协作性公共管理篇（1）

协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物，学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。

1．协作性公共管理的缘起

(1)思想传承:行政协调论的现代生长

行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子，在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年，古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述，“分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”［1］12－51为此，他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年，怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则进行了分析。他认为:“协调的困难性是行政单位数目的增加”，从而导致“在各个方面的活动中，行政部门之间的相互联系十分困难，这个问题越来越严重”，为了实现政府各部门的协调，“应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策，用以领导相关的各部”［2］76－82。佩里•希克斯指出，“政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西，尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁，但政府机构之间的协调、合作和整合，不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’，还是‘协调的’、‘整合的’，所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”［3］9因此，协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴，只不过其内容更加复杂，具有综合性和理论性”［4］。

(2)理论反思:碎片化治理的根治之道

碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来，西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动，新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术，把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征，合同承包广泛地被采用，大型组织规模大幅小型化，并被分裂为更具自主性的商业单位。”［5］12－13如新西兰除创立国有企业单位外，将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构，英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进，也产生了新公共管理的限度问题，即机构裂化问题［6］。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面:转嫁问题，让其他机构来承担代价;互相冲突的项目;导致浪费并使服务使用者感到沮丧;互相冲突的目标;由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想;在对需要做出反应时各自为政;公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务;由于没有考虑问题产生的原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距［7］48。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则，而且强化了功能性组织设计，从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此，寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路，协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。此外，新公共管理理论将公民当成客户回应，隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险，忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念，以协作为基础，强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作关系和伙伴关系［8］。

(3)实践需求:复杂性问题的应对逻辑

公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代，世界趋向复杂化和多样化，地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化，这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织间网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a．是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b．政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c．政治驱动力诱导出需要超越政策目标，使联网成为基本需求。d．实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多，通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e．横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点问题中，如经济发展、社会福利等，不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者，协作与互动沟通势在必行［9］22－23。可见，跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。

2．协作性公共管理的内涵

协作是协作性公共管理的一个核心理念，它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定［10］104:a．组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中，采取行动或共同决策。b．组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作，认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c．集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系，决定和解决共同关注的事务。

基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念，大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中，学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特•鲍威尔从官僚制和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理的含义，认为协作性公共管理是一种独特的制度形式，它不同于市场自发性协作和等级制度有意识性管理的诸多过程［11］。罗伯特•阿格拉诺夫和迈克尔•麦圭尔在《协作性公共管理:地方政府新战略》一书中把“协作”作为在政府组织间进行管理的基本描述符号，“它描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协作的，但是所有的结合都是多方参与的。”［9］3－39斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯则认为协作性公共管理是一种网络化治理模式，它象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流:由公私联合提供公共服务的第三方政府;联合政府若干机构提供整体服务的协同政府;基于先进技术用以往不可能的方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命;要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四种发展趋势的集合，使网络化治理成为一种公共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”［12］8－17

总之，协作性公共管理是一种不同于传统官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的地方政府治理理论的新模式①。以公民为中心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作性公共管理的三个基本特征。

二、结构、机制与模式

在实践中，协作性公共管理可以发生在区域、地方政府和社区管理等多个层次，且横向协作和纵向协作是相互重叠的，协作既可以存在于中央政府层级(如美国联邦系统内)的纵向环境中，也可以存在于参与者是地方政府(代表社区内多种利益)的横向环境里。协作性公共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践模式。

1．结构类型

协作性结构可以在政府运作的各种制度和体制环境，即在纵向政府各个层级和公私部门中组织互动的横向环境中产生。在具体运行时，既可以自上而下，也可以自下而上，还可以在自外而内的网络环境里操作［13］。一个公共管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和部门边界，且负有正式的契约责任，从而很难区分不同环境中的边界，因此，划分协作公共管理的结构类型就具有重要的意义。米尔娜•曼德尔和托迪•斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类型及功能特征(见表1)。上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型［14］。

(1)间歇性协调

这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生，组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度，资源共享也相对较少和低风险。

(2)临时性工作组

这是用于完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中，资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题(如水质量标准、社会关注事件等)而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。

(3)长期或经常性的协调

这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排(如委员会、伙伴关系等)协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制，以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组(如南加州政府协会)和各种活动计划小组(如社会护理小组)。

(4)联盟

联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中，但其目标限制在小范围内，且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划，以及其他完成具体性长期目标的实体关系。

(5)网络结构

这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。相比较而言，网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台，在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域，网络结构也发展迅猛，有学者认为21世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型［14］。当然，各种网络类型也存在着优劣，根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。

2．协作机制

协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系，但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上，因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适当的参与者和资源，创造网络的运行环境，想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作，每个参与者树立并维持了他的或她的权威，同时又与其他人一起管理。”［9］32－33换言之，这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例，它是由两个或两个以上的州之间协商达成，并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端，促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”［15］。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化，推动了跨州公共事务管理的区域化，成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。

3．治理模式

协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容，注重公民参与在协作治理中的作用，赋予公民参与新的内涵，是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀(Cooper)所言:“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中，人们有意地组织起来，集体行动，参与治理的过程。”以此为基础，库珀(Cooper)等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式(见图1)［16］。这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性，加强政府回应性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中，对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量，而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量，它们代表参与途径的两端点;选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图1中，从外向内，参与途径的功效逐步增强。因此，通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径，这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握:公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题，在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径，实现了真正意义上的以公民为中心的治理。在地方治理的实践中，协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特•阿格拉诺夫(Rob-ertAgranoff)和迈克尔•麦圭尔(MichaelMcguire)以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量，把城市间的协作模式归结为六种:基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型［17］44－59。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。

三、评价及启示

从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看，协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式，它比官僚制单中心治理模式更具灵活性，比新公共管理分权化治理模式又更具协调性，比流行的多中心治理模式更加关注公民需求，注重民主治理。正如迈克尔•麦圭尔(Mi-chaelMcguire)所言:“在理论和实践中，协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”［17］W•D•利奇也指出:“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”［18］

协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中，协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间，相关的协作理论(如政府间关系理论、资源依赖理论等)广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴，并在扬弃传统协作理论的基础上，注入了新的内容，在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别，呈现出崭新的特征。协作性公共管理与新公共管理相比较，也具有较为明显的特色:1)从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作，把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论，它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇，对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视，从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念，通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作，使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理，推动了政府治理理论的模式创新。2)从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点，在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求，较大程度地提高公共服务供给效率，但是在解决公共服务中的邪恶问题(wickedproblems)面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向，提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合，通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。

因此，协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来，成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化，协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。作为一种地方治理理论的新模式，协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍［10］108。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么，为满足协作性公共管理的需要，未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特•阿格拉诺夫(RobertAgranoff)等认为主要是考虑如下六个方面的问题:一是把协作性公共管理作为一种技术类型，发展协作的技术，开发协作的资源和技能;二是调查协作环境中的决策，推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同;三是协作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素(类似于官僚制中合法权威的统治力量);四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题;五是讨论老生常谈的责任问题，协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育;六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题，无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。

改革开放后，我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索，取得不少成绩，但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题，如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义，归纳起来主要有如下几点。

协作性公共管理篇（2）

追溯区域协调发展理论渊源，罗伯特•阿格拉诺夫和迈克尔•麦圭尔认为协作性管理理论演变脉络主要有三种：古典的管理范式协作机制、网络管理和美国“合作的联邦主义”。但综合国内外学者的研究成果，笔者认为可从反思传统公共行政的基础上，结合地方政府治理理论系谱尤其是整体性治理的协调观，并上升到网络管理的高度来探讨协作性公共管理的理论演变脉络。

（一）反思传统公共行政

古典的管理范式协作机制建立在通过等级制度、一系列严格的命令以及分散的组织实体内部的管理来进行的协调之上（Manadell1988）。阿格拉诺夫和麦圭尔指出，协作性的公共管理处在从传统官僚体制的概念到后官僚体制的范式转变的前沿，传统官僚体制强调对工作的金字塔型的控制以及使工作最大限度地专业化，而在后官僚体制范式中，建立在市场式的训诫之上的新的交易形式取代了外部的监督。[2]巴顿引用州际协议实践经验来反思传统公共行政，他指出，州际协议在很大程度上摆脱了科层控制，它提供一种州政府间的“权力共享”（sharedpower）的途径。[3]新公共管理运动要求政府和公共机构将公民当作客户来积极回应，要求公共服务机构具有效率和效能。但埃瑞•维戈达（EranVigoda）质疑这种回应性忽视将公民看作伙伴关系并开展有效协作。

因为回应是对公民需要的被动、单向的反应，而协作则代表一种更为积极的、两方或多方的双向参与活动。协作代表着一种价值观，每一位参与者都不是纯粹的仆人或主人，而是公共事务舞台上的参与者。[4]当前流行的新公共服务机制构建，越来越注重解决除效率、效能外的社会福利和公共物品的公平配置等主流民主行政价值，越来越注重由政府组织、非政府组织、第三部门以及公民组成的各种不同参与者之间的社会协作。协作性公共管理战略的提出，正是顺应新公共服务理论的发展趋势，对“科层制”和“回应性”等传统公共行政理念的挑战和超越。

（二）整体性治理的协作观

在20世纪90年代中后期，为应对政府治理上出现的“碎片化治理”（fragmen-tationofgovernance）困境，西方主要国家掀起整体政府（wholeofgovernment）改革运动,旨在通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益。[5]在整体治理理念中，协作置于非常重要的位置。希克斯曾于2004年将整体性治理分为协调、整合和相互渗入（increasingclosenessandmutualinvolvement）三个阶段：协调阶段指向于政策议题纳入考虑、政策对话、联合性政策规划与制定；整合阶段则注重联合性执行，并构建无缝隙规划（fullyseamlessprogrammes）；相互渗入阶段通过深入合作，逐渐走向策略联盟、同盟或合并。[6]从希克斯的整体性治理阶段观可见，在整体性治理过程中协调处于非常核心的位置，事实上整合阶段也以协调为主，即“实际行政或执行时的协调”。笔者认为，希克斯的整合性治理中的协调观，和阿格拉诺夫和麦圭尔认为美国“合作的联邦主义”作为协作性公共管理的理论来源的观点是相符合的。阿格拉诺夫和麦圭尔甚至认为，美国“合作的联邦主义”及随后在20世纪30年代出现的政府间关系与管理，在联邦矩阵内运行，可能是最持久的协作性问题解决模型。[7]因此，协作性公共管理和整体性治理中的协调实则内容差异并不大，作为整体性治理中的根本治理机制和深层协作内核，是实现“碎片化治理”的重要解决之道，更是实现政府治理工作逐步走向整合和策略联盟的重要路径。

（三）网络化治理与政府协作

作为政府治理系谱创新模式和整体政府的大范畴之一，网络化治理（Govern-mentbyNetwork）被斯蒂芬•戈德史密斯、威廉•D.埃格斯认为是公共部门管理的最新形态，他们指出，网络化治理象征着世界上改变公共部门形态的第三方政府、协同政府、数字化革命和公民选择等四种有影响的发展趋势正在合流，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用技术将网络连接在一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[8]周志忍认为，“网络化治理”和“跨部门协作”（Cross-agencyCollaboration）同属于整体性政府的大概念之内，而合作的“跨界性”是整体政府的核心特征之一，跨界又有多种表现形式：同级政府之间、上下级政府之间、不同政策领域之间、公共部门和私人部门之间。[9]

尽管存在整体性治理或网络化治理孰为最新理论的不同见解，但笔者认为，就地方政府协作性公共管理而言，网络化治理更有利于突出地方政府的深层次协作形态，因为在数字化信息时代，网络化治理更多地表现在公共行政机构借助于网络平台开展公共服务。整体性政府的提出，是理论和形式上更加形象和完备，但在实质和内容上则需要网络化治理来涵盖和实施，而无论是整体性政府或网络化治理，其公共政策的制定、执行或监督环节，无一不涉及到协作性公共管理。因此，笔者认为协作是公共管理的魂，是突破传统公共行政桎梏，打造整体政府实现公共服务网络化的灵魂。

二、协作性公共管理的主要内容“协作性管理”

指横向与纵向协作活动的相互重叠活动的统称，公共政策制定与行政的横向环境，包括由非政府组织、私营机构和区域地方政府所掌握的地区间的资源；在纵向管理中，城市政府在州和联邦政府的政策与管制框架内运作，同时有权使用可以利用的资源。[10]

根据西方学者的观点，协作性公共管理主要内容如下：

（一）协作结构类型。政府、非政府组织和私人构成的协作性关系构成，是中外学者研究协作性管理的重点。Agranoff认为有四种协作结构：信息网络、发展型网络、向外拓展型网络和行动网络。[11]奥兰•扬在世界公共事务治理体制中区分为四类协作体制：管理体制、程序体制、项目体制和开发体制。[12]阿格拉诺夫和麦圭尔认为协作性管理类型主要有：Cityville（基于辖区的管理）、NothingHill（节制的）、Vertville（自上而下的）、BargainCity（接受捐赠的）、Centerville（保守的管理）以及Richburb（满足管理）等。[13]这六种类型的本质是强调地方与来自不同政府（部门）等多种组织共同采取战略行动。对基于辖区的城市来说，“多重裂缝”的机制是改善治理的一个机会，而不是对政治过程复杂性的一种简单描绘。[14]

（二）协作性管理活动。协作性管理活动所涉及的面比较广，西方学者对此有不同的见解。Kicker和Koppenjan将协作性公共管理理解为三个活动关系：干预现有的关系、重构关系以及通过建立共识和共同解决问题来深化合作的条件。[15]Agranoff和McGuire提出取代传统公共行政中POSCORD协作性公共管理的四个阶段：即激活（activation）、定位（framing）、动员（mobilizing）、综合（syn-thesizing）。[16]阿格拉诺夫和麦圭尔主要关注城市中组织间链条的范围和复杂性，从纵向链条、横向链条、合伙人和活动间的链条三种层面指出，纵向事务的管理主要是关于例行的、日常的基础问题的解决（Agranoff,1986,1-2）；考察横向的协作性管理的是多维度的（ProvanandMil-ward,1995）；许多城市与合伙人战略性地接触，在协作链条的构成上存在显著的差异。[17]

（三）政府协作政策。由于认识、权力和资源碎片导致的公共治理危机，相伴而来的是政策制定与碎片化。针对信息封闭和政策制定与执行“山头现象”等政策碎片化情况，麦斯•普朗克学派认为政策网络是协调的理想制度框架。该学派认为，政策环境是一个复杂的、动态的、分化的环境，科层的协调已经失灵。在政策网络中，公、私行动者形成网络来交换彼此互赖的资源，以现实共同的利益。[18]网络作为协作结构最紧密的协作组织形式，协作政策制定和执行必然成为协作性公共管理研究的重要内容。阿格拉诺夫和麦圭尔从运行特征的角度来描述协作政策工具：直接供应、规劝，命令、补助和内生工具，并通过计算推断，内生工具使用与协作相关，规劝工具使用（在更低的程度上，命令）与低度协作相关。他们指出，对所有的纵向和横向的活动类型来说，城市所采取的规劝工具越多，协作水平就越低。[19]

三、协作性公共管理的博弈均衡分析

在协作过程框架中，纵横两向的协作都伴随着各方利益的博弈，非合作博弈与合作博弈都有表现。综合文献资料，笔者将协作性公共管理的博弈均衡过程归结为三个阶段：首先经过谈判阶段，包括正式的讨价还价和非正式的意见交流。讨价还价实则是一种非合作博弈，在各参与方讨价还价过程中，由于存在非信息对称问题，讨价还价往往是一种动态博弈过程，直至达到协作性契约。[20]第二阶段是协作机制建设，成本分摊是这一阶段的重要考量因素。奥利佛•威廉姆斯认为，由于契约具有不完整性，通过交易成本一体化能达到完全契约产生的结果，即降低成本和产权分配导致效率。[21]科斯定理Ⅲ指出，当交易费用大于零时，产权的清晰界定将有助于降低人们在交易过程中的成本，改进效率。因此交易成本的降低还需要通过产权结构调整来进行。第三阶段是资源配置阶段，主要考量收益分摊。在合作博弈中集体理性的实现以个体理性的满足为条件。[22]因此，政府协作问题是如何在不违背个性理性的条件实现集体理性，即通过均衡的分配方案，实现集体的利益最大化。

四、结论与展望

通过总结中西方学者对协作性公共管理的观点，笔者有三点体会：

一是公共行政学者对公共行政最新范式的探讨从未停止过。新公共服务理论的提出，一度被国内比较多学者认为是对新公共管理的扬弃。但治理理论尤其是整体性治理的出现，被认为是融合公共服务理论的更高层次。尽管孰为最新范式未有定论，但整体性治理提出的协同政府等理念确实是公共行政的发展趋式。

二是协作性公共管理并不介入最新的公共行政范式之争，而是贯穿于公共行政和治理理论等理论范式发展过程中的整体环节。无论是传统公共行政和新公共服务，还是整体治理理论，都无法离开协作链条的衔接。

协作性公共管理篇（3）

1.1社会变革。

在社会的不同阶段，会经历各种原因的社会变革，主要就是不同阶级、等级间的利益需要进行一定的修正和调整。按照此理解的话，在面对“跨边界公共管理问题”不断涌现的现状，需要对全新的社会形势做新的诠释，在各方的配合和努力下，从容应对这些“跨边界公共管理”问题。为了能够提高公共管理水平和管理效率，在相关部门之间建立协作治理网络是十分必要的，这是一种以资源整合为主要目标的公共管理模式，使得公共管理能够不受地域和部门的限制，公共管理人员能有效履行工作的职责。

1.2部门失灵。

面对现代社会诸多的管理问题，原先的官僚制度早已无法适应，那么为了给公众提供更好的服务管理，需要相关政府部门采取更为有效的策略来解决现存的问题。随着经济和技术的不断发展，我们进入了网络时代，极大的便利了部门管理工作，为跨行业、跨部门管理创造了良好条件，甚至使得边界联系的组织部门也能够相互联系与渗透，更好的实现协作管理。经过调查研究，笔者认为，在处理较为复杂的社会问题上，传统公共管理方法已经不能适用，需要实现公共管理的转型，促进协作性公共管理的结构升级，帮助管理体系更好的完善与发展。

2.协作性公共管理内涵及其对公共管理转型的影响

在西方一些发达国家，协作性公共管理已经取得了一定的成效，而我们国家主要是政府机关部门应用这种管理模式，而我们最为明显的问题是协作性公共管理的理论早已和我们在此方面的实践不吻合，这也从客观实际的角度上反映了我们在管理理念上的落后。

2.1协作性公共管理内涵。

不同的管理学者对协作性公共管理的理解都不同，存在“仁者见仁，智者见智”的现象，但是主线还是大同小异的，就是通过各方的配合，实现一种共享式的共同资源和整体化的治理结构。在公共服务和决策的过程中，让管理能够实现与公众互动、协作，将不同部门或者地域的资源与优势通过信息化的方式得到有效的整合，从而能够实现资源利用最大化。当不同的部门与地域间需要依靠资源共享或者合作的时候，才能实现协作性公共管理，也就是说当一个部门不能依靠自身职能实现某种要求或者解决某个问题时，需要依赖其它部门或者其它地域提供的资源才能达到需求时，确切落实部门之间的资源交换和协调合作是非常必要的，如此才能为公众提供更为优质的公共服务。

2.2协作性公共管理对公共管理转型的影响。

为了改善现今公共管理模式不能适应现代社会发展的问题，需要做出一定的改革，实现公共管理的转型，而协作性公共管理对其转型起着极为重要的作用，它对于国家的行政体制改革有独特的意义。从部门之间的职能来看，协作性公共管理能够有效加强部门之间的资源共享和分工协作，部门之间的职能交换也能得到进一步落实。政府加大整合力度，在有限的地域和职能范围内，对公共管理进行改革，使得难以独立解决的管理问题能在相互协调合作的方式得以解决，实现了经济活动的正常运行和管理模式的顺利运转。除了部门间的职能交换和资源共享外，协作性公共管理也能对完善统一的职能体系有一定的帮助。为了避免部门间的相互牵扯与无效制约，能够尽可能提高工作效率和落实工作职能，建立统一管理，分工协作的大部门体系是十分必要的，对部门间的较为敏感的职能分割问题也能得到更好的解决。传统公共管理主要解决的就是不同部门间的职能混乱和交叉的问题，在一定程度上避免部门间的沟通问题。而协作性公共管理在此基础上，还能加强部门间的配合与协调合作，而若是能够大范围推行大部门制度，相关部门能够得以合并，逐步建立起明确职能分工和协调合作机制，长此以往，科学合理的协调配合机制就能够建立起来。为了构建与完善协作性公共管理的网络化协同工作的框架，提高电子政务的服务能力也是十分必要的。笔者认为，可以通过构建向公众开放的整体化的电子公共服务网络，将不同部门的职能、各个功能环节需要的流程以及相关工作人员及其各种信息资源都整合在一起，使得公众能较为便利的了解所涉及的各种元素与资源，通过信息技术手段将公共管理的网络化协同工作整合成为一个无缝隙的工作流程，促进公共管理转型与变革，提高公共管理水平。

协作性公共管理篇（4）

二、协作性公共管理网络的经验反思

1．管理者们在等级制度内仍然继续做着大量的工作。有一个老生常谈的的话题，那就是网络正在取代等级制度。虽然这是正确的，相互依存的关系正导致越来越多的跨越组织界线的横相联系，但是横向联系视乎只是覆盖等级层次而不是取代它们。在一些研究中，大多数管理者说他们仍然花费大量的时间在等级结构中工作。在这个问题上视乎存在一种共识，那就是在他们的总的工作时间中只有百分之十五到二十的时间是通过各种形式的协作活动消耗掉的。管理者们报告说他们的剩余时间充满了各种非网络协作工作。当然这不包括越来越多的参与网络，花费更多的时间在协作上的边界跨越者或计划专家。计划专家经常跨越机构界线工作。他们的工作是技术性的或者是以专业知识为基础的，并且是面向解决问题的，在共同的信念的指导下行事。例如，在一个公共管理网络中，政府内外的发展障碍专家报告称，他们花相当多的时间来解决与客户、服务和资金有关的重叠问题。

2．网络只在最边缘的方面改变了政府的界限，他们似乎并没有以任何方式取代公共官僚机构。正如一些断言一样，网络正在取代等级制度，有一些人相信协作机构如网络推动了政府的传统角色，包含了许多的非政府决策者。那么政府的边界真的改变了吗?Rhodes(1997)在区分英国政体时，提到了在其他力量间的复杂的网络的多种影响。Lough-lin对欧洲区域主义的分析指出从福利国家转型到自由主义的国家再转到共产主义国家，在这个过程中正在减少政府的作用。Frederickson(1999)指出了国家的日益离散，在管辖权和计划管理之间有了越来越大的差距。在对大部分管理者和其他合作伙伴研究中发现这是真实的，但是只是在一定程度上是真实的。在一定程度上网络的审议和非政府组织的参与显然影响了政府采取行动的过程。在一些案例中，中心计划和战略产生于网络的审议。但是合作伙伴们很快就指出三大注意事项。(1)当提到政策决定时，几乎总是由公共机构作出最后的呼吁，当要执行时，也由该机构来执行。(2)几乎在每个公共管理网络里，来自联邦、州和地方的政府机构的行政人员处于网络的中心。他们能够引入立法、财政考虑等，所以他们几乎不被边缘化。(3)许多网络外部的协作努力由政府严格地控制着。

总之，网络对传统政府机构权力有一些影响，但是讨论关闭政府的作用还为时过早。Hirst(2000)告诫我们政府保留了决策和传统规范性和服务领域的必要权力。就像Sharpe曾今建议的，政府在机构间行动者组成的混合体中不仅仅是另一个组织。也许下一个重要的问题似乎是采取进一步研究步骤来检验网络产生的复杂性士如何以及多大程度上影响我们历来知道的政府。

3．虽然在协作努力中充满着合作精神，但是网络并不是没有冲突和存在权力问题。当网络协议和行动被打破时，这些担忧变得十分明显。事实上，许多网络参与者研究报告说他们的挑战和伙伴关系中的冲突有关。许多小的冲突发生在机构层面，如资源贡献、投入到网络中的工作人员的时间、会议地点的选择、最重要的由于对花费在实现结果的时间和努力的失望而产生的退出威胁。网络中的权利问题也是隐藏着的。一些人把政策网络看做是平等的、相互依赖的伙伴关系。另一方面，似乎不同的行动者可以获得不同的角色位置和获得不同的权重、建立机会不平等的环境，然而其他人可能是不那么愿意或者不那么有能力的人。确实，克莱格和哈得出这样的结论“不能忽略信任的外表和用于促进既得利益的言论。”事实上，二者都在网络和其他协作事业中起作用。事实上，权利的这两个方面体现在一个复杂的权利结构中。

除了理事会和工作委员会的正式结构，还有一些权利因素:(1)几乎每个网络都有一个拥护者—一个看得见的、强大的和有威信的公共机构负责人或非盈利的首席执行官，这些人负责组织或维持网络。(2)有个政治核心，通常包括主要的参与部门的负责人或联邦政府中州的主管和非政府组织的首席执行官。(3)有一个技术核心，主要是工作小组或委员会积极分子，这些人最了解一个特定议题(例如，流域管理，规划，地理信息系统，金融，监管，信息和通信技术等)。因为大量的工作是与被调查的问题联系在一起的，创造知识和寻找可行的解决办法，他们的工作是网络活动的中心，这些人最有知识，因此掌握了强大的操作权力。(4)最后还有领取薪水的员工，这些人通过他们的支持工作使网络凝聚在一起他们以自己的方式对网络工作发挥着重大的作用。总之，这种权利结构是深入的，在实践中这四个方面是重叠的。

协作性公共管理篇（5）

[中图分类号]C93-05　[文献标识码]A　[文章编号]1000―7326(2009)05―0050―05

在美国，州际协议(Interstate compacts)是由两个或两个以上州之间协商达成，并经国会同意的法律协议，缔约州受协议条款和《联邦宪法》“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。这是一种最有法律约束力的州际合作机制，它使州与州可依宪治原则，通过政府间契约基础而非科层权威把他们自己联合起来形成自主性的区域公共管理关系社群，构建州际区域公共协作性公共管理的制度框架，从而在一种一致性、有序的、可预见的区域环境中促进资源、技术和信息实现跨州整合、流动与共享，共同运用这些资源、技术和信息，满足州际区域交易方面的各种欲望，促进州际区域协作秩序的发展。作为一种最古老的州际合作形式，州际协议的历史和美国自身的历史一样悠久。州际协议最早起源于北美殖民地时代英属殖民地间边界和土地争端治理中的“协议”程序，经由邦联时代的初步发展，到1787年美国《联邦宪法》的颁布，则标志着州际协议进入了正式化与永久化发展阶段。至今，州际协议已有几百年的发展历史。

一、州际协议的宪治框架：美国《联邦宪法》“协议”条款

(一)美国殖民地时代的“协议”程序：州际协议的原型

在美国殖民地时代，广泛存在的英国女王特许状使得各殖民地的边界不断变更，从而有关殖民地边界和土地产权的争端也不可避免。当时英国女王已经授权英国枢密院(The Privy Council)解决了北美殖民地间的许多边界争端和土地产权冲突。具体程序是：由殖民地先向英国女王，然后由英国皇家调查委员会(Royal Commission)审理这些争端案件。当皇家调查委员会作出判决时，争端各方可以向英国枢密院上诉。显然，这种争端治理机制类似于今天的法庭诉讼(Litigation)。但在当时，英国政府和殖民地总督凭借行政命令，还规定了解决边界问题的另一种方式，这就是美国殖民时代著名的“协议”程序(The Compact Process)，它可能是美国州际协议的原型。通过“协议”程序，各殖民地的代表(这些代表一般称呼为“委员”)可以坐在一起通过谈判和协商，签订边界协议。有时候，英国枢密院派专门的委员到北美殖民地现场监督和促使争端各方达成协议。这些协议必须得到英国枢密院和英国女王的批准后才能发生法律效力――因为女王的批准将合法化殖民地间通过谈判达成的各种边界协议。英国女王通过颁发特许状(Charter)许可和批准这些协议。当这些协议获得了女王批准后，签订协议的各殖民地必须严格执行，并且英国枢密院和女王在殖民地的王室总督会监督这些协议的实施。如果殖民地间通过谈判和协商的方式，也就是缔结协议不能解决这些争端和冲突问题时，则可以通过英国枢密院向英国女王上诉，之后通常交由英国皇家调查委员会对这些争端案件进行调查，并将调查和审理结果移交女王，由女王作最后裁决。实际上，这种方式带有诉讼特性。

因为诉讼增加了英国女王和皇家调查委员会调解这些殖民地间冲突的负担和诉讼成本。法庭诉讼被证明不是解决殖民地边界争端和州际问题的一种理想手段。“协议程序”在当时是一种能为各方所认可的治理机制。通过设计“协议程序”，北美殖民地人民获得了更多的自治权，他们能够真正自主治理他们之间的争端与冲突。这与当时殖民地人们所进行的各种为争取自治展开的自发性斗争是分不开的，也创造了一种和平解决北美殖民地间边界争端的传统。从这个意义上看，殖民地边界与土地产权争端治理的协议程序的产生也具有一定的自发性制度变迁的内涵。虽然这些殖民地在解决当地问题的方法和手段存在差异，但到1700年，一种普遍的边界争端自治制度实践模式已经形成。

上述解决殖民地之间争端和冲突的两种机制在北美独立革命以前已经有100年的历史。其中，协议主要被用来通过确定殖民地间的管辖边界，合理界定和保护殖民地间的边界和土地产权。殖民地间协议(Inter-eolonial agreements)在当时是相当普遍的，经各殖民地总督签署并经女王批准后，协议将对签订争端各方都具有法律约束力。即使后来美国建国和《联邦宪法》实施以后，这些边界协议继续有效。

“协议”程序在北美殖民地时代是一种非常有意义的政治发明，它以英国女王法令形式体现出了北美殖民地之间通过相互订立圣约和“把我们自己联合在一起”的协作治理方式，为后来美国“国父们”(The Founders)学习和创新这种争端与冲突治理制度、规则与模式提供了有价值的参考，进而也有助于设计《邦联条例》和《联邦宪法》中有关协调州际关系的制度安排。到美国建国后，对持续地解决殖民地间边界争端的方法的要求最终导致了“州际协议”最早在《邦联条例》中体现，并随后在美国《联邦宪法》中被继承和被正式制度化了。

(二)美国《联邦宪法》“协议”条款：州际协议的宪治框架

美国建国初期，原有的殖民地和新独立的州不断发生边界争端。随着州际关系紧张和州际合作变得十分重要。这使得从国家宪法制度的高度设计大家可信赖的、相当规律的协调州际关系的制度安排显得非常重要。《邦联条例》(The Articles of Confederation)是由深深意识到州际争端与冲突和熟悉调节这些争端与冲突的政治家们制定的(Frankfurter and Landis 1925，685-758)。加上从17世纪初期至18世纪中后期，英属北美殖民地已经通过协议(Agreements)程序来解决殖民地间的各种争端，这种政治经验，使美国国父们充分意识到双边和多边州际协议可以用来解决州与州之间的争端和通过合作行动来解决跨边界的问题。1776年8月20日，大陆会议最后审议通过的《邦联条例》中对有关协议的条款作出如下规定：没有合众国国会的同意，任何州不能与任何国王、君主或国家缔结任何联盟、协议、同盟或条约。……没有合众国国会的同意，两个或更多州不能在他们之间缔结任何条约、联盟或同盟，并且具体指出签订该协议的目的以及持续的期间。从该条款可以看出，《邦联条例》的起草者们非常含蓄而精巧地使殖民地时代的“协议”程序(The Compact Process)最早在《邦联条例》中得到了具体体现，后来被明确写进1787年美国《联邦宪法》。从某种意义上讲，北美殖民地时代的“协议”程序和邦联时代的州际协议经验，直接影响了独立后美国《联邦宪法》“协议”条款(The Compact Clause)的出

台。

《联邦宪法》第1条10款这样规定：“任何州不得缔结条约、同盟或联盟；……任何州，未经国会同意，不得与其他州或外国缔结协议”。《联邦宪法》“协议”条款在立宪选择层次上赋予州享有缔结州际协议的有限选择权，为州与州之间在集体选择层次上建构州际协作关系秩序提供了一种激励与约束共存的制度化结构，体现了联邦性与国家性、授权激励与限权约束、分权与制衡、自治与共治等双重原则的有机结合。之所以这样设计《联邦宪法》“协议”条款，一方面，基于授权激励的考虑。州际竞争与合作是联邦制的内在产物。调和这种竞争，促进州际协作对于联邦制的有效治理是非常重要的。州际协议已被证明是解决州际争端和加强州际合作的一种重要机制。因此，从国家宪法的高度，在立宪选择层次上设计这种促进州际协作的法律制度框架，有助于强化这种州际协议的基础，也借此激励各州组织州际协作行动的信心。另一方面，基于限权约束的考虑。为了阻止各州之间进行合谋或者颠覆合众国，从而造成对合众国的政治安全和下级政府间有效竞争的破坏，进而削弱联邦的政治平衡的可能性，因此，州际协议必须得到国会批准才具法律效力。授予国会对州际协议的批准权，即，一项州际协议只有得到国会的同意才能生效，借此可以约束州际协作的滥用。宪法规定国会同意的基本目的在于确保没有任何州际协议能够反对国会的立场。很显然，这表明国会对能够限制州际商务的州际协议具有最后决定权。当一项州际协议将增加各州的政治权力机关或者损害联邦政府的至高权威时，即影响到联邦政治权力结构的平衡时，得到国会的同意是非常必要的。这实质上体现了契约主义(联邦性)与国家主义(国家性)的双重倾向，贯彻了分权与制衡的政治原则――以联邦权力制约州权力，预防州权滥用，确保州际协议不会侵占联邦的政治特权，从而维护了国家的根本利益。

二、州际协议的类型和功能

(一)州际协议的基本类型

赖特提出了四种类型的政府间政策：边界或管辖型政策；分配型和发展型政策；规制型政策；再分配型政策。作为一种政府间关系形式，州际协议具有政府间的政策内容和特点，所以笔者根据赖特对政府间政策内容的分类，将州际协议分为四种类型：州际边界协议(Interstate boundary or iurisdiction-al compacts)；州际分配或发展协议(Interstate distributive or developmental compacts)；州际规制协议(Interstate regulatory compacts)；州际再分配协议(Interstate redistributive compacts)。目前，这些类型的州际协议共有300多份，涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。

1、州际边界协议。州际边界协议主要是用来界定或重新划分州与州之间的边界或行政管辖区范围，解决州际边界争端的一种重要手段。在北美殖民地时代和美国建国初期，协议通常用来调解殖民地之间、州与州之间的边界争端和冲突。一旦经过各成员州批准并得到国会的同意。州际边界协议就永久地确定了成员州之间的边界。从现有州际协议的成员构成来看，边界协议主要用来界定两个州之间的边界和管辖范围。即双边州际边界协议。美国建国以来最早的州际边界协议是1780年宾西法尼亚与弗吉尼亚缔结的边界协议。而弗吉尼亚与肯塔基在1789年缔结的边界协议是美国《联邦宪法》颁布实施以来的第一份州际协议。20世纪八九十年代以来，新签订的州际边界协议主要有北卡罗莱纳与南卡罗莱纳边界协议(1981年)，新罕布什尔与缅因边界协议(1985年)，加利福尼亚与内华达州际水资源管辖协议(1987年)，南达科他与内布拉斯加边界协议(1990年)，弗吉尼亚与西弗吉尼亚边界协议(1998年)，密苏里与内布拉斯加边界协议(1999年)，乔治亚与南卡罗莱纳边界协议(1999年)，奥克拉马与得克萨斯边界协议(2000年)。

2、州际分配或发展协议。州际分配或发展协议的主要特点是，政策所产生的利益分配给两个或两个以上成员州的居民或具体的行政管辖区，而政策的成本是分散化的。这意味着，双边州际分配或发展协议(bi-state distributive or developmental compacts)倾向于促使具有明显的利益获得者的政策和政治条件。目前主要的州际分配或发展协议有《纽约新泽西港务局协议》(1921年)，《科罗拉多河协议》(1922年)，《特拉华河流域协议》(1961年)，《华盛顿大都市区交通管理局协议》(1966年)，《五大湖流域协议》(1968年)，《南部区域发展政策协议》(1973年)，《州际固体垃圾处理协议》(1982年)，《中西部客运铁路协议》(2000年)和《五大湖－圣・劳伦斯河流域水资源协议》(2005年)等。

3、州际规制协议。州际规制协议政策的成本集中由所针对的目标群体承担，而政策的利益是分散化的。州际规制协议有时由寻求阻止国会立法干预涉及州际问题的州政府的规制权力的经济利益集团所推动。目前，美国州际规制协议涵盖的政策领域主要有污染控制、公共安全、营业执照、个人从业资格许可、交通车辆运载、自然资源开采、保险、治安等。如《波托马克河协议》(马里兰和弗吉尼亚，1958年)，《新英格兰州警察协议》(康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新罕布什尔、佛蒙特和罗德岛，1934年)，《新英格兰州际水污染控制协议》(康涅狄格、缅因、马萨诸塞、新罕布什尔、罗德岛和佛蒙特，1947年)，《驾驶执照协议》(1958年)，《交通工具安全协议》(1958年)，《华盛顿大都市区交通规制协议》(马里兰、弗吉尼亚和哥伦比亚特区，1960年)，《教育从业人员资质州际协议》(1968年)，《州际环境协议》(纽约、新泽西和康涅狄格，2000年)，《州际护士许可证协议》(2000年)，《州际保险品规制协议》(2003年)。但有些州际协议名为规制，实际上并没有赋予协议以强制和规制的权力效力，如《州际采矿协议》(1971年)。

4、州际再分配协议。州际再分配协议所涵盖的政策领域包括福利、医疗健康、公共援助、教育、社区公共事务等。州际再分配协议主要有《西部区域高等教育协议》(1953年)，《州际收养与医疗互助协议》(1984年)，《州际地震应急管理协议》(1989年)，《五大湖地区森林防火协议》(密歇根、威斯康星和明尼苏达，1989年)，《中西部区域高等教育协议》(伊利诺、堪萨斯、密歇根、明尼苏达、密苏里、内布拉斯加和俄亥俄、威斯康星等8个州，1991年)，《州际应急管理互助协议》(1996年，49个成员州，加利福尼亚州除外)。

(二)州际协议的主要功能

1、构建跨州统一法律制度框架，促进了州际协作行动的制度化。在美国联邦治理体制环境下，各州按照《联邦宪法》“协议”条款确立的宪治原则，通过谈判和协商，自愿签订州际协议，构建以治理跨

协作性公共管理篇（6）

随着多元化利益主体的出现，公共管理越来越复杂。一些突发事件出现之后的处理应对不仅仅由政府来负责，也包括社会组织和私人部门的介入，公共事件往往涉及多个组织或部门发挥职能明确分工来协同处理。如何构建公共主体之间的协调机制，合理安排资源高效地进行流程的运作值得人们深入研究。公共管理的协作式发展的目的在于整合社会各种资源使处理问题的时间迅速，方式便捷，方法得当，达到资源的优化配置。发展协作性公共管理是经济全球化背景下社会变革中满足不断变化的新现象的新要求，是现代公共管理的一种新模式。

1协作性公共管理兴起的背景

国际上对于协作性公共管理的研究已经有十年之久，20世纪70年代末，公共行政部门在行政中出现了机构裂化和公共服务碎片化的问题。20世纪90年代，英美等一些国家开始新的管理路径探索，利用网络化技术联合协作呈现出协同政府形态，这成为了公共管理领域的重要改革。这场改革强调整体性思维，把政府机构的公共服务和社会组织职能整合起来实现资源共享。利用信息化的便捷条件，把政府治理和公共服务用信息化手段包装，全面提升公共服务质量。这场变革具有深刻的背景。一是社会变革论。这种观点认为协作性公共管理模式的兴起是由于当前的社会变革和社会转型。政府在转型期所遇到的社会问题和社会矛盾呈上升趋势，政府面临的跨边界的新问题不断涌现。社会化条件下，各种资本融合使公共部门和管理者必须以复杂的关系交流合作，共同面对困难，共同解决问题。政府部门之间、政府与社会组织、社会组织之间的依赖性增强。过去的公共管理所需要解决的问题比较简单单一，一般局限在政府所辖的范围内，无须跨区域、跨部门来解决。现在各部门各单位在新的问题面前都要出让一部分权力放入公共领域，并在公共领域中协作进行管理，实际上是权力的交流和资源的共享。信息通讯技术为协作性公共管理做出了巨大贡献，在信息化政务工作中，用网络来实现信息共享加大了协作管理的效率，为多部门协作提供了可能性。二是认为部门失灵。当前的公共管理边缘越来越模糊，不能按照传统的边界来划分管理归属。公共管理已经不再局限于某个部门，甚至某个部门也无法独立解决当前的管理难题。网络时代的公共管理呼吁多个社会活动者协同行动，公共管理工作已经再无明确的边界。现代公共管理以渗透性和关联性为特点，只有开发跨领域、跨部门的协作性管理才能在复杂问题面前有效应对。单个的部门无法解决在区域经济领域、环境、跨界设施等方面的问题。取代传统官僚管理模式的是现代碎片化的管理形态，所有的公共管理都要以公众需求为导向，以资源整合为方法，打破政府、社会组织、管理者之间的界限，共同协作为一个目标而创造价值。

2公共管理的协作式实践模式

公共管理协作式实践已经走过十余年，在现代公共管理部门都已经认识到协作式管理的重要性和必要性。现代公共管理者在过去的十年间对协作式公共管理有着不同程度的新拓展，协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动。

2.1跨部门协作性公共管理

有代表性的是英国的“协同政府”改革。协同政府是现代化政府的新形式，强调机构、政策和项目的一致性使协作成为可能。协同政府为世界其他国家的公共管理开拓了道路，是探索跨部门协作性公共管理的典范。协同政府所协同的是不同的政府部门本来有不同的分工，但由于在系统内部各部门与所管理的内容有关，通过组织拉进行内部整合，再与其他部门发展外部的协作。协同政府可以打造一站式服务，排除跨部门工作的障碍，利用有效方法收集公共信息。通过各部门的协调合作进行整合服务，满足各方面的需求。跨部门协作性公共管理的关键在于要建立公共服务标准和协议，确定协作时要遵守的规范和协作战略。各个管理主体之间要消除界限就要适当放权，避免权力交叉和重复运用。协作式公共管理重点打造整体化环境，要成立跨部门委员会对跨部门协作统筹安排，对所需要的财政支出做统一管理，战略规划、财务、交通、卫生等管理环节都要由跨部门委员会来实施具体分工。此外，还要成立跨部门的监督小组负责监督各组成成员的活动，保障跨部门协作顺利进行。在公共事业方面，协作式公共管理的范畴较广，比如开展联合检查就需要铁路、航空等交通部门的协作配合。比较常见的是政府部门、社区、志愿部门的联合协作，公共事务在公私搭建的伙伴关系中更容易优势互补，还有一些营利部门和非营利部门也可以按照共同的目标建立公共服务。采用协作式的管理模式目标就是在利益最大化中创造公众价值。

2.2跨地区协作性公共管理

经济全球化对跨地区协作性公共管理提供了外部条件。国家层面的跨区域合作在经济领域不断进行，很多国家都在搞区域一体化发展。英美等国家在协作性公共管理方面走在世界前列，在英美国家的公共管理中，跨地区协作已经成为地区间联合共同发展的基本策略。比较流行的就是成立协会和协作机构，共同处理一些跨地区边界的公共问题。针对区域发展和区域建设，这些协会联合制定公共区域的规划，各个地方政府建立战略伙伴关系来完成协作式公共管理。地方政府之间要按照具体的管理目标制定合作契约缔结关系，成立机构委员会协调整体管理工作。大城市的公共管理可以分为四种类型：①划分指定区域，把区域作为一个整体来制定管理规划；②市政府和县区政府之间形成协作关系，把市政府的职能分派到下级政府进行服务性的管理；③建立区域资金，由区域各管理主体来筹措资金，把资金整合到一起集中分配；④地区之间打破边界限制，协同管理。政府实现社会治理目标要促进各个组织之间的协商、交流与合作，把各个组织力量汇聚在以政府为中心的周围，形成协同政府。公共服务在20世纪80年代之后具有碎片化的特点，这种特点意味着只靠现有组织的单独行动难以回应公共政策的目标。只能按照服务对象的需要寻找协同的组织跨区域跨组织边界开展行动。协同政府实际上提供的是整体性的公共服务。

3当前协作性公共管理的启示

协作性公共管理是现代公共管理的一种手段，目前来看，协作性公共管理的研究已经不再是一个新课题，但我国对于协作性公共管理还尚处于雏形阶段，相对来说，西方国家的协作式公共管理已经趋于成熟。我国政府对于协作性公共管理的实践随着近年来的突发事件而发展。2002年的非典就是需要进行协作性公共管理的典型案例，以全国为单位跨区域跨部门的整合，各级政府建立协作关系，全社会调动资源。此外，地震、雪灾、劣质食品、流感和气候变化等突发性或蔓延性的恶性事件都需要协作性的管理模式，跨地区跨部门的协作性公共管理在当今时代十分重要，人们必须尽快建立起协作式公共管理的机制。党中央要求大部制改革就是要提高各部门之间的协调配合能力。中央对协作性公共管理已经引起关注，我国在行政管理改革中不断迈向新台阶。协作性公共管理有重要的研究价值，只有健全各部门之间的配合机制，理顺权责关系，才能使各个区域部门联合成一个整体发挥其各自的职能协调运转发出合力提高政府的行政效能。长期以来，我国的政府机构存在职能交叉、管理缺位的问题，政府机构改革一般侧重于划分部门职能，明确权责，但没有重视部门之间的协调配合。在协作式公共管理方面，人们需要借鉴英美等国家的管理经验，重视和研究部门之间的协作关系，不能把政府机构改革单纯局限在增加部门和裁减部门方面。只要部门之间存在分工问题就会有机会为解决同一个问题进行配合和协调。在欧美国家的政府改革就是把不同职能的机构或部门整合在一起然后按照所辖工作实现跨部门协作。近年来，我国政府在公共管理领域提出了区域协调发展，并且把区域协调发展作为一种重要政策，协作主要倾向在市场经济中，在发展经济的时候建立合作机制和扶持机制等，缩小贫富差距也是从区域角度优势互补。我国的地理环境需要协调发展，尤其是针对东西部发展条件的差异，我国在实践中必须完善区域协作机制，振兴东北老工业基地，珠江三角洲区域和环渤海经济区域的发展都需要在区域的划分前提下进行区域合作，调配各种资源跨省跨区域互动互补。我国的区域协作机制在实践中不断丰富和创新，经济区域化、区域整体化的发展已终取得令人注目的成就，并日益凸现出在国民经济和社会发展中的重要作用。西方国家关于协作性公共管理的实践经验与理论成果，是我国公共管理学术界与实务界应该积极关注的理论与实践话题。同时，学习和借鉴西方国家在该领域的理论研究成果与实践探索经验，加快建立健全我围公共管理流程中的跨地区、跨部门协作性公共管理机制，更好地解决由于地区、部门、行业、职能分割所带来的公共政策、公共服务碎片化问题，对于纵深推进我国行政管理体制改革、加快服务型政府建设具有重要的现实意义。尽管我国的经济领域协作式发展实践经验较为丰富，但是在政治、文化、社会、生态等其他领域，协作式公共管理还没有展开，所以，人们要继续研究公共管理流程中的跨地区跨部门协作机制，使这一优秀的研究成果辐射到公共需求的各个方面。

作者:刘多金 单位:中共海城市委党校

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［14］顾光海.新疆生产建设兵团体制转型研究［D］.武汉:武汉大学,2009.

协作性公共管理篇（7）

主流的观点认为，当前社会的转变步伐的特性是协作性公共管理兴起的主要因素，或者说政府治理面临的社会问题类型促动协作性公共管理的发展。社会变革论主张，社会的变革使得政府治理面对一种全新的环境———各种“跨边界公共问题”不断涌现，地区间、组织间、部门间相互依赖性不断加强，这使得公共部门及其管理者经常在一种复杂的组织间安排环境中工作。这是当今协作性公共管理兴起和发展的主要因素。[2]（P44-55）过去几十年的公共管理实践使人们认识到，地方层面的辖区、政府机构、非营利组织和营利组织之间相互依赖关系普遍存在。我们今天正生活在一个涉及许多组织和群体或这些组织和群体有责任解决公共问题的权力共享的世界里，需要有不同的组织———公共部门、私人部门和非营利部门协作提供高质量的公共服务和协同解决复杂性社会问题。协作通常被认为是发展解决这些复杂问题的新策略的一种方法。[3]（P281-290）而信息通讯技术(InformationandCommunicationTechnologies,ICTs)在政务流程中的广泛运用，保证了部门内部、部门之间有一致和共享的信息环境，提高了部门间协同工作的效率。这些因素使跨部门协作成为可能与必要。其二，部门失灵论（SectorFailure）。部门失灵论主张，当今政府所面临的许多问题不可能通过传统官僚制和以边界为基础的科层制解决。[4]（P8）在21世纪，组织间网络时代的来临，给公共管理者带来了跨边界相互依赖的挑战，对公共部门协同行动、提供整体服务的需求前所未有地高涨———公共行政进入了一个在许多社会活动者之间开展协作有更大需要的时代。[5]（P1）凯特尔认为，基于边界的公共管理方法在21世纪已经过时，取而代之的是一种协作网络途径。[6]（P10-19）正如科层制出现于农业社会和官僚制已被证明是与现代工业社会相适应的一种组织形式一样，正在出现的信息社会时代更加关注人们可以跨组织职能和边界联系的组织结构。[7]（P33-43）

显然，传统科层制已经不能适应当今信息时代和网络社会的需要，公共事务的广泛联系性和渗透性，使得相应的管理不得不打破科层制的严格界限，不断开发各种新的治理模式，走向跨边界、跨领域、跨部门、跨层级的协作性管理。成功地治理诸如经济竞争力、工业、教育与医疗健康、区域经济与地区贫困、跨界基础设施、环境污染、共同资源开发与利用、公共安全和灾难等非常复杂的问题，跨部门协作越来越被认为是一种必须和必要的战略。[2]（P44-55）阿格诺夫和麦圭尔则强调，协作性管理有补充甚至在一些情况下取代官僚制过程的趋势。[8]（P1）按照这些观点，官僚部门体制失灵催生了跨部门协作管理的兴起。作为近年来西方国家公共管理实践探索与理论研究的一个新趋向，协作性公共管理是在反思传统官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的基础上形成和发展起来的。它代表了当前公共管理新的发展趋向或研究途径。或者说，未来的公共管理将是一种“协作性公共管理”模式。[9]（P20-32）它的兴起与发展绝非偶然。社会的变迁、组织模式的变革及其带来的其他规范性价值的转变，意味着政府及其管理者都必须面对一个不断强化的、必须履行的公共责任，那就是，在所有类型的公共管理过程中，以公共需求为导向，以资源整合为主线，突破和超越基于地区和部门边界的公共管理模式，构建跨边界协作性公共管理模式，提升公共事务的治理绩效，创造公共管理的战略价值。

二、协作性公共管理的理论基础

拉塞尔•林登关于无缝隙政府的研究为跨部门协作提供了重要理论依据。[10]“无缝隙政府”或协作型政府就是政府打破传统的部门边界和职能分割局面的公共管理新途径，整合政府相关职能部门、人员和其他资源，以公众而非部门为导向，再造公共管理流程，促进跨地区、跨部门沟通协调和协同工作，以一体化流程界面为公众提供整体、优质、高效的公共服务。作为公共管理的一种新途径，协作性公共管理建立在三个相关理论基础之上：资源依赖理论、交易成本理论和网络治理理论。其一，资源依赖理论（ResourceDependenceTheory）。资源依赖视角是解释组织间协作关系的一种非常成熟的理论。[11]（P31-32）当A组织拥有对B组织有益但B组织又不拥有的资源或能力时，A组织与B组织之间通常会建立联合关系。因为没有任何一个政府组织拥有充分的权威、资源和知识去影响政策意图的立法和实现。相反，政策制定和执行需要所有拥有重要能量并且彼此相互依赖对方去影响政策出台和目标实现的多个行动者的协同工作。这种视角的基本假设，就是任何单个组织不拥有实现其目标的所有资源，而依赖来自一系列相互作用的组织、群体和个人所构成的环境的输入。[11]（P31-32）根据这种理论视角，组织间存在资源依赖，一个政府组织必须依赖其他组织提供资源才能顺利运转或提供公共服务，产生协作的动机和意愿，因而需要建立资源共享安排。

资源依赖视角认为组织追求自身利益是其参与协作的主要动机，同时组织间协作也提高了组织有效使用其资源的能力。随着政府面临许多复杂性问题和对稀缺资源需求的增加，政府开始转向为外部合作伙伴提供资源。由于组织之间存在资源依赖性，因而交换关系发生了。交换关系通过降低未来资源提供的不确定性来稳定组织间的联系，并且维持组织间持久性的互动伙伴。[12]（P45）在公共服务的许多领域，公私部门服务提供伙伴关系正在取代由公共机构直接提供服务的传统模式。总而言之，这种视角主张资源相互依赖和共同利益目标是协作性公共管理得以发生的前提条件。其二，交易成本理论（ExchangeandTransactionCostTheory）。不管是基于资源交换还是合法性动机选择合作伙伴，组织都将追求降低相关的交易成本，包括协作的监测成本、信息成本和机会主义等。交易成本理论将跨部门协作视为一种具有“相互依存的利益”的组织间关系，将跨部门协作的组织效率解释为一种能减少组织间协商的时间和努力的行动。[13]（P53-69）在现代公共管理过程中，以政府为核心的公共组织与其他社会组织组成了一个动态、复杂、整体的网络系统。对这种网络中的主体间相互依赖性进行管理在公共管理世界中正变得越来越普遍、复杂和重要，并且已不容易通过市场机制和科层机制得到协调。[7]（P33-43）鲍威尔认为，协作机制是一种既不同于市场协调，也不同于科层管理的独特制度形式，[14]（P265）为建构合作性组织间关系提供了一种可选择的治理机制。依据这种理论视角，不管公共组织是为了交换资源还是合法性考虑而寻求协作伙伴关系，公共组织应该追求减少相关的交易成本。为了降低机会主义的威胁，公共组织必须确定其能够信赖的伙伴。如果公共组织能够确定信赖的伙伴，他们就能够降低与协作相关的监测成本，并且更重要的是增加有效的伙伴关系的机会。

这种交易成本有三个确定指标：第一，组织应该寻求与其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的组织间伙伴关系难以建立和维持；第二，组织应该寻求与其具有合作经历的伙伴，先前具有的合作经历，有助于降低交易成本，因而增加了组织间建立伙伴关系的意愿；存在与发现协作伙伴相关的信息搜索成本。协作伙伴选择有三个动机———获取实用资源，提高组织的合法性和降低交易成本。[13]（P53-69）当协作强调共同价值和利益时，参与者通常可以找到有效率的方式协同工作，并创造单独行动难以实现的更大价值。[15]（P281-320）总之，跨部门协作的潜在好处包括在组织效能和效率方面取得成功，如抵抗外部不确定性的能力、分担责任和风险、整合部门资源和获取竞争优势、节省交易成本、改善组织学习和提供高质量的公共服务等。这印证了一个经济学寓言：交易可以使各方都获益，因为它使人们可以专门从事他们具有比较优势的活动。其三，网络治理理论（TheoryofGoverningbyNetwork）。许多公共行政学者视跨部门协作为“网络”，运用网络理论研究协作问题。虽然并非所有的协作关系都发生在多元行动者网络中，但网络治理研究确实促进了协作性公共管理的研究。奥利瑞等人指出，随着政府管理从统治向治理变迁，公共管理学者将关注焦点转向跨部门/机构边界的组织形式。学术界对协作性公共管理的回应部分原因是公共、私人和非营利组织网络的增长；他们工作所在的背景、环境和限制因素；网络中公共管理者所处的情境；网络治理过程和决策规则；公共管理者如何界定他们的工作、任务和目标以及他们对公共政策和政策过程中的影响。[16]（P1-12）

从一定意义上讲，现代公共治理是一种协作性网络管理，或者说协作网络是现代公共治理的核心内容。奥图尔认为，公共管理者正处于一种纵横交错的协作网络环境中工作，因此在公共行政中有必要认真地对待网络。[17]（P45-52）网络是一种组织间协作的安排，这种组织间安排主要是为了解决单个组织不能或无法有效解决的问题。网络世界中的公共管理需要更多关注组织间协作。[18]（P33-38）戈德史密斯和埃格尔指出：作为一种协作型政府模型，网络化治理代表了第三方政府（third-partygovern-ment）、协同政府（joined-upgovernment）、数字革命（thedigitalrevolution）和顾客需求（consumerde-mand）的综合，将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后再利用信息技术将网络连接整合，并在公共服务运行方案中给予公民更多的选择权。[19]（P9）网络化治理包括同级政府不同部门间、不同层级政府间、同层级不同政府间、政府与非营利组织、营利组织及公众之间的协作。政府必须有效管理这种网络中的组织间关系，网络中的参与应该通过合作伙伴关系而非官僚体制来建构。弗里斯曼指出，一种高度整体化的协作结构———组织间网络在资源分散化、管辖权共享和重叠的许多公共政策领域日益普遍。[11]（P31-52）资源依赖、网络优势和共同目标是组织参与协作的重要动力。公共管理者通常运用协作作为改善组织间网络治理的战略。协作被认为是一种特殊的网络关系，而网络是多个组织间相互依存的结构，组织间网络的构造特性为协作能力的发展创造了机会。在公共管理领域，协作既是公共管理者个体的一种理性战略，又是公共部门集体改进网络治理的一种手段。当公共管理者或公共组织拥护协作过程作出联合决策和作为单一实体行动时，这其实是作为更整体化的新组织———“协作型组织”行动。

三、协作性公共管理的实践模式

在公共管理实践世界中，过去十余年间协作性公共管理领域已经有了开拓性的新发展。协作性公共管理已经成为现代公共部门管理者的一项核心活动，其价值已为公共部门管理者所广泛认识，并在实践中形成了各具特色的发展模式。其一，跨部门协作性公共管理（Cross-sectorCPM）。英国“协同政府”改革是探索跨部门协作性公共管理的典范。1999年，布莱尔政府颁布了《现代化政府白皮书》（modernizinggovernmentagenda），为英国提供了一个以“协同政府”为主题的现代化政府革新框架。协同政府是指项目、政策或机构的组织安排之间的一致性，这种一致性可以促使机构之间进行协作。[20]（P103-138）波利特认为，协同政府是描述实现横向和纵向协调性地思考和行动的愿望的用语。[21]（P34-49）协同政府寻求协调试图实现协同行动的不同机构、所有政府部门的工作，通过组织结构再造实现政府组织内部整合，通过跨组织、跨部门工作方式发展外部协作关系。[22]（P615-642）英国协同政府改革的具体政策包括通过公私伙伴关系、一站式服务中心和其他方法强力排除跨部门协同工作的障碍；进行民意调查，收集公共服务需求信息，促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求；建立公共服务标准和公共服务协议，并通过跨部门公共服务提供标准和协议，使跨部门协同工作得以实现等。

英国的协同政府改革非常重视建立地方治理中的战略协作伙伴关系。为改善地方治理，2001年英国政府提出“地方战略伙伴”（LocalStrategicPartnerships，LSP）计划，将之作为一项国家政策。LSP强调各地方治理主体之间消除行政管辖界限，主张在地方层次将公共部门、私人部门、社区与志愿部门等不同部门联结起来，促进更和谐的协作治理模式。协同政府与公共管理中出现的三种伙伴关系有关：包括公共部门与私人部门之间的伙伴关系、公共部门与志愿者部门之间的伙伴关系以及中央与地方之间的伙伴关系。[21]（P34-49）在公共部门、私营部门和非营利部门间建立协作伙伴提供公共服务已经成为当今世界国家公共管理领域的一个基本现实。美国在克林顿重塑政府运动期间，在公共服务领域高举民营化和社会化大旗，让非营利性组织和私人企业参与提供公共服务，促进公共服务整合，为构建公共部门、非营利组织和私人部门合作提供公共服务的多元主体协作模式。这种协作模式主要是在公共服务多元主体间建立一种跨部门协作关系，即为着共同的目标建立伙伴关系，整合业务流程，共享各类资源，加强跨部门沟通与协调，实现协同工作，为公众和社会创造公共价值。2002年，美国总统布什颁布《总统管理日程》，重建了总统管理委员会（ThePresident’sManagementCoucil，PMC）。PMC负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。加拿大的“公共服务2000年”运动和澳大利亚的“携手政府”计划都强调公共服务提供中的跨部门协作。其二，跨地区协作性公共管理（Cross-jurisdictionCPM）。自20世纪90年代以来，经济全球化在世界范围引发了生产组织结构的重组，次国家层面的跨地区合作和区域一体化发展再次成为人们关注的焦点，在英美等西方主要国家的大都市区(metropolitanarea)掀起了一股协作治理和新区域主义（NewRe-gionalism）的热潮。在英美等国大都市区域治理实践中，地区间/政府间/跨部门协作成为一种基本策略。围绕一些跨地区边界的公共问题，地方政府间形成了跨地区协作管理网络，建立了许多诸如“政府间协议”、“谅解备忘录”、“地方政府协会”、“市自治团体协会”、“县议会协会”、“城区议会协会”之类的合作协议和合作机构，联合制定区域规划，共同解决区域公共问题。在美国，州与州之间、地方政府间建立战略协作伙伴关系成为当前合作联邦主义的一种新趋势。为了应对经济全球化冲击与区域经济竞争，提升自身的竞争优势，各州和地方开始注重在没有联邦介入的条件下制定区域发展战略来治理区域共同问题，积极倡导和促进区域协作治理。联邦以下政府再造方案中重要的共同趋势之一，就是州际协议（interstatecompacts）、地方政府间协议（interlocalagreements）的广泛使用。州际协议是合作联邦主义和跨州区域主义背景下最重要的州际协作机制，它由两个或者两个以上州之间协商达成，并经国会同意，缔约州受联邦宪法“协议”条款和“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样，如《中西部区域高等教育协议》（1991，中西部地区8个州）、《州际应急管理互助协议》（1996，49个州，加州除外）、《中西部客运铁路协议》（2000，中西部地区9个州）、《州际环境协议》（2000，纽约、新泽西和康涅狄格3个州）、《儿童安置州际协议》（2005，全美所有州）、《五大湖—圣•劳伦斯流域水资源管理协议》（2005，东北部8个州）。地方政府间协议是不同市、县之间合作提供公共服务和构建协作的一种重要制度安排。地方政府之间经常通过缔结合作协议，组建大都市区委员会机构。

米勒将目前美国的大都市区域主义概括为四种途径：协调区域主义（CoordinatingRegionalism）：作为一个区域协作整体制定区域发展规划；行政区域主义（Ad-ministrativeRegionalism）：市政府的服务功能转移到特区或县政府，以及通过协商达成地方政府间协议；财政区域主义（Fiscalregionalism）：为了实现一系列目的，建立大都市区域筹资机制；结构区域主义（StructuralRegionalism）：主要涉及地方管辖边界的变化。[23]（P99）随着协作性公共管理改革在各国的深入发展，英国学者汤姆•林对协作性公共管理的实践经验进行了理论概括，归纳出一种最佳实践的“协同政府”模式———为实现政府治理目标，对不同组织实施正式组合和促进这些组织有效沟通与合作的各种方式的总称。[22]（P615-642）协同政府是对20世纪80年代公共服务提供碎片化和这种碎片化阻碍了公共政策的重要目标实现的回应，是20世纪90年代中期公共部门改革背后的突出思维。它建立在这种观点基础上，即公共政策的重要目标既不能通过现有组织的单独行动得以实现，也不能通过创建一个新的“超级机构”（superagency）提供。因而，针对公共政策的特定目标，围绕服务对象的需求和偏好，寻求协调和整合现有正式的独立组织的行动，在不消除管辖边界的情形下协调跨地区、跨组织边界的行动，协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化的公共服务。公共管理实践中跨边界、组织间协作结构的出现可能代表激进意义上的行政改革中某一领域正在展开。[24]（P86-102）作为一种超越新公共管理的政府治理新模式，协作性公共管理意味着在公共决策与公共服务过程中，需要发展互动式、协作性和整体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体（政府、社会组织、私人组织以及政府内部各层级与各部门）在公共管理流程中协同工作，达到再造功能整合、有效利用稀缺资源、为公民提供无缝隙服务的服务型政府。具体说来，协作性公共管理有五个基本维度：一是协作建立在互惠价值基础上，协作过程体现为资源交换与共享过程；二是协作型组织，通过文化、价值观、信息和培训进行协同工作，最大限度地清除损害彼此利益的边界和不同政策，建立跨部门协作网络，将某一特定政策领域或网络中的不同利益相关者组织在一起，实现协同效应；三是协作型方式———跨地区、跨组织协同工作的新方式，通过共同的领导、预算、整合结构和联合团队，以及资源整合和政策整合进行协同，更有效地利用稀缺资源；四是提供公共服务的新方式，通过联合咨询和参与、共享客户关注点、共享顾客界面，为公民和整个社会或社会局部提供无缝隙、整体化而非碎片化的公共服务；五是新的公共责任和动机，通过共同的结果目标、绩效指标和规制监管推进协同。

协作性公共管理篇（8）

随着行政生态模式的变化，尤其是在全球经济一体化的态势下，各种复杂因素和不确定的挑战，迫使传统的政府公共管理模式加以调整和转型，在正视公共管理的困境前提下，需要注入治理理念，用全新的视角，创建以民众需求和问题解决为导向的协同型、整合型公共管理创新模式。思考公共管理改革的方向和趋势，转变碎片化、官僚化的公共管理行政模式，全面建构公共管理的全新战略框架。

一、协同型公共管理背景及理论基础综述

随着公共管理高度复杂化，利益主体呈现出多元化的特征，公共管理牵涉众多部门、区域，这对于公共管理提出了更高的要求。如何实现跨地域、跨部门的治理，是当前改革中需要思考的重大课题。而协同型公共管理的兴起，是对传统官僚行政公共管理模式的反思，是对碎片化新公共管理模式的重组，它以公共需求为主导，通过社会资源的有效整合，实现跨区域、跨部门的公共管理创新模式，它的理论基础和依据主要有以下内容：

（一）资源依托论

这是一种较为成熟的理论，由于政策的制定和执行需要有相互之间的协作与依赖关系的存在，从这个视角下，可以认为任何一个单一的组织都不具有全部的资源，只有在群体组织的相互作用之下，才能输入全部的能量，才能得以顺利运转或提供公共服务。由于政府面临众多复杂的问题，需要运用资源之间的相互依赖性，并维系持久的互动伙伴关系，从而使协同型公共管理得以实现并运作。

（二）交易成本理论

在资源交换与合作的过程中，交易成本的降低是组织的追求目标，在现代公共管理过程中，组织是一个动态、复杂、系统的整体。单纯的市场机制和科层机制已经不能满足公共管理的需要，它需要基于交易成本理论，寻求合适的协同合作伙伴，从而可以减少组织的监测成本、信息成本，防范机会主义对组织公共管理的威胁。

（三）跨部门协同治理理论

政府公共治理将跨部门协同治理视为网络，而公共管理者处于纵横交错的网络核心。因此，对于现代公共治理而言，协作网络是重要的核心内容，在这个网络之中的公共管理需要关注组织间的协同与合作，也意味着第三方政府、协同政府、顾客需求之间的融合，再利用信息技术将网络加以有效的整合，提供给社会公民更多的选择权。

二、当前公共管理面临的困境剖析

（一）显现出与治理体系现代化要求的不一致性

公共管理治理体系的现代化要求是要实现公共治理的法治化、民主化、科学化和制度化，总体来看，我国目前的经济发展稳定和谐，文化也处于大发展、大繁荣的时代，国家治理体系和治理能力也在不断迈进。然而，这与公共管理治理现代化的目标还有较大的差距，这主要表现为：

第一，公共管理的法治化、民主化程度还不高。由于公共管理机制缺乏科学、合理的制度基础，因而显现出刻板性，缺乏适宜的变通，对利益的调节和分配还有欠公平和公正。

第二，公共管理的治理能力还不足。在公共管理的治理主体结构中，主要有政府、社会组织、市场主体、社会公众，显现出治理主体成员的素质和能力欠缺等问题，在治理主体各成员之间，也存在分工不合理、权责模糊的问题。

（二）公共管理技术在实践应用中存在单一性的问题

公共管理技术归属于社会技术领域，它包含众多的技术内容，并与现代管理技术相契合，成为政府的追捧对象，现代公共管理技术中的数字治理技术、智慧决策和政务技术、风险评估技术、绩效治理技术等，都具有前沿性特征和先进性特征，有极强的实用性和可操作性。然而，它在公共管理职能履行的政府治理行为中，存在应用意识上的偏差，将这些先进的、前沿的现代化公共管理技术僵化为“政绩展示手段”、“便利性手段”，而没有从社会民众的意愿和需求出发，没有充分发挥出公共管理的效能，无法实现社会公共利益的最大化治理。由此，也引发了社会民众的质疑，从社会层面传来怀疑的声音，而导致社会信任危机、公共治理危机。

（三）组织文化与价值的偏离，降低了公共管理的效能

公共管理者所处的组织文化和伦理价值体系具有“染缸效应”，这种“染缸效应”会对身处其中的公共管理者产生浸染性影响，如果组织文化和伦理价值发育健康而良好，则身处其中的公共管理者会形成一种自我约束和自我控制能力；如果组织文化和伦理价值发育不良，则身处其中的公共管理者难以形成道德自觉意识，而陷入道德困境。这种组织文化和伦理价值的“染缸效应”，使公共管理权力沦为个体谋求权利的工具，引发社会的异动，降低了公共管理的效能。

（四）由上而下发动的顶层设计在贯彻与落实上的困境

我国正在全面深化改革的关键转型期，顶层设计的重要内容是要全面推行依法治国和构建国家治理现代化体系，在由上而下发动的顶层设计，配套制定了各项改革举措，如“大部制”、行政审批制度改革、完善基层民主制度等。然而，这些由上而下发动的顶层设计在地方政府的贯彻与落实上陷入了困境，由于一些激励性措施缺乏法律性依据和制度性保障，难以得到全面的贯彻落实。同时，社会组织和民众参与公共管理治理的话语体系还没有完全构建，因而较难实现多元治理主体制度化、法治化和协同化，在我国特有的行政生态环境中遭遇了“肠梗阻”的问题。

三、协同型公共管理的转型与组织创新启示

（一）转变公共管理观念，建立公共性和区域性公共管理模式

长期以来，中央分权政策中的“理性经济人”塑造目标，迫使地方政府追求短期效益，打造一些“短平快”的项目和“高税率产业”，而忽视了社会发展及公共利益。这种社会管理和公共服务的“缺位”，亟须加以转变，要用整体治理的全新视野，突破行政区域和部门管辖的局限性，从公共性和区域性的视角，对公共管理服务进行审视，要由部分向整体转变，由破碎化向整合转变，抵消公共管理在行政区内和部门内的抵触和冲突，最大化地减少公共管理服务中的交易成本，达到各个利益主体共同的目标。

（二）创新构建以协同为特征的协同整体型公共管理组织模式

传统的公共行政模式无法解决跨区域的边界问题，而协同型的公共管理创新组织模式则可以针对这个问题，进行整合与协同之下的组织设计或重组。基于这个视角，政府将公共管理的整体组织结构设计作为实现公共管理服务的工具，也即达成各个政府组织之间、各个部门之间的团结协同目标。

这种协同型公共管理组织机构模式是现代横向组织管理和网络化治理的主要模式，它的治理前提是不同组织结构之间的差异化，不同的组织结构有其不同的框架、职能和利益追求。因此，协同型公共管理模式正是符合了整体性治理的主旨和价值理念，实现了替代注重等级、注重程序的官僚政府体制与组织架构。

（三）创新以结果为导向的协同整体公共管理模式的目标

协同型公共管理模式强调的是社会公众的公共利益，它的实现目标是要用最低的成本，提供最好、最为有效的公共管理服务，在协同型公共管理模式下，要努力将复杂而分散的各个层级和机构进行整合，以满足不断提升的公众的需求。

协同型公共管理模式的服务目标，总体来说是要消除不同组织机构、不同部门之间的矛盾，在特定政策的规范之下，实现各组织、各部门之间的合作与交流，从而更好地运用各种资源，为公众提供整体的或“无间隙”的公共管理服务。在这个目标结果中，牵涉到政府、公众、组织等不同层次的整合目标，在协同创新的过程中，就是将所有活动相结合，达到各个层面的有益结果。

（四）创新以整合为核心的协同型公共管理运作机制

在协同型公共管理转型和创新的过程中，它的对立面是碎片化、分散化公共管理模式，在这个协同型公共管理运作机制构建的过程中，它需要的是有效的整合，是基于专业化上的整合，要注重全局战略的统筹眼光，它的整合内涵包括三个方面：一是整合处于不同层次的公共治理过程；二是整合组织的功能内部治理过程；三是整合政府部门与私人部门之间的治理过程。从这三个方面来看，我们不难看到协同型公共管理的信息分享、协同作战的宗旨和运作方式，在这个以整合为核心公共管理协同之下，可以有效地打破组织之间、部门之间的壁垒，形成一种无缝合作的协同体制。

从纵向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新重新界定了中央和地方的公共服务职责，赋予了地方政府更多的公共产品、管理公共事务的权限。从横向的视角来看，以整合为核心的公共管理服务创新可以对政府机构的职能进行整合，生成综合性的“一站式”服务体系，避免公共管理服务职能交叉或重叠。

（五）协同型公共管理的参与主体多元化

在整合视角下的协同创新型公共管理模式，既不是科层管理模式，也不是市场治理模式，它强调政府和非政府之间的合作、公共机构与私人机构的合作。这就使协同型公共管理的参与主体显现出多元化的特征，地方政府再也不是唯一的公共服务提供者，不是垄断公共物品供给的垄断者，而要让这些公共管理服务职能形成一种多元的网络形态，吸引各方的力量，实现地方公共管理服务的供给，以满足社会民众多元化的需求。当然，在这个多元化公共管理服务的格局之中， 要注重过程管理和结果控制，政府要融入其他主体的力量，提升公共管理服务的质量和效能。

四、结语

协同型公共管理的治理模式是一种新的、有益的探索模式，它可以基于利益整合的理念主导之下，促成地方利益集团的成长，从而有效地解决横向方面的跨行政区、跨部门的协同合作问题，也为社会公共管理与服务提供了有力的整合资源的支撑，在政府与非政府力量通力合作的条件下，充分其战略协作的功能，从而消除狭隘的部门、层级的传统官僚观念，形成运转协调有序的公共管理治理网络。

（作者单位为河南财政金融学院）

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协作性公共管理篇（9）

1政府危机管理的概念界定

随着社会问题的日益增多，政府作为公共权力的行使主体，时刻都要面对不同程度的危机，而政府处理的危机是属于公共范畴的，被称为公共危机。所谓的公共危机是指“由于内部和外部的高度不确定的变化因素，对社会公共利益和安全生产严重威胁的一种危险情况和紧急状态，那么能够引起这种危机情况的紧急状态的事件就是公共危机事件”。学界通常对“政府危机管理”和“公共危机管理”作为等同的概念，不做严格的区分。但是以张小明为代表的一些学者认为政府危机管理具有双重意义。政府作为一般的社会组织和其他的组织一样也会面临自身体系内外的一些危机状况，比如财政危机、生存危机或人力资源危机等，关于应对这些危机的管理活动是政府危机管理的第一层含义。政府作为社会的管理者这个身份行使社会管理职能时，政府应对的危机是属于公共范围的，是对公共危机的管理，这属于政府危机管理的第二层含义。文中使用的“政府公共危机管理”与“政府危机管理”不做区分，且是从政府危机管理的第二个层面出发研究政府的公共危机管理。由于公共危机普遍是由地方开始引发和蔓延的，地方政府在预防、遏制公共危机中处于主导地位，本文强调从地方政府的角度分析协作式公共管理在政府危机管理中的存在状况。

2地方政府协作式管理普遍存在的原因分析

协作性公共管理“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或不易解决的问题”。协作性公共管理从方向上可以分为纵向协作和横向协作。纵向协作强调政府组织内部层级间的协作活动，政府部门直接，政府与政府之间的合作；横向合作强调政府和非政府直接的联络和合作，通过伙伴关系、网络、契约关系、结盟、委员会、联盟、公会和理事会，公共机构和私人机构的管理者代表其组织共同制定战略，提供公共物品和公共服务。本文侧重于研究地方政府的横向协作管理。

奥图尔早在1997年就提出了为何跨越组织(例如组织间网络的管理)，普遍存在且有可能增加的五个重要原因。协作性公共管理普遍存在于地方政府的管理之中的原因主要是由于公众的需求多样化和政府失灵的矛盾以及协作主体的成长造成的。

处理艰巨或者复杂问题的政策可能需要这样的结构来执行。政府面临的公共危机和问题越来越复杂。问题的环境更加恶劣，单个部门已经不可能独立解决这些复杂的问题，更不用说严重的公共危机，协作成为了政府管理的必然选择。

基于政府直接干预范围上的局限性鼓励而不是抑制了基于网络的解决方法。随着社会和市场的发展，公众偏好政府提供更多的服务和产品而同时要求政府减少干预。此外。政府失灵一个重要的体现就在于不能为公众提供个性话的公共产品，为了满足公众的这些需求，政府只有与非政府组织和公民协作才能做到。

政治驱动力诱导出需超越因政策目标而可能必要的联网；行政管理者经常必须平衡清晰集中的项目权威的技术需要与要求包容和更宽广影响的政治要求。

非政府组织的发展，公民参与社会事务管理意识的增强和途径的增多，为政府横向协作管理提供了可能性；组织网络的建立和信息技术的现代化为政府间纵向协作提供了平台。

3政府公共危机管理协作主体分析

3.1非政府组织

非政府组织有狭义和广义之分，广义的非政府组织是指除了政府和企业之外的所有社会组织；狭义的非政府组织是指地方、国家或国际级别上组织起来的非营利性的、自愿公民组织。文中采用的是狭义的非政府组织的概念。非政府组织从产生开始就与政府有着息息相关的联系，由于非政府组织非营利性的特征，在我国政府成为非营利组织获得经费的来源之一。政府与非政府组织的协作形式主要是采取合作和赋权的方式，关键是利用非政府组织在专业技术方面的优势，取得在危机管理中的更好效果。非政府组织在公共危机发生时起到了很好的社会整合作用，由于非政府组织提供的是公共物品和准公共物品，以公共利益为所有活动的最后依归，能够得到公众的信任，以最快的速度和号召力整合社会闲置资源为地方政府解决危机提供协助。此外，非政府组织具有广泛的群众基础，在社区中的活动频繁，为地方政府解决公共危机创造良好的社会环境。国家诚信机制的缺陷和公民志愿精神的缺失成为非政府组织走不出的困境。公共危机的管理中，政府仍然处于主导和支配地位，对公共危机管理的参与主体起监督和指导作用。然而政府在危机管理中甚至不能避免组织内部的寻租行为，更不用说能很好地监督和避免非政府组织在危机管理中谋取私利。

3.2营利性组织

营利组织主要是指以营利为目的的企业组织，在地方治理理论中，企业作为政府协作的对象，主要以外包和委托的形式纳入地方政府管理的领域。营利性组织活动的最终目的是利润最大化，提供的是多样化的私人物品。营利组织的高效性和对环境变化的高度适应性是区别于政府低效、反应迟钝的特点。现代政府面临的是更多复杂多变的社会问题，不仅要对公共危机事件作出快速的反应还要解决手段陈旧的问题。营利组织在这方面的优势弥补了政府的不足。公共危机管理是有一个发展的阶段性特征，在危机发生前和发生中更多的是依靠政府和社会的力量，但在危机发生后的重建阶段，政府需要营利组织通过契约和合同的形式将政府的部分工作外包给企业去完成。政府将危机管理的部分职能转移给企业，并不意味着放弃所有的监督管理权。与政府的协作关系并不能改变营利组织追求私利的特性，为避免营利组织的外部不经济行为，政府应该建立起完善的协作模式，以达到社会利益最大化的目标。我国政府在管理中往往重结果不重投入，就会出现经济效益和社会效益不对等的结果。

3.3公民

政府与公民的协作关系主要体现在公民和政府协调合作共同创造社会安全文化和在应对危机意识和能力上的提高。群众的危机意识、危机预防能力和应对危机的能力是影响地方政府危机管理的重要因素。公民是公共危机的直接受害者，社会安全文化是需要在政府的管理下动员全社会的力量在公民的广泛和积极参与下形成的，反映了一种社会的伦理和文化。在预防公共危机的管理中建设安全文化有三层次的要求：一是观念意识，主要是社会管理者和民众一起培养起来的安全意识和安全理念，只有在观念上形成了预防公共危机的意识才能最大限度地预防公共危机的发生，很多危机都是在不经意间发生的；二是行为文化方面，行为文化是观念的反映，同时又作用于观念，“公民社会”的发展使公民增强参与政府管理的积极性和增加了参与社会管理的渠道，公民行为文化的发展为公共危机管理中快速动员社会提供了基础保障；三是制度文化方面，政府在长期的安全文化的培养和管理中形成有效地管理制度，为创造良好的社会安全环境提供制度的保证，为社会的安全创造良好的环境，出现社会、政府与公民的良性互动协作关系。

4地方政府协作管理的困境

4.1公共危机协作管理的责任问题

责任是一个控制问题，明确责任是协作管理的难题。在官僚制体制内，组织的层级结构极其严密，严格规定了不同层级和职位的职责。而在协作性管理中纳入的主体本身是处于体制外的组织。这些政府组织外的组织要承担政府在处理公共危机中的部分职能的时候必然存在责任的分配问题。政府不管与那个协作主体合作都要承担不可推卸的责任，而其他主体是否也要承担相应的责任，如果要的话责任的大小如何分配，这是协作管理中需要探讨的重要课题。

协作性公共管理篇（10）

1.地方政府公共管理的工具理性

作为法兰克福学派批判理论中的重要概念，工具理性(Instrumental Reason)最直接、最重要的渊源为马克斯·韦伯的“合理性”(rationally)理论，指的是借助实践确认工具的用途，并借助工具为谋取利益。同时，工具理性以工具崇拜或者技术主义为生存目标，要通过精确计算达到最有效的目的。因此，工具理性更加重视效率和效益，对工具本身的价值、道德或者审关则较少关注。在地方政府公共管理的场域中，工具理性主要表现为地方政府为了提升公共事业的服务水平，对各种公共事业管理方式、方法进行综合运用的经验与能力。由于在这一过程中，地方政府将公共事业视为“工具”进行“组装”和“调配”，其目的在于寻求推进公共事业发展的最佳手段和最高效率，因此，其功利性的色彩十分浓厚;而在形式上，地方政府公共管理的工具理性又表现为物质形态的工具理性与精神形态的工具理性，两种形态的有机结合与合作，最终达到了地方政府进行公共事业管理的目标。

2.地方政府公共管理的价值理性

工具理性反映了地方政府在推进其公共事业管理的过程中，进行创造、选择时所表现出来的自觉能动性。而作为地方政府公共管理另一个重要属性的“价值理性”则是人们对自身实践活动的价值和意义进行的主动把握，其中将工具理性所“忽视”的人类社会的伦理政治、道德理想以及对人性的终极关怀进行了集中全面的体现。价值理性主张通过关好的、精神层面的方法完成对真理的探求，其目的在于实现人类社会的可持续发展，促进人与人之间、人与社会之间、人与自然生态之间的和谐与进步。其主要功效便是能够回答地方政府进行公共事业管理的初衷和使命，并号召地方政府尊重人民的利益、符合人民的意愿、满足人民的需要，以关、善的价值观对其事业进行引导。从这个角度讲，地方政府的公共管理也表现出了“非自我利益”的理性(即价值理性)。在这一理性框架中，地方政府将公共事业管理活动看作是有价值的、有意义的活动，能够自觉的参与其中，为社会公众谋取福利。

从本质上讲，地方政府进行公共事业管理的属性是复合的和多元的，工具理性和价值理性之间是辩证统一的关系，前者是后者的基础，是人类获得进步和发展的原始动力，后者是前者的精神支撑，并能在一定程度上提高人类实践工具的价值，最终实现人类社会的持久进步。

二、地方政府在公共管理中的协作机制与缺位的表现

地方政府公共管理具有价值理性和工具理性，这两种属性对于公共管理的效率和效果起着十分重要的作用。而实际上，无论是哪一种属性，在实践的过程中都不但孤立的，需要在彼此的辩证之中或者协调和统一。在当前时期，我国地方政府公共管理的治理模式正在不断的优化，协作机制正在发挥越来越重要的积极作用。但是，需要进行重新审视的是，地方政府公共管理还在某些层面存在缺位的现象，严重影响了社会秩序和政府的行政效率。

1.地方政府公共管理的协作机制

在当前时期，我国的社会主义市场经济正在建设和完善之中，地方政府在促进社会经济不断向前发展同时，还要对自身的权力进行平衡，不偏不倚。既要与中央部门进行协作，协调中央和地方利益，还要对行政干预和经济社会的发展进行权衡，不断的通过有效的手段规范市场和社会秩序，最大限度的为社会公众提供优质的公共服务。总体而言，地方政府公共管理协作机制主要体现在以下方面:(1)规范社会秩序，向全社会提供优质的公共服务。地方政府是国家公权力的执行者，在公共管理实践中具有强势地位。因此，作为公共服务的提供者，地方政府就承担起了维护社会秩序的义务，并通过对自身权力的运用，为当地群众提供良好的社会环境，改善群众的生活水平;(2)积极转变政府职能，最大限度的解决历史遗留问题。在过去的一段时间，我国政治体制和企业体制改革对经济社会产生了较大的影响，地方政府也适时的转变了“身份特征”，变之前的“微观调控”为现在的“宏观指导”。这种对于自身权利和社会发展的协调在一定程度上解决了一些历史遗留问题，促进了企业和社会的发展。

2.地方政府在公共管理协作机制的缺位

地方政府在实施其公共管理职能时，其目的在于有效协调社会各方面的利益，并在与各种社会力量的协作之中，实现社会资源非配的合理化、社会发展公平正义化、政府行为高效和规范化。但是，不可否认的是，在当前情况下，一些地方政府公共管理行为有待改进，其协作机制往往处于缺位的状态之中，在一定程度上影响了经济社会的发展进步。主要表现在:(1)在国家实行了分税制之后，地方政府在区域经济社会发展中的地位和作用得到了显著的加强，不但要全面的维护社会公平与正义，还要通过多种渠道、借助多种力量，推动区域经济的发展和进步。但是，在实际操作过程中，一些地方政府公共管理却出现了主观上的偏颇，在执行中央政策与捍卫地方利益的过程中，并未协调好中央政策与地方利益两者之间的关系，在扩大地方利益的同时，将使国家利益受到损害;(2)在部分地方政府的公共管理实践中，官本位、政府本位的思想还依然严重，而这种思想的存在严重的影响到了公共管理的效率和效果，甚至在不同部门需要进行政策协调、信息沟通时，也是难以将团队协作的观念深入其中，不同部门为了自身的利益彼此孤立，给公共产品和服务的提供设置了无形的压力;(3)部分地方政府具有自利化的倾向，这些政府在公共管理实践中，对自身的角色定位不准，偏离了公共服务提供者的居中地位和公益位置，尤其是在一些社会公众重大关切的问题上，一些地方政府不当使用自身权利，为自身谋求私利，与民争利，这与党和政府要始终为人民群众谋取切身利益的初衷截然相悖。

三、协作管理语境下公共管理的治理模式解析

为了竞争的需要和平衡社会各方的利益，当前社会组织在优化其行为时，大多有意无意的选择了协作管理的理念，并在实践中加以丰富和发展。可以说，地方政府在对现代管理模式的借鉴方面是相对滞后的，甚至会对其产生排斥和抵触，致使公共管理的效率和效果迟迟得不到有效的提升。因此，文章认为，有必要将协作管理的理念和方法注入到地方政府的公共管理之中，完善地方政府的治理模式，优化治理效果。具体而言，主要有以下几个方面的问题需要解决。

1.形成对协作公共管理的正确理解

在管理学和社会学的范畴内，协作和协作管理是具有广泛含义的词汇，无论是人际关系管理还是跨组织的协作管理以及以互联网络为背景的管理，都能够将“协作”引入其中，通过分工与合作的方式，最大限度的降低管理和组织运行的成本，提高资源配置的效率。在协作管理语境下，地方政府的协作公共管理是作为一种独特的制度形式存在的，它与市场自发性的协作不同，使一种有意识的管理，其基本特征为纵向与横向活动的综合(融合)。比如，在斯蒂芬·戈德史密斯与威廉·D·埃格斯等学者看来，地方政府的协作公共管理为网络化的治理结构。因此对地方政府公共管理的协作性应该形成正确的认识，即提供公共服务、进行公共管理的地方政府应为公私联合的“第三方政府”，这一政府能够向社会公众提供整体服务，并能够借助先进技术和外部环境的力量最大限度的满足社会公众的多样化和个性化诉求。

2.地方政府公共管理协作机制的构建

对地方政府公共管理而言，其协作机制的构建是一项复杂的系统工程，而在实施的过程中也要做出大量的适当的规则、规定以及标准体系。和传统的官僚体制中等级制度不同的是，协作公共管理并不需要严格的命令管理，也不需要将其建立在一个中心权威之上，更不能为此设定一个单一的组织目标并为之“奋斗”。在这种新的公共管理机制构建的过程中，要以参与者的相互依存、集体决策和整体行动为前提和重要内容，其首要对其中的参与者、资源等进行确定，对所必须的运行环境进行创设。然后，通过不同部门之间的协作，使得任何一个参与者都能够树立和维护其权威，并在和他人分享资源的同时，共同向社会公众提供公共服务。当然，在这一模式中，比较成功的经验告诉我们，协作机制的构建要辅以建立协同工作的协议与规则，这种协议往往能够有效促进了地方政府协作行动的制度化和公共管理的区域化，提升公共管理的效率和效果。

3.地方政府公共管理的治理模式与实践