篇（1）

农村职业教育的发展离不开政策的支持，农村职业教育要能够实现可持续发展，提升服务效能，有赖于职业教育制度的安排与政策的创新。笔者认为，未来农村职业教育发展政策创新的动力主要来自三个方面：一是未来新农村建设对农村职业教育人才培养的需求，即外在需求拉动力；二是农村职业教育自身改革与实现持续、稳定发展以及提升服务效能的需要，即内在改革驱动力；三是体现以人为本理念，农村职业教育满足人的主体价值实现的需要，即主体发展推动力。本文试图依据我国农村职业教育政策创新的环境，探讨未来农村职业教育发展对政策的创新需求。

一、农村职业教育发展政策创新的基本原则

第一，坚持以有利于农村职业教育促进人的发展为最高追求。从带有政治色彩的教育普及到侧重农村职业教育为国民经济、社会发展和农村当地服务，再到强调以人为本、以提高农民的自身素质为重中之重，这样一部农村职业教育政策导向发展史，是我们党在职业技术教育方针上与时俱进的历史，是国民经济迅猛发展的一个历史侧影，更是我们党对教育规律认识和实践深化的历史①。笔者认为，坚持以人为本的农村职业教育发展政策应该体现在以下三个层面：

人民性——面向人人。发展农村职业教育的政策必须最能够代表农村大众的利益，农村职业教育发展动力应来自农村民众的广泛需求，能够为每个人提供他们所需要的职业教育，促进他们通过职业技能的掌握实现充分就业和劳动收入的提高，促进个性的发展和自我实现需要的满足以及生活质量的提高。“人民性”强调从农村民众的职业教育需求出发，这其中包括职业教育与培训的类型、职业教育与培训提供的“菜单”、教育培训形式、时间安排、学籍管理制度等都要符合农村民众的需求特点，都有利于调动人们接受职业教育与培训的积极性。

公平性——人人学习。农村职业教育具有公共产品的特性，是农村公共事业的一个重要组成部分，从理论上说应该是最具公平性的教育类型。但是相对于普通教育而言，它是一种昂贵型教育，人们接受职业教育与培训的成本支出更大，因而有可能使当今中国社会收入最低人群的农民止步于学费昂贵的职业教育，遏止他们对职业教育与培训的需求。因此，农村职业教育政策必须为农村民众接受职业教育与培训创造一个公平的环境，使每个人都有机会接受职业教育。“公平性”强调的是接受职业教育与培训的机会的均等性，使其不至于成为“精英教育”或者歧视性教育的翻版。

普惠性——发展人人。普惠性意味着通过职业教育使每个农村民众都成为受益者。这就是说农村职业教育发展政策一方面能够提供给各类人群，尤其是弱势群体接受职业教育的条件与机会；另一方面能够使接受过职业教育的人们实现最大程度上的就业，能够改变自身发展的不利处境，能够使广大农村民众跳出“贫困陷阱”，并逐步走上富裕之路。“普惠性”强调受益面以及使每个人都能有所发展。

第二，坚持以有利于农村职业教育服务效能提高为目标导向。农村职业教育服务效能能否提高，与其发展政策的效用性、适切性密切相关。

区域性——因地制宜。要根据我国农村现实经济社会发展差异性的特点，以及农村职业教育的发展需求性特点，制定具有区域特点的非均衡的发展政策，允许各地在不违背职业教育法规等前提条件下，根据本地的实际情况灵活制定有利于本地农村职业教育发展的政策与法规。反映区域特性的农村职业教育政策常常是最可行、最有效的政策。

适用性——适宜可行。任何一种政策的出台都必须基于农村职业教育发展的需要，同时又必须具有可操作性，符合各地农村职业教育正常运行的条件。农村职业教育政策必须是源于实践的需要，而不仅是理论的探讨或者专家的臆想。

前瞻性——适度超前。服务于农村职业教育发展的政策必须有一定的提前量，这就是要根据对农村职业教育发展趋势的把握，以及对未来农村职业教育发展过程中可能出现的新情况、新问题的研判，制定相关的政策，以减少外在因素对农村职业教育发展的干扰，使农村职业教育能够最大程度地平稳运行。具有前瞻性的农村职业教育政策是最具时代性、最具导向性的政策。

第三，坚持以有利于提升农村职业教育吸引力为创新动力。

规范性——完善制度。要改变长期以来人们对农村职业教育的偏见与歧视，有必要也有可能从制度层面设立制度门槛：一方面是实行严格的职业教育与培训准入制度，即对农村职业教育与培训的办学条件必须有严格的准入要求；另一方面要完善就业准入制度，即只有经过职业教育严格的教育与培训，并取得职业资格证书的人才有可能进入劳动力市场。这样就能在较大程度上提高农村职业教育的地位，使之成为与普通教育类型不同但是社会地位同等的教育，促进农村学生根据自身的情况选择接受职业教育与培训。

激励性——创新制度。通过制定激励政策，提高人们就读农村职业教育积极性是一种基本的策略。在这里更重要的是，所制定的农村职业教育发展政策一方面要有力度，对农村学生接受职业教育真正具有吸引力；另一方面要使相关的系列政策制度化，甚至从法律层面进行明确的规定，如实现农村义务职业教育制度、涉农专业免费制度。

二、农村职业教育发展政策的创新

农村职业教育的政策创新，是指基于农村职业教育现实的运行状态，尤其是存在问题，以及未来农村职业教育发展面临的环境和任务，通过创设新的、更能有效激励农村职业教育发展的政策，包括制度，以改变农村职业教育的生存与发展状态，实现持续发展，提高服务效能，建立起更有效的农村职业教育与人的发展、与经济社会发展良性循环的机制。依据未来我国社会发展以及人的发展需求特点和可能的趋势，笔者认为应从以下几个方面考虑农村职业教育发展政策、制度的安排与创新。

1.建立城乡公共教育资源统筹使用政策，突出优质职业教育资源向农村有序流动和均衡配置。制定和完善激励城乡职业教育资源统筹政策无疑具有重要的现实意义。通过政策激励，达成促进城乡的人力、财力、物力及信息资源的共享和效益最大化。具体来说是要达到这样两个目的：一是激活现存的城乡公共职业教育资源，使其能够发挥作用，而不至于闲置、浪费；二是对于正在运行的城乡职业教育资源，通过有效的整合、配置，使其发挥最大效益，促进城乡职业教育均衡发展。（1）要改革职业教育“师资配置制度”，鼓励教师在城乡职业学校有序流动。一是在核定编制时向农村职业学校倾斜，新增教师优先满足农村职业学校需要。二是实施积极的优秀大学生“下乡政策”，鼓励优秀大学毕业生到农村职业学校任教。三是实行城市职业学校新任教师到农村的“新教师服务期”制度。每个应届毕业生必须到农村职业学校或成人学校任教2年以上方可返城任教。四是“职称晋升支教制度”。每位城市职业学校教师，尤其是专业教师（含实习指导教师）晋升高级职称前必须到农村职业学校或成人学校任教1年以上，方可具备晋升高级职称的资格；凡是申报中学教授职称或者特级教师的都必须有到农村职业学校任教或者管理的经历。（2）要实行城乡职业学校“配对建设制度”，鼓励城市优质、富裕资源向农村职业学校和成人学校流动。即每所城市职业学校必须与2所以上农村职业学校或成人学校配对合作办学。凡结对的农村职业学校和成人学校，其办学过程中缺少的专业师资及仪器设备主要由相关城市职业学校负责解决；城市职业学校也应为农村职业学校学生的生产见习、实习、就业等创造条件。（3）要建立城乡“统筹培训制度”，鼓励城乡职业教育培训资源的整合与规范运作。这就是要根据区域社会发展需要，制定中、长期“城乡统筹培训规划”；打破城乡区位分割观念，对培训机构、培训基地进行合理的设点布局；统筹安排区域培训经费，对农村劳动力培训给予重点扶持；充分考虑区域内部职业教育与培训资源分布与办学模式的实际差异，扬长避短，让具有不同办学优势和办学特点的培训机构承担相应的农村劳动力培训项目。（4）要统筹建立城乡贫困学生资助体系，鼓励资助经费向农村贫困学生和城市低保家庭学生倾斜。（5）要建立城乡职业教育公共服务体系，鼓励建立城乡一体化的招生就业市场。通过高效市场体系的建立，提高市场服务效能，促进信息畅通，达到人畅其流，充分就业的目的。

2.实施农村职业教育成本补偿政策，突出受益主体国家和企业发展农村职业教育的责任与义务。首先，国家应该是农村职业教育成本补偿的最大承担者。一方面，国家是农村职业教育的最大受益者。农村职业教育不仅提高劳动者的精神文明、政治文明、生态文明，提高全社会的整体素质，而且高素质技能人才的培养促进社会生产力的发展和社会的稳定。农村职业教育也是实现和谐社会建设和新农村建设最主要的途径之一。另一方面，只有国家最有可能通过行政的、法律的途径和手段，以税收等形式集聚社会财富，并进行财富再分配，以促进城乡职业教育事业均衡发展。

国家对农村职业教育补偿投资的主要措施是：第一，建立强势的财政转移支付制度，使各级政府财政转移规范化、制度化，确保中央财政对经济薄弱省份以及各省市财政对贫困地区和农村弱势群体财政转移支付到位，保障有力，使各区域职业教育协调均衡发展。建立农村职业教育转移支付制度，是对欠发达地区农村中等职业教育成本的必要补偿。第二，政府可以积极实行职业教育券制度。第三，实施农村成人教育培训免费制度。农民教育培训资金应列入各级政府的财政预算，并确保经费收缴、使用到位；要形成农民教育培训经费随财政收入增加而递增的机制；要实施外来务工人员公共教育补贴制度。即由政府来支付外来务工人员公共教育部分培训、学习费用，并划入个人账户，由社会教育机构各方参与办学的公共教育模式。

其次，企业应该是农村职业教育成本最直接、最具体的补偿者。企业有责任也有义务补偿农村职业教育的发展成本。企业对农村职业教育成本的补偿主要有两个方面：一是按照有偿使用的原则，向为本企业输送人才的农村职业学校按国家有关规定支付人才培养费；二是由国家通过立法对企业开征职业教育税，原因就是农村职业学校培养的人才绝大部分都是转移到城乡企业，尤其是城市企业工作，企业在农村职业学校人才培养过程中没有或者很少足额支付相应培养费。根据效率和财政原则，职业教育税的课税对象应指向企业的工资支出，并参照职业教育的经费需求确定合适的税率；课税权主体应为中央政府和地方政府，即它是中央和地方的共享税。

3.实行以公共财政为主体的助学政策，突出政府的主导作用。在全国职业学校的学生中，农村生源占83%，城市困难生源占7%。这些农家子弟之所以选择就读职业学校，更多的可能还是无奈的选择。原因就在于他们属于“处境不利”的弱势群体，他们中的许多人或是为了取得高中教育文凭，或是为了获得就业技能，而选择了有国家资助的中等职业教育。如果没有国家的资助政策，那么这部分处境不利的人群很可能就会放弃就读职业教育的机会，而过早进入社会。因此，笔者认为非常有必要建立和完善面向农村广大弱势群体的资助体系，以帮助农村地区、家庭经济困难学生接受中等职业教育，使职业教育真正成为面向人人、面向全社会的教育。

这一面向农村弱势群体的职业教育就学资助体系应该体现政府公共财政为主体。一方面，建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会发展，促进和谐社会建设是我国的重要发展战略，是国家最高利益，而职业教育在新农村建设中的作用也是不可替代的，国家是农村职业教育最大受益者；另一方面，国家也逐步有能力担当这个资助体系的主体，随着我国经济的快速发展，国家的财税收入也是快速增长，国家有能力将这最为集中的财税收入部分用于满足农村职业教育发展的需要；再者，我国区域财力差距很大，特别是取消农业税以后，许多地方用于发展农村职业教育的财力极为有限，所以国家理应成为这一资助体系的主体，通过公共财政解决资助经费的主要来源。而且笔者认为，只有国家这个层面能够真正建立起高效的就学资助体系，也只有国家层面建立的资助体系，才能够实现有效的财政转移支付。在整个资助体系的构建中，国家应起主导作用。其主导作用主要表现为一方面通过制定适宜的政策，引导省、市政府根据本地职业教育发展需要及财力情况，提供相应的资助经费，建立符合本地情况的地方农村职业教育发展的资助体系；另一方面，出台对企业及个人的激励政策，鼓励他们为这一公益事业投资或者捐赠。

4.适时提高农村职业教育管理体制的重心，突出省、市（地）政府统筹城乡职业教育发展经费的责任。我国现行的管理体制是“分级管理，地方为主，政府统筹，社会参与”。这就决定了农村职业教育的投资责任是以县（乡）为主。应该肯定的是这一管理体制在农村职业教育发展过程中曾起过积极作用，但我国区域经济发展差异很大，特别是以往以农业税为地方财政主要来源的县区，在取消了农业税以后其财政可谓捉襟见肘，对于农村职业教育发展常常是心有余而力不足；同时，在行政经费上各地大多采取包干的办法，分拨到农村职业学校的行政经费有时候连教师的工资都难以保证，因此，“地方为主”的经费管理体制在新的环境下其弊端愈益显露。所以，应按照《国家中长期教育改革和发展纲要》的精神，“强化省、市（地）级政府统筹职业教育发展的责任”，适时、适度提高农村职业教育发展管理体制的重心，以促进各地农村职业教育逐步实现均衡发展。

笔者认为，省级政府及教育等有关部门在城乡职业教育统筹发展中应承担以下主要责任：一是根据本省情况制定有利于城乡职业教育统筹发展的区域性法规和政策；二是负责统筹本省范围内的农村职业教育发展转移支付经费的筹措与使用，制定相关的使用与管理办法；三是对于农村职业教育弱势专业，如农林类专业办学以及学生就学进行扶持和实施激励政策；四是协调城乡职业教育统筹发展中职业教育与其他教育及其他部门的关系。

市（地）级政府在城乡职业教育统筹发展中的责任关键是落实和监督国家、省有关政策执行情况；在不违背国家法律、法规及政策的前提下，制定有关法律法规的执行细则，以及制定更具有操作意义和针对性的地方性法规，以使本区域范围内的城乡职业教育得到更好的统筹与发展；对区域内的城乡职业教育统筹规划、统筹管理，推进区域职业教育整体发展、均衡发展、一体化发展。

提高管理体制重心的一个核心内容是强化省、市级政府对农村职业教育发展经费的统筹。这有助于缓解由于县、乡财政困难对农村职业教育发展投资不足的矛盾，使农村职业教育事业发展有一个基本保障；有助于实现教育公平、缩小区域农村职业教育发展差距，实现职业教育均衡发展；有助于打破现行教育经费供给机制所造成的地域封锁；有助于解决对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题，使农村职业教育真正面向人人。

5.实行免费就学、直接升学制度，突出农村职业教育公益性和吸引力。第一，免费职业教育与培训制度——明确界定农村职业教育为公共产品，实施“义务职业教育制度”和“农民免费培训制度”。首先，应将农村职业教育界定为（准）公共产品。农村职业教育虽然具有其产品成效的个人利益性特点，在教育资源尤其是优质职业教育资源稀缺的情况下，有一定的排他性，但是，农村职业教育更多地表现为国家层面的受益性。通过农村职业教育的发展、普遍开发和提高农村人力资源的质量，促进义务教育的普及，促进国家教育公平目标的实现和农村文明的提高。从这个意义上说，几乎可以忽略农村职业教育效益的个体性，而将农村职业教育界定为纯公共产品，至少是准公共产品。另外，将农村职业教育界定为纯公共产品，离不开我国的国情和农业的基础地位，离不开农业经济新阶段特征，离不开建设农村公共财政和社会主义新农村建设的背景②。其次，我国已经具有将农村职业教育作为（准）公共产品对待的环境与条件。“三农”问题是党和国家以及全社会关注的重点和热点，人人都感到应该实施积极的农村职业教育发展政策。另外，从我国经济发展所处的阶段和社会物质富裕程度来看，我国已进入工业化中期阶段，已经有条件实施以工业反哺农业、城市支持农村的措施。所以，通过改变资源配置与国民收入分配结构，加大公共财政的支农力度，以让公共服务更多地深入农村、惠及农民，是必要也是积极的措施。

明确了农村职业教育的公共产品特性，那么需要我们关注和尽快解决的问题就是：能否将“免费职业教育制度”上升为“农村义务职业教育制度”？能否将“农民培训补贴制度”上升为“农民免费培训制度”？这些制度如能实行，定会提高农村职业教育的吸引力，改善农村职业教育与培训的现状，促进农村社会的进步，加快新农村建设的步伐。

第二，直接升学制度——构建升学“立交桥”，实施差异化的考试制度。《国家中长期教育改革和发展纲要》指出，要“鼓励毕业生在职继续学习，完善职业学校毕业生直接升学制度，拓宽毕业生继续学习通道”。这里的一个重点问题是要对现行的职业学校毕业升学制度进行“完善”，通过完善，达成“直接升学”的目的，而“完善”应该至少包含四方面的意思：一是要真正形成一个面向职业学校学生的发达的升学制度。这一制度能够为职业学校学生升学创造优良的环境和便捷的通道。升学渠道多元化，既可以对口升学，也可有机会在其他类型的学校继续深造。二是要扩大升学的规模和比例。三是要改革和完善现行的升学考试制度。要完善现行的对口升学考试制度，通过改革有利于高层次高素质应用型人才的培养。对于符合某些既定条件的职业学校优秀毕业生，可以像普通高中毕业生那样实施面试推荐、保荐升学制度。四是要建立差异化的升学考试制度。这主要是基于两个问题的考虑：其一，“多元智能理论”。职业学校学生较之于普通高中学生在发展类型上可能有差异，因此应通过不同的升学考试制度，为他们的升学创造条件；其二，职业教育与普通教育是两种不同类型的教育，其培养目标、教学内容、学生学力基础和类型等都有许多不同，因此，应该建立一种基于职业教育特征和职业学校学生特点的升学考试制度。

6.完善就业准入制度，突出制度执行力。早在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出，要“在改革教育体制的同时改革有关的劳动人事制度，实行‘先培训，后就业’的原则”。在此后国家出台的其他一系列有关发展职业教育的文件及政策中也都反复强调要坚持“先培训，后就业”的原则，直至2010年颁发的《国家中长期教育改革和发展纲要》中再次明确提出要“完善就业准入制度，执行‘先培训、后就业’‘先培训、后上岗’的规定”。实行就业准入制度，根本目的是提高劳动者技能水平，增强其就业能力和适应职业变化的能力，实现高质量就业和稳定就业。那么，国家为什么再三强调要坚持这一原则呢？主要原因无非有两大方面，一是这一原则对于促进农村职业教育发展以及对企业的发展具有重大影响；二是表明这一原则长期以来没有得到真正有效的贯彻执行，或者是执行效果不理想。然而，导致这一政策执行不理想的原因又是什么呢？笔者认为，关键在于这一政策一方面亟待“完善”，即根据执行中存在问题以及根据新的职业教育发展环境进行修改，另一方面说明对于执行这一政策的监控力度不够，甚至存在没有相应的执法部门和执法主体不明确的问题。因此，未来要在“完善”这一关键上下工夫，认真研究在哪些方面进行完善；同时，要增强这一政策执行的“刚性”和力度，要有执行的细则，要增强政策法规执行的严肃性、强制性。

对就业准入制度完善的内容而言，一是要根据技术进步和职业变化的要求，对于实行就业准入的职业范围实行动态管理，每三四年调整一次。二是要实行学历证书、职业资格证书并重制度。学历证书反映学生入职的综合素质基础，而职业资格证书是入职的先决条件。三是要强化对新生代劳动力的就业准入管理。新生劳动力凡从事国家和省规定实行的就业准入的职业，实行更严格的就业准入规定，其就业前必须经过一年以上的职业技术培训，并取得职业资格证书。四是要切实发挥劳动力市场在推进职业资格证书实施中的作用。各类职业介绍机构必须向求职者公告国家或各地实行就业准入的职业范围，用人单位招聘广告中必须有明确的职业资格要求；在各种劳动力市场，对国家规定实行就业准入的职业，应要求求职者出示职业资格证书并进行查验，凭证推荐就业。五是要突出制度的执行力和监察力。劳动和社会保障、人事和工商等部门应该加大对就业准入制度执行情况的监察力度，加强监督管理。

篇（2）

近年来，福建省农业生产总值和农民人均纯收入逐渐增加，从2000 年到 2010 年，农业总产值和农民人均纯收入分别年均增长8.47%和 8.72%（表 1）。一般情况下，农民收入的增加，对其参加农业保险具有促进作用。但是从农户参加农业保险的实际情况来看，农业保险投保率并未随着农民收入的增加而提高。调查福建省南平市浦城县农业保险投保情况，结果表明：2007 年浦城县参加水稻种植险的面积为3 万 hm2，但是实际仅有 826.35 hm2将保险足额支付，约占投保土地面积的2.75%，在足额支付的农户中 ，由各乡镇财政垫付保险费的现象十分普遍，大部分农户对参加水稻保险积极性不高。究其原因主要有以下几个方面。

1 农民参加农业保险的需求不足。

一是农业保险面对的群体文化素质不高，不能够全面理解参加保险的重要性。对投保后能够获得的收益认识不足，个人主动参加保险的人数很少。二是农民认为参加农业保险的投入大。福建省地少人多，人均仅占有 366.7 m2耕地，农业生产以家庭分散的小规模经营为主。生产中由于自然灾害而造成的损失较少，农户的自救能力较强。农户在遭受自然灾害后能够受到政府、亲友的帮助，及时恢复生产。因此，部分农户对购买农业保险的重要作用认识不清，甚至认为购买农业保险是浪费钱，增加自身经济负担。三是由于农业政策宣传力度不大，导致农民对现在推行的政策性农业保险认识不足。当前社会，农业保险处在发展的初级阶段，农民对农业保险的基本内容、赔付条件和方法、理赔过程不了解。2008年，福建农林大学人员就农村保险问题进行了调查，调查对象为福建7 个地市农户 ，调查发现 ：不知道保险品种中有农业保险的比例为24.56%，甚至有 18.64%的被调查者不知道有保险服务；就群众对农业政策性保险的认识程度进行调查，调查范围为三明市梅列区，调查结果显示：听过政策性农业保险的农户比例为 6%，没有听说过政策性农业保险的农户占94%。四是农民对农业保险的投入较少，对培养农民的保险意识不利。在农业政策性保险投保的过程中，各级财政部门逐年加大对农民参保的补贴，农民个人只需要缴纳较少的费用。如农户参加水稻种植保险，需要缴纳的费用为150 元/hm2，而农民实际仅仅只需要缴纳20%的保费（30 元/hm2）；在农村推行的农村住房和森林火灾保险，其保险费用则由财政全额支付。政府对农民参加保险进行补贴后，能够使农民更愿意参加保险，也能够使农民参加保险的范围扩大，让更多农民受益。但是由于农民本身投入的资金较少，导致其对保险的重要性认识不足。

农民对保险的重要性认识不足，参保意愿较低，不利于农业保险工作的开展。农业保险参保人数较少，覆盖面积较小，当发生自然灾害时，对农民的补偿较少。2002—2009 年，福建省农业保险保费收入在财产保险保费总收入中所占的比例大于1%的年份只有 2009 年 ，其他年份农险保费收入在财险保费收入中所占的比例都低于1%（表 2）。农业保险试点工作开展前，农险保费收入占财险保费收入的比重均不超过0.2%。2006 年以后农业保险的增长速度较快 ，但截至2009 年，4 年农险保费收入在财险保费收入中所占的比例平均为0.96%。农业生产中由于自然灾害而造成的损失，仅 2006 年就达到 282.34 亿元，占当年 GDP 的3.76%，而当年农业保险赔款支出仅为343 万元 ，保险理赔和农业自然灾害造成的损失之间差距较大。

2 农业保险供给不足。

2.1 保险品种少，覆盖面小。

目前，福建省农业保险的覆盖范围较小，农户仅仅只能在以下几个方面投保，如能繁母猪、森林火灾、农村住房、水稻种植、渔工责任和渔船保险 6 个方面，没有包括水果、花卉、食用菌、茶叶、水产、药材、笋竹等主导产业和主要品种，农业保险责任范围限定较小。就森林而言，农户投保后，只能得到由森林火灾造成损失的赔偿，而如果农户是由于雨雪冰冻而遭受损失，则不能投保获得赔偿。农户种植水稻时，为避免风险，投保农业保险，只有在发生寒害、洪涝、暴风、冰雹、滑坡、泥石流等自然灾害时，其损失才能够由保险公司进行理赔。实际生产中，比较常见的旱灾和病虫害造成的损失却不在保险理赔的范围内。福建省是渔业大省，但是相关的保险则限定参保的必须是44 100 W 以上“三证齐全”的渔船，保险范围没有覆盖渔业辅助船。

2.2 赔偿金额较低。

目前，在生产水稻的过程中，农户投入基本物资约为3 900 元/hm2，水稻种植保险规定保额为 4 500 元/hm2，考虑保险的免赔率为15%，如果遇到自然灾害绝收，保险公司对农田的理赔金额最多为3 825 元/hm2。保险理赔后 ，农户获得的补偿较投入成本低。参加保险并没有给农户带来收益 。理赔标准规定比较严格，只有在发生较大的灾害时才能进行赔偿，农户遭受较小的自然灾害时基本得不到赔偿。当前农业投入较大、农业保险赔付标准较高的现状，不利于调动农民参加保险的积极性，阻碍政策性农业保险工作的开展[1-2]。

2.3 地方财力有限，政策性补贴未能及时到位。

地方财政支持是影响农业保险发展的重要因素。在政策性农业保险试点地区，农户要参加保险，不需要全部支付保费，部分保费由地方政府部门买单 。一般情况下 ，政府代农户缴纳种植业保费的45%，养殖户参加农业保险，政府负担30%的保费；保险超赔资金（扣除种植业保险巨灾风险准备金历年结余）由市、县政府和保险经办机构按协议规定承担。国家财政也对农业保险进行补贴，其补贴范围包括种植业和养殖业中的能繁母猪养殖，农户一旦参加这 2 种类型的保险，可获得国家 35%、50%的保费补贴 。虽然中央财政和地方财政对农业进行了补贴，但具体的补贴标准和方式却没有明确的规定。在政策性农业保险推行的过程中，地方政府由于种种原因常常不能及时缴纳保险费用，地方财政为农户补贴的保费需要保险公司买单。在南平市，农户参加农房保险，保费由市、县承担 50%，农户自己承担 50%。但是在操作过程中，南平市市级财政除负担延平区保费的 40%（区财政负担剩余的 60%）外 ，没有能力负担其他各县参加农房保险的农户的保费。其他各县参加农房保险农户保费的一半则由县级财政自行解决。对于南平市各县来讲，财政支出增加，一些贫困县甚至无力负担。

2.4 农业保险专业人才缺乏。

农业保险不同于一般的商业保险，其具有自身的特点。农业保险不但涉及农业生产知识，而且包括保险技术相关知识。一个合格的农业保险从业人员不但要具备金融保险的基础知识，还要对当地农业发展知识有一定的了解。目前，福建省农业保险系统从业人员大多缺乏农业基础知识，对农业了解较少，服务水平较低。农业保险在各乡镇地区也没有设置服务网点。由于缺少农业保险专业人才，导致农业保险服务水平较低，保险工作不能顺利开展，不利于行业的快速发展[3-4]。

3 农业保险立法滞后，政策性保险法律保障力度不够。

中国农业保险与发达国家相比，存在保障力度不大、承保范围较小的缺点。截至目前，我国还没有出台相关的专门法律规范农业保险行业。相关法律的缺失使农业保险在实际推广过程中遇到很多难题，不利于推进农业保险的规范化进程推进。我国仅在《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国农业法》中有关于农业保险的个别表述，但是有关农业保险的立法不完备，不利于农业保险工作的开展。《中华人民共和国保险法》主要用来规范商业保险行为，其中的规定不适用于农业保险。因此，《中华人民共和国保险法 》不能够作为农业保险的行业法律来规范农业保险的行为。《中华人民共和国农业法》中关于农业保险的规定非常概括 ，不能指导实际生产中农业保险工作进行。由于相关的法律法规缺失，导致农业保险工作出现了一系列问题，如：农业保险政策不明，与农业保险相关的惠农政策落实不到位，政府及市场在农业保险中的定位不清晰，农业保险利益各方权利、义务不清，出现矛盾时协调难度大等，农业保险立法迫在眉睫。

就福建省而言，随着农业保险的逐步发展，产生了一系列亟待解决的问题，需要相关的法律法规对农业保险进行规范和管理。例如在实际生产中存在能够承保的范围比较小，组织机构的数量较少，设置不符合福建省的实际状况，政府在农业保险中的定位不清晰，农业保险的主体资格不够明确，保险公司和参保农户的权利义务不详细。福建省还没有成立专门的部门，对农业政策性保险进行管理和监督，导致保险工作开展不顺利，缺乏吸引力，推进力度不大。此外，当农户发生重大灾害时，赔付工作主要由保险公司承担。而一般公司的抗风险能力较弱，当发生较大的自然灾害时，保险公司没有能力进行赔付，不但农户得不到合理补偿，还会导致保险公司破产，无法保障农业保险工作的顺利进行。

4 参考文献。

[1] 刘仕。准确查勘解决当前农业保险发展的探讨[J].农技服务 ，2011，28（7）：1100.

篇（3）

一、农业政策影响农村经济发展的机制分析

1.农村政策引导农村产业结构的变动。受到“以粮为纲”政策的影响，我国农村产业结构在一段时期里只有种植业。建国之初，我国农村产业部门主要是农业，当时的工商业还没有得到发展，基本上只有一些小规模的手工业和小商贩等。我国农业一直是以种植业为主，所以粮食是我国的主要农产品。当时林业和畜牧业等还没有得到重视和开发，提供生活所需的工业、副业规模不大。在建国后的20年里，我国农业仍然占据了重要地位，第二、第三产业没有太大的变化。国家虽然为了提高粮食产量投入大量的人力、物力和财力，却因为没有采取合理有效的措施，发挥不出资源配置的效果，因此导致了大量的资源浪费。

在实施农业政策改革后，重新制定以家庭承包经营为基础的多种形式的责任制，才打破了原来种植业的单一模式，同时也改变了农村经济的微观运行模式。农民的生产积极性得到显著提升，从此开启了农村商品化、社会化和专业化的发展，促进了农村产业结构的有效调整。在城乡消费结构以及农村产业结构的发展过程中，我国所生产的农产品和工业消费品的质量日益提高。有关统计数据显示，在1997年我国农村第二、第三产业共同创造的产值占据了农村总产值的百分之七十左右，与以往相比有了明显进步。在我党确定建立社会主义新农村的总目标后，农村产业结构也发生了相应的变化。比如说：第二产业已经变成农村发展中的主要产业，第一产业所占据的劳动力和产值都有所降低，第三产业占据了较多的劳动力等等。

2.农业政策的产权激励作用。自从我党废除了制度，确定家庭联产承包制以后，逐渐发挥出农民在农业生产中的主体作用。通过这一系列的农业政策，农民可以自由制定生产经营规划，在确定农民拥有30年甚至50年的稳定不变的土地经营权以后，再次强调了农民在农业生产中的独立经营权。为了能获得更多的利益，农民就会像市场经济活动中的各个参与者一样积极主动地投入到生产活动中，以不断提高生产效率，获得更多的经济收益为目标，从而采取有效的措施来改进自己的生产技术、合理配置生产要素，这一切都是农民自主自愿的活动。由此可以看出，科学有效的农业机制使整个农业经济发展充满了生机和活力。

二、农业政策影响农村经济发展的路径分析

1.取消农业税对土地利用率产生的影响。仅从区域层面的变化来看，农业减税制度可以促进耕种面积的增加。农民不用在担负税费的情况下进行耕种，大大提高了农民耕种的积极性和主动性，起到了保护耕地资源以及提高耕地使用率的积极作用。如果国家所征收的农业税费较高，农民必须采取各种措施对有限的土地资源进行合理开发，从而获得更高的经济收益。这种方式只能在短时间内取得明显的效果，随着农民负担的增大，农民的生产积极性反而会下降，反而会降低耕地的使用率。

站在农民的角度来看，要从两个方面来解释。一方面，农业税费制度改革是通过耕种者来实现土地资源的开发和利用。农业税费会对农民的生产行为产生直接影响，农业税费体制的变化关系到农民的基本经济收益。随着土地自主经营政策的实施，农民的生产情况就决定了其经济收益，同时农业税费制度改革给农民的土地使用情况带来更大的影响；另一方面会是对土地资源的利用产生影响。在农业税费减免后，农民的生产积极性得到提高，为了能获得最佳的经营收益，他们会相应地调整自己的生产方法。所以说，农业税费制度的变化会带来土地资源使用情况的变化，比如：土地利用率、土地利用规模以及生产要素投入、生产要素搭配等土地使用情况的变化。

2.取消农业税对农村居民收入的影响。在农业税取消以后，财政转移会成为各地区乡镇行政单位的公共财政收入的主要来源。很明显，这笔资金完全无法支付农村各地区的公共支出，所以会让农村财政开支出现较大的缺口。本来各级县乡行政单位就经常遇到资金不足的状况，他们甚至没有多余的资金来支付村级干部的工资以及村级行政单位的公共花费。在资金如此短缺的情况下，一部分农村地区还出现了无人愿意出任村干部的情况。由于缺乏基本的经济保障，大部分村级干部的工作热情明显不高，因此也没有很好的履行自己的工作职责。我国在2006年全面取消了农业税，当时并没有考虑到农村经济发展太过落后的情况，政府在单方面取消了农业税后，导致当地财政和村集体失去了主要的经济来源，村集体的公共开支缺乏必要的经济支持。

三、结束语

针对农村政策影响农村经济发展的机制和路径做简要分析，并结合我国农村经济发展的实际情况进行详细研究，希望为进一步完善农业政策促进农村经济发展发挥一定的作用。我党在制定农业政策的过程中，要在鼓励和提高农民生产积极性的基础上，指导群众将各种生产要素进行合理搭配，要注意到各项政策的协调性和灵活性，从而实现农村经济的稳定持续发展。

篇（4）

一、引言

我国是农业大国，农业是国民经济中一个重要产业部门，为支撑国民经济建设与发展提供基础产品。农业作为基础产业的同时，也是弱质产业，社会经济的发展依赖于农业的稳定和发展。因此，世界各国政府都会通过农业补贴政策来支持农业的发展，以获得社会经济结构的平衡。农业补贴是各国政府保护农业最常采用的一种政策。世界各国农业补贴发展轨迹表明：农业补贴政策改革虽然存在着共同的国际趋势，但由于经济发展阶段、农业自然资源、政策目标等方面的差异，各国改革的速度和程度并不相同，农业补贴的规模和方式结构也处于多样化的形态。发达国家农业补贴的规模和系统化程度远远高于发展中国家，美国、欧盟等发达国家均通过高额的农业补贴和完善的农业补贴制度促进了本国农村经济的发展，也稳定了本国农业生产。我国的农业补贴制度不完善，缺乏立法保护，补贴力度不足。国外的学者对于农业补贴政策从不同的方面进行了深入的研究，包括农业补贴政策的影响、作用等等。本文通过对外国农业补贴政策的研究进行分析，总结出国外对农业补贴政策的研究方向以及成果。

二、农业补贴政策的概念

农业补贴政策经历几个重要的时期，在每个时期的侧重点不同。总体来讲，农业补贴政策的概念是指国家为实现农业发展战略对农业生产所实行的各种形式的经常性直接与间接补贴措施。包括农产品购销差价补贴、农产品支持性价格补贴、农业投入品差价补贴、农业资金补贴、休耕补贴、农产品储备补贴、农业科研补贴、农产品出口补贴等等。农业补贴大致可分为以下几种：(1) 为了保护本国的农产品市场，抵御外来的竞争者；(2) 为了提高农产品特别是粮食的自给水平，满足人民基本生活的需要；(3)为了增强农产品的国际市场竞争力，刺激出口；(4) 为了避免农业内部的过分竞争而波及农业的稳定；(5) 为了发展农业生产，稳定人民生活，保持社会安定。

三、外国农业补贴政策概况及其作用

通过最近几年的国外的文献来看，国外的学者对于农业补贴政策的进行了比较详尽的研究。不同的国家学者从各自不同的角度进行了研究。而且不同层次的国家的农业补贴政策的实施程度不同。接下来对于国外农业补贴政策研究的描述首先从发达国家和发展中国家这两个角度进行分析。

( 一 ) 发达国家农业补贴政策概况及其作用

在发达国家，农业支持和保护既形成了完整的理论体系，又形成了固定的农业法规。发达国家的农业补贴政策相对于发展中国家开展时间早，补贴政策相对成熟。对于发达国家的农业补贴政策的研究主要以美国和欧盟为例来进行分析。

1. 美国

美国在发达国家中实行农业补贴政策最早，学者们对于美国农业补贴政策的研究已经非常详尽。美国目前的补贴政策主要由接支付目标价格和目标收入补贴灾害保险、保费补贴及援助这三种类型的补贴组成。近年来相关学者主要从以下几个方面对于美国农业补贴政策进行了研究分析：首 先 ， 美 国 农 业 补 贴 政 策 的 发 展 。G. Rausser, D. Zilberman(2014) 认为随着时间的推移，美国的农业政策已经从建立基础性机构转移到实施有针对性的补贴。联邦政府的政策显著影响了粮食商品的供给和价格。在美国，大规模的农业生产已成为一个更加巩固和有利可图的行业。其次，美国农业补贴政策对其他方面的影响。农业补贴政策具有双刃剑的作用，一方面，它可以有效的促进农业发展、农民增收；另一方面，长期巨额的补贴也会带来农产品价格扭曲和严重的环境问题。Caroline Franck、MSc, Sonia M. Grandi(2013) 认为美国在一定程度上进行了过度的农业补贴政策。他们认为美国的农业补贴政策在一定程度上影响了美国的公共卫生状况。要解决这个问题，必须对政策进行改革，通过对补贴计划的修订，增加资源以进行可持续性农业的发展，从而可以促进消费者的健康行为的变化。由于美国的农业补贴范围广，补贴额度大，对于各行各业的影响也大，从 Caroline Franck、MSc, Sonia M. Grandi 等学者的研究也可以看出。第三，美国农业补贴政策的经济影响。农业作为基础产业，它的发展对其它产业具有基础的作用。Carmenza Castiblanco、Alvaro Moreno、Andrés Etter(2015) 通 过 对 政 策支持生物柴油生产在哥伦比亚的经济影响分析，认为单纯的农业补贴政策本身并不能达到很好的效果。农业补贴政策需要配合其他的政策才能达到很好的效果。这一点，美国也在继续努力，近年来的农业法律的制定也包含了农业补贴这个方面。

2. 欧盟

欧盟也是世界上的发达组织。欧盟实施共同农业政策，它的主要内容包括：实行农产品统一价格、建立农业共同基金、实行保护关税等等。共同农业政策不断地进行深入和发展，形成了两个政策体系：价格政策和结构性政策。其有两个目的：一是稳定市场价格，二是保障生产者的最低收入。欧盟的国家的农业补贴政策也相对比较成熟。由于欧盟的国家比较多，所以主要针对其中几个国家的农业补贴政策进行研究分析。由于，欧盟有一个共同价格，农业补贴政策一般不把重点放在价格支持政策。专家学者们对于欧盟的国家的农业补贴政策的研究分析主要有以下几个角度：( 西班牙 )Antonio F. Amores、Ignacio Contreras(2009) 研究分析表明现在的农业补贴政策在提高生产质量和农业的环境和社会价值方面仍发挥着很大的作用。农业补贴政策的的作用大小跟农场的规模有关。规模越大，这 种 正 向 的 作 用 越 明 显。Gemma Masip, Maite Sabalza 等人 (2013) 认为，欧盟需要明确相关的法律来确保农业保护政策的实施。

（二）发展中国家农业补贴政策概况及其作用

发展中国家的农业补贴政策仍处于初期阶段，它的方式主要是通过改变采用工农价格剪刀差支持工业化的做法，逐步提高农业补贴在农民总收入中的比重。发展中国家的农业补贴政策根据各个国家的实际农业情况而各有不同。总体上来说，发展中国家开始进行农业补贴政策的时间比较短，不成熟。学者们对于农业补贴政策的研究重点与发达国家相比有所不同。发达国家的农业补贴政策的研究主要针对的是农业补贴政策的影响。而发展中国家对于农业补贴政策的影响主要是集中在对于影响农业补贴政策发挥作用的因素等。学者们对于发展中国家的农业补贴政策的研究主要包括以下几个方面：

1. 影响农业补贴政策发挥作用的因素影响

农业补贴政策发挥作用的因素有很多。学者们从以下角度来进行了研究分析。第一，性别的影响。Monica Fisher 等 (2014) 经过对马拉维全国代表性的数据进行分析研究，认为性别的不同对于农业补贴政策的效果具有影响。输入补贴计划对于女性农民获得改进的现代农业技术以及现代种子等具有明显的作用。但是，想要消除性别之间的差别还需要很长的一段路要走。第二，政治信仰或者政策信念对于农业补贴政策发挥作用也具有影响。Jonathan Mockshell、Regina Birner(2015) 使 用 加 纳 和 乌干达作为案例研究的国家，来测定政策信念对于农业补贴政策的影响。学者研究提供的分析表明，重视政策信念的作用，对于农业补贴政策制定具有重要的实际意义。理解政府为什么采取他们的农业政策具有一个富有成效的政策对话的必要性。政策信念的不同会导致农业补贴政策的选择不同。第三，农业补贴政策的设计对于其发挥作用有影响。Alper Demirdgen、Emine Olhan、Jean-Paul Chavas(2016) 等人研究表明，农业补贴政策对农民的作用有正反两方面的影响，而土地分配对于农民有一个正向的影响。

2. 农业补贴政策对其他方面的影响

学者们对于农业补贴政策对其他方面的影响的研究分析主要包括以下几个方面：第一，对 于 劳 动 力 的 影 响。Jayanta Kumar Dwibedi、Sarbajit Chaudhuri(2014) 认 为 通 过 对 农 业 的 补贴的间接扶贫计划，不论是否先进或落后将无法同时实现降低童工的劳动力供给和儿童的发病率。农业的补贴政策的作用是有限的。农业补贴政策的运用，比如说价格补贴政策，它通过扩大落后的农业增加了对童工的需求。第二，对农业生产的促进作用。Aden Aw-Hassan、Fadel Rida 和 Roberto Telleria 等 人 (2014) 通 过研究得出输入补贴，如柴油燃料补贴和作物的采购价格支持对于叙利亚的农业生产产生了重要的作用。其中，燃油补贴是一种重要的驱动力。第三，农业补贴政策对粮食价格的影 响。Hiroyuki Takeshima、Lenis Saweda 、O. Liverpool-Tasie(2013) 研究了撒哈拉以南非洲地区的化肥补贴政策对食品价格的影响，结果表明化肥补贴政策对于食品价格的增长率具有非常小的影响，而且政治对化肥补贴的分布起到了作用。

弱影响的价格增长率可能是由低市场导向，输出市场结构，更注重农民的收入，低边际生产力的肥料，和政治影响的目标引起的。Li-Ju Chen、Shih-Wen Hu、Vey Wang 等人 (2014) 提出，由于农产品价格弹性相对较低，一个好的收成通常会导致农业价格的崩溃。为了稳定市场和保护农民，许多国家已经出台了农产品的价格补贴政策和地方保护政策。结果表明农产品的价格补贴政策和地方保护政策不一定能稳定农产品的价格，但是能稳定制造产品的价格。第四，对可持续发展的影响。Andrés M. Cisneros-Montemayor、 Enrique Sanjurjo、 Gordon R. Munro 等 人 (2015) 认 为 渔业补贴政策影响了可持续的生态系统和长期的社会和经济效益。对于不同的行业，补贴具有不同的影响，补贴改革政策要进行审慎评估，要考虑补贴政策的实用性和条件的实施。任何政策成功的关键因素是明确短期和长期的目标，创意设计，透明的实施，和强大的社会政治意愿。如果取消补贴是简单的做法，那么就难以从政治和社会视角取得成功。最后， 对 消 费 的 影 响。Eeraj Kaushal、Felix M. Muchomba(2015) 研究了印度贫困地区粮食补贴的影响。结果表明，粮食补贴使得谷物和某些更高级的营养来源增加，降低了粗粮的消耗。也就是说，粮食补贴增加了对小麦和大米的消费和降低了对粗粮的消费。

四、外国农业补贴政策研究的前景展望

通过分析可以发现，近年来各国的学者们对于各国的农业补贴进行了深入的研究。而学者们对发达国家与发展中国家的研究方向以及重点略有不同。对于外国农业补贴政策的前景展望主要从发达国家和发展中国家这两个角度进行。对于发达国家来说，从近年来学者们的研究重点可以看出，文献主要集中在理论研究和经验分析这两个方面。发达经济体从 20 世纪90 年代开始对农业补贴政策进行改革，对主要农产品在生产领域和价格领域减少了补贴，开始转向以市场化为导向的农业补贴政策。目前，主要的发达国家正在进行新一轮的农业补贴政策改革，而且发达国家的农业补贴政策呈现出以下明显的发展趋势：发达国家补贴金额总量维持较高水平，以支持本国农产品的竞争力，保护农民的收入；补贴方式由价格支持转向直接收入补贴；补贴重视方向从农产品转向农产品与农业生产要素并重；农业补贴政策与环境保护相结合。由于环境保护存在外部性，而农业生产对于环境的不利影响越来越大，发达国家政府介入了农业补贴政策。对于农业补贴政策的研究，发达国家接下来应该更多的针对农业保护的立法的理论和经验研究。农业补贴政策的法制化是发达国家农业政策制定和实施的一个非常显著的特点。农业补贴政策的法制化是保证农业补贴政策得以顺利贯彻实施的重要保证。

发达国家的农业补贴政策进行，必然引起学者们的注意。而对于立法的研究还需要进一步加强。对于发展中国家来说，接下来的研究应该还是针对农业补贴政策的影响和作用方面。发展中国家对农业实行支持和保护的历史还比较短，尚处于摸索阶段。大多数发展中国家的农业补贴规模要比发达国家小得多；发展中国家对于农业投入品（例如：肥料、电力、农业机械等）普遍实行补贴政策，而对于发达国家而言，农业投入品补贴已不占主要地位。发展中国家的农业补贴政策还是集中在价格支持方面。学者们对于发展中国家农业补贴政策的研究主要集中在研究影响农业补贴政策发挥作用的因素以及农业补贴政策的实施对于其他方面的影响。性别、政治信仰以及农业补贴政策的设计不同都会对农业补贴政策发挥作用产生影响；农业补贴政策的实施对于农业劳动力、农业生产的促进以及粮食的价格都有影响。通过上文分析可以得知，对于发展中国家来说，政治因素对于农业补贴政策实施结果的影响是非常突出的。农业补贴政策发展的研究与农业补贴政策额的实施密切相关。发展中国家可以借鉴发达国家完善的农业补贴政策体系，同时对于发展中国家农业补贴政策的研究对于发达国家农业补贴政策的研究发展也具有借鉴意义。

篇（5）

一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择

1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。

3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。

二、农业政策性银行必须坚持政策性方向

目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。

商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。

如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。

三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式

1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。

2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。

3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。

四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制

农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。

1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。

2.建立稳定的低成本的资金来源机制。总的原则应该是：根据农业政策性银行的特点，按照政策性银行向市场化运营模式转变的要求，拓宽资金来源渠道，增强自主筹资功能，优化负债结构，降低资金成本。一是应制定有关法规，明确要求各级政府将财政性支农资金存放在农业政策性银行，通过农业政策性银行拨付。这既有利于增强农业发展银行支农资金实力，也有利于对各级政府支农进行考评。二是可参考其他国家的做法，规定商业银行在农村吸收存款的。一定比例作为农业政策性银行的资金来源，或规定商业银行必须将一定比例贷款投向农业及农业相关产业，如果达不到规定比例，将差额部分的资金以低于市场利率的资金价格存放到农业政策性银行。这样不仅可以保证农业政策性银行的资金来源，也可使农业政策性银行的资金与社会存款相联系，避免倒逼人民银行扩大基础货币投放。三是用市场手段扩大资金来源，如发行债券，大力开展开户企业的存款业务，开办商业银行同业存款业务，参与资金市场的拆借业务，争取有关方面支持，从世界银行、亚洲开发银行、国际粮棉组织等机构借入资金等。至于开办储蓄业务问题，本文认为，这不是农业发展银行的优势，也不符合中国银行业监督管理委员会提出的“应避免与商业银行直接竞争”的原则。 ’

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一、我国现阶段专设农业政策性银行是正确的选择

1.农业的弱质性问题仍然突出，“三农”问题的解决需要包括政策性金融在内的政策支持。农业是国民经济的基础，是各产业之母。但随着工业化特别是市场经济的发展，它又是一个弱质性产业。近年来，党中央国务院采取了一系列支农惠农政策，农业和农村发展出现了积极变化，但农业的弱质性问题还没有得到根本解决，如目前我国农业人口仍占全国人口的64%：农业技术水平低，抗御自然灾害能力差；生产社会化程度低，生产效率和直接经济效益差；在世贸协定框架下，我国农业生产备受冲击等都是很好的说明。农业的弱质性最终都会反映在作为农业生产者的农民身上。从统计数字看，2003～2006年，农村居民收入无论增量、增幅都远低于城镇居民，2006年农村居民的人均收入仍不及城镇居民的1／3。我国农业弱质性问题，不可能仅靠市场这只“看不见的手”来解决，还必须借助各级政府的力量，也就是依靠政策（包括政策性金融）的支持。

2.在农业信贷投入方面存在着市场失灵，需要农业政策性银行去弥补。要解决农业的弱质性问题，进而解决“三农”问题，很重要的一点就是要增加包括信贷投入在内的农业投入。但目前在农业信贷投入方面却明显地存在着市场失灵，其主要表现是农村金融机构不断收缩，网点减少，农村资金大量外流，农业贷款不仅比重大幅下降，甚至一些地方绝对额也在减少。农业贷款萎缩说明，以往这种除粮棉油贷款外，农业信贷投入基本依靠商业性金融（包括信用社）的制度安排是有缺陷的。在市场经济条件下，随着农业银行、信用社等金融机构商业化、股份制改革的到位，还应更多地发挥政策性银行的作用。

3.专设农业政策性银行发挥了重要作用，社会主义新农村建设迫切需要农业政策性银行的支持。农业发展银行成立以来，尽管是在探索中前行，走过了一条曲折的道路，但困扰各级政府和农民的“打白条”问题解决了，促进了农业生产的发展和农村乃至整个国民经济的稳定；收购资金被挤占挪用现象得到了有效遏制，用于粮食方面的中央银行借款和财政补贴逐年减少；促进了国家粮棉收购政策的落实和粮棉流通体制改革的顺利进行；由于分离了政策性业务，国有专业银行实现了向商业银行的转轨。实践证明，专设农业政策性银行是符合我国现阶段国情的正确决策。当前中央对扎实推进社会主义新农村建设做出了重大部署，而建设社会主义新农村必须有大量的资金投入，有人估算需要15万亿～20万亿元。这样大的资金投入，仅靠财政是远远不够的，还必须靠信贷资金的投入。但作为建设新农村的项目，相当程度上都是由政府主导的直接的社会效益性项目，很多项目未必符合商业性金融的利润最大化原则。而农业政策性银行所固有的经营方向的政策性、经营目标的直接社会效益性、经营范围的界定性等特点，决定了它是弥补市场机制缺陷、建立国家农业支持和保护制度、增加农业投入、支持新农村建设的有效手段。

二、农业政策性银行必须坚持政策性方向

目前政策性银行包括农业发展银行都开办了商业性业务。农业发展银行开办商业性业务具有重要意义：一是在扩大业务范围的同时，扩大了支农的力度；二是适当开展商业性业务可避免政策性银行游离于市场之外，有利于锻炼队伍，增强农业发展银行的金融服务功能，充分发挥农业发展银行人员和机构的作用；三是增加经营收入，提高效益，为农业发展银行的持续发展和支农力度的加大提供坚实的基础。从有关资料来看，农业发展银行自2005年开始拓展业务后，利润已有很大幅度的增加。

商业性业务在农业发展银行经营中所起的重要作用，不应成为其向商业银行转“性”的理由：第一，正如上面所述，我国“三农”问题仍非常突出，不能没有农业政策性银行。第二，农业发展银行的政策属性，决定了它必须把执行国家政策摆在各项工作的首位，以实现政府的意图和政策目标。第三，政策性是农业发展银行存在和发展的根基，是农业发展银行区别于其他商业银行的最根本的属性。如果离开了政策性，农业发展银行与农业银行等商业银行也就没有区别了，其作用就完全可以由其他商业银行替代了，农业发展银行也就失去了存在的基础。

如何坚持农业发展银行的政策性方向呢?一是农业发展银行的职能定位不能变。农业发展银行作为国家金融机构，其职能定位是由政府赋予的，只要农业政策性金融和农业政策性银行的存在是必要的，农业发展银行的职能定位就不能变。二是国有独资或国有控股的做法不能变。其他资本的介入必定会引致利润最大化倾向，追求直接的经济效益往往会导致其与社会效益不一致。只有国有独资或国有控股才能保证其以社会效益为直接目标。三是坚持服务“三农”的方向不能变。国家设立农业发展银行的目的就是要以政策性金融手段来支持农业，离开了“农”字头，那就没有农业发展银行存在的必要了。四是政策性业务为首要业务的原则不能变。不管商业性业务的作用有多大，比例有多重，必须把政策性业务放在首位。五是社会效益第一的原则不能变。即自身的经济效益必须服从于社会效益。

三、农业政策性银行必须坚持市场运作模式

1.农业政策性银行是特殊的金融企业，这一特性决定了其坚持市场化运作模式具有必要性，农业发展银行作为农业政策性银行，它是由农业、政策性和银行三个关键词组成的。农业是一个业务领域问题，因此把握农业发展银行的性质，关键是要把握政策性和银行这两个关键词。所谓“政策性”，主要是指经营要以国家政策为导向，要按政府界定的业务范围开展业务，要把社会效益放在首位。所谓“银行”，是指其以信用中介人的资格来实现资金从贷出者到借入者的融通，资金的运动要区别于财政资金，不能只是单向运动，而必须做到有借有还。可见，农业发展银行是企业，但它不是一般的企业，它是肩负政策使命、在一定的政策范围内经营金融业务的特殊的金融企业。农业发展银行的这一属性决定了它不应作为行政单位和事业单位来管理，也不应作为一般企业单位来管理。一方面它要像行政单位、事业单位一样，严格贯彻执行有关方针、政策和要求；另一方面，又要采取市场化运作模式开展经营活动，加强核算，讲求效益，保证信贷资金投放出去后收得回来。

2.市场化运作是政策性银行运作模式的发展趋势，政策性银行引入市场化运作模式主要有两方面的含义：一是政策性银行适当开办商业性业务；二是政策性银行的管理要尽量减少行政色彩，以市场手段为主。由此也可以看出，政策性银行采取市场化运作模式与政策性银行的商业化是不同的，前者主要是指管理的方式，后者是指机构的性质。从国外的发展看，政策性银行越来越多地采取市场化运作模式，这是因为～方面随着资本市场化的快速发展，政策性银行的竞争加强；另一方面随着市场经济的发展，政府在社会金融资源分配中的支配地位有所减弱，政策性金融业务相对萎缩。从我国的情况看，国家开发银行是三.家政策性银行中采取市场化运营模式较早的，并取得了较好的经营效果。

3.按市场化运作模式完善管理机制。首先，从外部看应完善政府对农业发展银行的管理机制，一方面要成立一个由有关部门负责人组成的董事会，代表出资人对农业发展银行经营发展的重大问题行使决策、协调、监督职能，以完善治理结构。另一方面要调整事权范围，做到“抓大放小”。政府对农业发展银行的管理，重点就是制定规则，做好“裁判”，具体经营管理应由农业发展银行按市场化模式要求运作，如其分支机构可由农业发展银行根据政府确定的业务需要设置，人员由其根据业务量和经营核算要求自行编制，管理费用、工资、福利可按商业银行的做法，根据成本效益原则，由农业发展银行自行控制。其次，从内部看应建立完善现代银行运作机制。在用人机制方面，要建立公正、公开的用人机制，可考虑省以下分（支）行正副行长和中层干部全部竞聘上岗，甚至向外公开竞聘；在用工制度方面，打破现行劳动人事管理中的身份界限，推行全员合同制；在薪酬制度方面，实行薪酬与岗位和职位（级）直接挂钩的办法；在考评制度方面，按照政策性和银行性的要求，完善执行政策、经济效益、风险防范三者兼顾的绩效考评机制。

四、必须按市场机制原则构建农业政策性银行可持续发展机制

农业政策性银行是弱势银行或弱质银行，国家政策支持是其存在和发展的基础。采取什么样的制度安排来加以支持呢?本文认为，目前应解决好以下问题，按市场机制要求构建农业政策性银行可持续发展机制。

1.健全资本金的补充机制，要建立一个动态的、可持续发展的、与农业政策性银行业务发展有内在联系的补充机制。这个机制应该包含几个方面的意思；一是资本金补充要与农业政策性金融业务的发展水平相适应，政策性业务扩展了，资本金也应及时补充。二是农业政策性银行资本金的标准，不仅应达到而且应超过《巴塞尔协议》资本充足率的最低要求，因为从理论上看，相对于商业银行，政策性银行的风险可能更大。三是资本金补充的渠道和标准应有明确的规定，目前可考虑按8%的最低要求和农业政策性金融业务的发展水平，由财政每年在预算中专门安排相应数量的资金补充农业政策性银行资本金；国家对农业发展银行实行减免税制度，每年的减免税按总额或一定比例用于补充其资本；农业政策性银行经营利润的一定比例用于补充资本金。

篇（7）

农民工在城镇化建设过程中起着不可或缺的作用，农民工能否顺利就业，不仅关乎社会经济发展，也关乎社会稳定和谐。农民工就业培训工作一直都受到党和政府的高度重视，从中央出台的“一号文件”到国务院各部门文件，再到地方各级政府的相关文件，党和政府相继出台了百余项相关政策，为农民工就业培训工作的顺利开展提供了政策保障。

一、农民工就业培训政策的价值关切

农民工培训政策是指由政府制定的提升农民工职业技能”普及城市生活常识”促进农民工现代性培育的行动方案。农民工培训政策的价值取向是政策制定基础、是政策执行标尺。综观我国现有培训政策，所具备的价值基础呈现多元化、多层次特点，主要可概括为公平正义、全面发展和能力本位三点。

公平正义是社会发展的标准、人类文明的标志、和谐社会的特征。农民工培训政策中的公平正义体现为培训利益共享和培训机会平等、生存发展状况的改善、创造力和进取心的激发。农民工作为当今社会一个聚合群体，在城市化过程中扮演重要角色，处理好农民工群体与其他群体之间的融合、矛盾等利益关是农民工政策的重要职责。

实现人的全面发展是共产主义社会所要达到的状态，更是每个特定历史阶段的奋斗目标。促进人的全面发展、开发农民工人力资源以适应现代性的培育需要是农民工培训政策价值目标所在。“现代性的获得和提高时多方面的，主要包括把人的主体性、创造性和自身所蕴涵的能力从现实的自然力的、社会关系的束缚中解放出来，使个人获得独立的人格，能自由地发挥自身的全部才能和力量，成为一个全面发展的人”。

农民工市民化是农村剩余劳动力转移的重要举措，其实质是农民工从生存到发展的转变，农民工培训政策支持并维护这一转变。“农民工从生存到发展是一种根本性的质变过程，发展不是生存目标、条件和状况在量上的增长或程度上的提升，这种理性追求和选择不能完全用经济的或准经济的理性杠杆来衡量”。农民工培训政策关注农民工的生活方式、情感认同、行为选择和发展心态等，促进政府部门、NGO组织和私营企业联合起来，扩大对农民工培训的覆盖面、提升对农民工培训的力度，促使农民工人力资源的开发。

二、农民工就业培训政策的演变历程

农民工就业培训的制度基础包括法律和政策两个方面。专门针对农民工就业培训的法律还是空白，明确涉及农民工培训权利的相关法律也比较少，缘此，只能对此部分做简略概述。《就业促进法》第五十条规定：地方各级人民政府采取有效的措施，组织和引导就业的农村劳动者参加技能培训，鼓励各类培训机构为农村劳动者提供技能培训，增强其就业能力和创业能力。这是第一次明确将农民工就业技能培训上升到法律层次。目前，我国有关农民工就业培训的制度规定基本上都是以政策形式出台的，下面主要从中共中央、国务院及其相关部委和地方政府三个层面对农民工培训主要政策进行简要梳理和摘要解读。

（一）中共中央关于农民工培训的政策规定

中共中央从2004年到2013年连续了十个以“三农”问题为主题的中央“一号文件”，其中有九个文件涉及了农民工就业培训内容。

一方面，许多年份的“一号文件”都有政策创新之处，农民工培训的政策涉及面和重点也随着时间的推移而逐渐增多：

（1）2004年，首次将把农民工职业培训及管理费用纳入正常的财政预算，也是首次为农民工的权益保护提供政策支持。

（2）2005年，第一次提出农民工“培训券”的使用。由此可见，政府部门开始对培训资金的使用效率和培训实用性的重视。

（3）2006年，倡导建立政府扶持、面向市场、多元办学的培训机制。

（4）2007年，要求从农民工培育出一批中高级技工，这是第一次对农民工技能培训提出了级别的要求，鼓励用工企业和培训机构开展定向、订单培训并鼓励社会力量的广泛参与。

（5）2009年，首次提出输出地、输入地的政府和企业都要加大投入。这表明农民工技能培训是一项系统性的工程，其资金投入需要多方主体的共同努力才能取得实效。

（6）2010年，提出要规范培训工作，并与整合培训资源相结合。

（7）2013年，首次同时对“职业培训、社会保障、权益保护”三者同时给予了强调，此前的文件中都是强调其中的一项或两项权益。

此外，有些政策规定对农民工享有高效、平等的技能培训有着至关重要的作用，所以备受党中央的关注，在多个年份的“一号文件”中均有所涉及：

（1）将培训经费纳入财政预算中。2004年“一号文件”提出要将进城农民的职业培训经费纳入正常的财政预算。2006年“一号文件”提出各级财政要将农村劳动力培训经费纳入预算;可见政府的财政投入仍是农民工培训工作开展的主要资金保障。

（2）“阳光工程”的实施。2005年、2006年及2007年的中央“一号文件”都对“阳光工程”的实施规模或支持力度都有所强调。

（3）转岗培训工作。2005年“一号文件”提出为适应产业结构升级和提高竞争力的需要，要搞好农民转业转岗培训工作;2006年“一号文件”提出要增强农民转产转岗就业的能力。

（4）依法保障农民工各项权益。2004年“一号文件”提及要健全有关法律法规，依法保障进城就业农民的各项权益;2010年“一号文件”要求切实维护农民工合法权益。

（5）创业、就业服务指导。2009年“一号文件”提出要落实农民工返乡创业扶持政策;2010年“一号文件”强调要加大农民工外出务工就业指导和服务力度。

（6）培训补贴。2005年“一号文件”第一次提出要对参加培训的农民工给予补贴;2006年“一号文件”提出要提高补助标准;2007年“一号文件”强调要进一步提高补贴标准。

（二）国务院及其相关部委关于农民工培训政策规定

中共中央除了出台大量“一号文件”外，国务院及其他相关部委也分别出台了一系列相关政策，大致可分为两类：国务院印发文件和部委印发文件（包括部委联合印发文件）。这些文件显示了中央政府及相关部委高度关注“三农”问题。

1.国务院颁发的涉及农民工就业培训的文件

第一类为国务院印发文件，主要包括2010年《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》、2012年《促进就业规划（2011-2015年）》、2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、2014年《国家新型城镇化规划（2014―2020年）》等国务院和批转的文件，依据国务院文件中关于农民工培训的政策内容大致可概括为以下几方面：

（1）资金投入。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调了对农民工培训规模和质量的关注，主张建立有政府、用人单位和个人共同负担的农民工培训投入成本分摊机制，并推广“培训券”等直接补贴方式。

（2）扶持指导。《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出要建立资金统筹管理制度，并创新农民工培训机制;《关于转批促进就业规划（2011―2015）》提出要建立职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制。

（3）多元培训方式。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出开展农民工就业技能培训，基本消除无技能上岗现象;开展在岗农民工岗位技能提升培训，使大多数人由普工发展为新型技工。

（4）培训监督。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强化用人单位培训责任，对不履行培训义务的用人单位，国家要强制提取职工教育培训费用。

（5）其他方面。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》强调培训的规模和质量，制度鼓励农民工参与职业技能鉴定、获取国家职业资格证书的政策;《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出要对培训机构进行规范管理。

2.国务院部委颁发的涉及农民工培训的相关文件

第一类为国务院各部委印发文件。主要包括2009年教育部了《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》、2011年国务院国有资产监督管理委员会印发了《关于中央企业做好农民工工作的指导意见》的通知、2014年人力资源社会保障部印发了《人力资源社会保障部关于开展2014年公共就业和人才服务专项活动的通知》

第二类为国务院部委联合印发文件。如2004年财政部、农业部印发《关于农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）》，文件要求：“各地要加强和规范农村劳动力转移培训财政补贴资金的管理，提高资金使用效益，以培训券或现金等形式直接补贴给受培训农民工。2007年农业部、财政部等了《关于做好2007年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》，文件要求：“各地要采取切实措施，不断创新培训模式，努力提高培训质量，在继续落实质量建设六条要求的基础上，延长培训时间，拓展技能培训内容，支持优质培训基地，抓好农村劳动力转移就业。”

根据国务院部委所发文件中涉及农民工培训的相关政策内容，可归纳如下：

（1）资金投入。《关于农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法（试行）》：“成立专项培训资金，由地方财政与中央财政共同承担，以地方财政为主;《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“多渠道解决农民工就业培训的经费问题”。

（2）扶持指导。《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》：“通过各部门的合作与协调，为返乡农民工接受职业教育培训提供支持和帮助”;《关于中央企业做好农民工工作的指导意见》：“建立健全培训机制”。

（3）多元培训。《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》：“输出地和输入地要积极开展劳动力就业培训”。

（4）培训监督。《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“精心组织实施教育培训工作，加强督导检查”。

（5）其他方面。《教育部关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》：“招收返乡农民工接受中等职业教育”;《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020年）》：“完善雨露计划，对农村贫困劳动力开始实用技术培训”。

（三）地方政府关于农民工培训的政策规定

除了中央“一号文件”和国务院及相关部委文件外，各级地方政府也对农民工的就业培训制定了不少政策规定。下面将列表展示几个省市出台的部分典型政策制度。

四川、山东省等属于劳动力输出大省，出台的关于农民工就业培训的相关文件也相对较多，比较有代表性的文件包括：2010年四川省政府办公厅印发《关于进一步做好农民工培训工作的意见》;2014年四川省总工会印发《关于进一步做好农民工工作的通知》;2010年山东省政府办公厅印发《关于贯彻[2010]11号文件进一步做好农民工培训工作的通知》;2011年山东省总工会连同教育厅等省直17个部门联合会签的《关于加强全省农民工素质教育的意见》;2013年山东省政府出台《关于进一步做好新形势下农民工工作的意见》。

由上述内容比较可知，不少地方政府为了推进农民工就业培训工作的顺利开展，从不同的方面给予政策扶持和帮助。相关政策文件基本都涉及的内容主要包括培训资金投入、政策扶持与指导、培训主体和方式的多元化以及培训的全过程监督等，彰显了政府对农民工就业培训工作的广泛重视和保障力度。

三、农民工就业培训政策的总体特征

前文通过对中共中央“一号文件”、国务院及相关部委文件和地方政府相关文件关于农民工培训的梳理、归纳和概括，并结合农民工就业培训政策所经历的四个阶段的政策演变：即禁止农民工进城就业阶段（1978―1983年）、允许农民工进城就业阶段（1984―1988年）、控制和规范农民工进城就业阶段（1989―1999年）、引导扶持农民工进城就业阶段（2000年―至今），从中可以发现农民工培训政策发展演变的四个特征：

（一）农民工在城市就业的政策，总体上经历了由堵到疏、逐步放松的过程

20世纪70年代末政府允许农民“离土不离乡”就近就业。至20世纪80年代中期，因城市经济体制改革和城市私营企业发展对于劳动力需求量的增加，政府允许农民进城就业。20世纪90年代，随着“民工潮”出现，社会各界才开始广泛关注农民工这个特殊群体，中央与地方政府已陆续出台了部分规范农民进城就业的政策，这些政策名为规范实为限制。步入21世纪，政府继续出台规范农民工城市就业的政策，这些规范政策取消了农民进城就业的限制，赋予农民工在城市就业市场享有公共就业培训服务的权利，逐步保障他们在城市更加广泛的相关权益。

（二）农民工城市就业市场呈现从城乡分割向城乡一体化发展的演变过程

20世纪末，农民工进城就业的政策基本上服从于城市就业市场的需要，重城市轻农村，对农民进城就业进行限制，就业和社会保险等都是区别对待，进而加剧了城乡二元分割。自21世纪以来，中央政府逐步取消农民工城市就业的政策限制，并开始出台促进就业的农民工培训政策，农民工与市民的就业政策出现逐步趋同的趋势。

（三）农民工在城市就业经历了由政府主导到就业市场主导的演变过程

从21世纪开始，政府通过逐步放松对就业市场的管制，充分发挥就业市场的竞争机制，使得农村剩余劳动力得到更大程度释放，正因如此，农民工群体数量呈现逐年上升的趋势，此时就业市场在农民工就业中的作用越来越重要。

（四）农民工的就业市场主体地位逐步被纳入政府的政策体系

从改革开放之政府从限制农民工进城就业到现在出台各种促进农民工就业的培训政策，表明政府已经认识到农民工城市就业的重要意义，并承认了其就业市场的主体地位。21世纪后政府出台了一系列政策开始促进其在城市就业。如2010年国务院《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》;2012年国务院批转《促进就业规划（2011-2015年）》政策文件等，要求各地政府采取切实措施开展农民工就业培训，促进农民工就业，并且明确了地方政府责任，对失职政府官员进行追责。

参考文献

[1] 李慧玲，陈洪连.我国农民工培训政策的问题与对策[J].河北大学成人教育学院学报，2011（9）.

[2] 刘崇俊，王超，郭治谦.民工的现代性：和谐社会之重要元素[J].甘肃理论学刊，2007（1）.

[3] 李广贤.人的全面发展与农民工现代性的提高[J].经济与社会发展，2005（1）.

篇（8）

公共政策学，又被称为政策科学或政策分析学，是二战后首先在西方兴起的跨学科应用性研究领域，是当代西方行政学和政治学的一次“革命”。①政策科学以公共政策的制定、执行及评估等问题为主要研究对象，是行政学发展的必然结果。在政府通过公共政策行为影响社会公共问题解决进程的过程中，公共政策问题的界定是关乎政策目标达成的关键环节。公共政策问题是公共政策过程的起点，本身也是社会公共问题的一部分，但是由于其受到广泛的社会察觉，并且对于利益相关者而言在现实与利益预期之间存在较强烈的冲突性，受到社会团体和相关组织的高度关注，认为其属于政府职责范围并存在政府采取政策行动的必要性。

公共政策问题的产生既有国内因素，也有国际因素；既有主观性的因素，也有客观性的因素，需要对其进行清晰的梳理和界定。通常来讲进行政策问题界定的方法有多角度分析、类别分析、边界分析和假设分析等。公共问题通过政策议程而转变为政策问题，成为公共政策制定和实施的目标对象。公共政策目标是公共政策制定、执行、跟踪以及评估等环节的主要依据，是公共政策为解决公共政策问题而具体制定的目标参数体系，并且围绕政策目标的达成而产生一系列具体政策行动。因此，对公共政策目标的分析也是进行政策分析和研究的一个关键环节。

二、改革开放以来我国财政支农政策的实践与发展

我国改革开放以后的财政支农政策实践可以分为以下三个阶段。

（一）1979年至1992年：改革开放初期的财政支农实践

1978年12月的中共十一届三中全会实现了党的工作重心从以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转移，人民的思想得到了极大的解放。该阶段的主要标志是连续五个中央一号文件：1982年1月，中共中央发出了我国历史上第一个关于“三农”的“一号文件”———《全国农村工作会议纪要》，肯定了包干到户、包产到户家庭联产承包经营责任制，确立了农户在农业经济领域的微观主体地位。 1983年的中共中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》指出了我国农村工作的主要任务是完善和稳定农业生产责任制，消除耕地减少、森林过伐和人口膨胀这三大隐患。 1984年的中共中央一号文《关于一九八四年农村工作的通知》强调一要继续完善和稳定家庭联产承包责任制，土地承包期延长到15年以上；二要充分认识农业商品生产的重要性；三要继续坚持计划经济为主、市场调节为辅的原则。 1985年的中共中央一号文《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，一是取消执行了三十多年的农副产品统购、派购制度，规定仅对粮棉等少数产品采取计划合同收购的新政策；二是提出要从产业结构调整、人才流动、放活金 融 政 策 等 十 个 方 面 活 跃 农 村 经 济。1986年，中共中央、国务院同样以一号文形式下发了《关于一九八六年农村工作的部署》，确立了农业的国民经济基础性地位，明确个体经济是社会主义经济的必要补充。

（二）1993年一2003年:我国财政支农支出的强化阶段

该阶段的标志性事件是，1993年中央政府审议通过了《中华人民共和国农业法》(简称《农业法》)，为财政支农投入的保障提供了法律依据。 1994年，我国开始分税制改革，此后财政收入开始持续大幅度增长，财政支农投入也随之逐年上升。分税制产生的影响主要有两个方面:一是国家财政收入迅速增长，分税制实施后连续6年税收年增1000亿元，2000年开始，年增收入跃上了2000亿元的新台阶，税收规模也不断增长，1989年我国税收2500多亿元，1999年突破万亿元，2003年 突 破 了 两 万 亿 元，2006年 达 到3.5万亿元，2008年达到了5.4万亿元；②二是通过将60%的税收收入和主要税权集中到中央的方式，使中央财政收入占全国财政总收入的比重逐年上升，加强了中央对国民经济宏观调控的保障和力度。1998年至2000年期间，国家财政用于农林水事务和气象、粮库基本建设的支出达到1,236亿元，其中60%以上的资金是国债资金。 2000年开始，为支持我国在二十个省(自治区、直辖市)开展农村税费改革试点工作，国家财政每年增加400多亿元③用于弥补农村基层组织运转经费缺口，极大减轻了农民负担。

（三）2004年至今：我国财政支农实践的崭新阶段

2004年1月，中央在时隔20年以后再次以一号文形式出台了《关于促进农民增加收入若干政策的意见》，提出了促进粮食增产和增加农民收入的要求，提出“城乡统筹发展”、“让公共财政的阳光逐步照耀农村”和“多予少取放活”的方针，确立了新时期财政支农的重要指导思想。 2005年，我国了《关于进一步加强农村工作，提高农业综合生产能力若干政策的意见》，提出要坚持“多予、少取、放活”的方针，逐步加大财政支农的投入力度，加快农业科技进步，加强农业生产基础设施建设，提高农业综合生产能力。 2006年2月，中共中央、国务院了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了“三个高于”的具体要求:一是用于农村建设的预算内建设资金和国债比重要高于上年;二是财政支农资金增量要高于上年;三是改善农村生产、生活条件的资金投入规模要高于上年。 2007年，我国政府了《关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出大力发展现代农业是建设社会主义新农村的首要任务，要在农业生产中引入现代科学技术、现代物质条件和现代产业体系。财政支农投入中重点安排了促进现代农业建设、农村金融体制改革以及财政扶贫开发投入等专项资金，此外还专门安排了农村低保支出30亿元，用来支持建立农村低保制度，标志着农民低保问题正式纳入中央决策的议事议程。 2008年，中共中央了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，建立健全土地承包经营权流转市场的要求，提出了要以多种形式促进土地规模化经营的发展。围绕促进农村土地承包经营权的流转工作，中央及地方各级政府财政都相应加大了对农村养老保险、医疗保险等农村社保体系的建设投入力度，使得土地对农民的失业保险和社会保障功能进一步弱化。 2009年，中共中央、国务院的一号文件为《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，强调要采取措施，抓住机遇，坚决防止粮食生产滑坡和农民收入徘徊，要确保农业稳步发展和农村安定。 2010年，中共中央国务院一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，强调要从健全强农惠农政策体系、改善农村民生、提高现代农业装备水平、加强农村基层组织建设、协调城乡改革五个方面促进农业发展方式转变，推动公共资源向农村配置，缩小城乡社会事业发展差距，增强农业、农村活力和巩固党的执政基础。 2011年，中共中央、国务院了我国改革开放以来的第13个以“三农”为主题的中央一号文———《关于加快水利改革发展的决定》，也是建国62年以来，首次就水利改革发展工作做了系统部署。强调要将农田水利建设作为农村基础设施建设的重点任务，严格水资源管理，加快农业经济发展战略转型，走一条中国特色的水利现代化道路。

三、美国财政支农政策的实践与发展

（一）美国财政支农政策的历史演变

到本世纪初，美国财政支农政策大致经历了四个阶段。[1]第一阶段是美国建国到南北战争期间，该阶段的美国农业尚不发达，财政支农的主要方式是对本国农业给予关税保护，向农民出售公有地以及投资建设交通等农业生产基础设施。这个阶段的财政支农政策实施效果是为今后开展大规模、区域化的农业种植创造了条件。第二个阶段是1865年至1929年爆发世界性资本主义世界金融危机之前，受前阶段财政支农政策影响，美国农业开始进入高速发展轨道。与此相适应，美国政府将该阶段的财政支农政策目标调整为增加供给、促进生产以及加强农业科技研究及推广，该阶段的政策效果是促使美国农业全面实现了机械化。第三个阶段是20世纪30年代至2002年，由于受到经济危机大爆发的重创，商品化程度较高的美国农产品开始出现了过剩现象，而且日益严重。为此美国政府再次调整了该时期内的财政支农政策目标，在应对危机的同时开始重视扩大农产品出口和加强对农业自然生态环境的保护，此举一定程度增强了美国农业的竞争力，并缓和了危机的冲击。第四个阶段是2002年至今，该阶段的美国财政支农政策主要是在WTO农业规则条件限制下，将之前财政对农产品的价格支持调整为WTO框架下的农业“绿箱政策”，变相增加了财政对农业的补贴规模，加强了政府对本国农业的保护力度。

（二）美国财政支农政策 的主要 内容[2][3]

美国最主要的财政支农政策内容一个是价格支持制度，另一个是收入支持制度。美国现行的价格支持有:一是农产品贷款。农民可以用特定农产品做抵押，从政府投资的农产品信贷公司获得无追索权贷款，此举对解决剩余农产品的销售问题起到了极大的促进作用。二是政府采购。主要用来控制牛奶市场的供应量，支持奶制品的市场价格。三是税率配额与关税制度。其中税率配额主要用于烟草、花生、牛肉、糖、奶制品、棉花及其部分制品，关税和税率配额使本国农产品免受国际市场的冲击，得到了较好的保护。四是出口补贴。目前，美国政府提供出口补贴的范围仅为奶制品和禽类的出口。美国现行的收入支持有:一是生产环节的直接补贴。即政府根据单产和种植面积数值为农业生产者提供收入支持，补贴的农产品对象主要是大米、小麦、饲料粮食、油籽、花生和陆地棉。二是流通环节的反周期补贴。该补贴是政府在农产品市场价低于目标价时，为农产品生产者提供的收入支持。补贴对象范围是陆地棉、小麦、油籽和花生、饲料粮食和大米。三是灾害救助补贴。发生自然灾害或者经济形势不景气时，农业生产者可以从政府财政获得损失补偿。四是奶制品市场损失补贴。即政府在奶制品月度价格低于国家确定价格的时候，为其生产者提供月度收入补贴。五是农民收入和农作物补贴保险。即政府财政为农民保险提供补贴补助，当农民收入水平或农作物单产水平低于社会平均水平的时候，农民可以得到补偿。六是贷款缺额补贴和交易援助贷款。该两项补贴允许农民在市场利率利息低于贷款时的原定利率利息时，选择按低于原定利率利息水平偿还借款，或选择数量相等的财政补贴。

四、中美财政支农政策的比较

（一）对政策问题界定和政策目标的比较

通过研究，我们发现美国财政支农政策的演变自始至终都是紧紧围绕农业发展问题而展开，财政对农村基础设施建设的投入和农民收入补贴都是以促进农业发展为目的，是财政支农政策的间接目标。而农村公共服务和公共产品的供给，农民的医保、低保以及养老保险等社会保障问题普遍不在财政支农政策内容范围之内。而国内财政支农政策的政策问题是“三农”问题，既有与美国财政支 农 政 策 共 同 的 政 策 问 题———农 业 问题，也有我国特有的农村和农民的问题；我国财政支农政策的政策目标也与“三农”问题相对应而定位于促进农业发达、农村繁荣和农民增收。

篇（9）

近年来，党中央、国务院对农业政策性银行改革发展非常重视，党的十七届三中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议及中央1号文件都对农业发展银行的改革发展提出了明确要求。从地方经济发展实际来看，农发行在农业农村经济发展过程中发挥了不可替代的作用，但也面临一些不容忽视且无法回避的瓶颈式制约因素。为此，我们结合农发行发展实际，努力寻找问题的症结，进面探索农发行改革的方向。

一、农业发展银行发展过程中面临的困难和问题

（一）关于职能定位问题

农发行自1994年成立以来，经历了多次改革，先后经历了“全方位支农”、“专司收购资金封闭管理”、“按现代银行要求打造农发行”三个发展阶段，职能几经调整，但是职能定位始终没有明确，导致农发行履行职责目标和行为边界不清晰。由于农发行职能定位不清，业务范围不明，信贷投入力度不够，制约了支农功能的发挥，也不利于农发行的长远发展。

（二）关于业务界定问题

目前，农发行的业务初步可界定为政策性业务、准政策性业务和商业性业务。政策性业务是指为支持客户执行国家粮棉油宏观调控任务而发放的，政府给予相应利息、费用、损失等补贴的贷款；准政策性业务是指为履行农业政策性银行职能，支持市场化粮棉油收购，促进产销衔接，维护重要农产品及农业生产资料市场稳定，由农发行自主发放、风险自担的贷款；商业性业务是指农发行在国家允许的业务范围内，由农发行自主决策、自主经营、自担风险、自负盈亏的业务，主要是对涉农的一些龙头企业、加工企业的贷款，目前也包括对农业农村基础设施的贷款。从目前来看，这种业务界定存在诸多问题：一是准政策性业务问题。自2004年粮食市场化改革以来，农发行开始了准政策性业务的探索，准政策性业务一度成为农发行履行政策性职能的重要手段。但是，国家对准政策性业务没有明确政策规定，只把准政策性业务算作商业性业务，使准政策性业务同时具备了政策性业务的刚性和商业性业务的风险。二是商业性业务问题。农业作为基础性产业，其自身利润率较低，风险相对较大，商业性业务“趋利避险”的特质，可能会导致农发行渐渐抽离农村，远离“三农”，这势必会弱化农发行政策性的职能。

（三）关于风险控制问题

近年来，农发行深化内部改革虽然取得了明显效果，但违规经营仍时有发生，部分工作人员违规操作、工作失职导致粮棉油收购贷款资金被骗取或挪用，有的地方分支机构向不符合贷款主体资格或贷款条件的企业发放贷款。这些问题的产生有人为的主观因素，但主要还是制度安排缺陷。目前，农发行没有设立董事会，组织上缺乏专业化的决策和管理机构；不够完善的公司治理结构、不够科学的风险管控手段和相对缺失的激励机制，致使农发行发展之路颇为曲折。

（四）关于政策保障问题

农发行作为服务“三农”的政策性银行，承担着较大的政治责任和业务风险。一是资本相对于贷款规模来说补充不足，资本充足率较低。二是财税政策补偿空白。目前，对农发行没有任何相应的财政补贴和税收减免政策，一定程度上限制了支农作用的发挥。

（五）关于监管问题

政策性银行监管的一般目标是实现政府的政策意图，提高金融资源的总体配置效率和促进经济发展。目前，政策性银行由银监会统一监督管理，尚未建立有别于商业银行的监管制度。但是，银监会并不负责制定、贯彻具体的产业政策，作为监管主体，往往会忽略农发行的政策性性质，而比照商业银行的监管标准进行。

（六）关于法律问题

农发行支持的是弱质行业，面临诸多的风险考验，需要强有力的法律保护。目前，国家对农业政策性银行没有制定专门的法律法规，1994年制定的《中国农业发展银行章程》也没有完全执行。依法合规经营缺少法律依据，不利于监管部门依法合规管理。

二、加快农业发展银行改革的几点建议

（一）坚持农发行农业政策性银行的定位

中央1号文件强调：“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度”，“大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务”，这应当成为农发行今后一段时期发展的职能定位。建议进一步强化农发行的农业政策性银行属性，将农发行定位为：体现政府支农意图，按照国家的法律、法规和方针政策，以国家信用为基础，以市场为依托，筹集信贷资金，承担农村政策性金融业务，按现代银行体制机制运作，专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行，成为政府支农的有效金融工具，引导社会资金回流农村的主要载体，农村金融骨干和支柱之一。

（二）明确农发行的政策性业务范围

“三农”是国民经济发展的瓶颈，投入不足是“短板”，农发行作为我国唯一的农业政策性银行，应专司政策性业务。可以由财政部、发改委、人民银行、银监局等部门共同成立农业政策性信贷委员会，建立集团决策体系，定期对政策性业务范围进行规范、调整。政策性业务范围的调整可以依据以下标准：一是主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标；二是界定为对商业性金融机构业务的补充；三是坚持银行管理的基本原则，必须考虑盈亏，力争保本微利；四是按国家产业政策要求分类界定农发行的业务范围。

（三）完善公司治理结构

农发行既有政策性属性，同时具有银行和企业属性，是区别于财政性的或行政性的一般属性。这要求农发行在发挥国家赋予的政策性银行职能作用的前提下，必须适用和遵守市场经济条件下银行生存和发展的一般规律。一是健全法人治理结构，完善董事会、监事会框架，形成董事会、管理层、执行者、监督者之间的相互制衡机制，高效率地完成政策性目的。二是继续深化内部改革，增强风险管控手段，提升风险识别、监测和控制能力，最终形成统一有效的内控管理体系。三是建立有效的激励机制。明确科学的业绩考核与评价体系，准确衡量决策机制、管理人员及员工个人对于银行所做的贡献，科学设计收分配机制，调动农发行工作积极性。

（四）建立政策性银行保障机制

一是建立农发行资本金补充机制。通过国家注资，补充农发行的资本金，同时明确农发行的资本补充渠道，建立持续的资本金补充机制。二是在税收政策上，建议制定政策性银行税收优惠政策，减免的税收等可用于充实资本金。

（五）建立政策性银行监管体系

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中图分类号： F323.3 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.23.027

1 现阶段我国农机使用状况

农业是我国的立国之本，农业经济的发展关系到人们生活水平的提高，在我国的一些省份，如黑龙江、内蒙古、新疆等，农业在全省的经济总量比重非常重要。这些省份土地面积大，对农机需求也比较旺盛。国外一些知名企业也看好了这块市场，迪尔、凯斯、格兰等国外农机制造先进企业纷纷在我国建厂，这些企业的引进投资，带动我国农机制造业水平的提高，促进了我国农业向现代化迈进的步伐。随着国家对农业的扶持力度逐年加大，尤其是购机补贴政策的实施，使得先进的农机装备广泛应用到农业生产之中，农机的整体结构也在不断的完善当中，这些改变都有效地促进了我国农机化的发展。

2农机推广与农机补贴之间的关系

农机补贴主要是指通过目前国家财政补贴来促进当前农机的使用范围，由于农机补贴政策的推广和使用，使得我国的农机设备水平有了显著的提高，也成为我国农机使用中非常关键的因素之一，但并不是所有的农机补贴政策都可以随意进行补贴的，它需要有一定的规程和标准，是根据当地的农机使用状况以及农机的适应状况来决定的。怎样利用好农机补贴政策，加快农机新机具应用到农业生产中，也就是说农机补贴政策的实效性非常重要。近些年我市在农机补贴政策落实中，主要考虑到我市农业结构调整，发展玉米生产，依托农机补贴政策重点装备玉米生产先进、实用机械，为我市玉米发展提供了坚实的装备基础。

2.1 农机补贴能够促进农机推广工作

2.1.1农机补贴能够有效地促进先进农机设备的推广 从某种意义上来讲，农机补贴政策应该是对我国农业发展的一种政策性的干预，这种干预对我国农业现代化建设的影响是好是坏还需要我们自己去探寻，因为农机补贴项目的实施需要和农业发展与时俱进，农机补贴并不是盲目进行的，而是通过对各个地区的农机使用状况以及农机在当地的不同情况而决定的，我们要结合当地的实际情况以及农机的市场状况，对先进的农机技术和新的农机设备的使用情况进行了解才能够决定补贴的限额，才能够在不浪费农业专项补贴资金的情况下，引导农民购买先进适用的农机设备，从而有效促进我国农业经济的发展。

2.1.2农机补贴政策可以有效地促进农机化生产 农机补贴政策其实是适用于我国的所有地区的，只不过和各个地区实施政策的快慢程度有关，农机补贴政策的最根本目的是为了全面推进我国的农业机械化生产，从而进一步提高农业经营的生产效率。对农机补贴政策来说，其实施也要根据地方的实际特点进行，只有顺应了这一地区的发展速度，才能够有效地促进地方经济的发展和平衡。

2.2农机补贴政策要适应新的农机推广工作

2.2.1农机补贴政策要跟上社会发展的步伐 农机补贴政策要在实行的过程当中不断根据杜会发展的变化而与时俱进，社会是不断向前发展的，科技也在不断进步，农机设备也在这样的大环境下不断发展，因此农机补贴政策也要跟上社会发展的步伐，对不同期的农业发展状况以及农业的发展重点，我们都要进行及时的调查和分析，只有这样才能够制定出最适应地方农业发展的农机补贴政策，才能使农机补贴政策始终适应当地经济的发展需求，促进农业的机械化水平的提高，补全当地经济发展中的农业短板，从而促进当地农村经济的健康持续发展。

2.2.2农业补贴政策项目要具备实用性和先进性 我国是农业大国，农业是我国生存的基础，但是从目前发展状况来看，农业发展始终是我国经济的短板，所以说促进农业的机械化发展，实现农业的综合增长，是我国社会经济发展的关键性因素。除此之外，农机推广要具备实用性的特点，如果农机化只是为了实现农业的机械化而发展农业的话，那么农机推广对于我国的农业机械化发展意义不大。