对象会积极要求进行公众参与，超过半数的调查对象表示会参加政府组织的公众参与活动，这显示出公众对于公众参与的强烈要求，也进一步印证了公众参与在重大民生工程建设项目中的重要性。
我国是人民民主的社会主义国家，人民是国家的主人，国家在进行司法体制改革过程中，要重视社会公众的切身利益，保证社会群众有效行使参与权利，这对司法体制改革的进一步实施具有重要的现实意义。
(一)有利于实现司法民主化，维护人民群众的合法权益。司法制度对国家政治和经济发展具有重大影响，它是我国社会主义制度的重要组成部分。司法体制改革过程中加大社会公众的参与力度，不仅可以使社会公众主人翁的地位得以体现，还可以反映公众的利益需求。社会的发展引起产业结构的多元化，也随之产生了多元化的利益主体，他们迫切希望通过法律法规保障其合法权益。在司法体制改革中，社会公众平等自由地参与司法活动，不仅可以全面平衡社会各方的利益，有效保证司法活动的正义性，还可以建设公平公正、权威公信的社会主义司法制度，增强社会公众对国家事务管理的责任感和积极性，使其认同国家司法改革的措施和目标，更加积极遵守司法活动，这可以有效保障司法民主化的实现。
(二)有利于科学进行司法改革，推进司法进程。社会公众广泛参与司法改革，可以使众多的意见作为司法改革部门的参考，同时也可以使司法改革部门完善自身发展。司法体制改革过程中，社会公众的参与可以与专家、改革者形成及时、直接的信息沟通，在双向互动中弥补司法改革进展缓慢、公众参与主体缺失、参与方式单一等缺陷。司法体制改革中，对社会公众意见建议的听取和采纳可以保障司法工作的民主性和科学性，同时社会各界的积极参与可保障司法改革的平等性。我国是社会主义国家，公民对政府部门和工作人员具有监督权，公众参与司法体制改革可以监督司法活动，可有效防止司法机关权力的滥用和无所作为，保证司法体制科学的改革，推进司法进程。
(三)有利于全面促进依法治国，推动社会主义法治国家建设。司法机关是我国的权力机关，在工作中要严格法定权限来行使司法职能，同时权力的行使还要主动接受社会监督。社会公众参与司法体制改革，体现了我国司法的民主性，有利于完善司法统一和司法公正。司法体制改革的重要目标是使社会主义司法制度公正高效权威，这是全面推动依法治国的重要内容和重要保障。社会公众参与司法体制改革是我国依法治国的重要体现，是社会主义法治建设的重要组成部分，对全面促进依法治国、推动社会主义法治建设具有重要意义。
二、民众参与司法体制改革的措施
目前我国在司法体制改革中，主要依靠的是相关专家和政府工作人员开展的工作，忽视了社会公众的重要作用，导致社会公众对国家事务缺乏关心和关注，不利于司法改革中功能的健全，所以要保障公众参与权利的行使。基于对司法体制改革中民众参与重要意义的认识，提出了以下几项促进民众参与司法体制改革的措施，以供参考。
(一)建设法治文化，提升公众参与意识。在我国，文化的繁荣和社会主义法治的建设都需要大力加强法治文化的建设。目前，我国公众有关法律知识方面的文化程度普遍不高，依靠枯燥生硬的法律规定来约束公众的行为是不可能的，并且也无法实现法律本身的效果。司法体制改革中提高民众的参与程度，必须要加强法治文化建设，这样既可以对国家司法机关的影响力起到推动作用，还可以在建设过程中影响社会公众，使社会公众的法制意识和法律能力能够在其愿意接受的形式中得到提升。因此，司法体制改革中，提升公众法治意识和民主参与意识必须要进行法治文化建设，这是一项长期有效的工作。加强法治文化建设，一是要加强对社会公众的法治理念教育，不断向社会公众灌输我国的法律方向、法律原则、法治路线等，使“依法治国、执法为民”的理念深入人心，在社会当中强化法律威信，营造一个良好的法治环境。二是要加强对社会公众社会主义核心价值观的教育，弘扬良好的道德风尚，帮助社会公众树立坚定的社会信仰。三是加强法制理论研究，本着“去粗取精”的原则，积极吸收国外的先进法治文化，实现与我国法治文化的有效融合，提升法治文化的感染力，进而提升社会公众的法治文化修养。四是加大普法宣传教育，充分利用电视、广播、报纸、互联网等方式对我国法治理念和法律知识进行广泛的传播，使法治文化在社会公众心智中得到内化，使法律知识得到社会公众的尊重和践行。
(二)引导刺激，提升公众参与积极性。现阶段，我国民众参与司法改革的积极性不高，这主要是受传统思想观念和现行司法体制的影响。一方面，由于社会公众受政治意识、领域认知、司法保障的影响，对国家事务缺乏积极主动的关心。另一方面，一些积极主动想投入司法活动中的公众，由于受司法体制和传统思想的影响，找不到参与司法活动的正确路径，未能投身到司法体制改革当中。因此，提高司法体制改革的民众参与度，必须通过正确的方式引导刺激社会公众参与司法改革。一方面，从事司法改革的机关部门要转变传统的思想观念和工作态度，摒弃思想，密切联系群众，鼓励社会公众积极参与到司法改革工作中来。同时，还要与社会民众展开积极的互动，提高大众对司法改革的兴趣，使其自愿、主动地参与司法事务、国家事务的管理。目前，我国主要采取的是封闭式的司法改革方式，缺乏对社会公众意见规范化的引导，但从社会公众的心理角度讲，社会公众对司法改革提出自己的意见建议，是其关心关注国家事务的体现，他们希望所提意见能得到有关部门的采纳或反馈，所以这就需要司法改革机关重视对社会公众意见的引导工作。另一方面，为激励社会公众积极参与司法体制的改革，国家要完善激励制度的建设，主要包括信息公开制度、意见反馈回应制度、经济补偿制度等，通过这一系列的激励机制可有效尊重和保障公众的参与权利，同时也是国家支持认同公众参与司法体制改革的重要体现。此外，国家还要保证司法体制改革的社会参与者不能因公共利益而损失了个人利益，通过物质和精神奖励鼓励社会公众广泛参与国家的司法改革，以提高公众的荣誉感和积极性。
(三)优化参与方式，增强公众参与的便利性。为保障社会公众参与权利的便利性，国家要建立多样的参与方式，这样可以广泛吸引社会公众参与司法体制改革，还可以降低公众参与难度和成本。建立科学多样的参与方式，必须做到从公众参与的角度出发，遵守便民利民的重要原则。我国是一个幅员辽阔的国家，并且农村群众是我国人口的重要组成部分，但受到交通和信息传递的影响和制约，他们需要付出大量的时间和金钱来行使司法体制改革参与权利，这在一定程度上降低了社会公众的司法体制改革参与积极性，因此，为提高社会全体民众司法体制改革参与度，国家要对社会公众的司法体制改革参与形式进行优化和扩展，从而为他们行使这项权利提供更多的便利。在当前阶段我国司法体制改革中行使参与权利的公众还仅局限于一小部分，对普遍的社会公众缺乏吸引和重视，所以国家要切实将公众参与的便利性纳入到考虑范畴之内，丰富公众的参与方式，增强公众参与的选择性，从而吸引社会公众的广泛参与。在科学技术飞速发展的今天，要充分发挥互联网的作用，依靠各类媒体扩展公众的参与方式，在时间和空间上保障社会公众参与司法体制改革的便利性。
(四)健全制度，规范公众参与程序。以目前我国司法体制改革中民众参与方面的制度建设实际来看，缘于我国相关建设经验的缺失，司法体制改革民众参与制度建设还存在很多亟待完善的地方，某种程度上这种制度建设还局限于规范层面上，长效的机制尚未形成。为进一步保障司法体制改革中民众参与权利的行使，提高民众参与司法体制改革的可操作性，建立健全的司法体制改革民众参与制度显现得尤为重要。因此，规范的司法体制改革民众参与程序设计，可以参照环境保护中设计、施工、使用同时的制度，具体而言，规范、完善的司法体制改革民众参与程序需要包含三个方面的内容:一是要在司法体制改革民众参与制度建设的初期阶段就让民众参与进来，以公正公开的方式集合民众的意见和建议，并积极采纳有效的部分，从而完善制度建设;二是要切实将司法体制改革中民众参与程序与民众参与实际集合起来，使得司法体制改革向民众参与无限迈进，通过试点运行确保民众参与司法体制改革的顺利实施，继而扩大民众参与范围;三是要在民众参与司法体制改革的实践过程中，及时查找、总结民众参与程序存在的不足或缺陷，组织民众参与到该项程序完善建设当中，提升司法体制改革民众参与可操作性的同时不断提升民众参与的意识，强化民众的责任意识，继而推动我国社会主义社会的发展。
在政府重大决策中引入公众参与，不仅有利于政府重大决策的科学化、民主化，而且有利于提高政府重大决策公信力和执行力实现政府与公众之间的良性互动。因此，保障公众参与途径的有效实现、确保公众参与结果的切实有效，已经成为了政府和社会各界共同关注的课题。
1、政府重大决策中公众参与途径存在的主要问题
1.1、参与途径形式化
尽管如前文所述我国公众参与的途径日益丰富，但很多参与途径并未真正发挥作用，参与途径形式化的情况十分常见。一是参与途径的虚置，这一点突出表现在具有明显单向性特征的参与途径上。如反馈热线，无人接听；领导信箱，无人回复等等。如果设置参与途径就是为了“美其名”之后“束之高阁”，那么，这种参与途径就毫无意义可言。二是参与途径的“走过场”、“搞形式”。公众参与的意义在于使政府重大决策充分平衡各方利益、确保决策的科学化与民主化，但如果参与只是形式化、“做样子”，那么公众参与的途径也就成了决策主体欺骗公众、民意的手段。
1.2、参与途径非理性化
转型期的中国社会，政治结构、经济结构和利益结构都经历着调整和转变，制度转轨和利益重组势必会带来更多的不稳定因素。为了维持社会稳定和谐、平衡各方的利益诉求，引导公众参与政府重大决策已成为一种必然的选择。但是，由于政治体制的改革具有一定的滞后性，不能及时满足公众日益高涨的政治参与需求，公众的心理较为浮躁；这从一定程度上导致了公众参与的途径呈现极端化、非理性化的态势。
1.3、参与途径缺乏反馈
公众参与是公民实现自身知情权、参与权和监督权的必然选择，是其表达自身利益诉求的必然路径。通过公众参与，公众期望自身的利益诉求得到关注和反馈，甚至在政府重大决策中得以体现。只有自身的利益诉求得到反馈或在政策中得以体现，公众参与的热情才会进一步被激发。对公众参与的反馈是激发和维持公众参与积极性的关键。
2、政府重大决策中公众参与途径存在问题的原因
2.1、传统观念对公众参与的消极影响
就政府的角度而言，“官本位”的思想遗毒对公众参与的消极影响较为显著。在“官本位”思想的驱使下，政府重大决策者会体现出“惟我独尊”、“大家长”的气势，以自己的观点和意见为决策的依据，忽视公民享有的政治权利，认为公民对于政府的决策理所应当要接受和服从，排斥公众参与或使公众参与流于形式。从公民的心理出发，两千多年的封建统治培育了中国人“良民”、“顺民”的民族性格使民众对政府产生了“惯性依赖”；如果这种观念渗透到民众的心里，那么势必会导致公众对参与的冷漠。
2.2、公众自身参与能力的欠缺
当前，中国社会正经历着“成长的烦恼”，社会格局调整、利益格局变革，价值取向日益多元，各种矛盾因素也凸显出来。在这样的社会背景下，为了维持社会的和谐和稳定，政府重大决策必须要兼顾各方的利益，因此，对公众参与的需求度也越来越高。然而，有效的公众参与需要公众具备适宜的参与能力；如果公众徒有参与热情而缺乏参与能力，那么势必造成参与效率的低下，还有可能出现非制度化、极端化的参与，扰乱正常的社会秩序。
2.3、政府与公众之间信任关系的缺失
政府与公众之间的信任是政府和公众对于对方所作所言的心理认同，这种信任关系是双向的，既包括政府对公众的信任，也包括公众对政府的信任。从公众的角度来看，信任关系的建立主要依赖于政府及其行政人员能否对公众的要求做出积极的、有效的回应。从政府的角度来看，信任关系的建立则有赖于公众对其行政过程的配合和互动，通过配合和互动使双方的关系或合作结果朝着预期的方向发展。
3、改进群众参与重大决策的路径
3.1、加强国民素质教育，提升公众参与的能力
提升公众的参与能力其根本在于加强国民素质的教育。国民的科学文化素质和政治素质对公众参与的效果起着至关重要的作用。在不断完善我国九年义务教育的同时，更应把提高国民参与素质的教育融入基础教育。在小学、初中、高中的思想品德政治课程中进行公众参与知识和参与技能的渗透，培养学生的法律意识、权利观念和责任感等，在各种实践活动中注重对其参与能力的培养。
3.2、重塑政府和公众之间的互信，形成双方的良性互动
不同的领域、不同的视角下，对信任内涵的理解也不尽相同。在本文中，笔者倾向于把政府和公众之间的信任理解为双方之间一种互动关系；在互动的过程中，如果双方的行为都能基本符合对方的心理预期、促使互动的结果朝着双方预期的方向发展，则信任关系可以建立。这种信任关系存在于个体的认知层面，会对个人的政治心理和政治行为造成影响，是个体行为的潜在动因。在我国，政府的权力是人民赋予的，公众对政府的认可是政府合法性。
3.3、加强公众参与的制度保障，规范公众参与的流程
加强公众参与途径的法律保障，一方面要从立法的角度，对政府重大决策中公众参与的范围、途径、流程以及监督等内容给予规范，加强操作层面的程序性规定。另一方面，要建立起完善的参与结果反馈和评价制度，确保参与活动的有效性。公众参与的过程是政府机构和公众进行双向沟通、交流的过程，从结果上提高公众意见对政府重大决策的影响力，才能确保参与的有效性。
基金项目：2013赣州市社会科学研究百题（13087）研究成果之一。
参考文献：
[1]唐德龙.从碎片化到网络化.治理何以转向[J].中国图书评论，2010.
其次， 公众参与城市规划评价体系的制定必须具备针对相关性。现阶段我国公众参与的技术和方法大多都是从西方借鉴而来， 有着各自不同的模式和具体的目标， 因此一定要根据我国国情和各地实际情况选择评价指标， 确定方法和流程。公众参与城市规划的评价是一项社会性很强的工作， 要把规划项目可能对环境、经济、社会、资源、人群健康所产生的正负影响相关的内容向参加评议的公众做详略适当的公告或介绍， 使公众能快速清楚了解项目的整体情况， 以便做出正确的评价意见。
再者， 公众参与城市规划评价体系的制定必须具有较强的可操作性。向公众征询意见的内容或指标结果处理应该有定量统计， 使评价更具有说服力， 评价结果应易于操作决策， 还要充分照顾到各阶层公众的认知能力和教育水平， 需要向公众征询意见的评价指标或因子描述要简单、明了、易懂，不要繁琐或太专业化。
最后， 公众参与城市规划评价体系的制定要遵循动态性原则。各项规划的项目类型、运行阶段、受影响阶层（公众构成）都是在不断调整中的， 因此向公众征询意见的内容或指标与侧重点就不同， 评价指标应进行动态调整。公众参与城市规划评价体系各要素的权重， 可依具体项目的主要因子及对不同位置人群影响的大小采取不同赋值原则， 也可根据参与公众的意识差距来制定不同的权重等级。
二、公众参与城市规划评价体系的基本指标
（一）参与对象的代表性
公众参与对象的代表性是影响公众参与城市规划有效性的重要因素之一， 参与对象对项目的熟悉程度以及调查对象的背景情况都可能影响其代表性。一般情况下城市居民生活直接受项目影响， 对项目的关注程度较高， 而远离项目选址的群众的关注程度则不够。此外， 公众的区域发展意识、思想文化素质和法制观念都影响其对城市规划持有不同的心态， 对公众参与的有效性也有一定的影响。为消除距离远近及背景的外界影响， 整理分析过程中， 采用特尔斐法对不同的对象赋权重值。基本上采用距离占70%、背景占30%的比例计算权重值，具体范围确定依具体项目而定， 背景可通过对象的文化层次或职业等加以体现。[ 1 ]
（二）公众参与面、参与率和参与度
公众参与面实际上是从公众参与的广度、范围等来考虑的， 主要考察公众参与城市规划项目活动的横向范围的程度， 它可以从宏观和微观两个层面进行考虑。宏观层面是对一个地区全部规划项目公众参与的广度、范围的描述， 而微观层面是关于某个具体规划项目的公众参与广度、范围的描述。
其中宏观层面可以用公式表示为：
公众参与项目数/城市规划项目总数×100%
参与人数/理想参与人数① ×100%
①理想参与人数指的是某个规划项目所影响的公众人群数量， 它可以通过专家评估或者特尔菲法得到。
微观层面可以用公式表示为：
1/y系数×实际参与人数/理想参与人数
宏观层面的公式我们易于理解， 而微观层面的两个参数则须分别对参与人数广度、范围的比例和参与的公众内部各阶层的人群做进一步的比例分析。借鉴经济学上对基尼系数的定义， 我们可以依此对y系数进行如下的阐释（见图1）。
从图1可见， 如果存在完全公众参与， 那么占公众人数10%的某个社会阶层就应该占参与人数的10% ， 占公众人数15%的某个社会阶层就应该占参与人数的15% ， 如此等等。这就得到一条起自原点的45度线———基线。但是实际运作中可能是占公众人数10%的某个社会阶层占参与人数的30% ， 而占公众人数30%的某个社会阶层占参与人数的10% ， 如此， 我们用y线来描述这种公众参与面的不平衡程度。y系数就是把45度基线与y线之间的面积加倍， 得到一种不平衡程度的度量。公众参与面是衡量参与主体与活动结合广度的指标。参与面越广， 表示参与主体与活动结合的范围越广， 公众的主体性发挥得越好。
公众参与率指的是城市规划项目中引入公众参与的相对值。它可以由“公众参与率=公众参与面3 公众参与度”得出， 它描述的是公众参与的广度与深度的综合。
公众参与度S 表示公众对某项目参与的深度。如果用调查问卷的形式对其评价， 其计算公式可表示为：
其中， S 为公众参与度； Ka、Kb、Kc …Kz 为不同类型的权重； Ai、B i、Ci …Zi 为不同权重等级在各答题所得的分值之和， Ai = ΣPiQi.其中i为分值的梯度个数； P为做出第i种选择的人数； Q 为第i种选择的分值（ 0≤Q ≤1） ； Na、Nb、Nc …Nz 代表对应权重等级样本量； m 代表权重类型数； n代表问题个数。[ 2 ]
公众参与等级依不同案例权重赋值和分配情况， 计算出Smax（极大值） ， 在（0， Smax）以不同比例分为四档（见表1）。
（三）公众参与城市规划的效率和效果
决定公众参与效率的各个评价要素相辅相成、缺一不可。对公众参与城市规划进行评价， 最大的困难在于对公众参与的概念定义和作用认识的模糊和不确定， 公众参与城市规划是一个环环相扣的复杂难题， 无论是规范性框架还是实证性框架， 都只是从某个特定角度出发得到的部分认识， 无法涵盖公众参与效率评价所需要的全部内容。我们不仅需要针对特定的问题和群体进行深入探讨， 为日后更加深入的研究提供工具和方法， 还需要不断加深人们在这方面的知识积累。通过现有的文献研究分析， 可以将决定公众参与效率的评价要素总结成为7个方面（见表2） .[ 3 ]
在这7个因素中， 引起争议最多的是公众参与的目标确定和结果输出， 其次是团体参与和参与者特点， 而对公众参与和决策实施的资源与资金支持争议最小。从公众参与有效性的7个方面出发， 这对公众参与效率评价的研究具有建设性意义， 它为组织公众参与活动提供了相关指导， 指出在活动过程中应密切注意可能出现的问题。
谢莉。安斯汀（ Sherry Arnstein） 1969年通过对公众参与实践的分析， 发表了“市民参与的阶梯”（A Ladder of Citizen Participation）一文， 根据市民参与的程度， 提出了公众参与的阶梯的概念， 将公众参与分为八级， 三个层次， 其三个层次也可以理解为公众完全被动的阶段、受约束的尝试阶段和受引导的互助合作阶段， 反映了公众在参与中的地位和作用的高低（见图2） .这一分析对公众参与城市规划效果的评价具有相当的指导意义。
三、公众参与城市规划评价体系的构成
（一）公众参与城市规划的范围和对象
公众参与城市规划的范围要与项目所确定的评价范围基本一致。公众是一个内涵广泛的概念， 通常是指所有实际上或潜在地关注、影响一个组织达到其目标的政府部门、社会组织及个人， 因此公众参与城市规划的对象一般以拟建项目所在区域内的人员为主， 根据项目性质及特点也可邀请少量的外地专家学者， 其人员应来自社会各个阶层， 能代表一个社会断面， 一般可以采用分层抽样方法在各个阶层中抽样确定对象。公众参与城市规划的对象是指对城市规划中哪些事务发表意见， 这些事务一般都与公众利益密切相关，直接与公众的生活和生存相关。本来这些事务的处理和管理应当由政府来承担， 但是在现代社会， 政府在处理这些事务的过程中主动地以制度化的方式自觉地接纳公众参与。
（二）公众参与城市规划评价的阶段划分或程序
1. 初评
2. 详评
（三）编制公众参与评价书（表）的内容
公众参与评价书（表）由项目简介、评价指标（因子）体系、评价技术要求或说明等部分组成。
（1）项目简介。编制该部分内容要求篇幅短少、语言精炼、通俗易懂、描述不要“太专业”。
（2）评价指标（因子）体系框架。
（3）评价技术要求或说明。本部分内容主要是对如何填写公众参与评价书（表）和评分做出有关技术要求和说明， 以便能反映正确的公众参与效率和效果， 又有利于结果统计处理和分析。
（四）公众参与评价的形式与方法
公众参与评价的形式可采取访问法、问卷法和听证法， 访问形式可用判别法和一览表法对其进行评价分析， 通过举行听证会形式综合各方面意见，形成听证报告， 提出建议。这两种形式可用于公众参与初评。问卷调查的评价方法可采用矩阵法， 综合考虑公众参与效率、效果评价因子的“幅度”和“重要性”， 用分值在一定程度上定量地反映公众参与城市规划的总效率和总效果。
参考文献：
[ 1 ] 刘衍君， 吴仁海。 环境影响评价中公众参与定量评价方法初探[ J ]. 云南地理环境研究， 2004 （4） ： 71 - 73.
1 背景
近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面I临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。
1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征
不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。
美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (EiA)、战 略环 境 评 估(SEA)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。 2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。
然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。
2 公众参与的有效决策模型
本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：
界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。
对于图中的各种决策类型解释如下 ：
自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。
改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。
分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。
整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。
公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。
3 我国城市交通领域的公众参与
我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。
特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。
特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。
两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：
4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨
4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式
2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。 为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。
总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。
主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。
具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。
由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。
4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与
公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。
由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。
5 结论
1 背景
近年来我国的公共管理领域对于公众参与的讨论 日益热烈 ，各级政府也给予了公众参与决策更多的重视，并较多地实践于价格政策 、环境保护 、城市规划等方面。我 国所面i临的情况 与欧美上世纪六十年代较为接近，即处于公众参与的呼声提高 ，学术界呼吁加强 ，政府逐步意识到公众参与的重要性，部分行政决策 、管理领域引入公众参与制度。但同时，存在公众参与制度不完善 ，公众参与意识较低、参与能力较弱，公共管理人员对公众参与的认识不够理性等问题 。
1．1 交通政策领域公众参与的阶段性特征
不同的发展阶段决定了交通政策领域公众参与的不同特征。
美 、英、日等发达 国家早在 20世纪六七十年代已经逐步较 为系统地将公 众参 与引入城市规划 、交通规划及 重大项 目的必要性 、可行性 工作中。公众参与反映了价值多元化的总体趋势 ，在很大程度上保证了政府规划、决策 的可接受性与可行性。但是至 90年代 ，战略性的交通政策逐渐趋于难以确定和实施，尤其是设施建设类的项 目，公众密切关注政策、项 目对 自身正常生活的影响，公众参与也已渗入决策、规划 、实施 的各个环节 ，即使 是 环 境 影 响评 估 (eia)、战 略环 境 评 估(sea)也无法保证项 目的合理性 (公众意识下的必要性和方案合理性 )。
1．2 《上海城市交通白皮书》与公众参与
2002年上海颁布了《上海城市交通 白皮书》(以下简称《白皮书》)，作 为国 内第一部较为规范 、全面且具权威性的城市交通政策集，有关编制方法 、政策构成 、核心战略、重大政策与行动等为许多城市所效仿。《上海城 市交通白皮书》在 总体战略中明确提出“一体化交通将提供 ‘畅达 、安全 、舒适 、清洁 ’的交通服务。”即政府试图为市民提供“一体化交通服务”，而“畅达 、安全 、舒适 、清洁”则是服务质量。这可 以理解为政府提供一种交通服务所进行的战略规划及其向市民所作出的相关承诺。由此市 民作为交通被服务方的需求无疑应比以往处于更为重要 的位置。
然而 ，整篇《白皮书》只在行动 15．7(公交价格的形 成机制 )中出现 了 “公众参 与”，(《白皮书》共有 175条行动)，公众更多的是被动接受由政府主导提供的服务。
2 公众参与的有效决策模型
本文对于城市交通政策中的公众参与问题的讨论的侧重点不在于公众参与本身，而是如何较好地衔接公众需求与一体化交通战略，毕竟“公众参与制度”关系到的只是某个点的政策制定与实施，而公众需求对城市交通政策的制定与实施的影响却是方方面面的。而从实证分析的角度出发，关键的问题则为：在《上海城市交通白皮书》的不断修编与实施的过程中如何理性地面对并引入公众参与。政府该如何与公众进行权力的分享呢?本文引入了约翰．克来顿．托马斯的观点：
界定公众参与的程度主要取决于最终决策中政策质量(quality)要求和政策的可接受 (accepta一bility)要求之间的互相限制 。如果公共决策更多的需要满足决策质量要求 ，即需要维持决策的专业化标准 、立法命令 、预算限制等要求 。如果对公众的可接受性有较大的需求，即更看重公众对政策的可接受性或遵守程度。也就是说 ，政策质量期望越高，对公民参与的需求程度越小 ；政策接受性期望越高，对公众参与的需求程度和分享决策权力的需求程度就越大。如果两种需要都很重要时，就需要在要求增强公众参与或要求限制公众参与等 不同观点间 的争议 寻求 平衡。在 此基础上 ，约翰．克来顿．托马斯构建起公众参与 的有效决策模型(如图 1)。
对于图中的各种决策类型解释如下 ：
自主式管理决策 ：管理者在没有公民参与 的情况下独 自解决问题或者制定决策。
改良的自主管理决策：管理者从不 同的公众群体中搜寻信息 ，然后独 自决策 ，公 民群体的要求可能会也可能不会得到反映。
分散式的公众协商 ：管理者分别与不 同的公众团体探讨问题 ，听取其观点和建议 ，然后制定反映这些团体要求的决策。
整体式的公众协商 ：管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议 ，然后制定反映公 民团体的决策要求的决策。这种方法只要求所有的公众成员都有参与的机会 ，比如获得参与组织 良好 的公众听证会 的机会 ，但并不要求每个人都实际参与。
公众决策：管理者同整合起来 的公众探讨问题 ，而且 ，管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识。
3 我国城市交通领域的公众参与
我国城市交通领域的公众参与同英美等 国相比较为有限。从组织行 为倾 向来看 ，“如果公共机构 自身的地位很牢固，那么，他们会避免公民较多的参与，为的是维护组织 的稳定性。而权力相对较弱的公共机构更可能通过公民参与建立紧密的联盟 ，以获取对其组织强有力的支持。”而对于城市交通相关 的公共行政管理领域而言，也始终体现出公众参与在公共行政领域共有 的两个应用特征。
特征 1：公众参与往往较之其表象更为广泛。在城市交通规划与决 策过程中，政府无法回避公众 的需求和对政策可能产生 的反应 ，由此 “自主式管理决策”与“改良式 自主管理决策”的界线往往十分模糊。另一方面，我 国现阶段 的相关信息透明度尚不高，在市 民抨击政府忽视公众需求而自主作出决策的同时 ，政府也许已经做 了大量的搜寻公众信息 的工作。
特征 2：公众参与往往较之其表象更为狭隘。衡量公众参与程度的重要标准之一是相关的公众参与制度 的建立和完善程度 ，但政府对参与过程的把握却往往具有很强的弹性，这又在很大程度上模糊了“公 众协商 ”与“改 良的 自主式管理决策”之间的界线，即在制度光环下 ，公众参与的实际质量往往不理想。
两个特征反映出公众参与过程引导中界线的模糊性。从实际应用角度可以将其 规律 总结为如图2：
4 《上海城市交通 白皮书》的公众参 与模式 的探讨
4．1 城市交通 白皮书的编制过程 中适宜的公众参与模式
2002年完成的《白皮书》的编制过程并没有引入系统的公众参与，《白皮书》的公示只能理解为规划与决策完成后的公布 ，市民能在城市规划展览馆买到《白皮书》，但基本上对其相关政策不能起到明显的影 响作用。
为在以后的 交通 政策制定中提高政策质量和政策的可接受性 ，采用图 1所示的有效决策模型的分析流程，以《白皮书》为例 ，分析其不同层 面可采取的公众参与途径。
总体战略层 ：《白皮书》提出的“以人性化、捷运化、信息化 、生态化为基本特征的大都市一体化交通以及相应的优质、高效、整合 的巨型交通体系”，“一体化交通将提供畅达、安全 、舒适 、清洁的交通服务 ”。由于其 战略愿 景 与 目标 的完美性 ，其可接受性不需怀疑。同时，由于问题过于宏观，对政府信息拥有的充足程度要求较低，相关问题 的结构化并不明晰。因此 ，一般情况下 ，自主式管理决策是一种可以接受的途径 。
主要政策层：《白皮书》提出了“公共交通优先 发展 、交通区域差别 、道路车辆协调发展 ”三大政策 ，对其他交通方 式的定位则 为“有序发展小汽车、按区域控制摩托车交通、保 障步行交通 、引导 自行车 合理运行 、促使 助动 车 向公 交转移 ”。在决策质量方面 ，不 同群体之 间的利益冲突已经初步暴露；由于问题涉及城市发展的全局，政府对全局的信息掌握程度与公众存有较大的差别 ；资源约束越大，结构化往往越明晰，且往往存在多种方案的选择；现实矛盾越缓和、政府主导力越强，公民的接受性对执行的影响越小 ，反之则越大；相关公众则涵盖 了全体市 民，且 由于利益出发点不同，相关公众与公共管理机构目标存在一定程度的冲突 ；在选择方案时，相关公众不可避免地存在利益冲突。因此，该层 面在政府理性有保障的前提下，资源约束越小、现实矛盾越缓和，越接近于自主式管理决策 ，反之则更接近于改良式 自主管理决策 ，甚至可能凸现公民协商决策的需求。
具体政策层 ：该层的决策质量应保障政策与具体的设施项 目、管理措施等行动紧密衔接 ，如《白皮书》提出的轨道交通、快速路建设时序 ，交通需求管理(如拥挤收费)措施等 ；由于该类牵涉面广泛 ，且往往与公众生活密切相关 ，对于部分政策，政府并不具有充足的信息 ；问题 的紧迫性越强，结构化往往越 明晰；政策对公 民个人影 响越大，公民对于问题的认识能力和参与愿望越强，公民的接受程度对执行的影响也越大；相关公众 为政策实施所引起利益变化所涉及的市民；反对政策实施 的公众往往 是利益受损者 ，其与管理结构目标不一致；在政策举措力度较大的情况下，利益冲突十分直接、具体 ，冲突往往十分激烈。因此，对于城市交通的具体政策，在政府责任感和主观能动性有保障，且政府并未掌握充分的信息的情况下，政策对公民个人影响越大 ，公民的问题认识和参与能力越强，政策举措力度越大 ，越接近于公民协商决策，反之则更接近于改良式 自主管理决策。
由此，在城市交通 白皮书的编制过程 中，如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较少 ，自主式管理决策与改 良式 自主管理决策相结合可以满足公众参与和政策质量的要求；如果政策集牵涉到具体的敏感性的行动较多 ，编制中不适度的进一步引入公众协商 ，对政策质量 以及最终 的实施力度造成较大的影响。
4．2 城市交通 白皮书如何定位公众参与
公众参与本身也是城市交通政策集中需要 阐释的重要内容之一，即使在《白皮书》编制中回避公众参与的问题 ，公众对最终政策集的可实施性的影响是现实存在 的，并在近几年该影响力越来越大。下表针对 2002年《白皮书》中的部分政策板块进行 了有关政策实施问题 的评价 ，并提出了相应的公众参与定位的建议。
由此，对于《白皮书》所代表的发展阶段而言 ，局部的公众协商需求已经凸现，政策规划设计中简单的回避这种需求势必影响到政策集的实施效果。
5 结论
一、行政决策的两大模式
根据政治国家与市民社会二分原理，除了行政主体之外一切公众都构成参与主体，但随着社会组织化不断加深和承担角色差异，又可细分为个体市民与社会组织、专家与专家组织等。因此，行政决策的相关主体包括行政主体、普通公众及公众组织以及作为特殊公民的专家或专家组织①。上述类主体既是行政决策的利益相关者，也是实际参与者，他们在不同行政决策模式下担当的角色、分享的权利（力）、居于的地位不同，据此可以将行政决策分为传统模式与现代模式②。传统行政决策模式存在久远，又称之为自主决策模式或精英决策模式。现代行政决策模式又称之为公众参与模式、相互合作模式。传统决策模式是行政主导的高度控制模式，即决策权完全由政府独享，政府在行政决策过程中处于中心地位进而起到主导乃至垄断性作用。其中，也或多或少存在公众参与或专家参与的情形，但此时的公众参与更具有象征意义和作为一种政治点缀而存在，公众不具有实质意义上的决策权，更缺乏对公众参与的制度保障。“我们发现，现有公共决策体制本质上是一种由政府主导的‘知识一权力’的垄断体制。在这一体制结构中，不论是专家还是公众都处在这一体制结构的边缘，未能构成对政府决策权行使的理性化制约力量。这种体制结构中参与者的角色定位和权力配置，决定了包括听证会在内的各种参与形式的尴尬和困境。”［1］（P220）而现代行政决策模式或公众参与决策模式的显著改变是公众已经深深嵌入到政府决策全过程，并实质分享决策权，表现为或通过参与而实质影响政府决策或承担由政府分离出来的公共服务职能。这一模式受到20世纪六七十年代以来世界范围内的公民参与运动不断走强的影响，是伴随着新技术所带来的信息传播、有足够参与能力和愿望的民众及公共服务政府的出现而出现的①。该模式下公众参与是行政过程的一个有机组成部分，不是行政管理活动的附属品，并促使行政决策结构从封闭走向开放，政府与公众的关系发生深刻变化。尽管公众参与模式因国情差异而呈现不同式样，但也包含一些共同特征。一是信息公开是公众参与的前提。“没有公开则无所谓正义。”［2］（P48）因公开而参与，又因参与而更为公开。二是作为参与主体的公众，不仅包括社会精英，普通民众特别是低收入者也是行政决策的不可替代资源。是公众参与的范围，不能仅仅理解为公共政策的制定过程，还应包括议题的选定、信息的提供、政策的评估乃至政策执行等全过程。这恰是新公民参与运动不同于传统模式下公众参与的特点。“真正参与意味着公民是从议题确定到决策产生整个协商过程的一部分。”［3］（P56）四是公民参与的具体形式多样。公众参与形式决定了参与的效率和公平，而不同参与形式分别适用于不同决策目标。总之，公众参与模式需要建立起稳固的行政与公众平衡关系，公众具有足够的影响力，能够实质分享决策权力。
二、我国传统决策模式面临的挑战
建国后我国逐步形成了集权化的行政决策模式，改革开放以来，党和国家日益重视对传统模式的改造，不断增加民主和权利因子来影响行政决策活动，使之适应不断变动的现代生活。这是对我国规模巨大、内在同质化有限、多元化趋势日趋加强之社会结构对行政决策机制要求的必然回应，体现我国政府决策机制从“领导集体决策模式”向“公众参与决策模式”的转变，彰显我国政府在决策中追求民主正当性的价值趋向，自然也增加了公众对决策参与的期待［4］（P145）。但从现实和根本上讲，这种转变尚未完成，甚或说行政决策并未脱离传统的自主决策模式的窠臼，公众参与仍处于象征性参与阶段。“现有的社情民意反映制度、重大事项社会公示制度、社会听证制度还不足以承载公众参与的民主功能。公众参与制度在我国的流变过程中始终定位于听取意见，这种功能空间反映的是公平取向，而非民主价值。”［5］（P30）总之，面对加速分化与多元化的利益格局、公众权利意识的增强以及日益复杂多变的社会关系和管理风险，使得形成于计划经济时代的我国行政决策模式正遭受巨大挑战。
（一）行政决策议题的提出与审查，通常将利害关系人特别是普通公众排除在外。所谓行政决策议题，就是由谁来决定对什么问题进行决策。行政决策议题往往是“政府有关部门认知、接纳并进入政府议程，在自己的权限范围内，采取行动，并试图加以解决的社会公共问题。”［6］（P138）它是行政机关分配资源、进行管理以及制定行政决策的首要前提。行政决策议题的形成是一个充满价值冲突与价值选择的过程，本应以满足最大多数人的利益和要求为原则，而实践中往往是在行政机关自我封闭的环境下加以确立，并把普通公众排除在议题形成的过程之外。
（二）行政决策方案的讨论与抉择，缺乏对公众意见的必要尊重，仅有的公众参与程序也往往流于形式。决策方案的讨论是一个权力博弈的过程，也是利益选择的过程，因此，咨询论证、公众听证制度不仅可以使决策更为科学，也可提高决策的可接受性。尽管我国多部法律规定了听证制度，很多地方也都在其规章或规范性文件中规定了听证或论证制度，但这些程序制度实施的效果并不理想，导致听证会“走过场”，“可行性论证”变成了“可批性论证”。至于决策方案的选择和最终确定上，公众发挥的作用更不明显，行政机关往往基于自身的组织规则和运行规则作出决策。此外，一些必要的民主程序规则，如重大决策事项必须2／3以上多数决，按少数意见决定须说明理由等尚未被法律确立下来。（）行政决策信息的沟通存在迟延或片面向利害关系人和公众进行传播，或者以一种单向而不是互动的方式进行信息沟通等，忽视公众信息需求和信息供给。决策信息沟通或称信息公开作为行政决策民主化规制的有机组成部分，意指行政机关通过一定的平台，如互联网、媒体，与公众交流和传播关于行政决策信息的活动。充分而对称的信息交流是公众参与的前提条件。“没有信息公开，公民不了解政府决策、决定的事实根据、形成过程、基本目标、预期的成本和效益等情况，就很难对政府的相应决策、决定进行评价，提出自己的意见、建议，公民参与很可能就只是一种走形式、走过场。”［7］信息沟通不仅具有告知功能，一定程度上，也具有行为引导功能，即帮助公众特别是利益关系人对行政决策议题形成准确的讨论和结论，明确行为预期，降低决策的社会风险。尽管我国《政府信息公开条例》对行政机关信息沟通职责有明确规定，然而从实践来看，行政机关不及时、不全面公开信息，或者以单向的、居高临下的方式与公众进行信息沟通等现象仍然大量存在。（四）行政决策结果的评估与问责，存在只重决策不重视评估反馈，导致不及时评估或没有科学评估风险的现象存在，包括没有进行、不及时进行、不科学进行评估问题。这反映了在对待决策结果即公共政策的评估上缺乏公众参与和必要规则，往往是临时性的、形式意义上跟踪评估多于制度化的、实质意义上的跟踪评估。对于决策结果的责任追究同样遇到制度困境，不仅缺少必要的责任追究程序，更表现为主体难以确定、失误责任难以认定等，最终往往是失之过宽、失之过软。
三、公众参与模式的理论基础
（一）法治的民主理论“法治的民主理论可以为法律人引入了诸如人民原则、民主代表性原则和民主多样性原则等富有操作性的指导原则，有助于法律更好地处理自己与民众以及民众彼此之间的潜在争议。”［7］现代宪法的首要原则就是人民原则，而人民原则的一个重要体现就是当政府决策时人民应参与其中。“民主决定于参与———即受政策影响的社会成员的参与决策。”［8］（P12）“民主过程的本质就是参与决策。民主社会中任何成员都不能保证他在参与的争执中一定稳占上风，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份决策权。他可能在表决中失败，但意见还是提出来了。如果他代表相当数量的社会成员的利益，即使不是控制，也会影响最后的决定。”［8］（P219）在我国，宪法规定了一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，公众参与是人民民主的具体体现和反映，是公民依法享有的政治权利和自由。保障参与权的行使，就是坚持人民的宪法原则。公众参与作为一种直接民主形式，也是对间接民主以及代表性不足等缺陷的弥补。“由人组成的现行政治决策体制，因过分强调精英决策的重要性，相对疏远了决策利益的真正需求方———公众，这种公众与决策的隔离促使西方开始寻求代议制的完善路径，协商民主、参与民主等理念开始萌生并推行。”［9］（P186－187）萨托利也指出：“直接民主就是人民不间断地直接参与行使权力，而间接民主在很大程度上则是一种对权力的监督体系。”［10］（P307）参与式民主的最主要回报就是使民主价值得以发挥，促进互动合作的政府与民众关系的形成。党的十七大报告将公众参与式民主作为政治体制改革的重要内容，以夯实我国民主政治基础。“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”随着我国社会主义民主政治的深入发展，公民参与国家和社会管理的意识和能力不断提高，必须尊重公民在行政决策中的主体地位，把人民当家做主落到实处。“真正的民主应当是所有公民的直接的、充分参与公共事务的决策的民主，从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在参与的氛围中，才有可能实践民主所欲实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展、人类的平等等。”［11］（P36）
（二）程序正义论公众参与的另一重要理论根据源于程序正义价值。萨默斯指称的程序价值专指通过程序本身而不是通过结果所体现出来的价值标准，诸如当事人对程序的参与、程序所体现出来的理性、人道性、对个人尊严的尊重等程序价值。“一项符合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标准。”［12］（P70）现代民主社会中，公众参与毫无疑问地构成了程序正义最核心也是最低的限度标准。“参与原则应该是现代行政程序价值最本质的反映，在具体的行政程序制度中应有更加广泛的应用和体现。参与应该被内化为高于一般原则的理念，可以说，现代行政程序就是行政相对人参与的程序。”［13］（P132）程序正义对行政决策程序的要求在于，一是行政决策程序规则应由公众参与制定。程序的实质就在于把程序参与者互相交涉的过程予以法制化。即“在现代民主国家中，由公民参与所形成的政府制定政策的过程，由法律确定下来，成为法定的决策程序。”［14］（P96）二是公众参与程序公正。无论是英国的自然公正原则还是美国的“正当程序”都体现了程序正义的基本要求。由于我国行政程序法尚未出台，许多体现程序正义要求的规则还未真正确立；即使已有制度的安排也不够合理，听证程序中反映得最为突出。程序公正可以规范公众的参与过程，保障公众参与权利，增进民主决策质量。同时，也是对行政决策权的有效约束。从世界范围来看，各国从传统的以权力制约行政权力的模式，逐渐发展为强化以行政相对人的程序权利制约行政权力。通过程序规制，使行政决策权得以规范行使，防止行政权力滥用。“公民参与的程度，不仅仅指公民对政府决策和政策执行的影响和制约的程度，而且指当公民有参与的要求时，参与的条件和途径方面的法律的、制度的、程序的保障是否充分。”［15］
四、公众参与模式的路径选择与建构
