资金保障的重要性篇（1）

一、社会保障资金审计内涵

社会保障，是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的社会安全制度。社会保障的本质是维护社会公平进而促进社会稳定发展。社会保障资金是保护弱势群体的一道安全防线。社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助等项内容。其中，社会保险是社会保障的核心内容。健全的社会保障体系是经济发展的“推进器”，是维护百姓切身利益的“托底机制”，是维护社会安全的“稳定器”，是实现社会公平的“调节器”。建立和完善社会保障体系，是实现党的根本宗旨和“三个代表”的要求；是我国社会主义制度建设的具体体现；是社会主义市场经济体制的重要支柱；是保持我国社会稳定、经济发展的前提和保证。

二、目前我国社会保障资金审计的现状

（1）社会保障法规不健全，社会保障资金审计缺乏有力的法律依据

到目前为止，我国还没有形成与社会主义市场经济制度相适应的、完整的社会保障法律制度体系。社会保障制度的建立和发展，更多的还是依靠行政机关的命令，除了《劳动法》和2011年7月1日开始实施的《社会保险法》有所规定外，国家没有统一的社会保障法。由于地区特点不一，经济发展不同，在制定和适用地方性制度方面也存在一定的差异。政策的多变性和随意性使得社会保障制度失去了应有的连续性、稳定性和可靠性，难以发挥社会保障的权威性和强制性。在管理过程中，政策之间互相冲突的现象时有发生，造成社会保障资金审计缺乏有力的法律依据，给审计工作的开展、审计目标的实现和审计工作的监督造成了一定的难度。

（2）社会保障预算尚未单独建立，审计监督缺少应有的平台

社会保障资金审计要对社会保障资金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督，必须以社会保障预算为依据。社会保障预算尚未单独建立，必然导致社会保障资金审计缺乏应有的审计平台，而无法对社会保障资金的筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行有效的审计监督。

（3）审计内容与对象复杂，审计监督及公众监督不能够及时到位，监督方式单一

社会保障资金审计内容与对象的复杂主要表现在：一是社会保障资金覆盖面广、数量巨大、审计户数多，涉及所有干部职工和弱势群体；二是社会保障资金种类繁多，包括社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金、用于社会保障的社会募集资金、优抚安置和社会捐赠资金；三是社会保障资金收支渠道复杂。四是管理部门和经办机构多、涉及部门多。涉及内容复杂和对象众多，致使审计力量显得严重不足，无法对审计对象进行全方位覆盖，极大地影响了审计的广度和深度。因此，审计机关难以做到对社会保障基金年年审计，时时监督，导致了审计监督的不及时。同时，目前政府审计监督往往都是事后监督，对社会保障资金审计的不及时、不到位在所难免。且社保部门在社保基金运营中未考虑公众的知情权和监督权，使得公众监督不及时，不到位。

（4）审查内容不全面，审计手段相对落后

在对社会保障资金审计过程中，由于各种主客观原因，一些审计人员在审查时，只审查基金收入和支出环节，并没有全面审查社保资金涉及的所有环节和内容，增加了审计风险。同时，目前审计机关运用计算机审计的水平较低，很大程度上还依靠手工查账的方法获得审计证据，在一定程度上影响了社会保障资金审计效率和质量。

（5）审计人员综合素质存在差距，审计质量不高

目前，审计人员无论是在知识结构、政策理论水平、审计分析和处理问题的能力方面，还是在现代审计技术方法的掌握和运用程度上，都远远不能适应发展中的社会保障事业和迅猛发展的现代信息技术要求。在一定程度上影响了审计风险的规避、审计质量的提高和审计监督的力度。

三、完善我国社会保障资金审计的对策

针对现阶段我国社会保障工作的特点和社会保障资金审计存在的种种问题，从有利于社会主义和谐社会建设的角度，审计及相关部门应适应新形势的要求，着重做好以下几方面工作，进一步完善社会保障制度，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，促进社会和谐发展。

（1）通过审计促进社会保障制度建设，坚持有法可依，依法审计

要做好社会保障资金审计，就必须以法律法规做保证，坚持有法可依，依法审计，使社会保障工作规范化、法制化。为加强社会保障立法工作，第一，要用法律的形式规定公民的权利与义务，规定有关部门的职权与责任；第二，明确享受社会保障的范围，保障公民权利不受侵害；第三，要加强农村社会保障立法的建设，促进农村社会保障体系的建立：第四、要加强城镇非就业老年居民社会保障立法建设。此外，劳动和社会保障部门还需要进一步完善劳动保障监察制度、行政执法监督制度和审查备案制度等，为社会保障资金审计创造一个良好的环境。同时要规范管理体制，明确各部门分工协作、各司其职，确保社会保障基金安全运营。

（2）通过审计促进尽快建立社会保障预算，加强社会保障资金的计划管理，规范社会保障资金收支行为，提高社会保障资金运用的规范程度和科学化水平

重视以预算管理为手段，规范社会保障资金运行，是建立健全社会保障体系的重要内容。2010年，国务院了《关于试行社会保险基金预算的意见》，将社保资金正式纳入政府预算，开始对社保资金进行预算管理，也为社会保障资金审计搭起了工作平台。审计部门要针对社会保障资金预算的编制、执行和效果分析等管理运行情况开展工作，促进社保预算管理水平提高，有利于促进社保工作的良治，促进经济社会协调发展。

（3）不断改进社会保障资金审计方式方法，加强审计监督，提升社会保障资金审计质量

①掌握全貌，突出重点

社会保障资金审计的内容与对象复杂，且随着社会经济环境的日益改善，社会各界对社会保障问题日益重视，社会保障资金管理法规、制度日益完善，相关部门法制意识逐步增强，社会保障资金已经逐步成为人们心中的“高压线。，有意识的违纪违规问题已逐步减少。因此，在这种情况下，对社会保障资金审计就不能仅仅局限于查处违纪违规问题上，而应针对新形势，紧紧围绕党委、政府民生工作的重心，在掌握社保资金全貌、全面审计的情况下，准确把握审计重点。

首先，要抓好六个重点方面的审计。

一是要确认资金征缴的完整性，揭露资金征缴工作中存在的应收未收和征缴面较窄等问题；

二是确认资金收入的真实性，揭露隐瞒、截留、坐支、转移收入等问题：

三是确认资金支出的合规性，揭露挤占挪用、贪污侵占、违规支付、虚列支出、转移资金等问题：

四是确认资金资产负债的真实完整和安全性，揭露和反映资金管理中存在的问题，以及以前年度挤占挪用的资金回收情况和往来账清理情况；

五是评价资金的保值增值情况，揭露违规运营及效益低下、损失浪费等问题；

六是关注以前年度审计和审计调查发现问题的整改情况，防止“屡查屡犯”，确保审计效果。

此外，具体审计工作中应当注意根据不同社会保障资金种类确定不同的审计工作重点。在确定每类社会保障资金的审计重点时也应有所不同。

②实施“三个结合”，提高审计工作效率，充分发挥审计威慑力

社会保障资金审计与其他财政财务审计相比，具有政策性更强、群众关心度更高、社会影响更大的特点。从效益的角度、风险的层面来分析和研究社会保障资金审计，工作中应实施“三个结合”。

一是要实施与其他专业审计相结合。第一就是要与财政审计相结合。审计机关在进行本级财政预算执行情况审计时，要注意分析社会保障各项基金收入及其支出结构，提出调整财政支出结构建议，使财政在社会保障中发挥坚实的稳定作用。第二是要与经济责任审计相结合。在开展经济责任审计时，要注意把领导干部和企业领导人员履行保障劳动者权益情况作为审计的重要内容之一，不断强化他们履行保障劳动者权益的职责，从根本出发，全方位为社会公众服务。

二是要实施与审计调查相结合。我们对社会保障资金审计不能仅仅局限于对其真实性、合法性、合规性的审核，以及查处违纪违规等问题上，而是要结合审计开展大量的审计调查，从管理上、制度上发现和揭露问题，向政府和有关决策部门提出切实可行的改进建议。促进我国社会保障制度的建立和完善，进而充分发挥审计效果，提高审计效益。

三是要实施与延伸审计缴费单位相结合，彻底实现对社会保障资金的审计监督。

③加强社会公众及审计监督管理，增强社会保障资金审计监督的社会效果

一是在对社会保障资金审计时，审计监督工作要融入到社会保障业务当中。审计监督不能只进行事后监督，更要重视事前、事中的审计监督。

资金保障的重要性篇（2）

我国进入运营阶段的社会保障基金主要包括全国社会保障基金和养老保险、医疗保险中的个人账户基金，它们的运营收益直接决定着我国社会保障制度可持续发展的能力。但是由于我国养老保险、医疗保险中的个人账户基金的运营并没有在全国层次上实现统筹，而且由于打通个人账户与社会统筹账户导致个人账户出现“空账”问题，大部分地区养老保险、医疗保险中的个人账户基金并未真正处于运营状态，相关部门也未公开这两项基金的运营状况。当前处于有效运营状态的社会保障基金只有中央政府于2000年设立的全国社会保障基金，它由全国社会保障基金理事会负责运营，每年通过年度报告的形式向社会公布基金大致的运营状况。鉴于数据的可得性，可以通过全国社会保障基金的运营状况这一缩影来了解我国社会保障基金的运营现状。

(一)社会保障基金运营的目标

全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，它定位于国家的重要战略储备，主要用于弥补我国人口老龄化高峰时期的社会保障需要。从全国社会保障基金的定位和用途可以看出，全国社会保障基金的运营状况影响着我国在人口老龄化高峰到来时满足公民社会保障需求的能力，这也就决定了全国社会保障基金运营的目标必须是实现基金的保值增值，因为不断处于贬值状态的社会保障基金是无法满足其定位需要的。此外尽管我国大部分地区养老保险、医疗保险的个人账户基金由于各种原因并未真正处于运营状态，但随着我国社会保障制度的完善必然要求消除这部分基金的“空账”状况，实现真正的“实账”运营。由于养老保险、医疗保险的个人账户基金同样是为了满足参保人退休、大病时突然增加的巨额支出，因此这部分基金的运营目标同样应该是实现基金的保值增值。

(二)社会保障基金的投资方式

社会保障基金的投资方式主要包括资金的投资途径和投资机构两个方面。以全国社会保障基金为例，我国社会保障基金的投资途径和投资机构的范围都经历了不断扩展的过程。

就投资途径而言，从2001年到2003年，即在全国社会保障基金设立的前三年，基金的投资范围非常小，主要限于银行存款、国债和其他具有良好流动性的金融工具，基本上是把安全性作为基金投资的第一目标。从2004年到2006年，全国社会保障基金的投资范围进一步扩大，除了上述投资途径以外还增加了经国务院、财政部与劳动和社会保障部批准的指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径，但相关部门对基金投资途径的监管还是比较严格，许多风险较大的投资项目需要经过相关部门批准。而从2007年到2008年，全国社会保障基金的投资范围又进行了进一步的调整，如从2007年开始取消了对指数化投资、股权投资、信托投资、资产证券化产品和产业投资基金等投资途径的审批限制;2008年由于我国股票市场的不景气，取消了股票指数化投资这一投资途径。此外，从2006年开始全国社会保障基金还增加了境外投资这一途径，更大限度地拓展了基金的投资范围。

就投资机构而言，全国社会保障基金从设立之初到2003年6月都是通过全国社会保障基金理事会直接投资的方式进行运营，从2003月6月份开始，全国社会保障基金引入管理人和托管人对部分基金进行委托管理，而引入的管理人和托管人大多为私营投资机构。自从引入委托投资方式以后，全国社会保障基金中委托投资资产的规模发展非常迅速，占全部基金资产的比重越来越高。但是从长期而言，全国社会保障基金的委托投资资产与直接投资资产的比重有待进一步调整。

(三)社会保障基金的运营效益

社会保障基金运营的主要目标在于实现基金的保值增值，因此社会保障基金每年的投资收益情况就成了衡量基金运营效益的唯一指标。我国当前公开的关于社会保障基金投资收益数据的仅有全国社会保障基金一项，表1显示的是全国社会保障基金从2001年到2008年的投资收益情况。

从表1中可以看到，从2001年到2005年全国社会保障基金的名义收益率一直处于5%以下的水平，考虑到通货膨胀因素以后的实际收益率则更低，甚至2004年出现负的实际收益率。从2006年开始到2008年全国社会保障基金的收益率出现了较大幅度的波动，其中2006年的实际收益率达到27．51%、2007年的实际收益率更是达到38．39%的高峰，而2008年的实际收益率则出现了－12．65%的投资亏损。全国社会保障基金存在如此大幅度的投资收益波动，一方面反映了我国当前社会保障基金投资组合的不合理，另一方面也反映了政府相关部门对社会保障基金风险控制的能力较弱。从几何平均来看，从2001年到2008年全国社会保障基金的名义收益率平均为8．98%，实际收益率为6．65%，虽然从绝对值来说收益率并不算低，但收益率存在的大幅度波动显示了基金收益的不稳定性，基金的保值增值存在着极大风险。

二、我国社会保障基金保值增值的迫切性

作为战略储备资金，社会保障基金的保值增值对社会保障制度的可持续发展有重要的意义，但是在现实中我国的社会保障基金却面临支付与风险两方面的压力，这直接决定了我国当前社会保障基金保值增值的迫切性。

(一)人口老龄化带来的社会保障支出压力

人口老龄化是人类社会进步的标志，而我国则是在社会经济还不发达的条件下出现“未富先老”的现象，人口老龄化的提前到来增加了我国社会保障的支出压力。图1显示的是我国从1953年到2008年老年人口比重与老年抚养比的变化趋势，其中1993年到2000年主要选取了1953、1964、1983、1990、2000年共五次人口普查的数据，而2000年以后则为国家统计局历年抽样调查的数据，相关数据根据《中国统计年鉴2009》整理得来。

从图1中可以看到我国从2001年开始65岁以上人口占全部人口的比重超过7%，达到联合国规定的“老年型”国家标准，正式步入人口老龄化社会。而且我国人口老龄化的态势还刚刚开始，老龄人口占全部总人口的比重还一直处于上升状态，从2001年到2008年仅仅8年时间里我国65岁以上人口的比重上升了1．15个百分点。此外，从图1中还可以看到老年抚养比(也称老年人口抚养系数，指老年人口数与劳动年龄人口数之比)与65岁以上人口的比重呈正相关，也就是说，随着老龄人口比重的不断增加，单位劳动年龄人口供养的老年人口数也随之增加，劳动年龄人口的供养压力越来越大。我国日益严重的人口老龄化趋势增加了未来社会保障支出的压力，这必然增加作为重要战略储备资金的社会保障基金实现保值增值的迫切性。全国社会保障基金作为国家应付人口老龄化高峰时期的社会保障需要而设立的专项基金，人口老龄化的程度越高，对该基金实现保值增值的要求也就越迫切;而养老保险、医疗保险的个人账户基金在未来的支出水平也都直接受到人口老龄化的影响，人口老龄化的程度越高，养老保险、医疗保险在未来支出的水平也就越高，对基金实现保值增值的要求也就越迫切。

(二)社会保障转轨带来的隐性债务压力

出于人口老龄化的原因，现收现付的养老保险制度无法支撑人口老龄化高峰到来时出现的支付高峰，因此我国从1997年开始实行养老保险制度改革，从现收现付制向“统账结合”制转轨，但在转轨的过程中政府并没有承担相应的转轨成本，本该用于积累并进行运营的个人账户基金被挪用去发放退休人员的养老金，导致个人账户一直处于“空账”运行状态。如2005年劳动和社会保障部承认城市养老金缺口在2．5万亿元左右，在未来30年时间里将达到6万亿元;世界银行测算的养老金缺口则更大，估计在3～4万亿元左右。如此巨大的养老保险缺口仅仅依靠中央政府掌握的全国社会保障基金来偿付是无法实现的，在基金规模最大时的2008年，基金的资产总额也只有5623．70亿元，即使全部用来弥补养老保险个人账户的缺口，也只能满足缺口总额的20%左右。由于我国社会保障转轨带来的巨额隐性债务压力很大程度上依赖于社会保障基金通过运营实现基金规模的不断扩大而得到化解，社会保障转轨带来的隐性债务规模越大，社会保障基金保值增值的要求也就越迫切。

三、社会保障基金运营效益的影响因素

鉴于我国社会保障基金保值增值要求的迫切性，实现基金保值增值的目标就成了政府相关部门工作的重点，然而社会保障基金的运营效益是受多种因素影响的，在进行社会保障基金投资运营时必须分析各因素对社会保障基金运营效益的影响，实现社会保障基金投资的最优安排。

(一)投资方式

社会保障基金的投资方式主要包括投资途径和投资机构两个方面，而这两个方面的不同选择都会影响社会保障基金运营的效率。

对于社会保障基金的投资途径而言，一定收益率的投资项目与一定的风险相对应，收益率越高的投资项目它本身所具有的风险也就越高，即使市场上短暂地出现收益率高而风险相对较低的投资项目，由于资本可以自由流动，就会吸引过多的资本流向该投资项目，从而降低它的收益率而提高它的风险，从而实现资本市场各投资项目的收益率与其风险相对应。从全国社会保障基金的实际运营状况的分析中也可以看出投资途径的选择对收益率和风险的影响。

对于社会保障基金的投资机构而言，根据运营主体性质的不同可分为公营机构与民营机构两种，而这两种投资机构所带来的投资收益是存在差异的。例如，从1980年到1990年，民营养老保险基金的实际收益率美国为8%，英国为8．8%;同时期公营养老保险基金的实际收益率美国为4．8%，新加坡和印度为3%。我国社会保障基金虽然也同时存在公营机构直接投资与民营机构委托投资同时并存的情况，如全国社会保障基金在2008年的总资产中有3057．89亿元的直接投资资产和2565．81亿元的委托投资资产，但不同投资机构投资收益的相关数据并没有公布。不过我们可以通过2003年引入民营机构对全国社会保障基金进行委托投资以后基金的投资收益率的变化观察到我国社会保障基金民营机构与公营机构在投资收益率上的差异。

(二)监管的有效性

监管的有效性对社会保障基金的运营效益有非常重要的影响，可以按照监管对象的不同分成对行政部门的监管和基金投资主体的监管两个方面。经济转轨时期我国社会保障制度也一直处于不断变革的状态，在这一过程中社会保障基金特别是其中的养老保险基金被非法挪用的现象非常普遍，由于社会保障基金的运营是以基金的存量作为基础的，在基金的存量不断被非法挪用的情况下，社会保障基金的投资运营也就无从谈起，社会保障基金的投资收益成了无源之水，基金的保值增值的目标不可能实现。

我国社会保障基金的运营主体包括公营机构和私营机构，不同性质的运营机构进行投资运营时的收益水平和面临的风险都是存在差异的，这也就为监管部门如何有效地实现对基金投资主体的监管提出了挑战。根据国际经验和我国历年的资金运营状况，私营机构的收益率要高于公营机构，但同时风险也要高于公营机构，在这样的条件下将社会保障基金在不同性质的运营机构间合理分配，从而最大限度地发挥政府监管部门对基金投资主体的监管能力，可以有效提高社会保障基金运营的收益率并降低风险。

(三)资本市场的发育程度

我国社会保障基金的运营途径除了小部分存入银行外，大部分都是在国际或国内的资本市场进行投资，因此资本市场的发育程度对社会保障基金的保值增值有非常重要的影响。以全国社会保障基金的投资为例，在基金设立之初就把股票、企业债、金融债、国债等列入基金的投资范围，但由于缺乏投资经验，还是有64．59%的资金作为存款存入银行。随着全国社会保障基金的持续运营，对基金保值增值的要求越来越迫切，基金的投资途径越来越多地由银行转移到了资本市场，到2008年银行存款只占全部基金总值的10．90%。从全国社会保障基金投资范围的扩展和投资组合的变化中可以看到，基金的保值增值越来越依赖于资本市场的发育程度，完善的资本市场将为社会保障基金的保值增值提供有利的条件。

四、实现我国社会保障基金保值增值的路径选择

(一)确立恰当的社会保障基金投资方针

结合我国社会保障基金自身条件和基金投资途径的现实状况，确立恰当的社会保障基金投资方针对实现基金的保值增值目标有非常重要的意义。以全国社会保障基金为例，在多年的基金运营过程中逐步确立了“审慎投资，安全至上，控制风险，提高收益”的投资方针。社会保障基金作为我国的战略储备资金，属于全体公民的“养命钱”，在基金的运营过程中坚持安全至上的原则，控制基金投资运营过程中的风险对保证社会保障基金的安全具有决定性意义。但是在基金的四条投资方针中仅仅只有一条涉及基金的运营收益，而且把提高基金的收益放在最不重要的位置，在基金的实际运营过程中往往会导致过度的注重基金的安全性。一般来说基金的安全性与收益性存在负相关关系，对基金安全性的过度强调往往会忽略基金的收益性，导致社会保障基金运营收益率的下降。因此，在当前社会保障基金的支付压力比较小的初始运营阶段，应该把基金的保值增值作为基金的重要运营理念，把提高基金的运营收益摆在基金投资方针更重要的地位。同时，在基金的实际运营操作中坚决贯彻既定的基金投资方针，使基金在运营中获得足够高的收益并尽量避免投资风险。

(二)合理搭配投资组合

通过对全国社会保障基金投资途径的分析，我们可以发现当前我国社会保障基金的投资范围还是比较广的，但在各个投资项目的资金比例上可能还存在进一步调整的需要。在合理搭配投资组合上，发达国家成功的社会保障资金运营经验值得我们借鉴，如加拿大养老保险投资部(CPPIB)在实际运作中几乎全部采用指数化投资，这些指数大多为加拿大的TSP综合指数、美国的标准普尔500指数以及MSCIEAFE指数等，实际运营结果表明这种运作方式是相对成功的。我国的社会保障基金在实际运营过程中虽然也把一部分基金用于股票指数化投资，但它占全部基金的比重并不高，与加拿大养老保险基金几乎全部采用指数化投资的方式相比有很大差距。我国在进行社会保障基金投资途径的选择时，应该积极借鉴国际发达国家的成功经验，合理搭配社会保障基金的投资组合，在控制基金投资风险的同时实现基金保值增值。

(三)选择恰当的投资机构，实现政府职能转变

资金保障的重要性篇（3）

住房问题是重要的民生问题，加大保障性住房建设力度，是改善民生、促进社会和谐的重要举措，是利国惠民的重大民生工程。我国已形成了以经济适用房、廉租房、限价房和公共租赁住房等为主的多层次保障住房供应体系。并且依据建保[2013]178号文件，自2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。按照规划“十二五”期间，我国将新建各类保障性住房和棚户区改造住房3600万套，累计资金需求将超5万亿元，面对如此大的资金压力，这就需要由中央和地方各级政府筹集。在财政投入不断增加的基础上，这就需要各地不断创新融资模式，多渠道筹集资金。

一、我国保障性住房建设资金融资现状

（一）现有的保障性住房建设资金融资存在的主要问题

1. 资金来源渠道单一，大部分资金来源于财政资金。现阶段我国还处于发展中国家，整体经济发展程度也不高，资本市场起步相对较晚，金融体系还欠发达，也很少利用信托、证券等融资工具，融资效率低下，资金来源渠道单一，形成了过度依赖政府投入的局面。

2. 地方政府财力不足也同时制约保障房建设，地方政府在很大程度上依靠土地出让金作为支持地方发展支柱，加大保障性住房建设力度上明显力不从心，使得地方政府不得不被迫靠发行地方政府债券来支持保障业。这也同时给地方政府在其他社会事业方面造成不同程度影响。

二、保障性住房建设资金主要来源

（一）政府财政预算资金

一是公共预算安排资金，主要是中央补助、省级补助、市县公共预算和地方政府债券安排资金。二是政府性基金预算安排资金，主要是土地出让净收益和住房公积金增值收益扣除风险准备金后的余额（全部用于廉租住房建设）。

（二）自筹资金及社会机构提供资金

社会机构提供资金目前主要依靠银行贷款、公积金贷款支持保障房建设试点资金以及地方政府或投融资平台通过商业银行贷款、信托、债券，各类基金等融入的资金。

三、完善我国保障性住房建设融资的对策建议

对于保障性住房建设大规模的资金需求，就需要采取多种形式的融资策略，以保证保障性住房的建设和融资规模，促进房地产市场的稳定健康持续发展。因此，需要从多个方面关注。

（一）加强融资力度，实施融资创新

面对大规模融需求，创新融资方式加大融资力度，通过培育多元化的融资主体，多种形式的融资方式，拓宽融资渠道，加强重点，建立“以政府为主导、市场运作方式”为主体的保障房融资体系。政府部门还应积极探索债权、股权以及投资基金等多种融资模式，保证保障性住房资金来源的多样化，鼓励各种资本参与保障性住房建设。

（二）构建保障性住房金融体系，可以有效地防范和控制风险

建议成立专门保障性住房融资（贷款担保或保险）机构，如：河北省各地市均成立了专门的保障房融资平台，这样既能为各市融资提供贷款保证，又可以为保障性住房项目融资提供融资服务，以最大限度地确保保障性住房政策的有效执行，有效减少金融机构信贷的风险。

（三）建立房地产信托投资基金

房地产投资信托基金（REITs）作为房地产证券化的一种手段，是通过发行基金的方式募集公共投资者资金。这种投资发行风险相对较低，可以有效疏导社会资金流动性过剩的现状。鉴于廉租房不租不售，现金回流小，但租金收益相对稳定的特点，可采取REITs的运作方式。信托资金拥有成熟的运作团队和运作经验，可以与保障房的承建方合作设立项目公司，负责保障房建设，建成后由政府管理中心进行回购，项目公司收回投资，信托资金退出。

（四）引导保险基金参与保障房融资

依据《保险资金投资不动产暂行办法》相关规定，保险资金投资不动产可以采用股权、债权、物权以及债权转股权等不同方式。保障性住房作为政府为民、利民的安居工程，土地为政府划拨，并且不以盈利为目的。保险资金投资保障性住房，宜采取债权形式，即仅为保障性住房的建设提供资金，物权、股权形式目前暂不具备操作条件。如太平洋保险上海公租房项目均采取的就是债权形式。即：保险资金与地方政府合作，向地方政府委托的承建主体提供资金，还款来源为保障性住房的出售或出租收益（包括政府回购款项、保障性住房偿债基金、租金收入和出售收入等），政府融资平台或大型国企作担保。

（五）设立地方政府融资平台，并进一步完善各级融资平台

保障性住房投融资平台一般是由地方政府主导设立，具备专业化运作能力的国有非盈利投融资公司。目的主要是为政府保障性住房融资，建设和运营提供有效载体，其实质在于调动多方资源，通过整合运作，解决地方政府在保障性住房的资金筹集，足额配套以及建设管理等方面的难题，并将围绕保障性住房建设的一系列问题常态化有效管理的一种机制平台。建议地方政府加强投融资平台公司的监管和风险管控，做好风险防范，确保资本金充足以及公司治理结构的完善等。

（六）利用住房公积金贷款支持保障性住房建设

为保障性住房提供融资支持。住建部等部门于2010年6月28日颁布了《利用住房公积金支持保障性住房建设试点项目贷款管理办法》，住房公积金支持保障性住房建设，确立了住房公积金作为住房保障制度中重要融资平台的地位，住房公积金建设贷款作为保障性住房融资方式，为保障性住房提供政策性支持。

四、结语

对于当前的形势，保障房建设是解决城乡中低收入家庭住房改善问题的最佳途径。保障性住房供给不足，并不是建设能力有限，而是缺乏建设资金，地方政府财力不足。随着保障性住房制度建设的日益完善，我们应该让更多的银行等金融机构、各类基金、各类信托机构、地方政府融资平台及利用住房公积金贷款等进入保障房建设中去，多方筹资，打造一个政府主导、多方参与的投融资平台，解决融资难的问题，实现多赢。

参考文献：

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[2]潘素侠.保障性住房建设融资问题分析及融资模式探究[J].现代经济信息，2013（08）.

[3]吴威.保险资金投资保障性住房的风险管理探讨[J].保险研究，2011（07）.

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资金保障的重要性篇（4）

各类民生保障类资金的兴起和发展,表明了一个国家保障民众权益的社会环境日益成熟,是一个国家和社会进步的标志。但同时日益庞大的资金规模,也给如何有效管理和运营民生保障类资金提出了课题。

笔者重点从民生保障类资金的分类、管理要求及如何利用金融产品做好对民生保障类资金的服务等角度进行了详细的剖析。

资金来源多样化

最基本的民生保障资金是各类社会基本保险资金(养老金和医保金等),这是每个国家为保证公民老有所养、病有所治而设置的基本社会保障类资金,资金量已高达千亿的级别。

此外还有为保障各类权益而设立的各种保障资金,如:保障企业职工安全生产权益的安全生产保证金、保障农民工工资按期支付的农民工工资保证金、保障游客旅游合法权益的旅行社质量保证金。

民生保障类资金种类繁多,保障的内容和对象不尽相同,资金缴纳的主体也千差万别。根据资金缴纳主体的不同,民生保障类资金大致可分为以下几大类:

以各级财政拨款为主要来源的慈善、援助类资金。中央财政直接拨款的地震灾后恢复重建支出、资源枯竭型城市财力性转移支付等;地方财政之间的援助,如山东省援建北川专项资金、上海市对口支援都江堰灾后重建专项资金、19个省市对口援疆建设的专项资金等。

是以企业缴纳为主的用以保证职工人身安全、资源环境保护、消费者利益等保证金性质的资金,如安全生产保证金、农民工工资保证金、矿山环境治理恢复保证金和煤矿转产发展资金、可持续发展准备金、旅行社质量保证金等。

是以社会团体、社区居民缴纳为主的有特殊用途的各类慈善、救助和发展基金,如文化发展基金、中国红十字基金会专项基金、急救医疗救助基金、住宅专项维修资金等。

“不变”的要求

从以上各类资金的名称不难看出,每一类民生保障类资金都是根据社会经济的发展阶段,以及在此阶段出现的各种涉及到民生保障的问题而精心设计成立。因此每一类资金均具有较为深远的社会意义,如果管理不当,会引起社会不同层面意想不到的反响。管好用好这类资金对于保障社会稳定和长治久安,对于建立和谐社会与美好生活具有稳定器的作用。

正是基于这个意义,民生保障类资金在“万变”的名称和用途中也体现出一些“不变”的管理要求。

首先,资金的安全性。民生保障的重点在于保障,要想保障首先要求资金的安全。以农民工工资保证金为例,这类资金的设立主要是针对多年来一些建筑类施工企业的用工不规范、常年拖欠农民工工资、致使农民工的基本权益无法得到保障。因此,国家专门设立了“农民工工资保证金”,要求新建项目在办理施工报批时,施工企业要专门拿出一部分资金交由银行和建设行政主管部门共同实施监管。一旦出现拖欠工资的情况,则从保证金中支付农民工工资。试想如果这笔资金出现了安全性的问题,要支付的时候,保证金不见了踪影,那么这笔保证金的设立就形同虚设,甚至为滋生腐败还营造了一块新的土壤。因此安全性是保障的前提和基础,否则保障就成了无本之木、无源之水。

其次,支付渠道的畅通性与及时性。民生保障只有真正将资金发放到需要保障的对象手中才算实现了保障的功能。如果在支付阶段由于各种原因延迟了资金的支付,导致被保障对象的权利没有及时实现,保障的意义也就大打折扣。

例如:自然灾害救助专项资金的设立本身是为在自然灾害等突发紧急事件爆发时,能够及时下拨给救助对象,让其及早购买物资采取措施作为防灾自救之用。如果资金支付渠道不畅通、不及时,使得受灾对象本来可以实现预防的措施不能采取,可以抢救的生命得不到救治,不仅保障资金的初衷没有实现,而且很多损失都是不可弥补的,这也是保障类资金管理部门最担心的事情。

再次,资金的盈利性。这类资金通常都具有长期稳定的特点,在使用上也有严格的限制,只有政策明文规定的用途才可使用。这些资金通常随着企业或者经营实体的存在而存在,即使用完也要求及时补足,所以对于资金的所有者和管理者而言,如何让长期存放的这笔资金产生最大的效益,不仅是资金自身的增值需要,也是民生保障类资金的性质所决定。尤其在经济高速发展的过程中,必然会伴随通货膨胀等问题,为了能让保障资金不至于在支付时发生实际贬值等经济风险,影响保障的实际效力,资金的增值和盈利是让这类资金在未来更好发挥保障效力的基础,也成为了民生保障类资金管理部门选择金融服务机构的重要标准。

最后,资金管理的便利性。资金管理的主管部门肩负着对资金收缴、支付的每个环节进行监督的使命。民生保障类资金由于意义特殊,其是否得到合理使用成为社会各界关注的焦点。汶川地震后各类捐赠合计约768亿元就专门由中央纪委牵头,监察部、民政部、财政部、审计署等部门参加,负责对整个救灾资金的使用进行监管。

所谓监管的核心就是监管部门对每一笔资金的来源去向要了解清楚,要保证没有与该笔资金的用途相违背的行为发生。然而,资金规模越大、主体越多、环节越多,监管的难度也就越大。而监管要真正发挥作用,更应该将事后监督的模式尽可能实现为事前和事中监督,这期间尤其需要作为承办支付结算工作的银行来参与。

一揽子金融服务方案

每类民生保障类资金的形成和设立都有其必要性和特殊用途,但由于种类繁多,主管部门也不尽相同,因此不可能形成统一的管理制度。对于这类资金的关注和管理一直是商业银行忽略或者是没有制定系统性、针对性金融服务的领域。

浦发银行率先在业内推出财政及社会公共资金金融服务方案,专门针对民生保障类资金定做了一揽子的金融服务方案。

浦发银行的社会公共资金金融服务方案,利用现金管理系统和理念设计出的专业化服务方案,可以满足民生保障类资金对安全、及时、盈利、便利等的管理要求,实现公益大众、保障民生的最终目的。

1针对安全性的要求。浦发银行利用专业的资金托管系统和柜面审核两道防线为民生保障类资金建筑了十分坚固的“资金巢”。除了在各类信息系统建设时即采取高端措施保护信息数据和系统的安全性以外,浦发银行在资金收缴、监管和支付的流程上处处体现了安全性的基本原则。

以慈善基金为例,浦发银行对于慈善资金的监管业务始终遵循“全程全额”的托管服务理念,设计的慈善基金托管服务方案,不但提供资金捐赠支出的监管服务,还要求慈善基金会在接受捐赠款项将捐赠人的捐赠信息直接发送给银行,银行结合资金到账情况进入分类登记,从而做到账实相符,有始有终。

同样对于旅行社质量保证金的支取,浦发银行严格按照《旅行社质量保证金存取管理办法》的要求,只有在核实旅游行政管理部门出具的《旅行社质量保证金取款通知书》和其他要求的书面文件后,才给予办理保证金的支取,安全性得到有效保障。

2针对支付渠道的畅通性。银行的营业网点是最重要的支付渠道,浦发银行依托遍布全国的580多家营业网点,借助已合作的城市商业银行、乡镇银行等机构,构建了能够覆盖城乡的全方位服务网络。标准化的审核流程和全行集中的账务系统,以及良好的同业合作,使得保障类资金能够在保障安全的前提下,迅速完成准确支付和到账。

同时,浦发银行始终坚持科技与产品创新并举的发展思路,在信息化的时代,着力发展各类电子支付渠道,并针对民生保障类资金的监管特殊需求,将资金监管支付功能迅速搬上了网上银行,为资金监管的受托人和委托人提供了全新的服务渠道。作为行政主管部门,不仅可以随时查询保障类资金的账户余额和交易明细,还可以根据资金支取的监管要求,对每笔资金的支取和使用进行在线审核,提升审批的效率,使得客户足不出户就能经过多重审核及时完成资金的对外划转。

浦发银行凭借对公共资金监管和支付方面的专业认识与服务优势,在社保资金发放、公积金归集和支取、旅行社保证金存管与支取、旧城改造拆迁费发放及援建资金监管等多个领域成绩卓越。如:上海对口支援都江堰灾后重建的66.08亿元的财政援建资金全部通过浦发银行进行封闭结算,依托浦发银行现金管理平台,以公司网银系统为操作平台,为资金的划入到转出在上海到成都近两千公里的空间中搭建了一条无形的“资金高速公路”。这条连接“资金巢”和受保障个体之间的“高速公路”,充分体现了民生保障的时效性,一旦条件符合,资金就会通过这条高速公路及时迅速到达每一个保障对象的手中。

3针对盈利性的要求。在保证资金安全性、保持资金的流动性的基础上实现资金的增值是浦发银行秉承的服务信念之一。早在2005年,浦发银行就提出了“利多多”理财服务的概念,旨在为客户提供专业化、一站式的理财服务。该方案不但可以协助各类民生保障类资金根据各自使用频率的不同,灵活选择适用的活期、定期存款品种并配置相应资金,以增加存款利息收入;而且可根据各类资金不同的风险承受能力,度身定制各类适合的银行理财产品或推荐各类类理财产品,满足不同的民生类保障资金在一定风险条件下提高资金收益率的个性化需求,从而帮助各类资金实现灵活的存款配置,利息收益不断提高。

4针对资金管理便利性的要求。在民生保障类资金的管理工程中,针对管理机构提出的分类管理及在线监督管理的需求,浦发银行提供整体的解决方案。其中,针对分类管理严格的资金,浦发银行不仅能够按资金的归属部门或按资金类别分设下层多级账户进行独立分类核算,而且可根据管理机构对账户管理的要求提供母实子实、母实子虚、母虚子实等多种账户管理模式,且提供系统支持,使得管理机构能够通过登陆专业系统就可全面、及时、准确地掌握各类资金的静态和动态信息,从而掌握资金头寸,实时掌握保障资金是否及时缴纳、是否合理使用等情况,也可通过电子银行等支付渠道进行审核权限的设置并进行在线审核。

资金保障的重要性篇（5）

中图分类号：F830.99

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)09-0147-02

1 目前社保基金的运营状况

社保基金于2003年6月9日正式进入股票市场，南方、博时、华夏、鹏华、长盛、嘉实6家基金管理公司受托管理首批140亿元的社保基金。这对于深沪股市来说，无疑是重大利好。但对于作为老百姓“养命钱”的社保基金来说，同时也孕育着巨大的风险。

自2007年中期美国次贷危机开始爆发以后，全球股市主要指数都出现了20％以上的降幅，社会保障基金所持权益类资产也大幅缩水。房地产市场的深调及金融动荡对实体经济的负面影响越来越广泛，程度也在加深，这将导致消费者和投资者信心低迷，短期内的恶性循环将打压养老金投资的各类资产价格。由于全球资本市场的高度联动性，我国的资本市场在金融危机中遭受到的冲击也是显而易见的。2007年年末，延续了一年多的牛市宣告结束，我国股市持续下跌，波动大，在不到一年的时间里，上证指数下跌近70％，从6000点以上回落到今天的2000点以下，深成指也由19600点下跌到现在的不到5500点。来自中国社保基金理事会的最新数据显示，2008年12月31日，全国社会保障基金总资产5625亿元，基金权益5132亿元。由于国内股票大幅下跌，导致股票资产从浮盈转为浮亏，基金权益投资收益为－6.75％。这也是中国社会保障基金成立8年来股票资产首次出现浮亏。

社会保障基金的投资营运不仅是国家调控经济的重要手段，而且它的增值还能为提供更完善的社会保障创造条件。因此，加强对社会保障基金的营运管理，建立社会保障基金投资营运的监督管理体系，确保它的安全性、盈利性，并做到专款专用，实现社会保障基金的不断增值。

2　世界金融海啸对社会保障的影响主要有以下几个特点

第一，在这次金融危机中，几乎各国家的社会保障基金的投资均出现亏损。损失最重的为美国，约为3.3万亿美元。

第二，从分布看，股票类风险投资份额越高的国家，损失也越为惨重。例如，爱尔兰的养老金投资回报率低于一34％，其投资股票比重超过了66％。

第三，尽管社会保障基金投资有大量亏损，但总体上仍低于证券市场上的资产投资损失，这得益于社会保障基金的多元化投资策略。

3　金融风险主要是指期权

期货等衍生品的投资风险和外国股票、债券的风险，我们从三方面来讲金融危机对社会保障基金的冲击：

(1)是个人上的冲击。当这个问题发生的时候，对社会保障基金本身的投资这方面的冲击是什么?就像前几年安然公司发生问题的时候，忽然当安然公司股票变成零的时候，所有公司的员工的养老金完全就没有了。

(2)是对企业年金基金投资的冲击金融危机导致的金融市场剧烈波动使得企业年金基金保值增值的压力激增，不仅使得企业年金的受托和投资管理面临巨大的挑战，也使得企业年金基金受益人的利益受到巨大的压力。

(3)是对整个社会保障的冲击。在金融风暴中，我们社会保障基金的投资来说，应该如何地调整?

解决中国社会保障基金难题的主要出路之一，在于提高社会保摩基金的投资效率，而证券投资基金以其收益性的优势成为社会保障资金保值增值的重要选择，然而，我国社保体系目前在管理模式、资金运营、风险控制等方面还存在一定的缺陷。

4　金融危机对社会保障基金投资的影响的看法

(1)会保障基金投资资本市场是大势所趋。在过去几十年中，受老龄化影响，各国纷纷进行养老金制度变革，其中一个重要方面就是引入私营管理的养老基金。养老基金已成为在不少国家资本市场上最为重要的机构投资者之一，在增加储蓄乃至促进经济增长等方面都发挥着重要的作用。在投资策略上，国际流行做法是放松对养老金投资监管，拓宽投资渠道，投资证券市场的比重大大增加。进入21世纪，养老金制度越来越融入一国经济发展中，从长远看，养老基金投资资本市场是无法阻挡的趋势。尽管从短期看，养老金投资可能出现亏损，作为长期机构投资者，其赢利水平需要从长计议。实际上，如果考察过去十几年间的养老金投资绩效，大部分国家的回报率仍然是较高的。例如，瑞典养老金的年均实际回报率为8.5％，英国和美国都为6.1％。2008年的这场金融危机对那些投资理念“先进”的国家来说，打击更为沉重，但我们并不能就此否定社会保障基金投资市场的客观发展趋势。

(2)投资管理机构应当反思基金的安全运营。

超前与理性的研究对基金运营机构来说相当重要。我们的基金经理应以全球视野，分析研判宏观经济与投资市场，密切关注各国财政货币税收政策的变化，分析未来短期(1年)、中长期(3－5年)的经济发展趋势和经济周期变化。风险控制比超额收益更重要，这是先保值后增值的管理策略问题。我们需要始终坚持长期价值投资的理念，强化纪律约束，适时根据经济、金融形势的变化调整操作策略。如在金融海啸的产生与扩散阶段，我们需要强化现金管理，少亏为赢。但是，在各国政府全面救市及世界经济走入复苏阶段，我们是否应该考虑如何更好地把握市场时机，理性投资呢?

(3)管理和监管体制面临的挑战。

有效的社会保障基金的治理结构要求在养老基金的运营和监管中明确责任，确保各方当事人各尽其责，要求负责人员或实体的专业资质满足最低的适合性标准以及避免利益冲突。国际上社保基金投资监管模式一般有“数量”监管和“审慎人”监管，近年来，在采取审慎监管方式的欧美国家，一个倾向是越来越追求养老金投资的效率性，放松政府监管，并开始大量涉足于金融衍生产品。金融危机为这种监管理念敲响了警钟：对于社会保障基金来说，不论在何种环境下。投资的安全性是至关重要的，涉足金融衍生品应慎之又慎。

资金保障的重要性篇（6）

中图分类号：F83

文献标识码：A

文章编号：1672―3198（2014）10―0114―04

构建和谐社会的重要内容之一就是解决群众的住房问题。近年来，城市化进程逐步加快，对保障性住房的需求也是增长迅猛。但资金瓶颈是制约保障房建设的主要因素，也是实现居民住房保障的关键。保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房。社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅。目前我国住房保障体系主要包括五个部分――经济适用房、廉租房、限价房和政策性公共租赁房、棚户区改造房。

市场中租赁和收购行为均需要大量资金支持。为解决现阶段保障房建设覆盖面窄，建设进程慢的问题，应该保障房建设中的资金难题，形成可持续的资金来源。如何利用金融手段来加快保障性住房建设，推进保障住房体系日趋完善，已经成为当前非常迫切的问题。

1保障房融资现状分析

“十二五”政府工作报告明确提出：“重点解决城镇中低收入家庭住房困难，切实稳定房地产市场价格，满足居民合理住房需求。一是进一步扩大保障性住房建设规模。今年要再开工建设保障性住房、棚户区改造住房共1000万套，改造农村危房150万户。重点发展公共租赁住房。中央财政预算拟安排补助资金1030亿元，比上年增加265亿元。各级政府要多渠道筹集资金，大幅度增加投入。抓紧建立保障性住房使用、运营、退出等管理制度，提高透明度，加强社会监督，保证符合条件的家庭受益。”

由于保障房具有公共物品及外部性等经济学属性，因此保障房融资与其他房地产融资存在很大的不同。具体表现为融资渠道选择上更多依赖于内源融资，即政府的资本金补助；在融资方式上更偏好于债权融资，在债权融资中又主要依赖来自国有银行等金融中介机构的贷款，而尽管鼓励私人资本介入，但股权融资比重仍然偏低。

目前我国制定的《廉租住房保障办法》中，明确了五条廉租房资金来源的渠道，然而从各地保障性住房发展的实施情况来看，目前的主要资金来源是各级政府的财政支出、住房公积金增值收益、以及一定比例的土地出让金收益。这几项就占了保障性住房建设资金的近70%（如图1所示）。

1.1财政预算安排专项资金

为了保证保障性住房制度的顺利实施，在保障房建设中，我国明确规定各城市要以财政预算资金为主，进一步明确了保障性住房的性质，为保障性住房的资金来源提供了有力保证。政府预算资金包括各个省市财政预算安排中用于保障性住房保障补助的资金，中央预算内投资中安排的补助资金，中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金。政府预算资金实行专项管理、分账核算、专款专用，资金拨付上实行国库集中支付。例如在建设部要求的实现“十一五”期末廉租住房保障范围扩大到城镇低收入住房困难家庭，解决近1000万户住房困难，年均需要资金500亿元，而2007年实际供应中地方财政安排的廉租住房补贴和建设资金仅为77亿元。如此大的缺口意味着以现有政府财政为主的模式投资保障性住房建设，必将面临很大的挑战。

1.2住房公积金增值收益

我国政府明确规定，各级政府必须按照《住房公积金管理条例》来分配其在保障房的项目预算，住房公积金在保障房的建设中，主要将“住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额”这部分费用作为资金来源。由此看出，住房公积金增值收益实际上是保障房建设资金来源的必要补充。结余的那部分，便可以用于保障房的建设。由于我国巨额住房公积金沉淀资金保值增值困难，在很大程度上制约着住房公积金增值对保障性住房建设的保障作用。一般情况下有限的公积金增值除去支付风险准备金以及公积金管理中心的管理费用外，剩余的资金有限，不能为保障性住房建设提供有效的资金补助。

1.3土地出让金净收益

土地出让金是地方政府重要的财政收入之一，这部分资金能成为保障性住房融资来源的重要渠道，是因为其具有收益丰厚、专款专用的特点。例如2007年的国务院24号文件在针对廉租房的建设中明确提出“各地在廉租房建设中，可以运用高于或等于10%的土地出让净收益，并且情况不同，比例也可以适当调整”。由此看出，土地出让金净收益是作为保障性住房资金来源的有效补充。但是目前我国大部分城市并没有将土地出让金应用于保障性住房的建设中，因为在地价高昂的城市或地段建设廉租房，若拿出土地出让金进行投资建设，就会导致政府失去一部分财政收入，反而起到了反作用，无法缓解房地产市场竞争激烈的局面。因此，为了使保障房项目顺利开展，不仅需要加大中央的财政投入，更需要地方政府予以配合，加大执行力度，这样才能确保土地出让金净收益有效地作为保障性住房建设的资金来源。

2保障房融资问题

由上节保障房融资现状分析我们可以看出，目前的保障房建设主要资金来源单一，难以保证保障房建设健康有序地进行。根据2011年我国保障性住房建设的任务和目标，十八个省市和地区大约需要建设保障房逾600万套，所需建设资金将近6600亿元。而根据调查，各地方除了海南省，资金缺口都在100亿元以上。黑龙江作为人口大省，计划建设83万套保障房，所需资金达811亿元。调查发现，这些省份和地区的资金缺口总额度超过4000亿元，其中黑龙江、湖南和湖北成为资金缺口最严重的三大省份。巨大的资金缺口给政府带来巨大压力，财政的支持远远满足不了巨大的资金需求。然而，当前的资金来源主要依靠中央支持，渠道非常单一，这就需要中央政府从多个渠道完善保障房的融资，吸收商业资本投资到建设中来。一些地方政府已经积极探索多元化的融资渠道，如陕西政府和当地企业联合设立的“陕西省保障性住房建设工程有限公司”、北京市积极发展使用公积金贷款购买保障性住房、以及上海市政府与商业保险公司共同开展对公租房建设投资，其联合中国太平洋保险公司，开设商业保险投资的合作试点，募集资金达40亿元人民币，覆盖保障房面积约50万平方米。这一系列具体措施都为弥补保障房建设的资金缺口提供了必要资金补充。

根据以上研究分析得出我国现阶段保障房融资存在以下几个问题：

2.1公共财政支出仍然不到位

根据上述分析，虽然政府财政投入力度不断增加，但是比例远远不足以满足建设要求，仍然以公共项目收益以及土地出让金净收益为作为融资主要来源。在市场经济大环境下，公共项目收益和土地出让金收益直接受市场变动影响，尤其是稳定性较差的房地产市场，因此，难以将其作为保障性住房建设资金的长期稳定的来源。比如2008年厦门的土地出让净收益约为50亿元，然而2007年还是300亿元，这是由于政府土地流拍造成的，归根到底是房地产市场不稳定，可是厦门市政府并没有根据市场变动调整计划，仍坚持2007年的趋势，直到2009年第一季度的土地出让收益只有300万元。不够稳定的资金来源使得保障房资金面临很大的困境，所以住房保障资金的来源应该以公共财政为主要渠道，从而增强资金来源的稳定性。

2.2保障房融资方式仍比较单一

目前我国保障房的资金来源主要包括：政府财政投资、住房公积金增值收益以及土地出让金净收益。这三部分主要以政府作为支撑，虽然资金稳定，但难以在数额上满足。并且在其他融资渠道方面，商业银行的贷款也是来源的主要方面，但是随着贷款数额的逐渐增加，也伴随着财政压力的加大，很可能给政府带来债务风险。虽然各级政府在积极引导社会资本投入保障性住房建设，但并没有形成一整套的体制机制和模式，也都在摸索阶段。实践中，银监会对商业银行支持保障性住房建设态度是积极的，但支持方式也主要是项目贷款，还没有形成各种金融衍生品，合作层次并不深入。国家规定，在发行债券、票据方面，重点将企业债和地方债投入到保障房的建设资金中，但有的城市资源和资产相对分散，带来资产总量偏小、经营性资产不足，使融资规模和经营性收入很难满足发行条件而难以融资，造成融资模式不够多元。

2.3难以获得社会资本的青睐

保障性住房在性质上是福利性质的，其建设和开展不以盈利为目的，而且是一项长期数额巨大的工程。从投资角度看，回报率较低。如南京市在2011年提出运用信贷方式将社保基金投资于保障房建设，然而回报率还不到6%。这是因为，政府建设保障性住房，在出售价格方面，不以商品房为导向，其价格不由资本市场决定，而是政府根据惠及对象的水平来制定价格，通常出售价格比较低，然而建设成本较高，因此难以获得与商品房媲美的巨额利润，甚至零利润。社会资本往往在市场机制的驱动下，追寻投资的利益最大化，这类投资对象的风险小、回报率高，并且由于保障房的建设周期长，资金难以有效周转，这就大大削弱了社会资本投资保障性住房的积极性。当遇到通货膨胀时，投资主体可能会面临着利率和市场的双重风险，因此，社会资本缺乏对保障性住房的投资积极性。

2.4缺乏保障性住房融资的配套机制

西方发达国家的保障房建设之所以得以顺利开展，不仅仅是因为资金上的满足，更重要的是具备完善的一系列配套措施。如政府对投资主体实行优惠的财税政策、相关的资金补贴，只有以此作为融资保障，才能刺激各界资本投资的积极性。我国的保障房制度是在改革开放后慢慢开始发展起来的，各项措施和机制还在摸索，尚未构成一套成熟的保障机制。在风险规避、立法等层面还存在一定缺陷，缺乏相应的担保机制。作为保障房担保的一些企业刚刚起步，不具备较大规模，同时发展也不尽成熟。并且，当前我国的住房置业担保公司只在注册地开展业务，使其遇到风险后难以得到分散。

2.5法规制度不够规范

我国有关保障房的法律法规只有住建部等相关部门颁布的规章及规范性文件，并没有法律条文，难以满足发展需要。首先，缺乏政府对保障性住房在土地划拨、资金支持、金融管理以及政策优惠方面的制度约束，在保障性住房的目标对象、惠及标准、开展计划以及资金和运营方面的法律界定尚未清晰，存在很多不确定因素；其次，不尽完善的保障房的运行机制。例如公共租赁房属于相对较新的一种类型，只租不售导致房屋产权及其建成后的维护管理问题尚未明确。我国出台了多项有利于公共租赁房融资的政策，然而实施过程中，很难根据具体政策来执行，究其原因，还是没有相关的法律法规作为保障，从而使得公租房的建设资金仍然得不到有效解决；再次，在保障性住房政策的开展建设中，需要各部门之间积极配合、相互协调，但是我国政府在这方面的工作中没有制度体现。保障性住房建设和管理主要涉及发改委、住建部、国土资源部、财政部等部门，当前住建部是承办我国保障房建设的重点部门，然而与各部门之间难以在第一时间有效沟，这就增加了保障房工作开展的难度，阻碍了保障房的顺利发展。

3多元化保障房融资模式的构建

由上文保障性住房融资问题的分析可以看出，向中低收入人群提供“准公共品”的保障房项目需要多元化资本的参与，这也是创新保障性住房融资模式的重点所在。当前我国保障房的发展仍在初级阶段，其盈利也并不可观，所以无论是向低收入者提供廉租房还是向中等收入者提供公租房，都需要政府提供土地、担保及资金等方面的支持，在此基础上，打破现有的财政主导型融资模式，借鉴国外融资经验，创新传统保障房融资模式，鼓励社会资本参与保障性住房投资。根据保障房项目投资与经营的特点，可考虑采用PPP、BOT、REITs等多元化融资模式。

3.1PPP模式

PPP（Public Private Partnership）模式即公私合作关系，它的本质涵义是公共部门和私人部门通过正式契约而建立的一种长期合作伙伴关系，从而实现资源优化、风险共担、利益共享的合作机制。保障性住房融资引入PPP模式，可以缓解资金的不足，同时还可以发挥私人部门的管理及运营优势，通过公私合作，提高保障性住房的服务水平。这是一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式。由国外实施PPP模式来看，PPP模式的主要运作思路是：政府通过招投标与中标单位（即PPP项目公司）签订合同，然后由PPP项目公司负责筹资、建设及运营，其主要的运作模式如下图所示：

我国有实施PPP模式的成功经验。如“鸟巢”主会场、北京地铁4号线等项目对PPP模式的成功应用及目前在上海、北京等地开始的采用PPP融资模式为公共住房筹资的政策构想及初步尝试，为我国保障性住房项目采用PPP模式奠定了实践基础。

3.2BOT模式

BOT（Build Operate Transfer），就是建设（build）、经营（operation）、移交（transfer）的过程，即“建设-运营-移交”方式。它的实质是一种特许权，是一种特殊的投资方式，是PPP模式的主要方式之一。主要是指政府通过特许权协议，将项目授予投资人，由投资人投资、建设；项目竣工后，投资人按特许权协议收回投资及回报后将项目移交给政府。

BOT模式的基本思路：由发起人从一个国家的政府或政府所属机构获得某些项目的特许权，然后由其独立或联合其他机构（如：建筑商、运营商、保险机构等）组建项目公司，由该项目公司负责这些项目的融资、建设、管理及运营等，特许期内，项目公司可以通过运营该项目赚取利润，特许期结束后，项目公司要将项目无偿的移交给政府，由政府进行管理。BOT的运作模式下图所示

我国已有实施BOT模式的成功经验。目前，我国已有多个项目（如安徽芜湖电厂、河北唐山热电项目、海南东线高速公路等）都是利用BOT方式建成并营运，这为我国保障性住房建设融资采用BOT模式奠定了实践基础。

3.3REITs模式

REITs（Real Estate Investment Trusts）即房地产投资信托基金。是一种专营于房地产投资项目的投资基金，产生于20世纪60年代的美国，它是通过公开发行股票或受益凭证等筹集众多中小投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例（多数国家规定的比例为不低于90%）以股息、红利等形式分配给投资者的一种信托基金。

目前，我国许多学者提出了很多关于REITs融资模式的运作路径，但是到底采取哪一种运作模式还没有明确的定论。根据国外的成功经验及我国目前保障性住房的实际情况，制定我国保障性住房的REITs融资模式流程图，如下图所示：

我国信贷资产证券化已有五年的发展历史，政府相关部门也颁布了许多房地产金融方面的行政法规及行政管理条例，如2007年初更新的《信托公司管理办法》及《信托公司集合资金信托计划管理办法》等都对我国实施房地产投资信托基金起着积极的指导作用。因此在现有的法律法规框架下，实行REITs是具有操作空间的。但如何将其引入保障性住房项目中，还有待进一步的研究讨论。随着我国金融体制的改革，可供选择的社会参与融资模式会越来越多。由此，我们可以初步构建出保障房多元化融资模式（如图5所示）。

可以看出，将公共资本与私营资本相结合，多渠道创新融资机制，既可有效缓解保障性住房建设资金困难，又能降低住宅开发成本，保证融资主体能够有稳定、低风险的收益。对于参与保障性住房建设的开发商，应按照有关信贷要求积极完善信用结构，为市场化融资创造条件，并在保障性住房土地供应、投资补助、财政贴息、融资、税费等方面出台优惠政策。另外，鼓励保险资金、社保资金以各种形式进入保障房建设领域，解决过度依赖政府投入和银行风险高度集中等问题，提高资金利用效率和保障性住房建设效率。

4结语

大力发展保障性住房，使社会公众尤其是低收入人群获得适当的住房，实现“居者有其屋”的美好愿望成为社会各界都基本达成的共识，也成为政府不可推卸的责任。随着我国城镇住房保障体系不断完善，公共财政投入大幅度提高，但是作为保障房体系建设中最重要的要素，资金已经成为当前制约我国保障房健康发展的主要瓶颈。在不断增大的保障性住房资金需求面前，当前的融资模式还基本停留在政策性资金的支持上，市场性主体的资金参与较少。因此，如何有效打破现有的财政主导型融资模式，不断创新市场化融资模式，把大量社会资本引入到保障房领域，具有十分重要的现实意义，也是今后保障房建设融资工作的重点所在。

参考文献

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[11]任海军，谢雯婷.城镇廉租房项目REITs模式研究[J].特区经济，2009，（2）.

资金保障的重要性篇（7）

住房保障是政府建设民生工程的重要一环，是一种财政转移支付的途径，向社会低收入群体提供一定数额的财政补贴，从而使社会成员最基本的居住需求得以满足、使其居住条件得以改善。在城市化和工业化的社会大背景下，建立健全全民性的住房保障制度，是一种使广大社会成员参与社会财富二次分配过程、享受经济发展带动生活条件改善的重要方式，这种制度对稳定社会秩序，使社会贫富差距进一步缩小，促进社会公平具有非常重要的意义。

一、我国保障性住房财税政策的现状分析

（一）用于建设保障性住房的财政资金尚显投入不足

虽然我国对建设保障性住房的财税政策支持力度一直在加强，但由于我国是发展中国家，而且在这一领域的起步较晚，因此我国和其他国家相比，在建设保障性住房的公共财政的投入这一问题上还略显滞后。地方政府承担着非常艰巨的资金压力，并且显现出对建设保障性住房的力不从心。即使是已经建立起房地产信托制度的天津、南京、重庆三市，亦或是进行公积金贷款改革试验的北京市，在筹集保障性住房建设用资金时也有非常庞大的资金缺口。

（二）税收政策不利于支持保障房建设

目前，我国在房地产行业的税收大多是就房地产的购买和建筑等环节开征的税，而且这些税目在交付时都是一次性的，因此这些环节的税负较重，这样的税收政策不仅为消费者购买住房设置了障碍，而且政府为了获得土地出让金而大量批地，造成未来的土地资源面临严峻形势。打击囤积住房行为的最恰当方式，则是针对房地产的保有环节征税，而我国在房地产保有环节的税收几乎一片空白。

（三）建设保障性住房的财政资金来源单一

通常而言，我国的保障性住房建设所用的资金都是由中央政府直接拨款，各级地方政府进行资金辅助。国家财政收入是中央财政的重要构成，地方政府的建设用财政资金则主要由土地出让金、转让金构成，缺少引入在政策指导下的房地产信托资金。这种来源非常单一的资金，势必导致没有充足的财政资金来投入到保障房的建设中。

二、完善我国保障性住房建设财税政策的几点建议

住房具有保障公民基本权利的社会属性，是一种准公共产品，政府要想满足社会成员的住房需求，就必须管理好住房市场。我国的住房保障体系包括廉租住房、经济适用住房和住房公积金三大制度，然而目前以公共财政资金为主的仅有廉租住房，政府财政预算并未纳入其他两项。所以，我国应充分借鉴其他国家的住房财税政策，通过对财税政策的管理和改革，从而更加健全我国的住房保障体系。

（一）划分在住房保障建设中各级政府的职责和权力

中央政府要确保收入分配公平和提供社会保障，所以满足社会成员的住房需要是中央政府的一项职责。不仅如此，因为住房是一种具有区域性属性的准公共产品，所以各级地方政府对此也具有重要责任。具体而言，根据中央政府的总体性布局和要求，各级地方政府应同时制定在本地区施行的恰当的政策、标准，出台相应的法规，从而发挥各级地方政府在解决住房保障问题上的作用。此外，财政支付能力的好坏对住房保障体系运行的效果有着重要影响，是确保住房保障体系良好运行的基础。通过划分中央和各级地方政府应承担的职责，明确各级政府的财权，切实转变地方官员的政绩观，则可以从根本上缓解地方财政的增长过分依赖于房地行业的局面。

（二）完善住房保障资金的筹集方式

要丰富筹集住房保障财政资金的渠道和模式。政府财政下拨的资金应是确保供给住房保障资金来源的重要方式，采取多种多样的方式来筹集所需资金。具体包括：政府财政拨付的专项保障资金；住房公积金的增值部分；接受社会捐赠或社会福利债券奖券按一定比例支取部分份额以及通过其他方式筹集的资金；从房地产交易过程中收取的土地出让金和契税。此外，为了切实完善住房保障金因投入不足而产生的资金缺口，可以在政府增派的国债中专门设置专项资金以支持住房保障所用资金。并且，只要符合国家相关政策规定的中低收入群体就可获得专项国债的资金补贴。

（三）建立监管住房保障资金的配套机制

社会保障性资金是政府开展社会保障事业的储备金，毫不夸张的说，更是普通百姓的“养老钱”，财政部门必须管理好这笔资金。首先，要设置专门账户对保障性住房资金进行管理。建立专门的资金账户，把财政补贴资金储入这个账户中，并对其进行日常管理，从而保障资本价值，并且保证财政补贴资金来源的稳定。其次，建立并完善相关的审计制度。审计制度可以有效地监督住房保障性资金是否管理到位、相关政策是否被妥善执行，也是防范资本风险和惩治腐败的重要手段。进行特定时期的审计活动，并且定期把住房保障性资金的投资收益的分配、利息收支和保值增值等情况及其他重要情况向社会公布，主动接受全社会的监督。

三、结束语

社会上的中低收入者住房问题是一个社会热门话题，也是一个全球性难题。建设保障性住房涉及许多领域，政府部门利用财税政策工具以保证保障性住房的建设，在保障民生、维护社会公平正义、实现产业转型升级、提升民众的幸福指数、保持国民经济又好又快发展等方面具有十分重要的意义。

参考文献：

资金保障的重要性篇（8）

保障性住房是国家的一项惠民工程，具有资金需求大、投资回报率低的特点，因此如何获得足够的、可持续性的资金支撑是保障性住房建设的重要问题之一。保障性住房的资金来源有金融机构也有信贷市场。随着保障性住房建设工程的进一步扩大，金融支持的重要性也越来越大。

一、金融支持保障性住房建设的现状分析

从整体上看, 近年来我国保障性住房建设的金融支持有以下几点变化：

(一)金融支持内容持续增多

贷款利息优惠。很多金融机构对保障性住房的开发商及购买方都给与了贷款利息上的优惠，并且优惠额度达到了10%左右。

允许担保贷款。购买保障性住房的消费者可以通过由政府组建的担保机构来获得担保性购房贷款,这对保障性住房的购买和销售十分有利。

提供安全担保服务。一些银行积极探索与政府、保险等部门合作，监管流入保障性住房建设中的保险资金，并为这些风险性资金进行担保。

(二)金融支持力度持续增强

政策上的金融支持力度不断加大。中国人民银行、银监会、住建部等都下发了相关文件，为保障性住房建设所需资金提供了保障。

金融机构提供的购买保障性住房可贷款规模逐渐增加。根据官方数据，2011年12月初，主要金融机构对经适房的开发贷款、个人购经适房贷款余额分别为751亿元和198亿元，而2011年第一季度银行提供的保障性住房贷款就有651亿元，并且这两年银行提供的贷款规模还在增加。由此可见，金融机构对保障房的支持力度之强。

(三)金融支持手段不断创新

债券市场开始为保障性住房建设提供金融支持。一些地方开始将债券发行资金投入到保障性住房建设中去，而且投入金额还在不断增加。

设立了保障性住房建设基金。政府已经建立了保障性住房投融资机构，这种创新性的机构为保障性住房建设所需资金提供了重要支持。

金融监管手段创新。保障性住房建设的资金监管设置了独立的监管“人”（一般由银行承担），设有专门的资金账户，资金安全性大大增强。

二、保障性住房建设的金融支持中所存在的问题

虽然近年来保障性住房建设获得的金融支持在不断扩大,但其所需要的资金依然存在很大的缺口，而且金融支持的地区性差异很大，积极性也有待加强。

(一)金融支持力度不能满足需求

我国保障性住房建设的规模十分庞大并且建设面积还在不断扩大,因而所需的建设资金数量相当巨大。虽然资金投入不断在增加，但是与庞大的需求相比，还是存在很大的差距。保障性住房所需的资金主要是由政府提供的，但是政府提供的资金仅仅能达到实际所需资金的一半，另一半的的资金就需要由金融机构来提供，而现实是金融机构提供的资金支持远远不足。

(二)金融支持存在地区性差异

我国的保障性住房,在发达的东部沿海和经济相对落后的中西部区域都有着很大的需求。但是全国的金融支持在区域之间分布十分不均，因为金融机构没有进行全面的保障房投资规划，大多数的金融支持都是由政府主动争取的，财政支撑不足、资金需求更大的地区很难获得金融投资。而一些经济发达城市，由于财政资金雄厚、还款能力较强，获得金融支持的机会较多，并且获得的金融支持力度也较大，这就造成了金融支持在地区间差异较大，不利于保障性住房的整体建设。

(三)金融机构的支持动力不足

保障性住房建设具有公益性质，并且资金需求大，投资回报率又低，资金回流需要较长时间，约束也较多，所以多数的商业银行等金融机构都太愿意将资金投到该项目中去。

三、完善保障性住房建设金融支持的建议

保障性住房建设是我国的一项利民政策,是我国的重点工程之一。要解决保障性住房建设存在的融资困难，就需要对症下药：增强合作、扩大资金来源、完善金融支持相关政策。

(一)增强合作

第一,增强金融机构之间的合作。金融机构之间可以通过行业组织等形式加强合作，这样既能为保障性住房建设提供大量资金，又可以减弱每个银行的贷款风险。第二，增强银行与政府间的合作。可以使得银行更加了解保障性住房建设的资金需求和资金流转状况，使投入资金的流转更加可控，投资风险也会降低，从而投入的资金也会增多。第三,增强银行与其他社会投资力量之间的合作。银行对资金的安全管控力度远远超过其他机构，因此要充分发挥其优势，增加投资资金的安全保障。

(二)扩大投入资金来源

第一,大力争取资本市场的资金投入。鼓励和引导那些资本实力雄厚的房地产上市公司进行股票筹资、债券融资，扩大保障房建设可用资金；鼓励未上市的房地产公司以投资保障房为条件之一进行上市，激发他们投资保障房的积极性。第二,适当发行政府债券。地方政府可以多发行专款专用的债券,以财政为后盾筹集民间资金，并将这些资金专门用于保障房建设。第三,尽力寻求社会保障资金的支持。政府可以在做好监督管理工作的条件下，将部分社保资金投入保障房建设中去。

(三)完善金融支持相关政策

第一,科学规划筹资还款。政府要设置专门账户进行保障性住房的投资收益管理，结合财政拨款，做出科学、详细的还款规划，确保筹资还款能及时到位，为保障性住房的投入资金收益安全提供保障。第二,建立健全保障房建设资金的监管制度。目前。保障性住房建设资金来源较广、筹集方式多样，费用支出也涉及各个方面，因此政府可以设置一个专门的保障房资金管理账户，并且将该账户由银行代管，这样以来所有的保障房资金来往都经由该账户进行，保证了资金的使用安全。

资金保障的重要性篇（9）

一、保障房建设的必要性

保障性住房是与商品房相对应的一个概念，目前尚未有统一的定义。一般来说是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质和特定用途的住房。根据我国“十二五”规划纲要的阐述，我国保障性住房的基本形式有：经济适用房、廉租房、政策性租赁房（公租房）与两限房以及在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造、游牧民定居工程。

保障性住房建设无论从改善民生、促进和谐社会发展，控制高房价、拉动消费以及转变社会经济发展模式等方面看，均有很高意义。首先，改善低收入居民的居住条件是重要的民生问题。加快建设保障性住房，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。其次，加快保障性住房建设，将有利于控制高房价，有利于更好地落实房价宏观调控的政策目标，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，有利于房地产市场的健康稳定发展。第三，加快保障性住房建设，不但能够有效改善城乡普通居民消费环境和条件，而且能够打消对未来住房支出的担忧，从而有利于城乡居民，特别是低收入居民的消费增长。最后，政府主导的保障房建设，以民生为导向，可以防止房地产市场的畸形发展，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，推进保障房建设，有望成为转变发展方式的重要突破口。

二、我国保障性住房建设的资金来源分析

我国保障性住房建设的基本融资模式主要有财政拨款、土地出让金净收益、住房公积金净收益及其他来源。具体来说：（1）财政拨款。保障性住房具有准公共产品属性和正外部性等特点，决定了各级政府拨款是保障性住房建设的主要来源。目前中央财政拨款占保障房建设资金的比重仅在10%左右，各级政府财政投入压力巨大。（2）土地出让金。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》规定：土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%。这一渠道的资金量占土地出让金金额的10%-20%。如果政府按照要求全部投入到位会使保障性住房资金短缺的情况得到一定程度的缓解，但地方政府往往缺乏有力监督，用于保障性住房建设的比例只占土地出让金总额的很小比例。（3）住房公积金增值收益。2009年住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，要求将部分住房公积金结余资金贷款用于支持保障性住房建设。（4）住房公积金贷款。2010年住房和城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银监会印发的《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》确定了北京、天津等28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，贷款总额占所需资金的10%。（5）其他来源。“社会保障”和“出租保障性住房及配套设施”的资金也被用于支持廉租房和公租房的建设。

“十二五”期间，中央政府提出新建3 600万套保障性住房，到2015年实现保障性住房的覆盖面达到20%。各年的建设目标是2011 年开工建设 1 000 万套，2012 年建设1 000万套，2013-2015年每年建设500-600万套。仅2011年建设的1 000万套保障性住房就需投入资金1.3-1.5 万亿元，其中5 000 多亿元由中央和地方两级财政分担，其余8 000多亿元主要通过社会资金解决，因此，完善保障性住房建设融资方式具有重大意义。

三、保障性住房建设的融资困境分析

通过保障性住房建设资金的来源分析，可以发现目前保障性住房建设的融资困境主要表现在四个方面：

一是过度依赖国家财政投入。财政拨款、土地出让金及住房公积金本质上都属于国家财政收入。虽然保障性住房的准公共产品的性质决定了政府投资在保障性住房建设中的重要地位，但是对国家财政资金的过分依赖，会导致在政府财政严重不足和经济不发达地区的保障性住房供给严重不足。我们应该坚持政府在保障性住房建设融资中的主导地位，但是运作过程中，应改革僵硬的资金供给机制，发挥市场的作用，减轻保障性住房建设给政府带来的巨大负担。

二是地方政府对保障性住房建设缺乏积极性。这种现状形成的主要原因是我国传统的以财政收入等经济指标为主的官员绩效考核体系。目前，土地出让金占地方政府财政收入的比重很高，而经济适用房、两限房的土地划拨供给方式使得地方政府获得不到土地出让收入，廉租房和公租房还要对低收入家庭进行住房补贴、对开发商进行税收减免，这些原因都会导致财政收入大幅下降。不仅如此，保障性住房的建设会在一定程度上拉低商品房的价格，而房价的下降又会进一步影响土地出让价格，从而极大影响了地方政府的财政收入和GDP的增长，从而制约着地方政府建设保障性住房的积极性。

三是资金供给存在不稳定性。目前保障性住房建设以财政资金为主的融资模式存在着极大的不稳定性，主要表现在以下四个方面：（1）中央政府的拨款具有较强的稳定性，但是地方政府的事务繁多，在不少财政收入较低的不发达地区，保障房建设往往更为迫切，因而这些地方的财政拨款往往很难及时到位；（2）土地出让收入也具有较大的不确定性。在经济形势较好的年份，开发商的积极性较高，出让收入较高，但是当银行银根紧缩的年份，土地出让收入就会大幅下降。（3）保障性住房的建设资金可能被挤占。前面我们指出土地出让收入的一定比例可以用于保障性住房建设，但是往往缺乏有效监督，因而被挤占。同样住房公积金增值收益也是如此。公积金扣除住房公积金贷款风险准备金和公积金中心管理费用后，余额用来补充保障性住房建设资金，如果贷款风险准备金和管理费用金额较大，那么用在城市保障性住房建设上的资金就会相应减少。（4）公积金贷款作用有限。一方面是试点城市效果如何、何时扩大是不确定的；另一方面，不少地区公积金使用率都非常高，能用于保障性住房建设的部分占多大比例都具有较大的不确定性。

四是保障性住房建设金融工具缺失。保障性住房具有准公共物品的特性，按照政府经济学的观点，保障性住房应该由政府保障供给，但是可以采用不同的方式：政府既可以成立专门的部门（国有独资公司）直接负责保障性住房的建设，比如，由各级政府地方财政出资成立的保障房建设有限公司，也可以将保障性住房建设的任务委托给民营的房地产开发企业。目前民营的房地产开发企业的外部融资方式主要有银行借款、股票债券和其他三种融资途径。发行股票和债券进行直接融资，条件苛刻，中小房地产开发企业很难采用。而资产证券化、短期融资券和信托融资等其他融资方式在我国开展的还不成熟，很多机制性问题尚未完全解决。因此，目前对于大多数房地产开发企业而言，银行借款是其主要融资来源，渠道比较单一。

四、保障性住房建设融资模式的完善建议

保障房建设主要涉及政府、房地产开发企业（国有和私营房地产开发企业）、金融机构三个重要主体，因此，完善保障性住房的融资模式应该在加大财政资金归集力度，提高使用效率的前提下，发挥市场作用，创新融资行为。因为经济适用房采用的是控制利润率的运作方式，因此在保证土地供给的前提下，市场的运作保障了资金的供给，因此，保障性住房建设暴露的资金不足问题主要体现在廉租房和公租房方面。下面主要从廉租房和公租房融资角度，提供若干建议。

（一）应加大财政资金的归集力度，提高使用效率

1.改变地方政府官员的绩效考核方法。目前保障性住房建设采取的是中央设定目标，层层目标分解实施的方法，因此，在各级政府官员业绩考核时，要加大民生方面指标的考核权重，保障性住房建设的分解目标的实施要作为各级政府领导官员主要考核指标，从而激励地方政府官员保障性住房建设的积极性。

2.加大土地出让金计提比例。在严格保证原有10%的计提比例上，适当加大土地出让金净收益的计提比例，并建立一个强有力的监督保障机构，检查土地出让金计提后的使用情况，保障其一定用于地方保障性住房的建设。

3.积极拓展公积金的增值途径和使用范围。目前，住房公积金适用范围过于狭窄，只能用于职工住房贷款和购买国债，不利于住房公积金的增值，因此，要积极拓展公积金增值途径，比如适当购买收益率较高、风险可控的国家重点工程建设债券等。由于廉租房、公租房贷款的偿还周期较长，商业银行缺乏贷款的积极性，因此，积极开展公积金贷款试点城市的效果评估，可行则积极推进。

（二）发挥政府的作用，开拓多元化筹资渠道

1.加强投融资平台建设。组建国有投融资平台，为保障性住房的建设筹集资金，并负责保障性住房的融资、开发、建设、运营管理等。利用财政资金主要为从事保障性住房建设的房地产开发企业向商业银行贷款提供贴息、担保，为保障性住房债券融资进行保障，以激励各方积极投资保障性住房建设。政府和企业各自发挥比较优势，既保障了政府的强力支持和企业的规范化运作，又避免了政府直接负责的弊端，有利于减轻财政压力，提高融资效率。

2.建立多渠道的廉租房供给模式。政府不仅仅可以直接新建廉租房，也可以通过收购、改建以及自有住房租赁、社会捐赠等方式多渠道增加廉租房房源，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。比如，如果开发企业按总面积的一定比例建设廉租房，政府可以在土地、税费等方面给予一定的优惠。

（三）发挥市场作用，开展金融创新

1.积极探索推进BTR融资模式。BTR融资模式是BT融资模式和REITs融资模式的结合。BT融资模式是BOT融资模式的一种变异。BOT模式即建设经营转让模式，它是政府吸引民间资本进入基础设施建设的一种融资方式，而BT模式就是建设转让模式。比如，重庆渝开发股份有限公司与重庆市大渡口区政府2007签订合同，以BT模式投资约3亿元进行安置房项目建设，该项目被列为重庆市2008年十大重点工程项目。2010年该公司继续加大保障性住房建设力度，以BT模式承接370万平方米的公共租赁房建设任务。REITs即房地产投资信托基金。从发达国家发展经验看，几乎所有 REITs 的经营模式都是收购已有房地产并出租，获取租金收益。因此，如果能将 BOT 模式和 REITs 模式结合起来（即BTR），不仅能解决建设环节政府资金的不足，还能够利用 REITs 的优势吸引公众的闲散资金用于回购开发企业开发完成的房产，分享公租房运营过程中获取的稳定收益。

2.积极推进PPP 融资模式。PPP融资模式是公共部门与私人企业合作的一种融资模式，该模式兴起于20世纪90年代欧洲及北美国家，主要用于大型公共基础设施建设。PPP融资模式有外包、特许经营和私有化三种方式。其中，外包方式需要政府承担全部投资，私有化方式不能保障廉租房和公租房的准公共物品性质，因而不适用于廉租房和公租房建设。而特许经营模式下企业完成全部投资或与政府共同投资，企业与政府签订特许经营合同，并在政府的允许下，对于所建设的房产具有经营权，在收回投资并取得合理利润之后，将项目的所有权移交给公共部门，政府最终获得项目的产权。因而采用这种模式既可以在一定程度上缓解政府的财政负担，又能保证其准公共物品的性质，符合公共租赁住房的宗旨，应该积极探索推进。

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资金保障的重要性篇（10）

中图分类号：E271文献标识码： A

一、保障性安居工程实施成效

（一）规模大

2010年至2013年的四年中，新疆全区新建改建城镇保障性住房107.7万套、安居富民房92.6万套、定居兴牧房5.5万户。其中2011年是“十二五”开局之年，也是自治区实施安居富民工程建设的第一年，保障性安居工程成果突出，各类城镇保障性住房实际开工套数超过了“十一五”期间的总和；2013年自治区确定了30万户安居富民、2.71万户定居兴牧工程和29.6万套城镇保障性住房及配套设施建设任务，至年终已全面超额完成建设计划。（详见表1）

表12010-2013年新疆保障性安居工程完工套数（单位：万套）

2010年 2011年 2012年 2013年 总计

城镇保障性住房 26.4 35.6 29.5 29.9 121.4

安居富民房 / 30 31.5 31.07 92.57

定居兴牧房 / 1.58 1.25 2.71 5.54

总计 26.4 67.18 62.25 63.68 219.51

（二）品质好

新疆通过出台适合新疆特色的保障房建设标准，对保障房的选址、规划、建筑、设备、装修与设施、施工和验收等环节做了严格、详细的规定，使工程建设管理进一步强化，工程质量和居住品质进一步提升。在实施“两居工程”建设中，新疆提出了“安居促乐业，产业促增收”的要求，建房的同时必须建设庭院，以发展种植业、养殖业、林果业、手工业加工等庭院经济，在改善农牧民居住环境的同时实施产业扶贫，因地制宜，支持和培育富民兴牧后续产业发展，提升农牧民增收致富和长远发展的能力，使安居与富民相结合，生活质量和农村文明程度得到了提高。

（三）金融支持力度不断加大

金融机构支持保障性安居工程建设的积极性有所提升，参与的主体逐步增多，新疆辖内22家银行中至少有8家银行支持保障性安居工程建设。2010年7月以来，全疆金融机构累计发放保障性安居工程贷款近200亿元。金融机构当年累计发放城镇保障性住房贷款占工程项目融资总额的比重大幅攀升，由2010年的8.6%上升至2012年的18.8%，上升10.2个百分点。除贷款外，金融机构还积极开发新产品，拓宽融资渠道，加大对保障性安居工程建设的非信贷支持，如发行企业债券、中期票据以及信托融资等。

二、保障性安居工程融资机制存在的主要问题

（一）融资渠道狭窄，尚未形成多元化资金保障机制

由于保障性安居工程项目收益率低，加之抵押担保机制不健全，对社会资金吸引力低，融资渠道狭窄。目前，新疆各类城镇保障性住房建设项目资金主要来源于中央和自治区补助、地方财政资金、对口援疆省市支援以及金融机构信贷，民间资金介入很少。

（二）缺乏配套激励政策，金融机构参与意愿低

由于保障性安居工程项目建设资金回收周期长，利润空间小，存在一定的资金偿还风险，在缺乏相应的担保和配套激励政策的情况下银行信贷的积极性、主动性不高。如，部分地方政府要求银行业金融机构在支持保障性住房项目建设时执行基准利率，在没有相应的补偿和激励政策支持下，金融机构承贷意愿偏低。

（三）缺乏差别化信贷政策，银行信贷准入受限

目前，保障性住房贷款在项目审批条件、资本金到位审查、资产质量认定、不良贷款核销等方面都比较严格，针对性不强，基本采用商品房开发贷款的管理模式。银行资金在保障性住房信贷准入上常常因为“四证”不齐、抵押物不合要求、风险收益达不到标准、银行额度受限等因素而受到限制，致使全区保障性安居工程项目建设的融资要求得不到有效满足。

（四）缺乏必要的沟通渠道，融资效率低

金融机构和政府相关部门之间缺乏必要的沟通渠道，信息滞后与信息不对称降低了保障性安居工程的融资效率。尤其是部分地处偏远、经济发展水平和金融意识相对落后的地区，因沟通渠道缺乏，有效沟通不足，项目与信贷资金不能实现有效衔接，建设资金需求存在较大的缺口。

三、完善保障性安居工程建设融资机制的对策建议

（一）创新融资工具，提高融资效率

积极引导银行业金融机构探索创新模式，开发多样化的金融产品，扩大抵押物范围，积极承揽保障性住房的土地储备贷款、开发性贷款、按揭贷款业务，加强房地产信贷结构调整，全面总结推广各地成功经验，根据保障性安居工程建设项目信贷需求的特点，开拓创新具有针对性的融资工具，创新信贷管理模式，培育和发展保障性安居工程建设的有效切入点，提高保障性安居工程融资效率，逐步加大对保障性安居工程建设的金融支持力度。

（二）完善保障机制，提高金融机构承贷积极性

设立与保障性安居工程建设相配套的担保基金、风险补偿基金，综合运用财政补助、财政贴息、税收减免、专项奖励等优惠政策，灵活有效的发挥财政资金的引导作用，建立信贷资金投入保障性住房建设的风险分担机制和激励机制，改善保障性住房建设贷款与财政资金融合支持环境，降低信贷资金风险，进一步提高金融机构承贷积极性，引导、撬动金融机构和社会资金投入保障性安居工程建设，拓宽保障性住房建设融资渠道。

（三）抓关键，加大对重点保障性住房项目的支持力度

集中精力解决重点保障性安居工程建设，如廉租房、公租房、棚户区改造房、农村危房改造、牧民定居住房、抗震安居住房等，对重点保障性住房项目与商业性房地产、限价商品房、经济适用房和一般性融资平台项目应进行严格区分，加大对重点保障性住房项目的支持力度。

（四）加强沟通与协作，实现项目与融资有效对接