个人档案管理法律法规篇（1）

个人信用档案管理的法律关系实则是以个人信用档案为核心在征信机构、个人信用档案主体、信用档案信息提供者、信用档案使用者之间形成的多重法律关系,这种法律关系的内容体现为法律上的权利和义务,因此法律关系主体的权利与义务是立法的重点①。由于目前我国没有个人征信法起草的计划,最有可能尽快出台的全国性征信法规仍是《征信管理条例》。因此,笔者将结合《征信管理条例》(征求意见稿),具体阐述对个人信用档案管理法律关系主体的规制,并对《征信管理条例》(以下简称《条例》)提出改进意见。

一、对个人信用征信机构的规制②

个人信用征信机构,指经有关部门批准成立的,专门从事采集、存储、加工处理信用信息,提供信用档案和其他信用咨询服务的组织。它是独立于信用交易双方的第三方,具有中介性质。

目前,我国现有的法律体系中,对征信机构的管理,以地方政府规章或部门规章为主,尚没有法律位阶较高的专门法对征信机构的从业资格、经营范围进行监管。征信机构设立无序、混乱。笔者认为应从以下方面对征信机构的义务做出规范。

1.尊重个人信用档案主体权利的义务

征信机构应充分保障公民对自己的个人信用档案信息的知情权、异议权。这在《条例》中也有所规定,“第四十条 信息主体认为其信息存在错误、遗漏的,有权向征信机构提出异议,要求更正。征信机构应当按照国务院征信业监督管理部门的规定受理异议申请,并在收到异议申请之日起20个工作日内完成对异议信息的核查和处理,书面答复异议申请人。个人提出异议申请,征信机构未按照前款规定办理的,该信息主体有权以书面方式要求该征信机构一次性删除其全部信息。”但是《条例》中缺少了对征信机构通知、确认等义务的规定,通过立法要求征信机构记录信息主体不良信用信息时,即负面信用信息将被列入‘黑名单’时,征信机构应通知本人,并核实信息的真实性、完整性与准确性。美国信用档案管理中,对于负面信息入库,一般会有2-3次的友情提醒。

2.对个人信用档案信息规范化管理的义务

在个人信用档案信息收集时,首先须有特定的、合法的目的,并且需要依照法律规定的途径和方式进行,不得以欺骗或其他违反法律规定的手段取得他人信息。《条例》中第十五条也体现了“合法收集的原则”,但是却没有对“限制收集”做出明确的规定,应尽快完善。限制收集是指,将需收集的个人信息限制在最小的范围内,尽可能不收集或者收集最少的个人信息,即可收集可不收集的信息,采取不收集的原则。

在个人信用档案使用时应采用限制原则。征信机构利用个人信用档案,应通知个人信用档案主体,并征得个人信用档案主体的同意,法律规定的除外。征信机构还应对信用档案申请使用者的身份、使用目的进行严格的把关,以保证信用档案的使用在法律规定的范围内。这在《条例》中也有所体现。

《条例》第十七条规定,征信机构对所收集的信息应当客观、及时进行整理、保存和加工,不得歪曲、篡改,并应当采取必要、合理的措施以确保信息的及时更新。这正是征信机构保障个人信用档案信息准确性、真实性的义务。信用信息真实、准确是个人信用档案发挥作用的生命线。因此征信机构在收集信用信息时,就应按照法定的程序征集、审查,制定相关的内部操作机制与校对机制,保证信用信息处理前后一致。

《条例》第二十三条规定,征信机构应当建立健全征信信息保密管理制度,建立信息查询内部分级管理制度,在信息收集、整理、保存、加工和使用过程中确保信用信息不被泄露。征信机构的工作人员应严格遵守保密制度,不得擅自查询或越权查询该机构拥有的信息,不得泄露在业务工作中获悉的信息。这对征信机构的安全保护义务起到很好的法律规范作用。

3.保持独立、公正的义务

信用信息对个人关系重大,信用信息的公正性就显得尤其重要。如果征信机构受某种利益的左右,信用档案信息失去了公正、客观性,不仅不能服务于社会,提高经济运行效率;相反还会贻害于人,成为扰乱市场的一个根源。因此,征信机构作为独立于市场交易的第三方,应客观、公正地收集信用信息,提供信用信息服务。不应受到除法律以外的政府、企业或个人的干涉。《条例》中对于这点并没有提出,笔者认为在总则或征信机构的一般规则中应有所体现。

二、对个人信用档案主体的保护

个人信用档案主体,就是指其信用信息被征信机构收集、处理和利用的人,即被征信人。对于个人信用档案主体的称呼,美国使用的是“消费者”,而欧盟使用的则是“数据主体”。一般而言,个人信用档案主体应当为个人(即自然人),而不包括法人或其他组织。

整个信用档案管理流程是围绕个人信用信息展开的,个人信用档案的建立又是以个人信用信息在一定范围内公开为前提的,因此不可避免地会涉及到个人信用档案主体的隐私问题,这也是个人信用档案立法的焦点。《条例》对个人信用档案主体的保护,从“总则”中的基本原则到“分则”中的具体规则都有体现。但是笔者认为《条例》对于个人信用档案主体的保护是不全面的,随着个人权利空间的逐步拓展和权利种类的渐趋细化,与个人信用档案有关的个人权利不仅包括隐私权,还有可能涉及个人的信用权、自由权、姓名权、名誉权等多种人格权。因此应充分明确个人信用档案主体的信息权。

为了有效规避公民信息在经济社会中可能受到的侵犯,我国个人信用档案立法应强调个人信用档案主体享有以下信息权利③:

个人信用信息同意权,是指个人信用档案主体决定其信息是否被该征信机构征收,基于何种目的、以何种方式在什么范围被处理、利用的权利。《条例》也规定除了行政机关、司法机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织已经依法公开的信息和其他已经公开的信息外,征信机构收集、保存、加工个人信息应当直接取得信息主体的同意。

个人信用信息知情权,是指个人信用档案主体有权知道其信用信息处理情况。个人信息知情权是实现个人信息权其他方面的基础,因为只有个人信用档案主体才会对自身的信息存在高度的敏感性,最容易发现个人信用信息中的错误,能积极主动更改错误信息和已过时信息,从而保证收集和使用信用信息的准确性和完整性。《条例》第三十九条中的“信息主体有权按照国务院征信业监督管理部门的规定向征信机构查询自己的信用档案。信用档案应包括信用信息、信用信息来源和信用信息查询记录”正体现了这一点。

个人信用信息更正权,是指个人信用档案主体发现其信用信息不正确、不完整、未更新,可要求有关征信机构更正、补充的权利。个人信用信息更正权的赋予,既是个人信用信息知情权演绎和发展的必然逻辑,也是实现对个人隐私权保护的有效制度安排。

个人信用信息删除权,是指个人信用档案主体要求征信机构删除其信息的权利。在个人信用档案管理中,对确认为错误的信息,征信机构非法储存、超范围储存、逾期储存个人信用信息的,个人信用档案主体均有权要求予以删除。

应该说《条例》中以上规定对公民的信息更正、删除、保密权的保护是比较完善的,但是对异议处理完毕以后除了书面答复个人信用档案主体外,还应免费提供一份信用档案,以保证个人信用档案主体了解自己的异议处理的最终情况。

个人信用信息救济权,当个人信用档案主体的权利受到侵害时,应获得事后的民事、行政、司法上的补救。《条例》第四十一条规定,信息主体认为征信机构、信用信息提供者和信用信息使用者侵害其合法权益的,可以向国务院征信业监督管理部门投诉。救济制度可以启动个人信用档案主体对征信机构、信用信息提供者、信用档案使用者的监督程序,使我国对个人信用档案主体的保护制度更加完善。

个人信用信息封锁权,是指个人信用档案主体对其信用信息的准确性向征信机构提出异议,在异议未解决期间,个人信用档案主体有权要求征信机构以一定方式暂停信息继续处理和利用。另外,当双方对信用资料的正确性发生争议,征信机构又无充足理由证明的情况下,也必须对该信用信息进行封锁,不能予以提供。这是《条例》中所欠缺的,笔者认为有必要增加。个人信用档案信息的封锁权可以保障异议处理期间,公民的合法权益。

三、对信用档案信息提供者的规制

个人信用档案信息提供者,是指为征信机构提供其掌握的关于公民的信用信息的社会组织或个人,如银行、保险公司,公共服务部门(如水、电、气)等。

信用信息的正确性、及时性、完整性很大程度上依赖信用信息提供者的行为规范,但我国对于信用信息提供者约束的法律条款少之又少。对于征信法律关系中重要的当事人之一,如何对其行为进行规范,明确其法律责任,是一个值得深入探讨的课题。

笔者认为,信用档案信息提供者的义务应包括类似于征信机构义务的方面,因为他们都涉及到信用档案信息的传输环节。要保证信用信息的准确性、完整性和及时性,对信用信息保密,应当告知信息主体该信息特定的提供对象和提供该信息可能产生的不利后果,并取得信息主体的书面同意等。

四、对个人信用档案使用者的规制

个人信用档案使用者,是指利用征信机构为其提供的个人信用档案进行授信、雇佣等活动的个人或机构。当前社会中,信用档案使用者往往也正是个人信用档案信息的提供者,如诸多的商业银行、保险公司。

笔者认为,个人信用档案信息使用者的义务主要应该有④:

一是使用目的限制。个人信用档案信息的使用者,只有在法律允许的范围内或取得个人信用档案主体的授权后才可使用。

二是信用档案信息来源披露义务。信用档案信息使用者根据信用档案信息,做出不提供服务或拒绝交易的决定后,有义务以口头或书面的形式,告知个人信用档案主体关于做出决定的依据或原因,并且提供出具信用档案征信机构的联系方式,还应清楚、全面地告知个人信用档案主体提出异议的权利和途径,这样一方面有利于信息主体及时向征信机构查证征信机构所收集的自身信息的准确性、全面性和及时性,另一方面还可以及时发现和制止某些不法行为,如身份盗窃行为。

《条例》对信用信息使用人也进行了使用限制,并规定了侵害的法律责任。但是对使用范围定位的缺失,不能不说是一种缺憾。笔者认为,应出台相关的法律法规对信用信息披露进行约束,可将个人信用档案信息的披露限制在以下方面:

一是金融机构、保险机构等向公民提供相关业务服务时,调查其信用状况,以判断其支付能力与偿还能力;二是有关政府机构做出行政许可时的调查;三是潜在雇主需要了解个人诚信情况,以便做出是否雇佣的决定;四是个人信用档案主体申请查询本人的信用记录或授权他人使用;五是法律、法规规定可以披露的。

注释:

①吴国干.个人信用征信基本法律关系探略[j]. 湖北社会科学,2008(8):131-134.

个人档案管理法律法规篇（2）

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，是社会主义法制建设的基本内容与要求，其中，执法必严是社会主义法制的关键。它要求执法机关及工作人员，必须严格按法律的规定实施法律，坚决维护法律的权威和尊严。执法必严同样也是社会主义市场经济环境下档案法制建设的关键，执法必严就是要严格执法。档案行政管理要做到依法行政，重点是严格执法。

1 严格执法的意义

1.1 严格执法是维护档案法律权威的需要。《档案法》是规范我国档案事业最高效力的法律，它的精神实质是保护和利用档案，维护公民的合法权益和国家权益，维护正义和公平。那么，严格执行《档案法》以及所有关于档案事务的规范性法律文件，不仅维护了《档案法》的权威，而且，保障了正义和公平不受破坏。如果不严格执法，就无法维护档案法律的权威。

1.2 严格执法是档案法制建设的需要。档案行政管理要走向依法行政，走上法制化的轨道，就必须严格执法。严格执法有两层意义:一是执法的严格性；二是惩罚的严厉性。虽然，严厉的惩罚对于那些严重档案违法行为是十分必要的，但是，执法对违法者的威慑力更主要的是在于执法的严格性。一方面，执法要严明、严格、严肃，另一方面，不得超权、越权执法，即档案行政管理部门的任何档案行政执法行为都必须根据法的规定来进行，这是档案法制建设的基本要求。如果执法不严或执法不规范，建立完善档案法制就是空话。

1.3 严格执法是社会主义市场经济环境下档案工作发展的客观需要。随着我国社会主义市场经济体制的确立，经济在向多元化发展，档案工作也向多样化发展，从而使原来旧体制下依靠命令和政策来调节的方式已经无法适应。市场经济社会是法制社会，因而，只有运用法律，公平公正地加以调节、引导和管理，才能有效地解决各种复杂的档案事务和问题。这是时展的客观需要。

2 严格执法的含义

严格就是认真、不放松的意思。执法，也称“法律执行”，“是指国家行政机关依照法定职权和法定程序，行使行政管理职权、履行职责、贯彻和实施法律的活动”。[1]“严格执法”，按照字面意思，就是认真、不放松地执行法律，这尽管是严格执法的基本内容，但仅仅这样理解还不够。严格执法应具有以下几个特征：

2.1 执法的合法性。合法性要求执法行为必须在法律规定的范围内进行，强调依法办事。档案行政管理机关在执法时做出的行政执法行为必须有法律上的依据，不得超出法律规定的范围。档案行政管理机关能做什么不能做什么，必须有法律的授权，超出授权的范围就是越权，越权则无效。执法的合法性具体体现在三个方面：一是主体合法，档案行政执法的主体只能是享有执法权限的档案行政管理机关，并且，也只能依法行使执法权，在职权范围内司其职；二是程序合法，档案行政管理机关的行政执法，必须严格按照法律规定的程序进行，只有严格执行法定程序，才会有正确的执法；三是内容合法，档案行政管理机关的行政执法必须严格认真地按照档案法律法规规定的内容，依实体法之规定做出处理，维护法律的权威和尊严。

2.2 执法的正确性。正确性就是要求执法结果的正确，处理正确是执法公正的体现。执法要求“法律面前人人平等”，在执行法律法规时，要以事实为依据，以法律为准绳，在掌握法律法规标准时不走样，真正做到公平公正。要做到执法的正确，就要求档案行政执法人员必须尽职尽责，对发生的违法行为勇于纠正并依法处理，不搞关系执法、人情执法，做到“有法必依，执法必严，违法必究”。一切以法律作为唯一的标准和尺度，而不是唯“长官”意志。

2.3 执法的及时性。及时性是严格执法的重要措施，只有及时执法才能将严格执法落到实处。严格执法要求档案行政管理机关具有高度的责任感，在合法、正确的前提下，做到及时执法，将档案违法现象消除在萌芽状态。对于需要立案查处的，要及时立案，及时办案，及时结案。执法的各个环节都要遵守法律规定的时限，决不能拖而不办，审而不决。

2.4 执法的严肃性。严肃性要求敬畏法律，郑重严谨地执行法律。对公民、法人和其他组织的档案违法行为，必须依照档案法律的规定严格执法，不能掺杂档案执法人员个人的意愿，既要维护档案法律的尊严，维护党和国家的档案权益，又要严格遵守公民、法人和其他组织的合法权益不受侵犯。档案行政管理机关要严格执法，落实到位，不留空白，不越权、不、不消极执法。所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都必须遵循宪法和法律法规规定，绝不允许有任何超越法律规定的“乱作为”、“滥作为”和“不作为”现象。

3 档案行政执法中存在的问题

对于档案行政执法中存在的问题，大都认为主要是外部问题，如庄澍虹认为：一是档案行政执法主体不确定；二是档案法规体系不完善；三是现有档案法规体系不够科学及执法人员素质偏低；四是长期的政治管理模式造成了社会公众的档案意识不强，普遍对档案行政执法活动不认可、不支持。[2]笔者认为，档案行政执法中存在的问题，外部问题不是主要的问题，档案行政管理机关内部的问题才是主要问题。比较突出的表现：

3.1 档案行政管理机关不清楚法定的职责和行政权限而“不作为”。在实际工作中，一些档案行政管理机关对自身的法定职责和行政权限究竟有多少，涉及的面有多宽不是很清楚。致使该实施的档案行政执法工作沒有去实施，从而形成不严格执法的“不作为”现象。其一，对各行各业专业或业务档案事务的档案行政执法基本是空白。“据不完全统计，就全国而言，‘建国’以来，仅标题中，涉及‘档案’的法律法规规章就有241部；而全文中，涉及‘档案’的法律法规规章更是多达4621部。” [3]这些法律法规涉及各行各业的档案事务，其中，许多都是民生和专业档案的范畴。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的依据，也是档案行政执法内容。但是，在这方面几乎是空白。其二，对个人保管的档案行政执法监管工作几乎是空白。许多档案行政管理机关对本行政区域内个人保存的“对国家和社会有保存价值的”档案从未做过调查摸底或登记备案工作，对其内容、数量、价值、保管情况一概不知。至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致档案严重损毁和不安全的采取代为保管、收购或者征购措施，对其在流转中的捐赠、买卖和出境的监控管理，几乎都是空白。其三，档案行政管理机关负有对同级档案馆和下级档案馆、档案行政管理机关进行档案行政执法监督、行政监督检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法也几乎是空白。

3.2 档案行政执法流于形式。一些档案行政管理机关的档案行政监督检查，不是“运动”式，就是“蜻蜓点水”式，难以解决实际问题，基本上流于形式。有的是“档案监督检查力度不够，对档案执法检查采取应付了事的态度”，或“出于档案行政部门人员过少，在执法检查时对下发整改通知书的单位和部门不能及时监督。无人抓监督，无人抓落实，也就无法追究责任”。[4]有的是“平时执法检查过于注重表面形式，不看效果；仅停留在检查，不追查结果；一味追求面广量大的执法检查，不能从档案管理部门本身的总体执法能力出发搞好工作”。[5]档案行政执法成了走过场。

3.3 档案行政执法定位不明确。随着社会主义市场经济体制的建立，要求档案行政管理转到依法行政的法制轨道上，档案行政管理职能由计划经济时代指令性的业务指导为主的管理模式转变为社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理模式。但是，“那种几十年一贯制所形成的习惯性工作方法和思维定势，仍然或多或少、或明或暗地左右着档案行政管理，无形中，制约了档案法制建设的进程”。[6]从而致使一些档案行政管理机关对档案行政执法定位不明，强调“行政执法是业务指导的保障”[7]“档案执法检查需要以档案业务指导为基础，档案业务指导需要档案执法检查做保障”。[8]档案行政管理职能的转变基本上还是停留在口头和表面上，沒有把档案行政管理职能定位在依法行政的以档案行政执法为主上，而使档案行政执法的职能沦为摆设。

3.4 档案行政执法概念不清晰，致使档案行政执法行为过窄。行政执法有“广义”和“狭义”之分，“广义的行政执法，是行政主体为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括行政主体为贯彻、执行法规，而制定的不针对具体人和事的具有普遍约束力的规范性文件的行为，即抽象行政行为，也包括行政主体依法针对特定的人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即具体行政行为，还包括行政指导、行政奖励等非强制性行政行为”。[9]然而，许多档案行政管理部门都对档案行政执法做狭义的理解，也就是开展档案行政监督检查和查处档案违法案件而已。对于诸如档案行政强制、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励、行政处罚等档案行政执法行为，不是不开展实施就是不按照法律法规规定的程序实施。

3.5 档案行政执法对违法现象制止不力。在现实中，存在着许多诸如档案文件材料收集不齐全、不按规定整理归档、保管安全隐患多等违法现象，其中，大都够不上立案查处，多是需要限期整改或给予行政处罚的。然而，一些档案行政管理机关由于碍于亲戚、朋友、同学等的情面，或是面对所谓“强势”部门，或是工作中有求于的部门，或是其他种种原因，致使对于这些违法现象该给予行政处罚的基本不处罚，限期整改的也是期限一拖再拖，结果是“限期整改成为空口惩罚，违法行为依然继续”。[10]对于一些需要立案查处的，则采取“睁一只眼闭一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因为查处一起违法案件影响一个地区档案工作的大好局面。结果是既损害了档案法律的权威，又助长了违法“气焰”，使档案法规更难贯彻，也加大了档案行政执法的难度。

4 加强档案行政执法的措施

4.1 转变档案行政管理模式，走依法行政之路。档案行政执法中存在种种问题，其主要原因或者说根本原因是档案行政管理机关沒有转变管理职能，沒有实行依法行政，沒有实现由档案业务指导为主管理模式向以档案行政执法为主管理模式的转变。转变档案行政管理模式，首先是档案行政管理机关的领导要转变管理思想、管理理念，把管理思想转变到依法行政为核心上，把工作的重点放在档案行政执法上。其次，必须明确档案行政管理机关只能在宪法和法律法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，凡是超越法律规定的行政权力都是非法和无效的。自觉地把行政行为纳入法制化轨道，职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要严格依法。最后，将档案行政管理职能转到依法行政上。也就是说，档案行政管理机关的主要核心职能是档案行政执法。面对各种档案事务，要运用一切档案行政执法方法，履行档案法律赋予的档案行政管理职能，实施档案法律法规的各项规定，管理好档案法定范围内的档案事务，保障档案事业的健康发展。

4.2 提高档案行政管理机关的依法行政意识。要大力加强档案行政管理机关内部的法制学习教育，通过法制学习教育，切实提高档案行政管理机关领导的依法行政意识，巩固依法治档理念，用依法行政的思想指导整个档案行政管理工作。提高档案行政管理人员的依法行政意识，加强档案法制观念，用执法必严的理念来约束档案行政管理的权力，将严格依法行政的理念贯穿到整个档案行政管理的具体行政行为之中。

4.3 厘清档案行政管理机关内部职能。按照行政权力法定化的要求，档案业务指导作为计划经济时代管理模式的职能，已经“寿终正寝”，不再是合法的行政职能，代之的是依法行政的档案行政执法职能。档案业务指导的职能如果说还残存的话，它已经缩小弱化为档案行政指导。如何履行档案行政执法职能，并将其落到实处，合理配置行政资源、明确行政职能是关键。在目前情况下，法规科（股）应负责行政执法监督（包括对档案行政管理机关内部的行政执法监督、对下级档案行政管理机关的行政执法监督等）、查处违法案件，实施档案行政强制、行政处罚等。业务指导科（股）应更名“监督科（股）”或“监督指导科（股）”，负责实施档案行政监督检查、行政许可、行政确认、行政指导、行政奖励等。对于档案行政指导职能，必须有清楚的认识。档案行政指导是非强制性行政行为，必须坚持合法、准确的原则，不能把档案行政指导变成档案行政误导，如果产生误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承担相应的法律责任。

4.4 严格依法行政，严肃档案行政执法。档案行政管理机关必须严格按档案法律的规定，履行法定的职能，实施档案法律，坚持严格档案行政执法，坚决维护档案法律的权威和尊严。一要严格执行档案法律法规的规定行使档案行政管理职能，管理档案事业。二要严格执行程序法的规定来进行档案行政管理，所有管理档案事务实施的档案执法行政行为都要遵循宪法和法律法规规定，严格执法，不得有任何超越法律规定的档案执法行政行为而形成违法“乱作为”。三要依照所有涉及档案事务的法律法规规定，管理档案事务。要严格执法，落实到位，不留空白。既不能有任何超越涉及档案事务的法律法规规定的范围来进行档案行政执法而形成“滥作为”，也不得置这些档案法律法规的规定于不顾不执法而形成违法“不作为”。

4.5 建立一支高素质的档案行政执法队伍。档案行政管理机关要抓好档案执法队伍的政治思想建设，加强法律业务知识培训，使其具有强烈的事业心和责任感，能够熟练掌握档案法律法规及有关法律法规知识，不断强化档案依法行政的理念，不断提高档案行政执法的能力和水平。

注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。

参考文献

[1]百度百科 baike.省略/view/21519.htm.

[2]庄澍虹.档案行政执法中存在的问题与对策[J].四川档案，2006（3）.

[3]吴雁平.1987年～2010年档案执法实践回顾与思考[J].档案管理，2011（4）.

[4][10]齐晶.试论档案行政执法工作中存在的问题与对策[J].经济研究导刊，2010（23）.

[5]姚震，董非.档案执法中的障碍性因素[J].档案与建设，2002（5）.

[6]杨益群.档案行政管理必须依法行政[J].档案与建设，2002（1）.

[7]曹永霞.加强档案行政执法提高档案管理水平[J]. 山东档案，1999（5）.

个人档案管理法律法规篇（3）

守法作为档案法制的建设关键环节，长期以来，大多数情况下都是在强调档案行政管理相对人的守法，而忽视了档案行政管理主体——档案行政管理机关及其管理者的守法，这种现象的存在已经严重影响了档案法制建设的进程。实质上，守法的对象应该是档案行政管理主体而非档案行政管理相对人，档案行政管理主体的守法才是实现档案法治的关键。本文从这一认识出发，试着阐释档案行政管理主体守法的问题，以期加快推进档案依法行政。

1 守法的对象是档案行政管理主体

“守法”，即遵守和服从法律。“完善的法制为实现法治准备了条件，而法制的有效实施才能达到法治的目标。有法不依形同无法、甚于无法。”[1]因此，倡导守法精神，在推进依法治档工作中具有重要意义。

“守法的含义，应当包括普遍的遵守法律和法律的普遍遵守。所谓法律的普遍遵守，即凡是国家的法律都必须遵守。”[2]这里说的法律，既包括国家立法机关颁布的各个层次的法律规范，包括宪法、法律、法规和规章，亦包括依法治档所依之“法”。“依法治档所依之‘法’就是档案法体系或档案法律体系所提供的一切规范，即档案法律规范。通俗地说，也就是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章。”[3]

守法的含义，还应当包括知法和依法办事。学法、懂法是守法的前提，而守法则必须依法办事，不仅是不做法律禁止的事、不违法，而且要行使法律赋予的权利、履行法律规定的义务，依法捍卫法律的尊严，以实现立法的宗旨。作为档案行政管理主体，必须依法行政，依法律的规定作为或不作为。守法，实际上是法律规范得以实现的方式和过程，档案行政管理主体守法则是档案法制建设至关重要的环节。

然而，谈起档案法治，就很容易使人联想到档案行政管理相对人，不论是依法治档、档案执法，还是档案普法，大都会涉及档案行政管理相对人，都会自觉不自觉地往公民法人和其他组织守法上说。在谈到档案法制建设的对策时，经常建议：“通过档案法制的宣传，使广大公民、法人和其他组织充分认识到《档案法》在管理国家档案事业中的重要意义和作用……是全体公民、法人和其他组织都必须遵守的法律依据，不依法办事就要受到法律制裁。”[4]“通过档案普法，增强全社会的档案法制观念，使人人都知法、遵法、守法，从而达到依法治档的要求。”“将档案法规定的档案权利和义务，变成国家机关、社会组织、企业事业单位和广大公民在处理档案事务中共同遵守的行为规范。”[5]这似乎已经形成一种惯性，就是档案守法的对象是档案行政管理相对人。而这却忽视或掩盖了法律对象上另一个更重要的方面：国家档案行政管理机构——政府的组成部分，即档案行政管理主体。“如果一个社会可以二元为民众与政府，或权利与权力，那么，就守法而言，准确的法律表述是，守法应当是政府而非民众的事，此正如权力必须守法，权利则无须守法，只要不违法即可。”[6]也就是说，档案守法的对象应该是档案行政管理主体而非档案行政管理相对人。

这样的认识可以从宪法层面得到支持。“政府由人民的需要和意志产生，政府受到人民制定的法律限制。”“就政府的权力来说，人民权利是政府权力的基础，人民是权力的唯一合法源泉。”[7]我国《宪法》明确规定，“中华人民共和国一切权力属于人民”，而“防止政府权力失控的有效途径是，要求政府行使权力时应当遵守法律的规定”。[8]或者说，政府守法是实现一切权力属于人民的重要保障。政府守法与一切权力属于人民的关系可归纳为四个方面：第一，政府所守之法凝聚了人民的共同利益和整体意志，其中，对政府行使权力的范围、方式、程序、职权、职责、法律责任等做了规定，既保证政府合法权力的行使能畅通无阻，又防止政府越权、，通过政府守法产生符合人民授权初衷的稳定、良好的社会秩序。第二，政府守法不应仅仅拘泥于遵守法律条文，还应以法的理想——为人民的最优化生存服务为政府存在与运作的宗旨。第三，权力所有者在设计、构建政府时并不是任意性的，而是从功利原则出发，要求政府为其带来最大的利益。要求政府守法可以防止政府行为的偶然性和任意性，从而激励个体在法律范围内尽其所能地追求正当的合法的权益。政府则主要是出面限制和阻止人们谋求不正当的非法利益，并对个体利益和社会利益有效加以整合，引导和促进权力所有者所设计的经济运行模式尽快建立。第四，一切权力属于人民必然要求对政府守法与否实施监督，并对违法行为追究法律责任和政治责任。不受监督和不被追究法律责任的政府必定会将法视为繁琐哲学而束之高阁，其后果会导致政府违法侵权现象充斥社会的各个角落。[9]

政府守法实质上是宪法所要求的，是有着宪法基础的。因为，政府守法不仅践行了《宪法》所明确规定的一切权力属于人民的庄严宣告，而且可以构筑良好的社会守法环境，减少公众的违法行为，节约大量的社会成本。随着我国依法治国、依法行政的全面推进，必将加快守法政府的建设。档案行政管理机构作为政府的组成部分，其守法同样受宪法的约束。档案行政管理机构是管理国家档案事务的行政主体，尽管大部分档案行政管理机构都归属党委领导管理，但是，行使的职能是政府的行政管理职能，实质上属于国家行政管理机构——政府的组成部分，也必将加快守法的档案行政管理机构的建设步伐。

宪法的本质就是保障公民的自由权利，限制公共行政的管理权力。“就民众而言，我不需要遵守保护我的东西，否则逻辑上说不通。当然，如果实在要说守法，那是我们必须守护宪法，以防权力对权利的侵害，毕竟在理论上宪法是权利的保证书。如果说权利防止权力侵害，靠的是宪法，那么权利本身也可以彼此侵害同时危害社会，这就要靠宪法之下的法律如民法和刑法了。它们是用来平衡权利之间的各种关系，同时惩罚一种权利对另一种权利的侵害，包括对社会的侵害。就这些法律而言，民众需要做到的依然不是守法，而是不得违法。”[10]守法还是不违法，其法律表述实际上是不一样的，它简要地表达了公民与政府（即档案行政管理相对人与档案行政管理机构）应遵循的不同法治原则。对政府应遵循的法治原则是“法无授权即禁止”，即政府必须照着授予权力的法律条例去做，不能越出授权范围履行任何职责。在法律条例范围之外，没有自由可言，旨在约束其权力。这就是守法。对公民应遵循的法治原则是“法无禁止即自由”，即除了禁止的条例，公民在不触犯或不超越法律（禁止性法律规范）的前提下可以自由生活、谋求发展，可以充分享有自由的权利。这就是不违法。“法无授权即禁止”与“法无禁止即自由”就是守法与不违法的区别。

2 档案行政管理主体存在的守法问题

尽管依法行政推行了很长时间，档案法制建设也取得了长足发展，但档案行政管理主体在守法方面仍然存在不少问题。主要表现在以下几个方面：

2.1 自我封权。职权法定是依法行政的基本要求之一。档案行政管理机关的职责、权力均由国家法律设定，行使权力应当以法律为依据，没有法律的明确授权，档案行政管理机关不得为之。但是，由于档案行政管理权中包括有一定范围的立法权，面对极其多样而复杂多变的社会情况，需要制定一些抽象的规范，以解决改革与社会现代化进程中出现的新情况，而由于有些档案行政管理机关存在“只要是为了达到行政目标，法律未禁止的均可为之”的错误观念，因而在档案行政立法活动中，往往在没有法律依据的情况下，为档案行政管理机关设定权力，为公民法人设定义务；或者把档案行政管理机关应尽的职责通过某些规定转化为公民、组织的程序性义务。例如《湖南省民营企业档案管理暂行办法》就有这样的问题。该《办法》第二条规定：“本办法所称民营企业档案，是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同载体形式的历史记录。”并且对其档案的管理如建立档案机构、明确档案管理部门与人员、实行集中统一管理、档案工作部门的职责、分类、归档时间等都做了规定。按照《档案法》的规定，档案行政管理部门对非国有档案只管其中那些“对国家和社会有保存价值的”档案事务，具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显地扩大了管理权力范围。这种情况并非个别，其他一些地方档案行政管理部门制定的《民营企业档案管理办法》基本相同，还有《社区档案管理办法》《村级档案管理办法》也基本与《民营企业档案管理办法》相同。

2.2 不履行法定义务。权力即是责任，一定的权力与一定的义务相对应。档案行政管理主体在行使法定的行政权力的同时，也必须履行法定的义务。但有的档案行政管理机关在实施档案法定的行政作为义务并且能够履行该项义务的情况下，却采取了消极不作为行为。例如，《档案法实施办法》第三条规定：“各级国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理，分级的具体标准和管理办法由国家档案局制定。”第十九条规定：“各级国家档案馆馆藏的一级档案严禁出境。各级国家档案馆馆藏的二级档案需要出境的，必须经国家档案局审查批准。各级国家档案馆馆藏的三级档案、各级国家档案馆馆藏的一、二、三级档案以外的属于国家所有的档案和属于集体所有、个人所有……出境的，必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门审查批准，海关凭批准文件查验放行。”由于至今国家档案局没有出台档案分级标准和管理办法，没有履行其义务，从而致使第十九条规定的义务也无法履行。再如《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”由于绝大多数省级档案行政管理部门都没有履行这一立法责任，致使对非国有档案的管理范围不确定，难以贯彻执行《档案法》中的其他规定。

2.3 违反行政程序。行政程序是档案执法合法、公正的保证。档案行政管理机关实施档案行政行为必须受行政程序规则的制约，依程序行政，也是档案依法行政的基本要求之一。但是，由于习惯的影响，档案行政管理主体的人们往往把档案行政执法作为做好档案工作的手段，很少有考虑程序是否合法的问题。这种现象在档案行政监督检查中十分普遍。最突出的表现就是提出并实行档案业务指导与档案行政监督检查（档案界俗称“档案执法检查”）相结合。例如，有些档案行政管理部门在实际档案执法工作中“一是坚持执法监督与业务指导相结合，一方面在执法监督过程中通过检查指导、业务传授、说服劝导等方式克服‘法不责众’的现象，能真正提高执法监督的效果。另一方面业务指导要借助于法律的严肃性和威慑力，以执法监督为保障，消除个别基层单位对业务指导不主动、不配合的消极现象。二是坚持案件处罚与业务指导相结合。……在业务指导中发现的违背业务规范事件的苗头和隐患，要及时给予纠正，拉入正道，以防范这些事件的继续演变，避免档案违法案件的发生，把违法事件消灭在萌芽状态”。[11]从这种做法中不仅可以看到不按照行政程序执法的现象，而且可以看到严重违反法治精神的“钓鱼执法”影子。

3 构建档案守法环境是档案行政管理主体守法的重要职责

这里说的档案守法环境中的守法是广义的守法，是指在档案行政管理主体守法的基础上，构建的档案行政管理主体积极守法、档案行政管理相对人维护法律不违法的环境。

档案守法不但是档案法治的重要内容，而且是档案法治实现的根本要求。实现这一要求，“必须建立一个良好的、健全的有利于全社会守法的制度环境、政策环境、舆论环境及其他相关的设施，使得每个主体在行为之前都用法律来衡量自己的行为，并使得人们不能、不敢亦不愿违法”。[12]由此，就会构建成档案法治建设最理想的档案守法环境。

理想的档案守法环境的构建，不取决于档案行政管理相对人的不违法，而取决于档案行政管理主体的守法。档案行政管理相对人法治观念的形成和法治精神的培养，不能靠空洞的说教，也不能靠强制和命令，而要靠其对现实档案法治状态的实际体验。这取决于档案行政管理主体对法律自身的尊重、服从与遵守。对档案行政管理相对人而言，不仅取决于档案法律规定了什么，更取决于档案法律在档案行政管理主体那里被怎样尊重、服从和严格执行，档案行政管理主体守法程度决定着社会档案守法环境的构建。因而构建良好的档案守法环境就成为档案行政管理主体守法的重要职责与任务。

在构建档案守法环境中档案行政管理主体应该履行的守法职责是：一要完善档案立法。主要是遵照档案法律法规赋予的权力细化档案立法，以弥补档案立法本身存在的缺陷以及填补档案立法中的空白。使档案行政管理相对人清楚哪些是自己应尽的义务，明明白白知道哪些是不该做的，做了就是违法。二要严格档案执法。档案执法的重心就是坚持推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。是否依法行政，是衡量严格档案执法的重要标准。所谓依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、权责统一、公开透明。也就是要依法管理档案事务，坚持严格按照法定行政程序行政办事，维护档案行政管理相对人的权益。在依法管理档案事务中树立档案法治意识，清除“人治”的观念。三要公正档案司法。就是要严肃公正地查处档案违法案件，杜绝档案违法不究的现象，维护档案法律的尊严。引导档案行政管理相对人自觉护法不违法。

注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：2012-R-05。

参考文献：

[1][2]姜辰.论行政主体守法[J].山西省政法管理干部学院学报，2000（1）：1～5.

[3]海.依法治档所依之“法”是什么？——是《档案法》还是与档案、档案工作有关的一切法律、法规和规章[J].档案管理，2011（3）：10～14.

[4]齐晶.试论档案行政执法工作中存在的问题与对策[J].经济研究导刊，2010（23）：207～208.

[5]潘玉民.论档案行政执法与档案普法的关系[J].档案学通讯，2002（3）：18～20.

[6][10]邵建.守法的对象是政府而非民众[N].南方都市报，2012-4-11（31）.

[7][8][9]杨建华.政府守法的学理论基础——一切权力属于人民[J].太原理工大学学报（社会科学版），2002（2）：18～20.

个人档案管理法律法规篇（4）

按照职权法定原则，权力清单的制定必须于法有据，法无授权不可为。严格依照法律法规的规定，对现有行政职权进行全面梳理、清理、调整。对没有法定依据的行政职权，应予取消。这样，在档案行政权力清单制定过程中，具体从事设定档案行政权力清单工作的人员，就有一个知法、懂法、用法的问题。

档案行政权力清单制定完成后，不仅需要对外公布，同时还须档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员知晓，并遵照执行。这样，所有档案行政管理机构和具有行政管理权的档案事业机构中的全体人员，也有一个知法、懂法、用法的问题。

很难想象，一群不知法、不懂法的人，会知道哪些法律授予了我们权力；会清楚授予了我们什么权力；会明白这些档案行政权力的行使条件、范围、对象、程序；能梳理出合法、合规的档案行政权力清单；会正确行使这些档案行政权力。从这个意义上讲，普法与法制宣传教育是建立档案行政权力清单制度，制定与实施档案行政权力清单的必要条件。从另一个方面看，建立档案行政权力清单制度和制定档案行政权力清单的过程，也是一次难得且重要的普法与法制宣传教育良机。

2 档案行政权力清单的制定过程对普法及法制宣传教育的影响

2.1 档案行政权力清单制定的过程，是一次专业性的普法与法制宣传教育。档案行政权力清单的制定过程，首先是对档案行政权力的梳理。这些权力主要来自以《档案法》为核心的档案专业法律法规、地方档案法规、部门档案规章和各级政府制定颁布的档案规范性文件。从这个角度看，档案行政权力清单的制定过程，自然就是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动。

事实上，宣传和普及《档案法》及其相关的档案专业法律法规，一直是档案界普法和法制宣传教育的主要内容。“一五”普法，正值《档案法》颁布实施，国家档案局召开了全国学习、宣传、贯彻《档案法》会议，交流学习和宣传《档案法》的情况。各地纷纷将《档案法》列入普法教育的内容之一。

“二五”普法期间，《档案法》仍然是各地普法教育的主要内容。例如：“1991年4月2日，云南省委发出了批转省委宣传部、省司法厅《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第二个五年规划》的通知，在这个规划中，把《中华人民共和国档案法》作为其中的一个主要内容。”[1]

“三五”普法期间，结合《档案法》修订后重新颁布实施，各地档案部门根据国家档案局的规划，制定了本地区“三五”档案法制宣传教育规划，还有将《档案法》列入本行政区域“三五”普法规划。例如，甘肃“省档案局与省委法制宣传教育领导小组办公室、省司法厅联合发文，将《档案法》列入我省‘三五’普法宣传教育的内容”。[2]

“四五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“四五”法制宣传教育规划》中要求使用《档案法实施办法释解》和《档案行政执法手册》作为专业法教材。深入开展档案法制宣传教育和法制实践活动，全面推进档案行政管理部门依法行政。

“五五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“五五”法制宣传教育规划》中要求，深入学习宣传《档案法》和《档案法实施办法》等档案法律法规，进一步提高广大档案工作人员的法律素质和依法行政意识。

“六五”普法期间，国家档案局在《全国档案系统“六五”法制宣传教育规划》中要求，学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，学习宣传与国家档案事业发展密切相关的法律法规，学习贯彻规范政府行政行为的法律法规，深入开展档案法制宣传教育主题活动。

由此，可以看出，档案普法与档案法制宣传教育的内容，由单一的《档案法》，向《档案法》和《档案法实施办法》《档案法》法律体系，再向以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系、规范政府行政行为的法律法规不断拓展。但《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规，始终是档案普法及档案法制宣传教育的重要内容。

按说，经过近30年的《档案法》宣传教育，档案工作者应当对《档案法》及其相关法律体系有相当充分的了解和认识。但实际情况并不乐观，就不久前的一项调查显示，虽然“多数参加调查者能正确选择出全国法制宣传日。对自己基本法律知识评价较高与一般的占比相同，总比接近90%”，但“近六成受访者错将‘国际档案日’当作‘《档案法》宣传日’，回答正确者大约只有四成。清楚《档案法》是行政法的人数最多，但占比不到四成”。[3]

因此，档案行政权力清单的制定过程，应当与“普法”规划相结合，再进行一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，毕竟大部分档案行政权力是由《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规所赋予的。

2.2 档案行政权力清单制定的过程，是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育。虽然，《档案法》及其与国家档案事业发展密切相关的法律法规赋予了档案行政权力中的绝大部分，但作为档案行政管理机构和档案行政管理人员，同样要在宪法和行政法的框架下依法行政，受宪法和行政法以及整个社会主义法律体系的规制。从这个角度看，档案行政权力清单制定的过程，不仅是一次档案专业的普法与法制宣传教育活动，还是一次综合性、系统性的普法与法制宣传教育活动。而现有档案行政权力清单中的“共性权力”就来自档案专业法律法规之外的行政法律法规的授权。

在多年的普法与档案法制宣传教育中，我们将重点放在《档案法》及其法律体系上是必要的，但从整体的普法与法制宣传教育的目标来看，显然是不完整、不全面的。早在1985年《中共中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》（“一五”普法规划）中，就将普法基本内容规定为：我国的宪法、刑法等“十法一条例”的法律常识的学习和普及。

1991年，全国“二五”普法规划的主要内容是“以宪法为核心”“以专业法为重点”的学习教育。其中专业法如：土地管理法、环境保护法、文物保护法、食品卫生法等，各部门、各系统要根据业务工作需要，有重点地学习同工作、生产相关的法律知识。

1996年，全国“三五”普法规划的主要内容是“以宣传社会主义市场经济法律知识”为重点内容。重点了解和掌握宪法、国家赔偿法、行政处罚法等以及与本职工作相关的其他法律、法规，行政执法人员要熟练掌握和运用与本职工作相关的法律、法规，提高自身法律素质，秉公执法，做到有法必依、执法必严、违法必究。

2001年，全国“四五”普法规划的主要内容：宣传与整顿规范市场经济秩序相关的法律法规，宣传与加入世界贸易组织相关的法律知识，宣传与维护社会稳定相关的法律法规，宣传社会发展迫切要求普及的各项法律法规。并要求各级领导干部带头学法用法，依法决策、依法行政、依法管理，努力实现领导方式和管理方式的转变。

2006年，全国“五五”普法规划的主要内容：宣传宪法，宣传经济社会发展的相关法律法规，宣传与群众生产生活密切相关的法律法规，宣传规范市场经济秩序的法律法规，宣传维护社会和谐稳定、促进社会公平正义的相关法律法规。

2011年，全国“六五”普法规划的主要内容：深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。深入开展社会主义法治理念教育。深入学习宣传促进经济发展的法律法规。深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。深入学习宣传社会管理的法律法规。

由此，可以看出，全国普法与法制宣传教育的内容，由具体的某一法律、某些法律，向部门法、专业法，再向法律部门、法律体系不断拓展。这一点，在全国档案系统“四五”“五五”“六五”法制宣传教育规划中，也可以清楚地看到。

普法及法制宣传教育的内容越来越综合、越来越系统、越来越宏观。仅仅了解或熟悉一两部或者少数几部法律，只了解或熟悉与本行业、本专业、本领域相关的行业法和部门法，已经不能适应国家经济社会发展的需要，不能适应依法行政与法制社会建设的需要。因此，档案行政权力清单制定的过程，是一次难得的综合性、系统性的普法与法制宣传教育。

3 建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育的思路

3.1 全员参与。在建立档案行政权力清单制度工作中，有一种错误认识，认为制定档案行政权力清单，只是涉及一两位档案行政管理机关领导者，或者是具体承担这项工作部门的事，与己无关。事实上，由于档案行政权力清单涉及档案行政管理和档案实物管理的方方面面，进而涉及各级档案行政管理机关、具有档案行政管理权限的事业单位及其全体工作人员。而从近期的一个档案工作者“普法”及档案法制教育情况调查结果来看，虽然“无论是对基本法律知识‘几乎都不了解’的人；或搞不清，或搞错《档案法》属于哪一类法的人；无论是搞不清全国法制宣传日是哪一天的人，还是记不得《档案法》宣传日日期的人；无论是表示没有接受过普法教育的人，还是‘觉得法律没用’的人；都说明法制和档案法制宣传存在死角和盲区。从这些人的占比数来看，有大有小，似乎不是一个大问题。但如果将这一比例用在全国十几万档案工作者身上，其绝对值就是一个不小的数字”。[4]

这些人一旦在具有档案行政权力的岗位上，运用档案行政权力，就可能产生错误，给档案事业造成损失。因此，在建立档案行政权力清单制度过程中开展普法与法制宣传教育必须坚持全员参与的原则，让所有档案工作者都参与到建立档案行政权力清单制度中。在建立档案行政权力清单制度过程中“继续进行普法教育，加大普法教育的力度与持续性，直到消除法制死角与盲区，进而提高全体档案工作者的法制意识与法制能力”。[5]

3.2 系统学习。系统学习，就是在建立档案行政权力清单制度过程中开展的普法与法制宣传教育中，全面学习中国特色社会主义法律体系和国家基本法律，包括宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等方面的法律。

学习促进经济和社会发展的法律法规，包括国家基本经济制度、社会主义市场经济、财税、金融、投资等方面的法律法规，农村基本经营制度、农村土地管理制度、农村金融制度、城乡经济社会发展一体化制度和农村民主管理制度等方面的法律法规，加强资源节约和管理、环境和生态保护、防灾减灾等方面的法律法规，推进科技进步、加快教育事业发展、加强自主创新能力建设、实施人才强国战略、区域协调发展和城乡规划建设管理相关法律法规。

学习保障和改善民生的法律法规，包括收入分配、社会保障、医疗卫生、社会救助等方面的法律法规，就业促进、劳动合同、劳动争议处理等方面的法律法规，土地征收征用与补偿、土地承包经营权流转、国有企业改制等方面的法律法规，安全生产、食品药品安全、抗灾救灾、公共卫生等方面的法律法规，维护妇女、未成年人、老年人、残疾人权益等方面的法律法规。

学习社会管理的法律法规，包括维护国家安全、社会稳定、促进民族团结相关法律法规，社会治安综合治理、流动人口服务和管理、突发事件应急管理相关法律法规，信访、投诉、调解等相关法律法规，新闻出版、广播影视、文化文艺、网络电信管理相关法律法规，刑事、民事和行政诉讼法律。

学习反腐倡廉的法律法规，包括公务员法、行政监察法、审计法和廉政准则等相关法律法规和党纪条规。

个人档案管理法律法规篇（5）

1 问题的提出

关于档案行政执法主体问题，全国人大档案行政执法检查组在上海检查时指出：“档案行政管理部门与城市建设部门等其他专业部门在档案工作上需要理顺关系，在一个行政区域内，一种行政行为只能有一个行政机构和执法主体。《档案法》并没有委托任何其他部门和机构行使执法权，档案工作不应多头管理，政出多门，档案部门和其他部门的关系，政府应出面协调，依法定位。”[1]作为全国最高立法机关档案行政执法检查组的意见，应当引起我们的重视和思考。档案行政执法究竟有几个执法主体？《档案法》中规定的“海关”、“有关主管部门”应该如何理解？如何看待其他涉及档案事务的行政执法主体？从目前文献搜索的情况看，相关文献不多，观点也不一致。本文试图对上述问题谈点看法，作为对档案行政执法的思考之二，以期求教于关心档案行政执法工作的同仁。

2 对档案行政执法主体的已有认识

行政法学一般原理认为，行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事行政执法活动，并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织。[2]据此，档案界将档案行政执法主体定义为：依法享有国家档案行政执法权力，能以自己的名义从事档案行政执法活动，并能独立承担由此而产生的法律后果的机关或组织。对此定义，档案界同仁是认同的，存在分歧的是在如何理解“机关或组织”上，或者说，在具体的档案执法实践中，这个“机关或组织”具体是指哪些部门？从目前文献搜索的情况看，其主要观点有以下几种：第一种观点：根据我国现阶段档案工作实际，档案行政执法主体包括三类。即：拥有档案行政执法权的档案行政管理部门；档案法规所授权的属于事业单位性质的档案行政管理部门；国家行政机关所委托的档案部门（国家综合档案馆）。[3]该观点认为，不论档案机构在机构改革中归属如何，也不论档案局的性质改变与否，只要它拥有档案法律、法规明确授予的档案行政处罚权，它就符合档案行政执法主体资格确认的条件，完全可以进行档案行政执法活动。第二种观点：档案行政执法主体的特定性决定了在档案事业的管理活动中，只有县级以上档案局才是合法享有档案行政执法主体的机构，其他档案管理部门无权履行档案行政执法职能。[4]该观点认为，虽然我国形成了一个层次分明、结构合理的档案工作体系，但并不是任何一个档案机构都具有档案行政执法权的。该观点与第一种观点的区别在于对国家综合档案馆是不是档案行政执法主体的认识上。第三种观点：县级以上人民政府档案行政管理部门与“海关”及其他“有关主管部门”，通过法律的授权，都拥有档案行政处罚的主体。[5]该观点认为，《档案法》中的特别规定和相关法律法规条文的规定，使上述主体的执法对象均与档案或相关资料这类标的、客体有关，均属于广义的档案行政执法范围，各自取得了本系统的局部档案行政处罚权。第四种观点：除档案行政管理部门外，“有关主管部门”也应是档案行政处罚的主体。[6]该观点认为，法律规定，县级以上档案行政管理部门具有档案行政管理权和行政处罚权，但这并不意味着所有的档案行政处罚行为均由档案管理部门实施。在档案行政处罚主体中，还有一个较为特殊的行政处罚主体，这就是《档案法》第24条和《档案法实施办法》第29条特别强调的“有关主管部门”。该观点与第三种观点的区别是没有将“海关”列入行政处罚主体，对“有关主管部门”的所指也不一样（笔者这里需要指出的是，上述第三、第四种观点说的虽然是档案行政处罚权，但根据行政法学原理，行政处罚权必须以行政执法权为基础，没有行政执法权就没有行政处罚权。因此，上述观点说的行政处罚主体同时也是行政执法主体）。第五种观点：县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的主体。[7]该观点认为，虽然“海关”、“有关主管部门”对涉及档案违法的行为也有处罚权，但这种处罚是在违法主体行为性质转移的基础上进行的，形式上是档案违法，实质上是违反了其他法律法规。这种情况并不能改变档案行政主管部门的档案行政执法主体地位。该观点与第二种观点的区别，在于对“海关”、“有关主管部门”对涉及档案事务行政处罚性质认定上存在着本质的不同。

综合上述五种观点来看，对县级以上人民政府档案行政主管部门是档案行政执法主体这一认识没有异议，分歧主要在对于“国家综合档案馆”、“海关”、“有关主管部门”是否档案行政执法主体的认识上。对此，有必要结合行政法关于行政执法主体一般原则的规定，进一步加以分析、明确。

3 行政执法主体一般原则与档案行政执法主体资格的构成要件

3.1 行政执法主体需具备的四个条件。按照行政法一般原理和有关法律规定，行政执法主体是指依法享有国家行政执法权力，能以自己的名义从事行政执法活动，并能独立承担由此产生的法律后果的机关或组织。[8]行政执法主体需要具备四个条件，缺一不可：第一，行政执法主体必须是享有国家行政执法权力的行政机关或组织。组织这个概念的外延很广，可以指机关、机构，也可以指单位、团体等。第二，行政执法主体的成立必须有合法的依据。行政执法是行使行政权的行为，承担行政执法任务的组织不能任意成立，必须有法律上的依据。在我国，行政执法主体产生方式主要有两种：一种是国家明文规定建立某一机关或组织承担某种行政执法任务；另一种是国家通过单行法律、法规授权的方式将某种执法权直接赋予某个业已存在的机关或组织。第三，行政执法主体必须具有明确的职责范围。行政执法主体的职责范围是该组织行使权力的空间，也是其活动发生法律效力的空间，具有专属性。任何一个行政执法主体都必须具备明确、具体的职责范围。否则，其执法活动的法律效力就无法实现。第四，行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任。能以自己的名义承担法律责任，是衡量一个组织是否合法行政的重要条件。[9]上述四个条件说明，并不是任何一个行政机关和组织都能成为行政执法主体，只有法律法规授权的行政机关和组织，才具有行政执法的主体资格，成为合法有效的行政执法主体。

3.2 行政执法主体的分类。根据行政法一般原理要求，对于行政执法主体的分类，从不同的角度可以划分不同的类型。依据行政主体资格取得的法律依据的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织，它只能是国家行政机关，包括各级人民政府及档案、城建、卫生等职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。授权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法以外的单行法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织，包括事业型档案局、公用企业型邮电局、省级注册会计师协会等行政机构、公务组织和社会组织。此分类方法主要应用于行政法学研究。在具体的行政执法实践中，人们往往习惯按行政执法工作的性质，把行政执法主体分为档案行政执法主体、建设行政执法主体、卫生行政执法主体，等等。[10]而行政执法工作性质的来源依据，仍然是取决于职权与法律授权，是与“依据行政主体资格取得的法律依据”作为划分标准相通的、一致的。此分类方法更便于行政执法部门对所分管的行政事务进行统筹、总结经验，探寻其发展规律，更便于理解，也是行政执法工作实践中常用的分类方法，被行政执法机关和人民群众所接受和熟知。

3.3 档案行政执法主体资格的构成要件。档案行政执法主体资格是指档案行政执法主体的法律人格，即要求档案行政执法主体必须拥有相应的权利能力，具备相应的法定条件。按照行政法学一般原理，档案行政执法主体资格作为行政执法主体资格的下位概念，应当符合行政执法主体资格“权利能力相异”原则，即档案行政执法主体与其他行政执法主体之间的权利能力不得有交叉重合，具有专属性。从上述有关行政执法主体的构成要件、原则和分类标准来看，行政管理主体要想成为某一行政行为（档案、城建、卫生）的执法主体，还必须具备一定的组织和法律要件。具体到档案行政行为来说，档案行政执法主体是具有专属性的，并不是任何一个机关或组织都能成为档案行政主体的。行政管理机关和组织要想成为档案行政执法主体，也必须具备相应的组织和档案法律法规要件。第一，在组织要件上，档案行政执法主体是合法的行政执法主体或法律法规授权的组织，并已获得行政主体资格。即：档案行政执法主体是根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有对档案事业管理的行政职权并同时获得行政主体资格的国家行政机关，或者是根据档案法律、法规、规章的授权规定而获得行政主体资格的组织。第二，在法律要件上，档案行政执法主体应当具备档案专业法律、法规和规章具体、明确的授权。

4 对档案行政执法主体的界定

下面我们根据前面介绍的行政执法主体一般原则、分类与档案行政执法主体资格的构成要件，对前述五种观点中论及的档案行政执法主体一一进行界定。

4.1 作为行政管理机关和事业单位的县级以上档案局。现阶段，无论是行政性或事业性县级以上档案局，都是国家依法成立并在成立之时就拥有主管档案事业职权的机关，是职权性档案行政执法主体，而且档案专业法律、法规和规章都有明确的授权，符合档案行政执法主体资格构成要件的要求，是合法适格的档案行政执法主体。对此，上述五种观点没有异议，笔者不再展开论述。

4.2 国家综合档案馆。第一种观点认为，档案行政执法主体有三种，其中之一是受委托的国家综合档案馆。那么，国家综合档案馆是不是适格的档案行政执法主体呢？第一，从行政执法主体应具备的四项条件看。国家综合档案馆不是对外行使行政管理职权的组织；其依据《组织法》核定的“三定”方案中，没有对其从事行政执法职权的授权；相关法律法规也没有对其从事行政执法职权的授权。因此，国家综合档案馆不是适格的行政执法主体。第二，从档案行政执法主体资格的构成要件上看。国家综合档案馆既不具备组织要件中所规定的条件，也没有法律要件中规定的档案单行法律、法规和规章的相应授权，因此，国家综合档案馆不具备档案行政执法主体的资格。第三，作为受委托从事档案行政执法职权的国家综合档案馆，也不具备档案行政执法主体的资格，不是适格的档案行政执法主体。因为《行政处罚法》第18条规定：“委托的行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托的组织在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。”由此可以看出，受委托的组织不能以自己的名义实施行政处罚，也不能以自己的名义承担法律责任。所以，受委托的国家综合档案馆不具备档案行政执法主体的资格。综上所述，受委托的国家综合档案馆既不是适格的行政执法主体，也不具备档案行政执法主体资格要件，只能在委托范围内，以委托行政机关的名义实施档案行政执法行为，其自身不是档案行政执法主体。

4.3 海关。从行政执法主体应具备的四个条件上看，海关符合行政执法主体的四个条件，是合法适格的行政执法主体，对此没有异议。那么，其是不是档案行政执法主体呢？第一，从行政执法主体分类上看。行政法学理上，海关是职权性行政执法主体。按照职权性行政执法主体“是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织”这一标准要求，档案职权性行政执法主体在机关依法成立时就应该拥有档案行政职权并同时获得行政主体资格。但从海关目前公布的职权范围来看，其职权范围中并不包含档案行政职权。换句话说，按照行政执法主体分类标准要求，海关不是档案职权性行政执法主体。实践层面上，海关与档案行政执法主体是两个具有不同工作性质，不同工作内容，不同管辖范围，各具专属性的行政执法主体。按照行政执法主体资格的确立应当符合“权利能力相异原则”， 海关与档案行政执法主体之间的职权不得有重合交叉。而《档案法》第25条的规定，正是基于“权利能力相异原则”的特别条款，是相关档案行政执法权的转移（档案行政管理部门没有从事海关行政执法的职权）。“携运禁止出境的档案或者其复制件出境”时，其行为正在实施和违反的法律主体是海关法。海关此时的行政执法应是涉及档案事务的海关行政执法，其执法主体仍然是海关行政执法主体，而不会因其执法行为中涉及档案事务成为档案行政执法主体。第二，从档案行政执法主体资格构成的法律要件上看。《档案法》、《档案法实施办法》、《档案执法检查暂行办法》规定：国家档案局和县级以上档案行政管理部门主管全国及各自辖区的档案事业，是国家贯彻并监督执行档案法律、法规和规章的机关，依法对违反档案法律、法规和规章的行为进行查处。其中并没有对海关进行档案行政执法的授权。综上所述，海关虽然是合法适格的行政执法主体，但其不具备档案行政执法主体资格的构成要件，不是档案行政执法主体。

4.4 有关主管部门。对“有关主管部门”的理解有两个方面：一是《档案法》第24条中的“有关主管部门”；二是其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”。

4.4.1 《档案法》第24条中的“有关主管部门”。《档案法》第24条规定：“有下列行为之一的，由县级以上档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。”“主管部门”是主管某一事项的部门。就《档案法》第24条来看，其规定的事项是“给予行政处分”，也就是说，该条款中的“有关主管部门”是指有权“给予行政处分”的部门，而不是指有权“给予行政处罚”的部门。能够对该条款所列违法行为“给予行政处罚”的部门，是指该条第2、第3款规定的县级以上人民政府档案行政管理部门。为界定“有关主管部门”是不是档案行政执法主体，这里有必要对“行政处罚”与“行政处分”之间的不同做一分析。行政处罚是行政执法主体对违反行政管理法律法规的公民、法人或者其他组织依法给予的制裁。行政处分是国家机关、企业事业单位和社会团体依据行政管理法规、规章、纪律等对其所属人员违规、违纪行为所作的处罚。二者的不同主要体现在以下几个方面：第一，行政处罚是行政机关的外部行政行为，针对的是行政管理相对人；行政处分是机关的内部行政行为，针对的是机关违法失职人员。第二，行政处罚的决定者和实施者是具有国家行政管理职能的行政执法主体，它与受处罚人之间不存在领导与被领导的隶属关系，而只存在管理与被管理的普通行政关系；行政处分的决定者和实施者并不一定是特定的行政机关，它与被处分人之间的关系是一种基于行政组织关系所产生的领导与被领导的关系。第三，行政处罚依据的是国家有关行政管理的专业法和行政程序法；行政处分依据的是行政组织法。第四，行政处罚与被处罚人的人身自由权、财产所有权等基本权利有关；行政处分与被处分人职务上的权力有关。通过以上对比分析可以看出，行政处罚是只有行政执法主体才可以实施的行为，行政处分则是国家机关、企业事业单位和社会团体基于组织关系都可以实施的行为。按照组织管理原则，档案行政管理部门在实施《档案法》第24条时，由于不具备对本单位以外的违法人实施行政处分的权力，并不能直接给予本单位以外的违法人行政处分，需要有权力的“有关主管部门”配合实施。对此，监察部、人事和劳动社会保障部、国家档案局2013年2月联合颁布的《档案管理违法违纪行为处分规定》也给予了充分的验证。综上所述，可以肯定地说，“有关主管部门”，是档案行政执法主体在实施《档案法》第24条时，基于组织管理原则实施行政处分的配合部门，其不具备档案行政执法主体资格条件，不是档案行政执法的主体。

4.4.2 其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”。在涉及档案事务的立法中，既有档案专业法律、法规和规章，也有非档案专业法律、法规和规章中涉及档案事务的法律规范条文。如，《公证法》、《文物保护法》、《军人保险法》、《职业病防治法》、《建设质量管理条例》等法律、法规和规章中都有涉及档案事务的条款。在这些法律、法规和规章中规定的职权管理部门，无疑都具备相应行政执法主体资格，是相应法律、法规和规章合法适格的行政执法主体。但是不是其在相应的行政执法中涉及了档案事务，就会成为档案行政执法主体呢？第一，从行政执法主体的分类上看。这些涉及档案事务的行政执法主体，与档案行政执法主体具有不同工作性质、不同工作内容、不同管辖范围，是各具专属性的职权性行政执法主体。虽然其在行政执法中涉及档案事务，但由于其执法行为的性质不同，也不能成为档案行政执法主体。第二，从档案行政执法主体资格构成的法律要件上看。《档案法》、《档案法实施办法》、《档案执法检查暂行办法》等专业法律、法规和规章并没有对这些行政执法主体进行档案行政执法的授权。因此，这些行政执法主体不具备档案行政执法主体资格要求，不是档案行政执法的主体（限于篇幅，详细分析参见4.3部分）。综上所述，其他法律、法规和规章中涉及档案事务的“行政执法主体”，虽然是合法适格的行政执法主体，在行政执法中也涉及档案事务，但其是不同性质的行政执法，也不具备档案行政执法主体资格构成要件的要求，不是档案行政执法主体。

5 结束语

本文题目之所以定位为“对涉及档案事务行政执法主体的再认识”，而不定位为“对档案行政执法主体的再认识”，就是想表明：并不是所有涉及档案事务的行政执法都是档案行政执法，并不是所有涉及档案事务的行政执法主体都是档案行政执法主体。按照行政法学有关行政执法主体分类和档案行政执法主体资格要求的一般原理，县级以上档案行政管理部门是档案行政执法的唯一职权性（行政性档案行政管理部门）或授权性（事业性档案行政管理部门）档案行政执法主体，具有专属性。弄清档案行政执法主体与其他涉及档案事务行政执法主体之间的区别，不仅是档案行政执法理论上的需要，而且有利于涉及档案事务行政执法主体之间管辖权的界定，使其各司其职，相互配合，促进涉及档案事务行政执法工作的健康开展。

*本文为2013年度国家社会科学基金项目《依法治档研究》（项目编号：13BTQ068）的阶段性成果之一。

参考文献：

[1][7]赵国洪.档案行政执法中的行政执法主体及依据[J].档案与建设，2004（4）.

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[4]许建华.论档案行政执法[J].档案学通讯，2000（4）.

[5]蒋卫荣.论档案行政处罚的主体及管辖权问题[J].档案学通讯，2003（4）.

个人档案管理法律法规篇（6）

1 各级档案行政管理部门的立法责任的依据

在我国，除了《立法法》规定的有立法权限的权力机关制定的法律、法规、规章外，各级行政机关还制定有大量的决定、命令和行政措施等行政规范性文件。由于《立法法》对行政规范性文件没有进行明确的规定，一般认为其不属于“行政立法”范畴。“但由于其在实践中数量远远超出行政立法活动，且在行政管理领域实际上发挥着巨大作用，是大量行政行为的直接依据”，[1]与法律、法规、规章一样具有规范性、普遍约束力和反复适用性，所不同的只是制定的主体、效力、内容和程序不同。因此，完全应该将各级档案行政管理部门依法制定法规、规章和规范性文件的责任，视为其“立法责任”。

1.1 行政管理机构立法责任的法理与学理依据。从法理上讲，“立法”一词通常是指创制法律规范的活动或过程。在我国，“立法”的概念有多种理解。“第一，‘立法’是指从中央到地方一切国家机关制定和变动各种规范性文件的活动。这是最广义的解释。第二，‘立法’是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性法律文件的活动。这是最狭义的解释。第三，‘立法’是指一切有权主体制定和变动规范性文件的活动。这是介乎广狭两义之间的解释。”[2]广义上的“立法”，与“我国《立法法》中所规定的‘立法’也是一致的、同义的”[3]。

从学理上讲：“行政规范性文件的定义众多，代表性的有三种：最广义的解释是指一切国家机关制定法律、行政法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。广义的解释是指各类国家行政机关制定的除法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。狭义的解释是指没有行政立法权的国家行政机关为实施法律、行政法规、规章而制定具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。”[4]广义的解释适用于本文所讨论的问题。

1.2 行政管理机构立法责任的体制依据。我国的立法体制是：“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。”[5]其中，多级并存是指“全国人大及其常务委员会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规和地方政府规章”[6]。这些不同级别的立法和规范性文件在效力上有级别差异，但并存于我国的行政立法体制之中。近年来，国务院、各省级人大、人民政府及一些市级人大、人民政府，制定了大批关于行政规章、规范性文件制定程序及备案规定、办法。这一做法本身就是对各级行政管理机构立法责任认同，如果没有这个责任，那又有何监督之必要？从另一个意义上讲，经过有立法权的权力机关审查批准的行政规范，从某种意义上讲就具备了法律法规的性质。

1.3 各级档案行政管理部门立法责任的法律依据。各级档案行政管理部门是行政管理机构，适用于行政管理机构立法责任的法理与学理依据和体制依据，同样适用于各级档案行政管理部门。此外，各级档案行政管理部门立法责任还有充分的法律依据。《档案法实施办法》第二章第七条规定：“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定，履行下列职责：（一）根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；（二）组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施……”第八条规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：……（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施……”这其中，根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；制定发展档案事业的综合规划和专项计划；制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度；建立、健全本单位的档案工作规章制度等，就是《档案法实施办法》赋予各级档案行政管理部门制定规范性文件的立法之责，也是各级档案行政管理部门制定规范性文件的法律依据。

1.4 各级档案行政管理部门立法责任的现实依据。我们国家幅员辽阔，各地区发展不平衡。即使是一个省，一个市，情况也不完全相同。而我国的地方行政立法权仅限于省、省会市和较大的市这一级，它们制定的档案法规、规章不可能很具体。各级档案行政管理部门要执行档案法律、法规、规章，就必须结合本地区的实际情况，制定档案规范性文件，对档案法律、法规、规章进行细化、具体化，加强可操作性，完成档案法律、法规、规章从制定到落实的“最后100米”，以便使档案法律、法规、规章在本地区得以全面贯彻实施。

“随着我国档案法制建设的强化，市县档案法制建设也得到进一步加强。尽管一般市县无权制定地方档案法规与地方档案行政规章，但它们或通过其职能机构――市县档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定了大量的档案规范性文件，切实保证了档案法律、法规和上级档案行政规章在本地区的贯彻、落实。尽管档案规范性文件目前还没有被纳入档案法规体系，容易被人们忽视，但市县人民政府及其档案行政管理部门制定档案规范性文件这一实践活动，事实上已经成为我国地方档案法规建设一个不可或缺的组成部分，理应引起我们足够的重视。”[7]

2 各级档案行政管理部门的立法责任

档案行政管理是专业管理，按照我国现行的行政体制，档案行政管理部门包括：国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）各级人民政府所属的档案行政管理部门。由于各级档案行政管理部门的层级不同，所承担的立法责任也有所不同。

2.1 国家档案行政管理部门的立法责任。国家档案局在2011年6月14日《国家档案法规体系方案》，其中有许多都是应该由国家档案局制定的档案规章。虽然这个档案法规体系方案比较全面，但是，仍然有一些应该制定的规章，而且是《档案法实施办法》明确规定的需要制定的规章并没有列入。笔者认为，国家档案局急需的立法与重点关注的立法，有以下几方面：

2.1.1 《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法。虽然，《国家档案法规体系方案》中对《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法作了一些规划，如，《各级国家档案馆开放档案办法》、《档案鉴定办法》，但是，仍有一些明确规定的急需的立法并未列入规划，应该重点关注。如，《档案销毁程序和办法》（《档案法》第十五条）、《国家所有档案的范围》（《档案法实施办法》第二条）、《各级国家档案馆馆藏永久档案分级标准》（《档案法实施办法》第三条）。这些法规应该说是最基本的，必须尽早出台，否则，《档案法》贯彻执行依然会成为空谈。

2.1.2 制定档案馆规章。档案馆是档案行政管理的主要对象，也是实现档案行政管理目标的主要载体。因而制定档案馆管理中共性的、基本的、普适性的规章制度是重点。需要强调的是，这些规章制度不是国家一级、二级、三级档案馆的等级标准，而是所有档案馆都必须遵守的共性规章制度，这是档案馆的基本规则。

2.1.3 专业档案管理的立法。国家档案局提出建设“两个体系”的重要方针，并于2011年制发了两批《国家基本专业档案目录》，而要将其落到实处，就必须依照《档案法》的要求，会同那些产生专业档案的部门制定各个专业档案的管理办法，以利于操作执行。

2.2 省级档案行政管理部门的立法责任。省级档案行政管理部门的立法之责的重点有以下几个方面：

2.2.1 履行好档案法规授权，制定具体规章。档案法规明确规定并授权由省级档案行政管理部门制定的具体规章，必须尽早出台。如，《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”这一条就具体明确地规定省级档案行政管理部门应制定《××省非国有档案的范围》。对于这一条的规定除了少数几个省档案行政管理部门制定颁布了相关规章外，绝大多数省级档案行政管理部门都没有履行这一立法责任。而这个范围不确定，档案行政管理的范围就不明确，档案行政管理就失去了目标，《档案法》也就很难贯彻执行。

2.2.2 做好地方档案法规规章的立法。省级档案行政管理机关具有代省级权力机关起草档案专业性地方法规规章的职能，在《档案法》、《档案法实施办法》颁布后，各省、自治区、直辖市基本上都分别制定和颁布了本级的地方性档案管理条例或实施办法，也有部分省根据本地区的特点或特殊情况制定了相应的档案法规规章，如，《广东省中外合资、合作经营企业档案管理规定》（粤府[1990]49号文件）。但是，大部分省在根据本地区的特点制定地方档案法规规章方面还是空白。

2.2.3 国家档案法规规章的细化。由于各地情况千差万别，因而国家档案法规规章大都是宏观的，不可能包罗万象太具体，所以各地要将其细化才能有效落实。一是补充细化。如，《档案执法监督检查工作暂行规定》没有执法档案的整理内容，而执法档案明显有别于文书档案，这就需要制定《档案行政执法档案管理办法》作补充细化。二是分类细化。如，《企业档案管理规定》是针对所有企业的，可以按企业性质、按企业大小、按企业类别等进行细化，制定不同的企业档案管理规定。三是具体细化。如，《会计档案管理办法》规定得就比较粗，可制定《会计档案整理细则》。也可以结合分类细化，制定《行政机关会计档案整理细则》等。

2.2.4 档案技术标准的入规。要使档案技术标准得到落实，就必须做好标准的入规――即将标准的内容与要求融入到各省、自治区、直辖市制定的档案法规规章或规范性文件之中。“从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。”[8]因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的“立法之责”。档案技术标准的入规，一是制定实施细则，如，各省的《〈归档文件整理规则〉实施细则》。目前，标准的入规基本上仅限于《归档文件整理规则》，而且其也只属于行业标准。大部分的国家标准和行业标准并未入规。二是将技术标准纳入相关规范性文件中，如，制定《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》等，并将相关的标准纳入其中，如，《全宗卷规范》、《档案馆指南编制规范》、《全宗指南编制规范》，等等。《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》与《市、县级国家综合档案馆测评办法》、《机关档案工作规范化管理认证办法》不同，前者是最低要求，后者是最高要求。当然，后者没有将相关标准纳入其中，其最高要求也就有“跑偏”之嫌。

2.2.5 制定推广经验型规范性文件。在档案行政管理许多新领域或某些领域尚无行政法规甚至无行政规章调整时，多数情况下往往需要市县基层先进行探索，待取得经验后，制定档案规范性文件加以推广，等条件成熟时，再将档案规范性文件上升为档案行政规章或档案行政法规。

2.3 县级档案行政管理机构的立法责任。县级档案行政管理部门处于国家权力机关和国家行政机关的下层，最接近人民群众，可以直接了解、真实反映人民群众对执法的意见和立法要求，不仅对立法工作有直接帮助，而且，通过制定本级的规范性文件，完成法律法规规章从制定到落实的“最后100米”，在这“最后100米”中起着关键的作用。县级档案行政管理部门立法之责的重点有以下几方面：

2.3.1 做好档案法规规章的细化。尽管省市级档案行政管理机构对国家的档案法规规章进行了细化，但是，由于各个县的情况仍是千差万别的，省市级的细化仍然可能是“粗线条”的，加上就是一个县域内的各个单位各种档案也是千差万别的，仍然需要进一步细化。一是分类细化。如，国家档案局制定了《乡镇档案工作试行办法》，一些省市也细化制定了《乡镇档案管理细则》，但是，这些《细则》仍然不细，乡与镇有区别，有的还有很大的区别，就是乡与乡镇与镇之间有的也有很大的区别，这就需要进一步分类细化。最基本的可以分为《乡档案管理实施细则》、《镇档案管理实施细则》。二是具体细化。还以《乡镇档案工作试行办法》为例，可以具体细化为《乡级机关档案工作细则》、《乡级机关会计档案整理细则》，等等。三是层级细化。层级细化又分为两个方面：一方面，是县级机关与国家、省级机关有很大的差异，大部分县级机关档案人员都是兼职的，县级机关属于执行层的机关，其形成的档案与国家、省级也有很大的差异，因而其档案工作也有很大的差异，这就需要细化制定诸如《县级机关档案工作细则》、《县级机关文件材料归档范围和保管期限》之类的规范性文件予以细化。另一方面，在一个县域内，还有县、乡（镇）、行政村三个层级，这三个层级也有很大的差异，同样需要制定不同的档案工作细则和档案管理办法来管理。

2.3.2 做好档案法规规章的地域化。所谓“地域化”，就是由于不同的县所处的地域不同，其产生的档案工作内容和档案的种类也有很大的差异，这就要根据其地域的特点来制定相应的规范性文件以贯彻国家省市的档案法规规章。

2.3.3 制定探索经验型规范性文件。由于县级档案行政管理机构处在档案实践工作的第一线，直接面对那些新的档案工作领域，很自然，探索的任务就由其来担当。在取得经验后，就应先制定档案规范性文件加以调整，而后为国家省市提供案例和典型。

2.4 市级档案行政管理部门的立法责任。由于大部分市没有地方行政立法权，而且，市级又没有县级接触基层和群众的面广，因而市级档案行政管理机构的立法责任既没有省级的大也没有县级的广。主要立法责任：一是做好档案法规规章的细化；二是做好档案法规规章的地域化；三是制定推广与探索经验型规范性文件。

3 结语

档案规范性文件产生于档案工作的实践，是完成法律法规规章从制定到落实的重要手段。制定档案规范性文件是档案法律、法规和行政规章得以贯彻执行的重要保证，也是档案工作规范化、标准化建设的需要，更是各级档案行政管理部门的立法之责。各级档案行政管理部门应认真对待这将档案法律、法规、规章落到实处的“最后100米”，履行好各自的“立法”责任。

注：本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果，项目批准号为：“2012-R-05”。

参考文献：

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[3]朱力宇、光.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.18.

个人档案管理法律法规篇（7）

1.1 行政管理机构立法责任的法理与学理依据。从法理上讲，“立法”一词通常是指创制法律规范的活动或过程。在我国，“立法”的概念有多种理解。“第一，‘立法’是指从中央到地方一切国家机关制定和变动各种规范性文件的活动。这是最广义的解释。第二，‘立法’是指最高国家权力机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性法律文件的活动。这是最狭义的解释。第三，‘立法’是指一切有权主体制定和变动规范性文件的活动。这是介乎广狭两义之间的解释。”[2]广义上的“立法”，与“我国《立法法》中所规定的‘立法’也是一致的、同义的”[3]。

从学理上讲：“行政规范性文件的定义众多，代表性的有三种：最广义的解释是指一切国家机关制定法律、行政法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。广义的解释是指各类国家行政机关制定的除法规、规章之外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。狭义的解释是指没有行政立法权的国家行政机关为实施法律、行政法规、规章而制定具有普遍约束力的决定、命令和行政措施。”[4]广义的解释适用于本文所讨论的问题。

1.2 行政管理机构立法责任的体制依据。我国的立法体制是：“中央统一领导和一定程度分权的，多级并存、多类结合的立法权限划分体制。”[5]其中，多级并存是指“全国人大及其常务委员会制定国家法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，一般地方制定地方性法规和地方政府规章”[6]。这些不同级别的立法和规范性文件在效力上有级别差异，但并存于我国的行政立法体制之中。近年来，国务院、各省级人大、人民政府及一些市级人大、人民政府，制定了大批关于行政规章、规范性文件制定程序及备案规定、办法。这一做法本身就是对各级行政管理机构立法责任认同，如果没有这个责任，那又有何监督之必要？从另一个意义上讲，经过有立法权的权力机关审查批准的行政规范，从某种意义上讲就具备了法律法规的性质。

1.3 各级档案行政管理部门立法责任的法律依据。各级档案行政管理部门是行政管理机构，适用于行政管理机构立法责任的法理与学理依据和体制依据，同样适用于各级档案行政管理部门。此外，各级档案行政管理部门立法责任还有充分的法律依据。《档案法实施办法》第二章第七条规定：“国家档案局依照《档案法》第六条第一款的规定，履行下列职责：（一）根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；（二）组织协调全国档案事业的发展，制定发展档案事业的综合规划和专项计划，并组织实施……”第八条规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门依照《档案法》第六条第二款的规定，履行下列职责：……（二）制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度，并组织实施……”这其中，根据有关法律、行政法规和国家有关方针政策，研究、制定档案工作规章制度和具体方针政策；制定发展档案事业的综合规划和专项计划；制定本行政区域内的档案事业发展计划和档案工作规章制度；建立、健全本单位的档案工作规章制度等，就是《档案法实施办法》赋予各级档案行政管理部门制定规范性文件的立法之责，也是各级档案行政管理部门制定规范性文件的法律依据。

1.4 各级档案行政管理部门立法责任的现实依据。我们国家幅员辽阔，各地区发展不平衡。即使是一个省，一个市，情况也不完全相同。而我国的地方行政立法权仅限于省、省会市和较大的市这一级，它们制定的档案法规、规章不可能很具体。各级档案行政管理部门要执行档案法律、法规、规章，就必须结合本地区的实际情况，制定档案规范性文件，对档案法律、法规、规章进行细化、具体化，加强可操作性，完成档案法律、法规、规章从制定到落实的“最后100米”，以便使档案法律、法规、规章在本地区得以全面贯彻实施。

“随着我国档案法制建设的强化，市县档案法制建设也得到进一步加强。尽管一般市县无权制定地方档案法规与地方档案行政规章，但它们或通过其职能机构――市县档案行政管理部门根据本地区的实际情况，制定了大量的档案规范性文件，切实保证了档案法律、法规和上级档案行政规章在本地区的贯彻、落实。尽管档案规范性文件目前还没有被纳入档案法规体系，容易被人们忽视，但市县人民政府及其档案行政管理部门制定档案规范性文件这一实践活动，事实上已经成为我国地方档案法规建设一个不可或缺的组成部分，理应引起我们足够的重视。”[7]

2 各级档案行政管理部门的立法责任

档案行政管理是专业管理，按照我国现行的行政体制，档案行政管理部门包括：国家、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（区）各级人民政府所属的档案行政管理部门。由于各级档案行政管理部门的层级不同，所承担的立法责任也有所不同。

2.1 国家档案行政管理部门的立法责任。国家档案局在2011年6月14日《国家档案法规体系方案》，其中有许多都是应该由国家档案局制定的档案规章。虽然这个档案法规体系方案比较全面，但是，仍然有一些应该制定的规章，而且是《档案法实施办法》明确规定的需要制定的规章并没有列入。笔者认为，国家档案局急需的立法与重点关注的立法，有以下几方面：

2.1.1 《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法。虽然，《国家档案法规体系方案》中对《档案法》、《档案法实施办法》中明确规定的立法作了一些规划，如，《各级国家档案馆开放档案办法》、《档案鉴定办法》，但是，仍有一些明确规定的急需的立法并未列入规划，应该重点关注。如，《档案销毁程序和办法》（《档案法》第十五条）、《国家所有档案的范围》（《档案法实施办法》第二条）、《各级国家档案馆馆藏永久档案分级标准》（《档案法实施办法》第三条）。这些法规应该说是最基本的，必须尽早出台，否则，《档案法》贯彻执行依然会成为空谈。

2.1.2 制定档案馆规章。档案馆是档案行政管理的主要对象，也是实现档案行政管理目标的主要载体。因而制定档案馆管理中共性的、基本的、普适性的规章制度是重点。需要强调的是，这些规章制度不是国家一级、二级、三级档案馆的等级标准，而是所有档案馆都必须遵守的共性规章制度，这是档案馆的基本规则。

2.1.3 专业档案管理的立法。国家档案局提出建设“两个体系”的重要方针，并于2011年制发了两批《国家基本专业档案目录》，而要将其落到实处，就必须依照《档案法》的要求，会同那些产生专业档案的部门制定各个专业档案的管理办法，以利于操作执行。

2.2 省级档案行政管理部门的立法责任。省级档案行政管理部门的立法之责的重点有以下几个方面：

2.2.1 履行好档案法规授权，制定具体规章。档案法规明确规定并授权由省级档案行政管理部门制定的具体规章，必须尽早出台。如，《档案法实施办法》第二条规定：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”这一条就具体明确地规定省级档案行政管理部门应制定《××省非国有档案的范围》。对于这一条的规定除了少数几个省档案行政管理部门制定颁布了相关规章外，绝大多数省级档案行政管理部门都没有履行这一立法责任。而这个范围不确定，档案行政管理的范围就不明确，档案行政管理就失去了目标，《档案法》也就很难贯彻执行。

2.2.2 做好地方档案法规规章的立法。省级档案行政管理机关具有代省级权力机关起草档案专业性地方法规规章的职能，在《档案法》、《档案法实施办法》颁布后，各省、自治区、直辖市基本上都分别制定和颁布了本级的地方性档案管理条例或实施办法，也有部分省根据本地区的特点或特殊情况制定了相应的档案法规规章，如，《广东省中外合资、合作经营企业档案管理规定》（粤府[1990]49号文件）。但是，大部分省在根据本地区的特点制定地方档案法规规章方面还是空白。

2.2.3 国家档案法规规章的细化。由于各地情况千差万别，因而国家档案法规规章大都是宏观的，不可能包罗万象太具体，所以各地要将其细化才能有效落实。一是补充细化。如，《档案执法监督检查工作暂行规定》没有执法档案的整理内容，而执法档案明显有别于文书档案，这就需要制定《档案行政执法档案管理办法》作补充细化。二是分类细化。如，《企业档案管理规定》是针对所有企业的，可以按企业性质、按企业大小、按企业类别等进行细化，制定不同的企业档案管理规定。三是具体细化。如，《会计档案管理办法》规定得就比较粗，可制定《会计档案整理细则》。也可以结合分类细化，制定《行政机关会计档案整理细则》等。

2.2.4 档案技术标准的入规。要使档案技术标准得到落实，就必须做好标准的入规――即将标准的内容与要求融入到各省、自治区、直辖市制定的档案法规规章或规范性文件之中。“从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。”[8]因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的“立法之责”。档案技术标准的入规，一是制定实施细则，如，各省的《〈归档文件整理规则〉实施细则》。目前，标准的入规基本上仅限于《归档文件整理规则》，而且其也只属于行业标准。大部分的国家标准和行业标准并未入规。二是将技术标准纳入相关规范性文件中，如，制定《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》等，并将相关的标准纳入其中，如，《全宗卷规范》、《档案馆指南编制规范》、《全宗指南编制规范》，等等。《档案馆质量管理办法》、《档案室质量管理办法》与《市、县级国家综合档案馆测评办法》、《机关档案工作规范化管理认证办法》不同，前者是最低要求，后者是最高要求。当然，后者没有将相关标准纳入其中，其最高要求也就有“跑偏”之嫌。

2.2.5 制定推广经验型规范性文件。在档案行政管理许多新领域或某些领域尚无行政法规甚至无行政规章调整时，多数情况下往往需要市县基层先进行探索，待取得经验后，制定档案规范性文件加以推广，等条件成熟时，再将档案规范性文件上升为档案行政规章或档案行政法规。

2.3 县级档案行政管理机构的立法责任。县级档案行政管理部门处于国家权力机关和国家行政机关的下层，最接近人民群众，可以直接了解、真实反映人民群众对执法的意见和立法要求，不仅对立法工作有直接帮助，而且，通过制定本级的规范性文件，完成法律法规规章从制定到落实的“最后100米”，在这“最后100米”中起着关键的作用。县级档案行政管理部门立法之责的重点有以下几方面：

2.3.1 做好档案法规规章的细化。尽管省市级档案行政管理机构对国家的档案法规规章进行了细化，但是，由于各个县的情况仍是千差万别的，省市级的细化仍然可能是“粗线条”的，加上就是一个县域内的各个单位各种档案也是千差万别的，仍然需要进一步细化。一是分类细化。如，国家档案局制定了《乡镇档案工作试行办法》，一些省市也细化制定了《乡镇档案管理细则》，但是，这些《细则》仍然不细，乡与镇有区别，有的还有很大的区别，就是乡与乡镇与镇之间有的也有很大的区别，这就需要进一步分类细化。最基本的可以分为《乡档案管理实施细则》、《镇档案管理实施细则》。二是具体细化。还以《乡镇档案工作试行办法》为例，可以具体细化为《乡级机关档案工作细则》、《乡级机关会计档案整理细则》，等等。三是层级细化。层级细化又分为两个方面：一方面，是县级机关与国家、省级机关有很大的差异，大部分县级机关档案人员都是兼职的，县级机关属于执行层的机关，其形成的档案与国家、省级也有很大的差异，因而其档案工作也有很大的差异，这就需要细化制定诸如《县级机关档案工作细则》、《县级机关文件材料归档范围和保管期限》之类的规范性文件予以细化。另一方面，在一个县域内，还有县、乡（镇）、行政村三个层级，这三个层级也有很大的差异，同样需要制定不同的档案工作细则和档案管理办法来管理。

2.3.2 做好档案法规规章的地域化。所谓“地域化”，就是由于不同的县所处的地域不同，其产生的档案工作内容和档案的种类也有很大的差异，这就要根据其地域的特点来制定相应的规范性文件以贯彻国家省市的档案法规规章。

2.3.3 制定探索经验型规范性文件。由于县级档案行政管理机构处在档案实践工作的第一线，直接面对那些新的档案工作领域，很自然，探索的任务就由其来担当。在取得经验后，就应先制定档案规范性文件加以调整，而后为国家省市提供案例和典型。

2.4 市级档案行政管理部门的立法责任。由于大部分市没有地方行政立法权，而且，市级又没有县级接触基层和群众的面广，因而市级档案行政管理机构的立法责任既没有省级的大也没有县级的广。主要立法责任：一是做好档案法规规章的细化；二是做好档案法规规章的地域化；三是制定推广与探索经验型规范性文件。

个人档案管理法律法规篇（8）

所谓的法律责任，是指违反有关法律的规定而应承担的责任；作为《档案法》中的法律责任，则应该是对违反《档案法》中的有关规定所适用的处罚，目的是保证《档案法》的贯彻与执行。因而，应受处罚的行为也应该和《档案法》中的相关条文相吻合。但在《档案法》“法律责任”一章所列出的各种行为中，有些并没有在《档案法》中明确禁止，严格地讲，即处罚无据。

在《档案法》九项应负法律责任的行为中，明确援引《档案法》条文只有两项，大体可以在《档案法》条文中找到明确依据的也有两三项，而其余的违法行为很难在《档案法》中找到相应的规定，如在第24条第二、三项中所列举的擅自提供、抄录、涂改、伪造档案的行为，在《档案法》中均没有相对应的禁止条款，将这类行为列入《档案法》的“法律责任”一章没有依据。

这里需要明确的是：《档案法》中的“法律责任”并不是对所有与档案事务相关的违纪、违法行为的处罚办法，因为这不是《档案法》所能够承载的内容。另一方面，也并不是只有《档案法》才能保护档案，实际上国家其他的法律也在维护档案的管理秩序和安全。像“抢夺、窃取国家所有的档案”的行为，就是《刑法》的条款，并没有列入《档案法》之内。前文所述的擅自提供、抄录、涂改、伪造档案的行为，其实也能够依据《刑法》等相关法律予以处置，并不一定要《档案法》予以特别关注。如擅自提供档案的行为，如果这一行为不涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，基本上属于违纪行为，与法律责任无关。如果擅自提供的档案中涉及国家或商业秘密等，根据不同的情节，构成《刑法》中的“罪”，或“故意、过失泄露国家秘密罪”，或“国有公司、企业、事业单位人员罪”，或“侵犯商业秘密罪”，可以追究刑事责任。将所有涉及档案事务的违法违纪行为全部列入“法律责任”一章，既不可能，也没有必要。

退一步讲，即便是在档案管理活动中存在着其他所有法律都不适用的常见并且特殊的违法现象，也应该在《档案法》的相关条文中先明确禁止，然后才能规定相应的法律责任。

二、行政处分不是法律责任

《档案法》“法律责任”一章，共列出七种处罚办法，其中，虽然也少量使用了行政处罚的手段，如警告、罚款、没收违法所得等，但这些手段的适用范围受到了严格的限制，只适用于某些特定的行为和特定的情况。在七种处罚办法中占主导地位并广泛适用的是“依法给予行政处分”。但这并不是合理的处罚手段。对违反《档案法》的行为不能“依法给予行政处分”，而只能给予行政处罚。

行政处罚是国家机关对违反行政管理秩序的行为给予的制裁，按照《行政处罚法》的规定，处罚的种类主要有罚款、没收非法财物、暂扣和吊销执照、行政拘留等七种。而行政处分则是国家机关对内部违法违纪的公务人员实施的一种惩戒措施，其所依据的是调整行政内部关系的法律，如《公务员法》等。

《档案法》不是调整行政内部关系的法律，其所规范的是国家档案管理事务中的管理人（行政主体）与被管理人（行政相对人）之间的关系，属于调整行政管理关系的法律。行政主体处罚违法的行政相对人是维护行政管理秩序行为，也不是行政机关内部的事务，以行政处分制裁行政相对人显然和相关法律规定相悖。

“行政处分”严格地讲，不是法律责任，而是纪律责任。《公务员法》第55条明确表述：“公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分”。法律和纪律是两个性质完全不同的规范。纪律是国家机关和社会组织的内部规范，单纯的违纪行为一般只会对国家机关、社会组织的利益和声誉造成危害，即使同时对社会造成了危害，也往往由国家机关和社会组织承担责任。而法律则是社会规范，违法行为直接危害的是社会秩序。违反上述两种不同规范有不同的制裁方法，违反国家机关纪律规范的制裁手段是行政处分，这一手段对国家机关之外的社会人员无效，给予一个自由职业者以行政撤职处分显然没有任何意义。对违反《档案法》等法律所明确的社会规范、但尚未构成犯罪的行为，只能给予行政处罚，这一制裁手段对社会所有组织和人员都具法律效力。以行政处分替代行政处罚，实际上是使违法人员逃 另外，在“法律责任”一章还有“责令赔偿损失”的处罚手段，“赔偿损失”严格讲是民事责任，也 （下转第67页）（上接第65页）不是行政处罚。行政主体“责令赔偿损失”，行使的不是行政处罚权，而是行政命令权，从法理上讲国家行政机关无权通过行政命令的手段剥夺公民物权。“赔偿损失”只能由法院决定，行政机关无权裁决，也无权责令。

综上所述，对违反《档案法》行为的制裁，只适用《行政处罚法》中所规定的处罚种类。除此之外，如行政处分、责令赔偿损失等手段严格来讲都是非法的。

三、法律责任应该明确承担责任的主体

个人档案管理法律法规篇（9）

Abstract： Archives legal norms conflict means within the scope of the legal system， lower-level law is inconformity with the host law in the law basic principle or the specific provisions. In the legislation， it is not allowed that archives legal norms are contradictory. In Chinese current effective archives laws and regulations， archives legal norms conflict phenomenon is still exists. It is mainly caused by three factors ： the power struggles or interests protection， the immaturity of archives legislation technology and the weakness of archives law enforcement. To solve the problem， we should take measures in the process of archives legislation， archives law enforcement and the rights configuration aspects such as specification.

Keywords：Archives Law；Archives legal norms； Archives legal norms conflict

2016年12月16日，法制网一条消息《将雾霾纳入气象灾害违法》。该消息称，北京市将霾写入《北京市气象暮Ψ乐翁趵（草案）》引发气象、环保方面专家的讨论，有专家认为，北京市地方性法规若擅自将雾霾纳入气象灾害范畴，显然会违反立法法的基本规定，将构成与上位法相抵触的情况，应该根据立法程序及时修正，找准自身的立法位阶。[1]笔者不由好奇，法律规范在什么情况下视为抵触？档案法律规范是否存在抵触，如果存在抵触，那么原因何在？笔者对此进行了调查研究。

法律规范抵触是法律冲突的一种表现形式，而法律冲突是法律领域的普遍现象。在法学研究领域，学者们从立法、司法等角度对法律冲突的类型、性质及解决方法进行了探讨，其中不乏法律规范抵触的内容，胡建淼就法律规范之间的抵触标准进行了专门研究。[2]在档案学研究领域，“抵触”一词常见于探讨档案立法原则的文献中，学者们站在立法的角度分析地方性档案法规与档案法律相抵触之处，继而提出立法时的“不抵触原则”。尚未有人专门就档案法律规范抵触的概念、形式、成因及对策进行研究。

1 档案法律规范抵触――以法的效力位阶而论

现行《宪法》第5条第2款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”。在《中华人民共和国立法法》中，“抵触”一词出现了13次。虽然从这些法律条文中并不能推断出抵触的具体标准，但可以推断出“抵触”是以法的效力位阶而论的，仅发生在上位法和下位法之间。胡建淼认为，我国的《立法法》是允许横向法规之间存在不一致，但不允许纵向法规之间即下位法与上位法不一致。“抵触”就是纵向法规之间的“不一致”，也是“导致无效的不一致”。[3]这里的“横向”“纵向”指的就是法的效力位阶。

《立法法》第五章规定，宪法具有最高的法律效力，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章，地方性法规的效力高于本级和下级地方规章。那么，从理论上来说，档案法律规范抵触发生在两个层面上：一是《中华人民共和国档案法》（以下称《档案法》）与《宪法》抵触；二是《档案法》的下位法与《档案法》《立法法》等法律中涉及档案的内容和条款相抵触。

2 档案法律规范抵触的表现形式

周旺生认为，抵触有两类，一是与宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相冲突、相违背，此为直接抵触；二是与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则相冲突、相违背，此为间接抵触。[4]我国法学者归纳起来有17种“抵触”情形，比如上位法规定必须做的行为，下位法作出了任意的规定；下位法扩张（增加）上位法授予权利的条件，限制了权利主体取得权利的范围或者增加了取得的难度的；下位法扩大上位法授予权利的范围，且违反授权性质或者上位法授权意图的等。[5]下文将参照现行有效的档案法律、法规、规章，具体分析档案法律规范抵触的情形与条款。

2.1 部门档案规章与档案法律抵触。《档案法》第二章第六条规定了档案机构及其职责，国家档案行政管理部门主管全国档案事业；县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业；机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案。其中并未提及国家行业或专业主管部门，更未对其就档案工作进行授权。

然而，《环境保护档案管理办法》第一章第四条规定“国务院环境保护主管部门对环境保护档案管理工作实行监督和指导，在业务上接受国家档案行政管理部门的监督和指导”。《会计档案管理办法》第四条规定“财政部和国家档案局主管全国会计档案工作，共同制定全国统一的会计档案工作制度，对全国会计档案工作实行监督和指导”。《城市房地产权属档案管理办法》第一章第四条规定“国务院建设行政主管部门负责全国城市房地产权属档案管理工作”。《社会保险业务档案管理规定》第四条规定“人力资源社会保障行政部门负责社会保险业务档案管理工作的组织领导”。

《环境保护档案管理办法》《会计档案管理办法》《城市房地产权属档案管理办法》《社会保险业务档案管理规定》均是由国务院部委颁布实施的，属于部门规章，与《档案法》相比是下位法。作为上位法的《档案法》没有授权，下位法却增设或扩大上位法授予权利的范围，这显然属于“抵触”。

2.2 部门档案规章与档案法规相抵触。《科学技术档案工作条例》第二章第七条规定“各单位在对每一项科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目进行鉴定、验收的时候，要有科技档案部门参加，对应当归档的科技文件材料加以验收。没有完整、准确、系统的科技文件材料的项目，不能验收”。而《环境保护档案管理办法》第四章第十七条规定“重大建设项目、重大科研项目和重大生态保护项目文件材料不符合归档要求的，不得进行项目鉴定、验收和申报奖项”。

《科学技术档案工作条例》由国务院批准，由国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局，属于档案法规，而《环境保护档案管理办法》是部门规章。前者规定科技文件材料不符合要求的项目不能验收，而后者则增加了项目不得进行鉴定和申报奖项的规定，“下位法扩张（增加）上位法授予权利的条件，限制了权利主体取得权利的范围或者增加了取得的难度的”属于抵触。

2.3 地方性档案法规与档案行政法规相抵触。《机关档案工作条例》第五章第二十五条规定“省级以上机关应将永久保存的档案在本机关保存二十年左右”，《黑龙江省档案管理条例》第三章第二十条规定“机关、团体、企业事业单位和其他组织应当按照下列规定，定期向有关档案馆（室）移交档案：（一）列入省综合档案馆接收范围的档案，自形成之日起满10年向省综合档案馆移交”。那么，如果黑龙江省某政府机关被列入综合档案馆接收范围的、应永久保存的档案，在本机关保存了15年仍未移交档案馆，这种行为到底属于合法行为还是违法行为呢？按照《机关档案工作条例》的规定，该行为是合法行为，但按照《黑龙江省档案管理条例》则是违法的。

《机关档案工作条例》由中共中央办公厅、国务院办公厅，属于行政法规。《黑龙江省档案管理条例》由黑龙江省人民代表大会常务委员会审议通过，属于地方性档案法规。行政法规的效力高于地方性法规，因此，后者的规定与前者不一致，是为抵触。

由此可见，所谓“抵触”，并非是指法律规范在表述层面的不一致，而是在内容层面的不一致。档案法律规范抵触指的是在档案法规体系范围内，下位法与上位法的基本原则或具体条文在内容上的不一致。在立法环节，档案法律规范抵触是不允许存在的。在司法环节，下位法与上位法的档案法律规范抵触，下位法的档案法律规范无效。同等效力的档案法律法规之间不存在抵触。

3 档案法律规范抵触的原因

法律规范抵触是法律冲突的一种表现形式。董认为，法律冲突是法领域的普遍现象，其中，国内法领域内的主要法律规范冲突大多数是行政法律规范之间的冲突。 由此可见，档案法律规范抵触并不是特殊现象，是外部因素和内部因素共同作用下形成的，具体来说有以下三方面的原因。

3.1 权利争夺或利益保护。法律规范是用以调整社会关系的，权利和义务是其核心内容。对于权利主体来说，权利总是意味或包含着利益、自由、力量，而义务则是负担、不利或者限制。因此，从本质上看，法律规范的抵触是权利义务的冲突，抑或说是由权利主体、义务主体对自身利益的保护引起的。权利义务的冲突可以发生在权利主体和义务主体间，也可以发生在不同的权利主体间。如前文所述，部门档案规章因增设或扩大《档案法》授予权利的范围而产生抵触，这就是不同的权利主体对于同一权利客体的利益博弈，即国家档案行政管理部门和行业、专业主管部门对于“条条”内档案工作管理权利的争夺。再如，《环境保护档案管理办法》违反《科学技术档案工作条例》的规定，增设条件，限制工程项目、技术项目单位获取项目鉴定、申报奖项的权利，这是权利主体和义务主体之间的冲突，也是两个立法主体之间的权利冲突。不同的主体对权利、利益的保护在档案法律规范中表现出来，就产生了抵触。

3.2 档案立法技术不成熟。立法技术是立法主体在立法过程中采用的规则和方法。从广义上说，立法技术贯穿于一部法从“无”到“有”的过程，最终体现为一部完整的法，包括法的标题、内容、文字、符号等。关于档案立法技术的概念和内容，王俊英[7]、海[8]等都曾有相关的论述，此处重在运用这些论述展示立法技术与档案法律规范抵触的因果关系。

个人档案管理法律法规篇（10）

近年来，随着人们档案意识的提高，到档案部门投诉违法行为，维护自身权益的日益增多。太原市供销社下属某公司原副经理郭 xx 于2002年到档案局投诉，其人事档案从上世纪五十年代参加工作起，一直保存在市供销社某公司和市供销社。但当2002年他要办离休职务待遇时，才突然发现人事档案中没有了当时的任命文件，而且原发文机关和主管部门的文书档案中也找不到当时的任命文件。因此有关部门无法为其办理享受相应待遇的手续。由此，当事人要求档案局依法查处，维护其合法权益。

毫无疑问，公民发现档案违法行为理所当然要到档案行政管理部门投诉，档案行政管理部门依法查处也责无旁贷。《档案法》1996重新修订后，赋予了县以上档案行政管理部门行政处罚权。从法理上讲，尽管档案管理机关很多，档案方面的法律、法规也为数不少，但法定授权的档案行政执法机关和行政处罚实施机关只有档案行政管理部门。

应当说，本案事实较为清楚，是一起典型的丢失档案的违法案件。属于档案行政管理部门的职权范围，也是档案行政管理部门法定的义务。在具体组织查处工作中,档案部门却发现,尽管违法事实很容易查清,证据也较为充分, 但实际上却对此类案件无法实施行政处罚。

档案行政处罚从现行法律规定上讲，主要分为处罚权和处分权。国家档案局《档案行政处罚程序暂行规定》明确规定，档案行政处罚权分三种：警告、罚款和没收违法所得。也就是说，处罚权由档案行政管理部门行使，处分权由有关主管部门行使。《档案法》、《档案法实施办法》和《山西省档案管理条例》共设定了17种（除去雷同的）可以追究法律责任的档案违法行为，其中12种由违法行为人的主管部门来行使行政处分权，也可以说档案行政管理部门对这12种违法行为其实是没有查办权限的。在《档案法》设定的5种可以实施行政处罚的档案违法行为中，“损毁、丢失属于国家所有的档案的；擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案的；涂改、伪造档案的；”，这三款违法行为，只有发生在利用档案馆的档案中，档案行政管理部门才能进行行政处罚，换言之，除此范围以外，即使存在上述违法行为，依法只能由有关主管部门进行查处，实施行政处分。

“擅自出卖或者转让档案的以及倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的 ”，这两款违法行为，档案行政管理部门倒是可以实施行政处罚，但法律设定的对象特指企业事业组织或者个人，也有实施范围的限定。不难看出，法律赋予档案行政管理机关的行政处罚权，其实是十分有限的，这与档案部门承担的宏观管理的职责本身就是矛盾和不相称的。很难想像，一个部门承担着整个社会档案事业宏观管理和监督指导的职责，负责规范整个社会的档案行为，但却只有对部分主体和个别违法行为进行查处、追究的权力。这种责权不等的法律体系，充满了矛盾，也不符合法律权责统一的原则。

《档案法》是档案法规体系的核心，是档案行政管理部门管理社会档案事务的依据和标尺。《档案法》颁布已近二十年，重新修订也十年了，对推动全社会档案事业健康发展起到了积极的推动和强有力的保障作用，但是，随着改革开放的深入进行，社会档案主体日趋多元化，档案工作的开展面临着许多新的形势和新的情况，原有的《档案法》的一些理论和规定已不能够解决档案工作新领域的开展，特别是在档案行政处罚的设定上过度的拘谨和约束，并没有能够赋予各级档案行政管理部门真正、完整的处罚权，档案行政管理部门在履行法定权力的过程中常常感到有心无力，受《档案法》规定的约束，不能真正承担起维护社会档案管理秩序，保障国家档案资源完整、安全的责任。因此，迫切需要在重新修订《档案法》的过程中，切实授予各级档案行政管理部门行政处罚权力，真正使《档案法》成为档案行政管理部门推进社会档案事业，全面健康发展的有力武器。

二、自律与他律的矛盾

从法理上讲，法律具有自律性与他律性。自律性，主要是指公民和法人通过接受教育，提高素质，自觉遵守法律规定；他律性，主要是指通过制度、处罚等制约手段，约束行政相对人的行为，迫使行政相对人遵守法律规定。档案行政处罚与处分权的分设，从宏观角度看，也是一种自律性与他律性的结合，档案行政管理部门实施行政处罚，主要是实现他律性；有关主管部门对本部门极其人员的档案违法行为进行行政处分，主要是发挥主管部门的能动性，促使其在维护档案管理秩序中，起到自律性的作用，提高本部门守法的自觉性。但从现实生活来看，靠部门或个人自律，必须在他律的基础上才能有所保障，没有他律的约束，自律在一定条件下，便可能转化成“自纵”。在档案违法行为中，大多数属于法人或领导违法。由于档案工作的特殊性，能接触档案的群体相对来说也是特定的，与单位或部门具有利益的一致性，再加上大多数单位在处理档案违法行为时，不能不考虑到本单位的形象，往往会出现将大事化小，小事化了，回避矛盾的情况。因此，自律在一定程度上难以落实，甚至会成为一种“自纵”，极不利于档案违法案件的查处。在本文所举的案例中，正是由于违法者是市供销社，而又要令其追究有关人员的责任，抑或就是追究自己的责任，这无法不使案件的处理举步维艰。

三、服务滞后与追罚时效的矛盾

《行政处罚法》第二十九条，对行政处罚的追罚时效作了明确规定，“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算。”

《行政处罚法》关于追罚时效制度的规定主要是基于较为常见的违反行政法规的行为而制定的，根本目的，在于打击现行违法行为，对已有改正或社会危害性已消失的违法行为不再进行追究。无疑，实施档案行政处罚也必须遵循这一规定。但是档案工作具有特定的规律，档案管理的不公开性使档案服务具有滞后性和极大的不确定性，档案在许多时候是作为一种历史资料被保存着的，用不着的时候，静静地躺在铁柜中，只有在需要的时候，才会进入人们的视线。但当进入的时候，时间已过去了很多年，甚至几十年，远远超出了行政处罚的追罚时效，而当事人的损失却是现实存在的。这种矛盾很难避免，直接影响档案行政处罚的顺利实施。这一问题解决不了，实际上通过档案行政执法和处罚维护群众的合法权益就成了空话。在本案中，郭某几十年中根本不可能看到本人的档案，也就不可能发现档案丢失的情况，发现之时，早已超出追罚时效（确定丢失时间的方法另论），怎样查处呢？档案服务的滞后性与处罚时效之间的矛盾，确实困扰了档案行政管理部门对一批违法案件的查办，因此，研究和探索处罚时效的适用问题，对档案行政处罚的实施、对维护公民的合法权益有着重要的现实意义。

四、管理目的与处罚手段的矛盾

档案行政管理部门是法定的档案执法机关，也是惟一的档案行政处罚的实施机关。法定职责是贯彻档案法规，维护社会正常的档案管理秩序，确保国家档案资源的齐全、完整与安全。但法律授予档案行政管理部门的权力和手段并不能保障档案行政管理部门能有效地实现这一根本目的。国家机关、团体和国有企业事业单位的档案是国家档案资源的主体，其齐全、完整与安全状况直接影响国家档案馆档案的齐全。现实当中，国家档案馆由于管理较为严格，制度体系健全，发生档案违法案件的几率较低，大多数的违法行为发生在基层，因此从基层抓起，从源头抓起，是确保国家档案资源齐全、完整的关键。档案行政管理部门在管理基层档案工作中力度不大，成效不显，主要是由于只能采取监督、指导的手段，即使发现有违法行为也最多只能采取责令改正，通报批评等行政管理手段，除此就无能为力。在《档案法》、《档案法实施办法》和《山西省档案管理条例》设定的17种可以追究法律责任的档案违法行为中，除去“擅自出卖或者转让档案的以及倒卖档案牟利或者将档案卖给、赠送给外国人的 ”这两款违法行为，都不能对基层的违法行为进行查处和追究，也就缺少了约束和管理的严肃手段。在本案的背后，反映出一个深刻的道理，造成郭某档案丢失的原因固然是供销社的档案管理不规范，但如果档案行政管理部门拥有必要的处罚手段，能尽早规范该部门的档案工作，或者此类事情是可以避免的，最低程度是可以减少的。

档案行政管理部门行政处罚权的设定，应当符合档案工作的实际，应当针对危害整个社会档案管理秩序的违法行为，应当突出档案行政管理活动的特点。无疑赋予档案部门行政处罚权，根本目的是确保国家档案资源齐全与完整，但实际生活中，档案不安全的因素主要存在于基层单位，主要发生在档案未进馆的这一阶段，特别是丢失、损毁、涂改、伪造等严重的档案违法行为，已经破坏了档案的安全性，但档案部门对这些违法行为，缺乏必要的手段予以惩处，事实上使基层单位的档案违法行为的查处处在一种失控的境地，纠正无力。这也是近年来档案丢失现象较为严重、基层单位归档不够齐全、社会档案资源缺乏完整性和整体性的重要因素，其后果极其严重，也影响到档案的存续。解决这一问题关键是从基础抓起、从源头抓起，对在档案形成管理阶段发生的违法行为用强有力的手段予以纠正，赋予档案行政管理部门对发生在基层单位的档案违法行为进行行政处罚的权利，使档案行政管理部门在管理社会档案事务中真正实现权责一致，真正承担起推动档案事业依法健康发展的重任。

五、处罚与裁决的矛盾

档案违法案件具有一般行政案件的特点，即大多数情况下，违法行为都会引发对社会主体权益的侵害，因此在查处过程中，必然涉及档案行政裁决，但由档案违法案件引发的民事纠纷纷繁复杂，涉及社会各个领域，是否应由档案部门裁决也存在着难以回避的矛盾。我们通过另一起案例来进行分析。

案例：杨某于2002年到太原市档案执法部门投诉，其本人原在市二轻局下属单位工作，1984年从太原市电池厂调入太原市某灯泡厂，之后停薪留职去广州打工，2000年回厂办养老保险，由于人事档案丢失，无法办理。电池厂、灯泡厂、二轻局都无其人事档案，甚至也没有其档案的传递手续，由此几个部门踢起皮球。

本案符合立案的构成要件。档案丢失直接造成了杨某无法办理退休和养老保险手续。但杨某投诉的目的是解决由于人事档案丢失无法办理退休手续和经济损失的问题，这就涉及到了复杂的民事纠纷。

涉及到较复杂的民事责任的档案违法行为是否查办，档案部门内部在认识上也存在矛盾，有三种不同意见。第一种意见认为，引发民事纠纷的档案违法行为，虽然违反了《档案法》，但必然也违反了其他相关的法律，档案部门可以立案，只进行档案行政处罚，然后请利益受侵害者凭档案执法机关的《行政处罚决定书》向人民法院提起民事诉讼，来维护自己的民事权益。第二种意见认为，此类案件，档案执法机关即使做出行政处罚，也解决不了案件的关键问题，不可能解决受害人的权益损失，比如说本案中的养老保险问题。那么，不如就把案件移交给有关主管机关处理，例如在本案中，由于丢失的是人事档案，可按《国营企业职工档案管理办法》的规定，移送企业人事档案的主管机关――劳动行政主管部门处理。如同此类的矛盾，在档案违法案件中非常常见，也影响了档案部门查处的积极性。