实行分税制以来，随着中央财权的不断集中，地方财力受到一定影响，对经济欠发达地区，特别是山区农业地区，其财政收支矛盾尤其突出，当前，能确保机关工资和政党机关正常运转已相当不错，是典型的“吃饭”财政，可用于建设方面的资金相当少。造成这些地区的财政投资资金主要来源于上级的转移支付和各项专项补助。就社会公共基础设施而言，虽然在国家连续三年的积极财政政策的支持下取得了很大改善，但整体水平仍然不高，与国民经济发展和人民生活的要求还很不适应；对农业投入的比例和农业的地位相比还很不相称，农业基础脆弱的状况还远未根本改变，农村的水、电、路、医疗卫生等基础设施的状况十分落后。在财政投资的微观管理上，也还存在资金使用管理松散，被挪用或挤占时有发生；建设项目前期准备不足，工程概算变更随意性很大，超支严重，造成“半拉子工程”、“胡子工程”等。这一基本状况和存在的问题，客观上要求政府应高度重视财政投资，加强财政投资的管理。
二、保工资发放情形下财政投资方向与重点
我国财政投资的资金用途，按投资方向划分，可分为基础性项目投资、公益性项目投资以及其他投资。因此，合理确定财政投资的用途和方向，调整和优化财政投资结构，这也是正确运用财政投资政策需要研究解决的问题，特别是经济欠发达地区更需研究解决的一个重要问题。就财政困难地区，笔者认为，今后的财政投资政策必须提高集财力度，坚持有所为有所不为，从国民经济的宏观全局着眼，从本地区客观实际出发，突出重点，继续支持社会公共基础设施建设，着力强化农业基础地位，对国民经济的支柱产业给予支持，大力扶持高新技术产业发展。
1、继续支持社会公共基础设施建设，创造良好的发展环境。
基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人民生产与生活提供服务不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。国际经验表明，社会公共基础设施是实现工业化的基础，是推动经济快速持续增长的主动力。目前财政困难地区所面临的经济环境、科技含量等与发达地区相比，相差甚远，这就要求这些地区的国民经济尽能够建立起工业基础和社会基础设施。由此可见，大力发展社会基础设施如水、电、公路网等基础设施和科学、文化、教育、卫生等社会公益事业发展方面建设，仍是这些地区的经济发展的不可俞越的阶段。同时，我们也可看到，基础设施完备与否，与一个地区的发展有着十分密切的关系，无论是在使生产多样化、扩大贸易，解决人口增长问题方面，还是在减轻贫困（农业生产率和农村非农业就业增长与基础设施的提供密切相关）及改善环境条件方面，都具有显著作用。因此，借鉴发达地区经验，特别是考虑到经济欠发达地区当前内需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，采取积极措施，加大基础设施的投资力度，无疑是一项符合实际的正确选择。
2、着力强化农业基础地位，确保农业发展战略目标的实现。
近几年，随着国家对农业投资的力度不断加大，经济欠发达地区对农业投资力度虽然有所增强，但由于历史上欠账较多，这些地区的农业投资还长时期徘徊不前，甚至有所下降，由此导致目前农业基础地位不稳和农业发展后劲的问题并没有根本性改观。由于财政困难，政府对农业基础投入不足，一定程度上使这些地区的水利设施严重失修，农业抗灾能力下降，农业生态环境恶化。这一情况表明，为了强化政府对农业的支持和保护，确保农业发展战略目标的实现，必须高度重视财政支农投资政策作用，采取有效措施，强化财政对农业的资金投入。
农业是国民经济的基础产业和弱质产业，在政府宏观调控中只能加强，不能削弱。因此，财政对农业投资的方向，可在承担本区域农业工程设施建设与养护的基础上，重点发展优质高效农业、社会化服务体系及推广先进适用的农业技术等，支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目等方面投资。这是其他农业投资主体所难以承担的，也是政府财政保护农业的重点所在。
3、大力扶持高新技术产业发展，进一步促进生产力水平提高和科技进步。
现代社会是科技高速发展的社会，科学技术与社会经济发展的关系越来越密切。国内外理论研究和实践表明，科学技术进步对社会经济发展具有十分重要的影响，尤其是在当前以信息技术革命为主导的新技术革命推动下，当今全国各地都非常重视科学技术的发展，不断调整科技政策和发展战略，促进科技事业和高新技术产业的发展。在经济欠发达地区，由于长期以来缺乏灵活有效的风险投资机制以及科技与经济结构过程中还存在不少体制障碍等，现行的投资、信贷体制基本上只支持风险小且有担保的传统 企业，而对于风险大、目前无明显效益且无人担保的高技术企业缺乏必要的支持。可见，客观上要求各级政府切实强化财政科技投资，在全社会科技投资中发挥主渠道作用。一方面要增强预算的科学性，确保预算安排的科技投资增长高于经常财政收入的增长速度；另一方面在财政超收部分的分配上，要确保财政超收部分分配中按规定的比例安排科技投入。通过上述措施，促使财政科技投资比重逐步提高，从而加速这些地区高新技术产业发展，进一步充分发挥科技进步在经济发展中的作用。
4、对国民经济的支柱产业给予支持，壮大支柱产业基础财源。
经济欠发达地区财政困难的主要原因就是缺泛支柱产业。受国际、国内经济发展不利因素的影响，当前这些地区支柱产业发展普遍存在的问题是，生产集中度低、分散和低水平，重复建设严重，远未达到合理的规模经济要求。这一问题在中国加入WTO之后将会变得更加严峻。因此，支柱产业的振兴是关乎提高财政收入、壮大基础财源的一个重大问题。为了有效地解决支柱产业发展的技术创新和规模经济，必须高度重视资金投入。由于现行投资体制已发生变化，在投资主体多元的情况下主要靠企业自筹。因此如何集中资金加强对支柱产业的投资是振兴支柱产业面临的突出矛盾。为能较好地解决这个矛盾，笔者谈两条思路供参考。一是将传统的国家筹资转变为市场化筹资。包括依靠企业增强自我积累能力，实行滚动式发展；赋予企业在资本市场上进行直接融资的权力；通过组织企业集团或兼并的途径，进行资产重组，充分利用现有企业的资产存量；银行对支柱产业领域的骨干企业应实行资金扶持政策；继续积极利用外资等。二是发挥政府财政资金导向作用，从政策上和资金上扶持国家支柱产业的发展。政府财力在一定时期内总是有限的，对支柱产业扶持的投资政策必须突出重点，择优扶持，避免撒“胡椒面”。此外要注重优化投资结构，将财政投资主要用于企业的技术改造和技术创新，这对于促进支柱产业发展，无疑是十分有益的。
三、财政投资管理对策
1、发挥财政资金导向作用，实现“抛砖引玉”。财政投入主要是说明政府支持的方向，是为了实现对社会资金投向的一种引导，“抛砖”是为了“引玉”。在传统的体制下，一讲投资就是财政投资，由于经济欠发达地区，是典型的“吃饭”财政，可用于建设方面的资金相当少。因此，有限的财政投资应主要用于加大基础设施建设，优化经济结构和促进高新技术发展方面，以发挥财政资金的导向作用。这样才可能既缓解财政资金供求矛盾，又实现对社会资金流向的引导和对经济结构的调整。要彻底改变由财政投资包打天下的局面，发挥财政资金的杠杆作用，通过财政贴息、参股、担保等方式放大财政资金的作用，以此带动民间投资，并引导社会资金按国家产业政策的方向进行投资。一要拓宽民间融资领域，有些投资项目，特别是效益好的项目，最好是实行向民间招标的办法吸纳民间投资，不必都由政府财政包揽，有些项目可由政府和民间共同投资；二要恰当选择财政投资的产业组合，除一些必要的基础设施项目外，还应选择一些产业关联度强的制造业项目；三是用活财政贴息政策，通过贴息可以拉动银行的贷款和企业的配套投入，能够取得比财政直接投资大得多的乘数效应；四是注重财政收支政策的配合，使有限的财政资金发挥更大的作用。
2、坚持量力而行、集中财力办大事。当前，我们要办的事情还很多，而财政资金又捉襟见肘，资金供求矛盾将日益尖锐并长期存在。为此，财政资金的投入使用，要实现“好钢用在刀刃上”。通过多项目，多方案进行对比分析，认真进行投资项目可行性研究，去劣存优，择优投入，才能使最小的投入换取最大的回报。如果不切实际地进行“撒胡椒面”式的投入，则可能什么事情也办不成。只有先搞清“有所不为”，才能真正实现有所为。按照事情的轻重缓急，分清主次先后，集中财力解决改革和发展中的主要矛盾，优先投入重点项目建设和制约当地经济发展的“瓶颈”产业，这样才能使每件事情都落到实处。
3、推行和完善招投标制度。一是应扩大财政投资活动中招投标的应用范围，除特殊性质外，对财政投资项目由政府确定项目后，都应通过招标的形式，公开招标，选择项目法人。在建设项目的实施全过程，包括工程设计、咨询、施工和监理等，一律实行招标制；二是规范投标、招标程序，严格按照《招标投标法》及国家其它有关规定进行，体现公开、公平、公正原则。三是加强政府对招投标活动的监督，严禁层层转包和违法分包的现象，对弄虚作假、收受贿赂、搞钱权交易、拒绝招标等行为应依法严惩。
外贸及境外投资成效显著
面对国际国内复杂多变的政治经济形势，在党中央、国务院的正确领导下，我国外经贸经过两年多的困难时期，出现了稳定增长的好形势，外贸出口转降为升，进口增长较快。据海关统计，1999年我国外贸进出口总额为3,607亿美元，比1998年增长11.3%。其中：出口1,949亿美元，增长6.1%；进口1,658亿美元，增长18.2%；进出口均创历史最高水平。全年累计实现贸易顺差291亿美元。吸收外资保持相当规模，加入世界贸易组织(WTO)谈判取得重大突破，各项工作都取得新的成绩。另外，国有外贸企业经济效益有所好转。1999年国有外贸企业亏损为25.24亿元，比上年减亏21.69亿元。
财政部涉外司杜俭司长说，1999年国有外贸企业经济效益好转主要表现在以下几个方面：（1）亏损额减少、亏损面下降。1999年全国国有外贸企业亏损25.24亿元，比上年同期减亏21.69亿元。其中：亏损企业亏损87.86亿元，比上年减亏16.91亿元。按独立核算企业计算，企业亏损面为64.32%，比上年下降1.29个百分点。（2）出口成本总体下降。1999年，全国外贸企业平均出口成本比上年平均下降了0.06元/美元。（3）外贸企业资产负债结构有所改善。 由于亏损减少，全国外贸企业资产负债率为85.76%，比上年下降1.9个百分点。外贸企业资产负债结构的改善，有利于外贸企业经济效益的提高。
深圳市是我国改革开放最有成效的城市之一。深圳经济之所以能得到突飞猛进的发展，除了凭借其地域优势和政策优势外，其中与深圳市大力发展外贸和招商引资有非常紧密的关系。那么，深圳市的外贸情况如何呢？深圳市财政局成泽民副局长说，1999年，深圳市外贸出口虽遇到了特区建立以来最严峻的局面，但在市委、市政府的正确领导下，外贸出口先抑后扬，增幅领先于全国，实现了进出口、出口、进口总值三项指标连续7年位居全国大中城市首位的成绩，1999年全市累计完成进出口总值504.3亿美元，比上年增长11.4%，实现外贸顺差60亿美元，使全市外贸在非常困难的环境下总体运行保持良好的局面。1999年市财政安排了专项资金用于支持和鼓励外贸出口。深圳的境外企业经过16年的发展，至目前正常运作的有37家，这些企业主要以高新技术企业为主，包括中兴通讯、康佳集团、长城计算机等公司。经营内容以境外带料加工装配业务和产品研究开发为主。境外企业的发展，为深圳市招商引资、开拓国际市场、引进国际先进技术、实施跨国经营等方面发挥了积极的作用。
加强境外投资财务
管理工作任务艰巨
总书记最近指出：我们必须积极开拓国际市场和利用国外资源，以利增加我国经济发展的动力和后劲。应该充分看到，有计划、有步骤地“走出去”投资办厂，与各国特别是发展中国家搞经济技术合作，这同西部大开发一样，也是关系我国发展全局和前途的重大战略之举。“走出去”与“引进来”，是我们对外开放政策两个相辅相成的方面，二者缺一不可。杜俭司长说，这二十年我们是以“引进来”为主，把外国的资金、技术、管理经验、人才等等引进来，这是完全必要的。不先“引进来”，我们的产品、技术、管理水平就难以提高。你想“走出去”也出不去。现在情况与二十年前不同了，我们的经济水平已大为提高，应该而且也有条件“走出去”了。只有大胆地积极地“走出去”，第一，才能弥补国内资源和市场的不足；第二，才能把我们的技术、设备、产品带出去，我们也才更有条件引进更新的技术，发展新的产业；第三，才能由小到大逐步形成我们自己的跨国公司，以利更好地参与全球化的竞争；第四，也才能更好地促进第三世界国家的经济发展，加强与第三世界国家的经贸合作。
对“走出去”投资办厂，开展贸易活动，必须加强管理，而管理又必须先找出问题之所在，然后才能对症下药。杜俭司长说，就目前来看，境外投资和境外企业财务管理工作的确存在不少问题。第一，问题相当严重。去年以来，部分境外企业暴露出的因投资决策失误、管理不善而造成严重的经济损失等问题触目惊心。这些境外企业不仅给国家造成巨额经济损失，还严重影响了我国中资企业在境外的信誉和形象。第二，问题相当特别。境外企业出现的问题有一些共同点：一是“级别”高，影响大；二是发现问题晚，在提出救助时多已严重资不抵债；三是问题多出现在港澳地区，政策敏感性强；四是问题一经发现，均有告急性质，如火烧眉毛一般。第三，地方财政部门境外投资和境外企业财务管理非常薄弱。财政部《境外投资财务管理暂行办法》实施已4年有余，除少数省市境外投资和境外企业财务管理抓得较好外，多数省市境外企业的报表还收不齐全，基础管理工作很不健全，深层次的管理更无从谈起。
坚定信心
做好境外投资财务管理工作
境外企业财务管理不善造成的财务风险和漏洞已严重威胁境外企业的生存，如不妥善处理将会引起更大不良影响和给国家造成重大经济损失。因此加强境外企业财务管理工作已是迫在眉睫，势在必行。杜俭司长说，境外投资管理和境外企业中存在的问题已引起了中央领导同志的高度重视。为解决境外企业出现的问题，去年10月国务院决定成立境外中资企业管理法规起草联席会议，由副总理牵头，负责制定境外投资管理的法规工作。境外投资的财务和资产管理办法由财政部负责制定。因此，财政部门必须把境外投资和境外企业的财务管理作为一项重要工作来抓。财政部门将继续实施积极财政政策，进一步深化涉外财务改革，健全和完善财政规章制度，规范外事经费和涉外企业财务管理，保障和推动我国外交外事工作的顺利开展，支持和促进我国涉外经济工作的全面健康发展。在防范财政风险方面加强管理，维护国家形象，防止国有资产流失。2000年境外投资和境外企业财务管理的工作重点主要是：清理摸家底，整顿脱困境，改革求发展，管理要效益，监督防风险。
(一)清理摸家底。多年来，境外企业管理不够规范，不同性质、不同规模，不同隶属关系都在境外建企业，现在问题是家底不清。一是清理企业数量；二是摸清是否批准；三是摸清企业基本情况。
(二)整顿脱困境。根据境外企业不同情况，不同性质，不同问题进行整顿。一是对资不抵债的该关闭的关闭，能救活的要采取措施救活；二是对运营正常的，要根据现代企业制度的要求进行调整、重组和兼并。
(三)改革求发展。境外企业管理体制，运营机制许多没与市场经济接轨，要用改革的思想来促进企业的发展。
(四)管理要效益。要求投资主体加强监督管理力度，建立健全企业内部制约机制，遵守当地法律，加强党的领导，接受有关部门监督。
(五)监督防风险。建立财务执行情况报告制度，逐步建立快报制度，同时对企业进行定期、不定期审计，发现问题及时处理，维护国家利益和防范财政风险。
谈到外贸及境外企业的财务管理，深圳市财政局外经处程新处长说，深圳的境外企业大多数在港澳地区，因其天时地利的条件，给管理上带来一定程度的便利。深圳目前正常运作的境外企业有37家，资产总额和净资产总额分别为1.05亿美元和5089万美元，平均资产负债率为52%。总体上看，其运作状况良好，但仍然存在部分企业资债不清、盈亏不实、财会人员素质不高等现象，以及流动资金周转慢、短期偿债能力差、应收账款回收难等情况。这些都是在今后的财务管理中必须加强的。作为财政部门来讲，主要是通过实施积极的财政政策来支持和加快外贸及境外企业的发展。比如，今年将继续保持外贸专项贷款4亿元人民币的规模；争取外贸发展基金的规模在每年增加人民币3000万元的基础上今年有新的增加，同时协同有关银行一起进一步完善外贸发展基金和外贸专项贷款的具体发放办法；对市政府组织的出国参展企业继续给予摊位费补贴；采取措施积极支持深圳企业发展境外加工贸易；根据财政部的统一部署，对中小企业开拓国际市场给予资金上的扶持等。
制定规章制度
（一）财政政策性投融资的概念及其特点
所谓财政政策性投融资是财政为了强化宏观调控功能，以信用为手段，以实现特定政策目的，直接或间接有偿筹集资金和使用资金的活动。其本质是以政府为主体按照信用原则参与一部分社会产品分配所形成的特定的财政关系。作为以财政信用方式取得资金，与常规的财政借贷没有什么区别，但又与常规的财政信用活动不同，它是一种特殊的财政金融活动。第一，常规财政信用，是为弥补国家预算赤字而实施的，为国家预算筹集资金，并同国家预算资金一道被无偿用掉，过后要靠增加税收来归还，而政策性投融资与预算是否有赤字无关，它是出于实施财政政策需要而进行的信用活动，所筹集的资金是以有偿形式来运用的，无须用未来时期税收归还。因此，财政筹集起来的这笔信用资金，并不是常规的国家预算资金，而是国家财政资金的特殊补充。第二，它一手以有偿方式借来资金，一手又以有偿方式使用这些资金，与社会一般融资活动相同，但它的运用目的并不是为了盈利，因此，它与一般社会金融活动又有根本性区别，它的使用具有鲜明的公共性。第三，它融金融性与财政性为一体，从而在宏观调控中，有着货币政策与财政政策双重功能，又比财政政策与货币政策实施安全得多，加大投融资力度，扩张信用，可以起到与扩张性货币政策相同作用，但又与一般信用扩张不同，不会带来在拉动经济同时，有引发通货膨胀之虞，也不会有引起财政债务依存度过高，带来财政风险问题。它是一种安全性大的特种信用活动。
（二）建立财政政策性投融资体系的必要
正因为财政投融资，有以上所说那么多的特点和优点，在二次世界大战后，倍受一些后起的市场经济国家的重视，并在宏观经济调控中发挥了其它手段不可替代的积极作用，其最为成功者，当首推日本。我国当前财政收支矛盾十分尖锐，宏观调控能力很弱，而所面临的宏观调控任务又非常繁重，在这种情况下，建立财政政策性投融资体系，将是十分有意义的。
1.它是填补财政宏观调控能力不足的有效手段。在我国财政宏观规模过低的条件下，面对大量的市场配置失效领域的存在，所导致的各个瓶颈产业急需投资的情况，通过健全的财政政策性投融资体系，就可以借助社会资金来补充财政资金之不足，用以加快瓶颈产业建设，推动经济协调发展。日本在战后经济能迅速恢复和发展，是与财政政策性投融资分不开的。二次大战后，日本财政十分困难，经济恢复与发展所需的社会资本十分紧缺，财政政策性投融资起了非常重要的补充作用。日本财政政策性投融资体系动员的资金规模是十分庞大的，截止1998年，其融资总额已达国民生产总值的11.3％。韩国在经济起飞中，财政政策性投融资在补充政府财政资金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”计划时期，财政投融资贷款，占政府农林水利投资的25.8％，社会公共资本中占53.2％，70年代在公共基础设施及基础产业投资中占60 ％， 1989年有90％财政投融资用于高速公路、地铁、城市基础设施建设。（注：参见孙鲁军等：《韩国——政府主导型的市场经济》，武汉出版社1994年版，第68—70页。）
2.诱导社会投资沿政府意图方向发展之必要。用日本人的话说，财政政策性投融资，可以对企业和银行起到带头羊作用，财政政策性投融资体现着政府意志，反映政府扶持重点产业的意图，凡能得到政府投融资支持的产业，表明这些产业很有发展前途，因此，财政投融资重点投入的产业，就会引起商业银行和私人资本关注，跟随其后进行投资，从而拉动社会资本投向与政府资源配置意图相一致，起到宏观调控作用。我国正处于经济发展即将起飞阶段，加快财政政策性投融资体系建设，以诱导社会财力投向，保持社会资源配置沿着优化方向发展，就更是必要的。
3.加大财政政策与货币政策协调力度之必要。财政政策主要运用税收、补贴和预算支出等手段进行调节，它偏重于调整资金结构；货币政策主要运用存款准备金、贴现与再贴现、公开市场操作等手段进行调节，它偏重于控制货币供应总量，财政投融资却既有调节社会总需求的能力，又有调节结构的能力，在宏观调控中，只有财政政策与货币政策，两者协调配合，方能发挥其最大作用。财政政策性投融资具有财政政策与货币政策双重功能，因此，在财政政策与货币政策之间插入一个政策投融资体系，就可以更好地使两大政策协调配合，当需要加大结构调整力度，更需财政政策多出力时，通过财政投融资体系，可以更多地把社会储蓄吸引到结构调整方面来，从而将货币政策转化为结构调整手段，配合财政政策调节；当需要加大总量调节、扩大需求或供给时，更需要加大货币政策的总量调节作用时，通过财政投融资体系加大投融资规模，又可以有效的配合货币政策，提高拉动经济力度。
总之，无论从增强财政调控的物质基础来说，还是从更有效地发挥财政政策和货币政策的调控能力及更好协调两者作用来看，在我国尽快建立完善的财政投融资体系，是十分必要的。
二、日本财政投融资的资金来源与运用
1.资金来源。日本财政投融资体系中资金来源，比起民间金融机构更有相对稳定的来源，主要由大藏省资金运用部资金和简易保险金、产业投资特别会计、政府保证债、政府担保借款等构成。其中资金运用部资金居主体地位，保证了财政投融资资金来源的稳定性和运用上的政府权威性。（1）资金运用部资金。 日本的资金运用部是日本大藏省的一个直属机构，专门承担管理和运用民间及政府资金的一个机构。在《资金运用部资金法》中明文规定，邮政储蓄及政府特别会计的闲置资金必须存入该部。因此，资金运用部实际上受邮政存款、各种特别会计公积金的委托，把这部分资金融通给政府金融机构和公团等特殊法人、地方公共团体等，处于财政投融资的核心地位，其运用的资金约占财政投融资的80％。 资金运用部的前身是具有悠久历史的大藏省存款部。 后根据1941年制定的资金运用部法，改成现在的资金运用部，同时在其资本运用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了现行制度的基础。
1997年度末，资金运用部资金来源总额为455508亿日元，其构成内容25％以上是邮政储蓄，加上福利保健年金、国民年金等众多的小额资金，则占总额的85％。（注：日本《经济统计年鉴1998》，第537页。 ）从期限类别来看，大部分委托金是七年以上长期性的。资金运用部吸收的资金均属托管性资金，资金运用部运用这些资金须支付利息。在资金运用上，须经资金运用审议会审查批准，在规定的范围内运用资金。运用的主要目的在于促进公共利益，其应用范围被限定在：对国家、地方、公共团体的贷款或国债、地方债；向政府相关机构及公团等特别法人贷款或购买它们的债券；对电力资源开发股份公司贷款或购买该企业债；购买一定限度的金融债。（2）简易保险资金。 所谓简易保险资金（简称简保资金）是在“简易生命保险及邮政年金特别会计”结算中产生的剩余积累金。它作为政府资金综合管理的唯一例外由邮政大臣管理。从简保资金的结构来看，其大部分是简易生命保险的积累金。作为简保资金的运用对象，在资金运用部的对象范围基础上，允许对简易生命保险、邮政年金的契约者提供契约者贷款以及向民间保险和具有竞争力的高利率的电力、煤气、私营铁路事业债（每种都是由资本金在40亿日元以上的公司发行的）提供资金。在运用资金时，为和资金运用部资金形成一个整体，该项资金也纳入财政投融资计划，资金使用方针和运用条件也必须预先经过和资金运用部同样的资金运用审议会审议。（3 ）产业投资特别会计。它是以进行重建经济、开发产业及振兴贸易为目的，承接1953年美国对日援助物资资金特别会计而创设的。作为每年度财政投融资计划的资金来源，1980年以前逐年扩大的投资需求在一定程度上要依赖从一般会议筹措，但80年代以后，主要靠资金贷款的本金和利息收入来筹集。其资金运用方向，从设立到1955年度，主要是对日本开发银行、日本输出入银行、电力资源开发股份公司等骨干产业的扩充和贸易振兴提供所需要的资金。以后也以公库、公团、特殊公司等为投资对象，1980年以后停止了直接对公司法人贷款，专门行使投资特别会计的职能。（4）政府保证债、政府保证借款。国营公共事业企业、 公团等政府相关机构发行债券或从民间金融机构筹集长期资金时，其本金和利息的偿还，由政府担保的分别叫做政府保证债、政府保证借款。对于这些资金筹措，政府保证的限度需要在一般会计预算总则中，按机构类别规定并经国会决议通过。政府保证债、政府保证借款之所以包括在财政投融资的资金来源中，是因为各机构的借款虽然是民间资金，但最终是由政府保证还本付息的，特别是政府保证债，其发行数额、发行条件等均由政府和银团共同商定，是专门以财政政策为依据的资金，所以作为政府的资金来源处理是比较合适的。从1971年起，为适应将来经济形势的变化，对政府保证债和政府保证借款的发行、借款限额，每个机构都可以在当初50％的限额范围内增加一定数量，即所谓的“弹性条款”。其发行条件是政府保证债及政府保证借款利率，都作为长期利率的一部分，随金融形势的变化而变化。政府保证债应募者的利率在普通国债和公募地方债之间，政府保证借款利率属于长期优惠利率，两者比较起来在筹资成本上，政府保证债要低一些。因此，在以政府为保证的资金筹措中，政府保证债占90％以上。80年代以后，由于资金运用部资金有限，已不能满足财政投融资的需要，所以对政府保证债、政府保证借款的依赖性又有了增强。
2.资金运用。日本政府的财政投融资金运用，是依据每年制定的财政投融资计划综合运营的。财政投融资计划由“财政投融资资金计划”、“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”三部分构成。其中，“财政投融资资金计划”是按投资对象机构来确定如何运用资金；而“财政投融资原资推算”和“财政投融资用途别分类”既是财政投融资计划的附表，也是财政投融资计划主要资金来源、以及资金用途分类的明细表。另外，在资金运用部资金和简易保险资金中，期限未满五年的短期运用，不列入财政投融资计划。
归纳起来，依财政投融资计划的资金运用方向，大体包括：住宅建设、改善生活环境、社会保健福利事业、文化教育事业、发展农林渔业、国土保全、道路修建、运输通讯、区域开发、救灾重建、促进外贸与经济合作、及推进产业与技术发展等方向。其贷款对象是十分广泛的，只要符合法律规定用途范围内的用款者，都可得到贷款，其中很多是经过公共金融机构贷出的，直接供款的主要是，国家各种公共事业特别会计贷款；对公营的企业事业团体贷款，公共金融机构供款。以及认购地方政府债券等等，其中对公共金融机构是基本贷款对象。
财政投融资活动是通过政府的金融机构实施的，日本公共金融机构，是由资金运用部为核心的，吸收存款的邮政局和发放贷款的政策性银行和政策性公库构成的，主要由两行十库构成，两行是“日本输出入银行”和“日本开发银行”，十库是国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、医疗金融公库、环境卫生金融公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、北海道东北开发公库、公营企业金融公库和冲绳振兴开发金融公库。这些金融机构在行政上归大藏省监督和管理，业务上一般由大藏省及有关主管省厅共同领导。商业银行、专业金融机构及保险公司、证券公司的民间金融机构以盈利为目的，其经营活动不受政府的直接干预，但必须服从于法律的制约。而政府金融机构是为贯彻国家政策而在不同领域内设立的机构，故又称为“政策金融机构”。它们在贷款中优先考虑政策目的，只对民间金融机构因资金不足、害怕风险和收益不大而不愿提供贷款的领域进行贷款，而且利率较低，期限较长。它们一般不办理存款业务。
三、改革中国财政政策性投融资体系设想
（一）我国财政政策性投融资的现状和问题
所谓财政政策投融资，它不是泛指财政一般性的投资和融资，而是专指政府为实现宏观经济调节政策目标，而采用的有偿的投资融资手段。我国的政策性投融资，从建国初期就已经存在，并在后来得到不断发展，例如财政在50年代对国营企业实行的小型技术改造贷款，60年代建立的支农周转金，80年代末推行的基本建设资金“拨改贷”以及不少地方搞起来的“财政信用”等等。90年代政策性银行的成立，标志着我国政策性投融资又有了新的发展。在国民经济发展的各个时期，政策性投融资都为解决国家的财政困难、促进国民经济发展发挥了重要作用。但是，从严格意义上讲，我国的真正意义上的财政政策性投融资体系并没有形成，现有的政策性投融资不仅分散，而且规模过小，还常常是同财政一般性投融资混在一起实施。给政策性投融资体系发展带来一系列问题。
1.资金来源渠道单一，投融资链条不完整。我国政策性投融资的资金来源，主要靠财政注入，缺少借社会财力的手段。加之财政收支矛盾尖锐，财政不得不优先保证基本职能的需要，导致财政预算无法拿出更多的资金列入政策性投融资资金来源，政策性投融资机构资本金不足，同时，国有大中型企业效益低下，亏损问题严重，不仅上缴财政收入减少，而且一部分还要靠财政周转金和借款度日，财政对企业的投入不能产生效益，投资难以收回，导致政策性投融资链条断裂，难以为继。
2.形成不了统一的投融资体系，主要表现为缺乏总体管理机构，操作主体各自为战，且不说地方的财政信用管理上的五花八门，就是1994年后建立起来的国家开发银行、进出口信贷银行和农业发展银行等专司公共政策职能的银行，也是各自独立作战，缺少一个类似日本“资金运用部”这样一个统筹资金、协调行动的管理机构。当然，政策性银行要受中央银行监督管理，但中央银行的性质，决定它不能替融资体系的协调管理工作。在当前，正是因为政策性投融资没有形成体系，才使各政策性银行陷入资金短缺，影响其宏观调控作用的发挥。
3.资金使用缺少严格法律规范，各类政策性资金的运用都没有同各项政策规划对接起来，致使资金运作中随意性较大，特别是有的地方财政信用和财政周转金的使用效率不高，要么是“蜻蜓点水式”的投放，发挥不了应有的政策效应，再不就是缺少可行性研究，盲目上马，造成资金投入有去无回，更有甚者，个别地方将财政信用投放于盈利性项目，搞一些税高利大“短、平、快”项目，形成和商业银行争利的局面。
4.体制定位不合理，至今依然把政策投融资，与国家预算拴在一起，看成是国家财政预算一种支出形式，所有的政策性投融资的形成，都主要依靠财政预算资金转化。这种体制定位，使各个政策资金运用机构，对国家财政依赖性过强，不仅造成财政不应有的过分负担，更造成政策投融资难以为继的困难局面。因为，第一，财政的性质决定，财政资金的使用只能是无偿性的，搞有偿使用只能是有条件的，那就是在经济收支有结余的情况下，才是可行的。所以，规模庞大的政策性投融资的需要，主要靠财政供给是不可行的，这样做势必会由于财政收支矛盾的制约，使投融资资金供给严重不足，使政策性投融资陷入困境。当前各个政策性银行资本金难以到位，以及融资渠道不畅所带来的种种困难，就是明显例证。第二，把政策性投融资的资金来源，局限在财政预算资金转化上，就阻断了政策性投融资与社会资金之间的渠道。各国实践经验表明，政府实行宏观政策，仅靠财政资金不仅调控力度有限，而且使用过度，还会带来严重负面效应。如果借助社会财力，不仅大有可为，而且常常还会发生事半功倍的效果。
总之，现行的财政投融资，不仅还很不完善，而且在很大程度上，没有跳出计划经济下财政投融资的基本思路。为了适应市场经济体制建设的要求，在我国建设起强有力的宏观调控体系，很有必要重塑我国的财政政策性投融资制度。
（二）投融资体系改革总思路的选择
当前可有两种思路供选择，一是着眼于现行的政策性投融资体系的完善，在维持财政筹集和供给资金原有方式基础上，将现有的投融资渠道，集中统一由财政管理；二是着眼于投融资体系的重塑，以日本财政投融资制度为例，建立我国的资金委托、资金管理、资金运用三分离，全有偿式的投融资体系。两种思路比较起来，应当推后种思路为先。因为如前分析，我国现行的投融资体系的问题，并不单纯是由于管理分散的结果，更有其运行机制问题。不重塑投融资体系，机制就不能转换，现存的投融资体系运作中的问题，也就无从解决，政策性投融资在发展市场经济中的积极作用，就难以充分发挥。后一种改革思路，不仅可以有效地克服现行投融资管理权分散所带来的诸多毛病，而且可以转换机制，更好的协调政策性投融资各方面的权责利关系，克服在融资来源上的、单纯依赖国家预算资金转换所造成的各种困难。
1.在投融资资金来源上，实行法定的委托制，可以使融资体系有一个比依靠国家预算资金转换，更为稳定和低成本的资金来源。拥有稳定的和低成本的资金来源，乃是政策性投融资发挥作用的前提条件，政策性投融资的投向投量，要以各个时期政府宏观政策目标为转移，而不能依资金来源多少而定，只能靠拥有充分资金来源，依各项政策目标所需的调控力度，投入与之相匹配的资金量，才能达到应有的目的。政策性投融资的资金运用，它不能以盈利为目的，要以实现宏观政策为目标，因此，向资金使用者收费不能高，但政策性投融资又不能亏本经营，必须保本，这就要求政策性投融资所取得的资金成本低廉。所以，建立政策性投融资体系，就必须给投融资体系，设定一个稳定而又成本低的资金来源。仅靠财政预算拨款，虽然成本不高，但要遭受财政收支矛盾的制约。如果靠财政在金融市场上，依市场利率发行国债筹集资金，虽然资金来源充足，但又适应不了低成本的要求。而实行投融资的资金来源法定委托制，却可以克服这些矛盾，因为，实行法定委托制，将一些社会财力以法律形式，划定为投融资体系托管资金，诸如将社会保障体系积存资金、邮政储蓄、以及公共团体的某些基金存款等等，划为委托投融资体系资金，就可以使投融资体系的资金来源，有一个稳定而又规模可观的渠道。
2.建立资金委托、资金管理、资金运用三分离而又全有偿的投融资体系，财政作为资金管理者，则处于资金委托者与资金运用者之间的中介地位，只是投融资组织者，而不是资金实际供应者，一手受托、一手贷出，一手收回贷款、一手偿付委托者本息，这样既可以减轻负担，而又全面监督资金运作，保障资金安全和有效。
3.建立三分离政策性投融资体系，可以使资金运用机构不必担心资金来源的有无，能够全神贯注的、按照国家宏观政策意图，用好交给他的资金。从而解决现行体制下，各个政策性银行自筹资金所带来的诸多烦恼。同时，也解决了商业银行，按法定利率认购政策性银行债券的负担，为商业银行企业化改革创造条件。
4.投融资的三分离体制，也使资金供、管、用之间丽权利界限分明。任何一环都不能无偿动用资金，这就形成一个相互制约关系，从而强化了监督机制，有利于克服现行投融资体制中，责任不清、约束无力所带来的诸多弊端。
（三）新投融资体系建设需要解决的问题
理念一变万象新。要将“三投”治理化难为易，就要以科学发展观为出发点，从理念上树立科学的效益财政观，首先必需从思想上根除三大误区。
一是破除财政万能的思想熟悉误区。财政投入虽然有其不可替代的作用，但并非万能，如对竞争性领域，财政资金就不应过多涉入。因此，财政部门行政应谋当其位，做到定位准确、“弹”无虚发；二是破除重“投”轻“管”的资金治理误区。财政资金一分一厘总关“民”，因此应摒弃一拨了之的做法，不仅要关注资金实体的拨出，更应管当其时，促进财政资金在项目间、行业间和区域间的优化配置，强化财政资金以小博大的杠杆效应；三是破除重“用”轻“效”的资金运用误区。在财政资金的运用中，用款单位要破除重“花”轻效，做到政治帐、经济帐、效益账三帐齐算，摒弃“崽卖爷田心不疼”的心态，真正将国家资金视如己出，做到锱铢必较、分厘必计。
二、做到“三个”着力，确立科学的财政资金导向观
（一）从政策把握上，着力为财政资金的投入取好向
1、要善于吃透两类政策，把握好上级财政投入的“大风向”。其一，善于准确把握上级部门对产业、区域和行业的扶持政策。要善于因地制宜，根据国家宏观产业政策制定出本地产业规划，使本地产业发展有的放矢、靶向准确。其二，善于用足用活上级财政扶持政策。要从众多上级政策中去粗取精、淘“沙”拣“金”，增强对上争取的针对性，扩大上级对秭归支持的覆盖面，保证上级政策、资金“网”下无漏“鱼”，确保对上级财政政策享受“不漏项”。
2、要善于因势调整，确定好本级资金投入的“小方向”。一是要善于因势调整地方财政资金投向。在财政资金投向上要突出四个转变，即由微观型的“点”支持向宏观型的“面”支持转变、由被动应付向主动调控转变、由直接支持向间接支持转变、由支持单个企业向支持产业转变。二是善于多层面把握投向，借势搭建好载体。首先，要从职能上突出宏观性。要充分发挥财政稳定经济、优化配置、维护公平、引导竞争的宏观调控作用，为市场经济发展创造良好的外部环境。其次，要从支持方式上着力创新。财政支持要着重以政策倾斜、财政贴息、融资担保等形式引导信贷资本、民间资本流向国家鼓励发展的产业和项目，彰显财政资金的导向作用。最后，要从产业规划上突出投向。在县级财政政策的调整与选择上，要依据国家宏观产业发展规划，综合考虑县情，对国家鼓励发展的重要产业和领域给予投入倾斜，实现以财政投入促强基固本、以财政投入促财力增长、以财政投入促结构优化、以财政投入促民生改善。
3、要发挥政策参谋作用，充当好上级政策部门的“小诸葛”。一是充分发挥各专业部门的参谋作用，加大对国家、省市等上级产业发展政策、财政扶持政策和资金绩效的调研力度，力促多出成果。二是要多为上级政府部门决策时提供含金量较高的参考性政策建议，增强上级对基层制定产业扶持和财政政策的针对性，为争取国家、省级延续性政策和资金支持提供实证。
（二）从产业扶持上，着力控制好财政资金投入的量
一是加强对享受财政资金扶持项目的前瞻性工作。对上争取投入的项目，要做到未雨绸缪、有备无患，在立项申报、规划、可研等方面规范操作，把工作做精、做细、做实，确保上级资金在秭归释放“裂变”效应。二是把握好财政资金投入的量。要充分发挥财政投入培优扶差的平衡作用，突出财政投入的公共性，促进公共服务的均等化。
（三）从绩效评价上，着力突出财政资金运用的效果
要着力在产业扶持与效益评价上找准结合点，连好国家财政资金投入与绩效评价的线，防止资金投入与效益的脱节。通过构建科学的财政资金绩效评价体系、实施科学的财政资金绩效评价等措施，为国家、省、市出台延续性财政投入政策提供决策参考，增强决策的针对性。
三、突出三个“坚持”，充分发挥财政投入的三大作用
我国长期实行计划经济体制，企业财务政策不能充分地供企业选择，它以国家为主体被强制执行，其行为是一种被动行为，企业缺乏独立自主经营权。社会主义市场经济体制建立后，确立了企业的市场主体地位，尤其是确立了具有法人地位的财务主体，企业财务行为变得积极和主动。在这种情况下，公司财务政策具有越来越重要的地位，它保障了整个企业经营政策和财务目标的实现，对公司的理财行为起到了规范和优化作用，使企业的理财效率得到提高。
一、在企业管理中，财务政策所占的地位和作用
财务政策是指企业为了达到理财目标，财务主体对财务对象通过一定的方法进行有意识地改变。因具有国家和企业两个不同的主体，财务政策也有两种不同的目标取向和表现形式。
（一）相对于国家主体
财务政策的执行具有强制性，它是国家为了规范企业财务而采取的一系列财务规则和制度等形式。规范和限制企业财务活动，在宏观经济政策上进行配合，这是财务政策的基本目标。从财务政策的内容分析，资金的来源形式和管理的规定、成本开支范围和标准的规定、固定资产折旧办法的规定、现金管理办法的规定、利润及其分配政策的规定等是其包含的内容；从财务政策的表现形式分析，《企业财务规则》和各行业的财务制度是其主要内容。
（二）相对于企业主体
财务政策的选择具有自主性，它是以国家财务政策为指导的一套自主的理财行动指南，是企业根据总体目标和现实要求所制定或选择。调整企业财务活动和协调企业财务关系，配合企业经营政策，使企业财务效率得到提高是其基本目标。从财务政策的内容分析，营运资金管理政策、风险管理政策、融资管理政策、投资管理政策和股利管理政策等是其包含的内容；从财务政策的表现形式分析，它是一套内部财务制度，具有自主和灵活性。
二、企业财务政策的选择
企业财务政策涉及到很多方面，从理财内容进行分析，投资管理、营运资金管理、融资管理和股利管理是其主要内容，相关的财务政策就有风险管理政策、投资管理政策、营运资金管理政策、融资管理政策和股利管理政策。以下就如何进行财务政策选择展开讨论。
（一）风险管理政策及其选择
在各公司的投资、融资、营运资金和股利管理的全部理财活动中，都客观地存在风险，并且对公司财务目标的实现有重要影响。从理论上讲，愿意冒险、中庸之道和回避风险是决策者对待风险可采取的三种态度，可供选择的风险管理政策有以下三个方面：
1、冒险的风险管理政策――控制风险政策。采用此种政策，要正视风险，公司在经营管理中，为了减少因发生风险可能给公司造成损失而极力采取相应措施来控制风险，这种风险管理政策在实践中采用较多。
2、保守的风险管理政策――回避风险政策。在现实中，因为客观存在着风险，并且与报酬紧密联系，这种政策很少被采用，没有风险也就没有丰厚的报酬，那些回避风险的决策者，他们衡量各种被选方案优劣的标准是没有风险，这种风险管理政策不会被成功的经营管理者所采用。
3、转移风险政策。用转移的方式，把某些可能发生风险损失的财产或项目转出企业，将较为保险的财产或项目交换回来。像通过参加保险把风险转移给保险公司，通过转手承包把有风险的项目转包给他人等都是这种风险政策。
（二） 投资管理政策及其选择
现代公司理财的一个重要内容就是投资管理，在指导投资管理时，投资管理政策的选择非常重要。投资管理政策是对企业长期投资所作出的总体规划，使企业在长时期内生存和发展。在选择投资管理政策时，企业应考虑的几个原则：①从属性原则；②长期性原则；③导向性原则；④风险性原则。
按性质不同，企业投资管理政策可分为四种类型，分别是：
1、稳定型投资政策。它对于近期外部环境无重大变化的企业比较适应，是一种维持现状的政策。
2、扩张型投资政策。是指企业的生产规模进一步扩大，新的产品和经营项目增加，具体包括产品开发、市场开发和多样化成长。
3、紧缩型投资政策。该政策又分为完全紧缩型投资政策和部分紧缩型投资政策两种。
4、混合型投资政策。是企业在一定时期内同时采取的政策，如扩张、稳定和紧缩等。
（三）营运资金管理政策及其选择
流动负债、流动资产和这两者之间关系的总体安排是营运资金管理政策所涉及的内容，公司短期筹资与投资的具体体现是营运资金。营运资金管理政策一般分为以下几种类型：①冒险型。最小的净流动资本和最大的风险，具有最低的总成本和最高的收益；②稳健型。最大的净流动资本和最小的风险，具有最高的总成本和最低的收益；③正常型。其收益和风险介于冒险型和稳健型之间。任何企业都应根据自己对待收益与风险的态度在这三种政策之间进行选择。
1、冒险型营运资金管理政策。由于缺乏足够的短期资金，公司的短期能力有限，这种政策具有最大的风险。
2、稳健型营运资金管理政策。公司正常的经营过程中产生短期资金，公司不可能把它们控制在非常低的水平上，在实际运用中，这种政策会遇到很多困难。
3、正常型营运资金管理政策。这种政策能使公司不能偿付到期款项的风险减少，但要求公司对资产变现和负债的到期结构能准确衔接。
（四）融资管理政策及其选择
选择负债融资还是融资，以及如何决策融资的比例，是融资管理的实质。在制定融资管理政策时，决策通常是根据财务经理的经验和判断能力而作出，但要注意几个问题。
1、以资本结构的优化为基础来选择负债经营政策。如下是判断资本结构是否“最优”的两个标准：①最小的加权平均资本成本；②最大的公司总价值。
2、对影响资本结构的主要因素进行分析。影响资本结构的主要因素有：①公司的财务状况和经营成果；②公司的风险程度；③管理者的态度；④销售的稳定性；⑤公司所处的行业；⑥贷款者的态度。
3、对融资的每股进行收益分析。对每股收益的变化进行分析，可以判断资本结构是否合理，如资本结构合理，则能提高每股收益，如不合理则相反。
负债融资会给公司经营带来正面和负面的双重影响，具有重要的作用和意义。适度的负债可以产生财务模杠杆作用，有利于降低公司的资金成本，公司利润多少与否，负债资本都是固定的利息，当公司的投资报酬率比利息率高时，公司的每股收益就会提高；但如果负债过大，公司的财务风险会明显加大，容易陷入财务困境。
（五）股利管理政策及其选择
股利政策与公司价值是否相关，这是股利理论研究的焦点。现在存在着股利无关论和股利相关论这两种著名的股利理论。事实是不管股利政策与公司价值是否有关，股利政策都是的一项重要的公司收益分配管理政策。
在选择公司股利政策时，应从公司的内部和外部有关因素综合考虑。①内部因素：筹资能力、盈利状况、变现能力、投资项目和偿债能力等；②外部因素：股东要求、法律限制、债务合同约束、通货膨胀等。
针对以上不同的内外因素，有不同类型的股利政策：
1、股利稳定的政策。较长时期内，股利支付额不随公司盈利情况的变动而变动，而是固定在一个已定的水平上。实施该政策，可以使股票投资风险降低，股利的收入和支出也便于股东安排，投资者对未来股利的不安全感可以消除；但该政策也有局限性，股利支付时不能紧密联系公司的盈利情况，如盈利下降公司容易出现财务危机，对股利的稳定性有影响。
2、股利变动的政策。随着公司盈利的变动，股利支付额也变动的股利政策。实施该政策，可以减轻公司财务压力，“多盈多分，不盈不分”的原则得到体现，股利支付能紧密联系公司的盈利情况；但容易使股东感到公司经营不稳定，对股价有影响。
3、低正常加额外股利政策。在一个既定且较低的水平上固定股利支付额，当公司经营较好时再增加一个额外的股利支付率。这种政策有很大的灵活性，结合了稳定股利政策和变动股利政策的优点。
4、剩余股利政策。此种股利政策是先把公司的盈余用于盈利性投资项目，再把剩余部分发放股利。该政策的实施，有利于最佳资本结构和较低综合资本成本的保持，当股东对股利和资本收益无偏好和投资收益率大于股票市场报酬率时，公司能达到最大的价值；但这种政策具有较大的变动股利支付率，股东对公司的信心容易受影响。对于某个公司，如果盈利性投资机会多和盈利水平高，适合采用这种政策。
参考文献：
财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用的方式、触通预算内外的长期投资资金及其它闲散资金，集中由财政部门管理，采取直接或间接的贷款方式，在不以盈利为直接目的前提下支持企事业单位发展生产和事业的一种资金活动，财政投融资本质上属国家信用的范畴，是在财政政策导引下的融资和投资的有机统一，它综合利用了社会闲散资金，对产业结构的优化，国家重点工程的建设，总供给与总需求的平衡都发挥着重要作用。 一、日本肘政投融资体系评介 财政投融资在西方发达国家较为普遍，其中尤以日本为典型.日本财政投融资亦称‘第二预算”，是以实物资本形成为目的的政府金融活动，具体而论，即以政府信用为基础筹集资金，以出资(入股)或融资方式将资金投入政府企业、地方政府、民间企业以及居民家庭的金融活动.日本经济能够成功并维持长达20年久的经济持续高速发展，很大程度上依赖于完备的财政投融资体系，利用其筹集大量长期性资金，并把这些资金用于加强基础设施建设和支持高新技术开放，为实现经济的高速发展奠定了坚实的基础。 日本财政投融资的资金来源，主要有:(l)大藏省资金运用部资金.包括:邮政储蓄存款、厚生年金、国民年金、互助年金、回收金等资金;(2)简易保险资金;(3)产业投资特别会计;(4)政府保证侦、政府保证借入金。 日本财政投融资的资金运用，主要体现在两个方面，一是向运物、通讯等基础设施部门提、供所需的巨额资金，积极为私人投资创造良好的环境.二是有选择地对民间企业进行投资弥补符合产业发展方向的私人资本的不足:财政投融资运用兼顾公共性和收益性两方面，其领域包括:住宅、环境整治、厚生福利、文教、中小企业，农林渔业国工保护与灾害拯救、道路、运输通信、地域开发、产业技术、贸易及经挤合作、资金运用等。并且在不同时期、财政投融资根据经济社会的发展需要，投资的重点也有所不同。 在日本，财政投融资是由大藏省统一规划和管理的，大藏省每年要编制《财政投融资计划》，根据各项政策目标需要、并结合一般会计预算情况，确定各项用途的分配额，且大藏省直接掌管着资金，可以直接将资金调度到位确保计划的实施和各项政荤目标的落实。日本财政投融资金的使用不是委托一般金融投资机构，而是建立特殊投资机构专门从事这一工作.诸如两库旧本进出口银行、日本开发银行)十库(国民金融公库等十个公库)一基金(海外经济合作基金)，以及公团，公库等专门的财政投资部门。 日本财政投融资作为政府行为，对国家财政有极大的补充作用。其一，财政投融资对国家财政预算资金方面的补充作用主要是通过消化公债来实现的。如1986年国家财政投融资认购国债50000亿日元，相当于当年财政投融资计划资金总额的1/5，占当年发行国债总额的1/4。其二，财政投融资资金在国库短期资金调度或调控国债市场方面也起着重要作用。其三，财政投融资资金使用以政策实施为目标，主要用于扶持产业发展和生产、生活基础设施建设，为政府实施产业政策、能源政策和社会发展政策做出了重要贡献.其四，在政府的经济稳定政策中也发挥着十分重要作用，政府经济稳定政策的关键是总需求调节，要求政府采取与国民经济“热”、“冷”相反的灵活的支出政策。由于一般会计预算具有支出刚性和支出调整时间滞后的缺陷，在总需求上的调节显得乏力，相反财政投融资具有灵活变动性，调整余地大、为稳定经济可以发挥其重要作用。 二、建立我国的财政投融资体系 当前，我国的社会主义市场经济建设面临着许多问题，诸如基础设施落后，生产技术水平低，产业结构不合理等等，要较快地改变这种状况，就需要有大量的资金投入，在一般金融资本投资动力不足，财政建设资金不足的情况下，财政投融资便有其存在的现实意义。 (一)其必要性体现在: 第一，是弥补财政资金不足的需要.我国正处于社会主义市场经济的培育阶段，基础产业、基础设施的滞后需要财政大量的资金投入，因此比照日本财政投融资的作法，在不增加社会税收负担的情况下，扩大财政收支规模，充分贯彻国家的产业政策和财政政策仍具有可借鉴之处. 第二，是弥补国家财政信用不足的需要。我国的财政信用筹资规模小，领域狭窄。这些资金始终在国家预算的范围内周转，不仅资金量小，而且调度缺乏灵活性，如果采取投融资政策，把资余来源延伸到邮政储蓄资金、各种保险资金，其资金量大且稳定可靠. 第三，是加强财政宏观调控的需要，发挥财政的宏观调控职能必须以财政拥有大量资金为前提.在1992年底累计硬赤字达9.5亿元人民币的情况下，很难形成足够的调控能力;相反预算外资金却增长很快，1990年达2700亿元，几乎和预算资金持平，相当于社会财力的20%，国家资金的1/3，虽然这部分资金也属于财政资金，但却分散在各地区、各部门和各企事业单位，且其来源渠道多，甚至改头换面吞食预算内资金不仅肢解了财政职能，还助长了不合理需求，形成国家财政由于缺乏资金而宏观调控乏力，同时大量预算外资金游离于统一管理之外的畸型财力分配格局。因此，财政部门有必要通过财政投融资掌握一笔有偿性财政资金，根据经济和社会发展的需要，有针对性地提供资金，促进经济和社会各项事业的发展。 (二)财政投融资体系的资金来源。 财政投融资的资金来源应严格区别于一般财政资金来源，它吸收的应是有偿的长期性的资金。结合财政投融资的一般原则和我国国情，可考虑以下几个来源。 1.政府预算中用于长期产业投资的部分，预算外资金“专户储存”中的沉淀部分，历年积存的各项周转金，财政间歇资金，以及经常性预算的结余等.这类资金本来就属财政资金，并已在财政内部流通起来，关键是搞好统一规划，合理调动。 #p#分页标题#e# 2.发行国家中长期建设债券和地方财政建设债券.我国现在一年举债仅200多亿元，在城乡居民储蓄和手持现金高达1.3万亿元的情况下，放开一点，一年举债800亿元是可能的.目前公债发行的难度较大，关键是受股票、证券的冲击而不景气。在理顺公债、股票、证券的关系的同时，提高公债的信誉，简化券种，增加品种，提高发行频率，缩短发行周期，以各专业银行承购和企业、个人自愿认购为发行对象并要求国债利率市场化，使发行价格具有竟争性。另外，适当地发行地方财政建设债券，以弥补国家长期投资的不足。 3.将邮政储蓄、待业保险、养老金保险、保险公司保险资金结余和房改资金的结余，纳入财政投融资体系。当前，要疏通这部分资金还需要借助一定的行政手段，如国务院正式发文等。同时应明确，财政同邮电、保险部门不是资金“平调”关系，而是信用关系，必须设计适当的利率。之所以把这部分资金纳入财政投融资体系，乃异因为这部分资金稳定可靠、且数额较大，例如1991年全国职工待业保险和养老保险基金结余沼.64亿元，滚动结余189.53亿元从1988到1”1年结余平均递增28.77%，滚动结余平均增长“.59%，其前景是相当可观的，但其使用效益却不高，通过财政投融资政策，可以正确引导其流向并提高其使用效益。 4.企业上交利润，在社会主义市场经济体制下，国有企业参与市场竞争，它对国家的主要贡献是纳税，由于它的财产全部或部分归国家所有，应根据盈利情况上交部分利润(实质上是一种分红)。企业上交利润是财产收入，它与税收实质不同，而且具有不稳定性和风险性。纳入经常预算并不可取，可作为国家财政融资的一个无偿的来源，一方面可投资于中长期建设，一方面也可用于弥补经常预算的不足。 5.跨地区融资。财政跨地区融资有中央的也有地方的。在国内由于区域经济发展的不平衡，地区和部门的资金实力相差悬殊，对资金的需求和运用也大不一样，这种地区间部门间的资金余缺为财政跨地区融资提供了可能性，尤其是相关地区间，有共同受益的基础设施或基础产业，更应采用“放出去，引进来”的方式，跨地区融通建设资金。另外一种形式是利用外资、在当前形势下，财政融资可借助政府信誉，大力吸收外资，也可以财政担保方式鼓励企业和部分投资项目大胆利用外资，以此建设一些大型工程。 (三)财政投融资资金的运用. 我国尚处于社会主义市场经济的起步阶段，政府财力有限，产业结构不合理，基础产业与加工工业、农业与工业之间的不平衡状况严重，当前情况下，财政投融资首先应加强能源、交通、原材料、公共事业、基础设施的建设.积极发展农业和教育等，下一步则考虑中小型企业、生活环境、福利设施的建设。这其中必须明确的是，财政投融资作为拜种信用行为，不同于传统体制下的无偿拨款，但它又决不是以盈利为直接目的。它强调宏观经济效益或社会效益，而非具体的某个微观项目的投入产出问题。否则，财政投融资就无异于银行信用了。财政投融资资金可用于一定程度上弥补财政调度资金的不足。诸如在粮油收购时期的财政资金不足，短期性购销长期国愤的周转金不足等等，均可向财政投融资拆借。 另外，财政投融资资金在调节经济波动时，应采取与金融市场行为相反的步骤。在投资膨胀时期，银行和私人等民间资本必定充斥市场，寻找投资渠道。从纵向上看，基础产业、基础设施所需资金较易获得，此时财政投融资则应抽紧其资金投放量，适当地退出一部分投资领域，以防止投资过度膨胀，激化通货膨胀，相反.在民间资本投资动力不足时，财政投融资则扩大投资规模，一方面满足基础产业和基础设施的正常资金需求，一方面诱发各方而的资金投入，从而保持国民经济持续稳定的发展.总之，财政投融资在发挥其调节经济的作用时一定得掌握其营运的最佳时机和最佳量度。 (四)财政投融资的管理。最大限度上发挥财政投融资资金的使用效果，建立一套合理、有效的资金管理体系是成败的关键。 首先.要建立和完善有关的法规和政策。因为财政投融资活动涉及面非常广，如果没有健全的法规与政策作保障，要处理好这些关系也就缺乏法律与政策依据，其结果是不难设想的。 其次，要有统一严密合理的财政投融资计划。本着需要与可能的原则，充分考虑到计划安排与国家财政金融政策以及国家预算安排的协调。 第三，要有一体化的财政投融资管理机构本着精简、高效的原则，宜在原财政部领导的中国投资银行的基础上组建中国长期投资发展银行、仍由财政部直接领导、原中国人民建设银行的财政职能由其承担，将原财政直属的中国经济开发信托投资公司并入长期投资发展银行。该银行与其它专业银行的主要区别在于它是管理国家基本建设投资的政策性银行，其资金来源主要靠国家财政拨款和融通的闲散资金，而不是依靠吸收社会存款。
农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。通过运用农业财政政策，为我国“三农”发展提供了重要的财力支持。财政支农政策的存在不仅具有必要性更具有重要性以适应现阶段我国农业的发展。而现行的财政支持“三农”政策体系存在一些比较突出的问题，应尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。
一、我国财政支农政策的现状分析
经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制基本适应，以推动农村全面小康建设和促进农民增收为目标；以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快新农村建设为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现，但该体系还存在比较突出的问题。
一是财政农业绝对两周增加，相对量趋于下降。表现在我国财政支农支出的比重呈现出下降、徘徊和增长缓慢的趋势。二是结构不合理。主要表现在两个主要方面：1．财政支持对象不合理；2．农业内部支持结构不合理。三是财政农业投入体制不完善。政府对农业的投资渠道较多，不同渠道的投资在使用方面、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，造成重复投入等问题，这种投入体制使整体目标不明确，有限的资金无法形成合力。四是财政支农力度小一些。这必然造成地区发展不平衡，农民收入差距日益扩大，影响到农业的均衡发展。
二、财政支农政策的完善
进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，有效配嚣公共财政资源。
(一)完善财政支农政策的展望
1．切实加大国家财政对“三农”投入的倾斜力度。
加强政府对农村基础设施的投资，建立公共财政与WTO框架相适应的农业支持政策体系，切实加大国家对农村社会事业发展的投入。
2．建立规范的支农资金管理机制。
积极推进支农资金的，积极创新财政支持和民办公主的机制，规范和加强财政支农资金管理。
3．着力深化县乡财政管理体制改革。
扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和方式改革试点范围，完善县乡财政收入体系，加强县乡财政管理。
4．逐步建立城乡统一的现代税收制度。
统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡“二元”税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的水质环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。 投入。
(二)完善财政支农政策的具体措施
1．稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入。
各级财政对农业的投人，必须建立在用法律、法规进行制约的基础上，切实做到依法投资，真正落实。同时，各级对农业的投资总额、投资方向、资金匹配额都应制定具体标准和办法，以分清责任，强化对农业的投入。要积极利用政策作用，引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入。
2．改革农业补贴政策。
要建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度。要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度。
3．利用好财政贴息政策。
财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式，是财政政策与金融政策相配合的一种形式，它既能弥补财政资金的不足，又能发挥银行信贷资金的优势，它是在市场基础上维持有效率的农业需要。目前，我国的财政贴息只要用于政策性银行的贷款贴息。但因为政策性银行的资金是有限的，远远不能满足全部政策性贷款的需要，故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息。财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上，以解决当前农业投资整体资金不够的问题。但应注意的是，按照wI’o规则，财政贴息是属于应予减让的政策，这一数额不宜过大。
4．整合农业税收政策。
要进一步推进农业税费改革，建立新的农业税制，然后做好新农业税制试点的配套改革。
5．加强财政扶贫开发的力度。
农业财政政策是国家财政通过分配和再分配手段促进解决“三农”问题一系列政策的总和。通过运用农业财政政策，为我国“三农”发展提供了重要的财力支持。财政支农政策的存在不仅具有必要性更具有重要性以适应现阶段我国农业的发展。而现行的财政支持“三农”政策体系存在一些比较突出的问题，应尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。
一、我国财政支农政策的现状分析
经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制基本适应，以推动农村全面小康建设和促进农民增收为目标；以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快新农村建设为主要内容的新型财政支持“三农”政策框架体系已经显现，但该体系还存在比较突出的问题。
一是财政农业绝对两周增加，相对量趋于下降。表现在我国财政支农支出的比重呈现出下降、徘徊和增长缓慢的趋势。二是结构不合理。主要表现在两个主要方面：1．财政支持对象不合理；2．农业内部支持结构不合理。三是财政农业投入体制不完善。政府对农业的投资渠道较多，不同渠道的投资在使用方面、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，造成重复投入等问题，这种投入体制使整体目标不明确，有限的资金无法形成合力。四是财政支农力度小一些。这必然造成地区发展不平衡，农民收入差距日益扩大，影响到农业的均衡发展。
二、财政支农政策的完善
进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合生产能力、加快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，有效配嚣公共财政资源。
(一)完善财政支农政策的展望
1．切实加大国家财政对“三农”投入的倾斜力度。
加强政府对农村基础设施的投资，建立公共财政与wto框架相适应的农业支持政策体系，切实加大国家对农村社会事业发展的投入。
2．建立规范的支农资金管理机制。
积极推进支农资金的，积极创新财政支持和民办公主的机制，规范和加强财政支农资金管理。
3．着力深化县乡财政管理体制改革。
扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和方式改革试点范围，完善县乡财政收入体系，加强县乡财政管理。
4．逐步建立城乡统一的现代税收制度。
统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡“二元”税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的水质环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。 投入。
(二)完善财政支农政策的具体措施
1．稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入。
各级财政对农业的投人，必须建立在用法律、法规进行制约的基础上，切实做到依法投资，真正落实。同时，各级对农业的投资总额、投资方向、资金匹配额都应制定具体标准和办法，以分清责任，强化对农业的投入。要积极利用政策作用，引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入。
2．改革农业补贴政策。
要建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业补贴成为一项长期稳定的制度。要改变目前国家对农业补贴绝对额逐年减少、相对数明显下降的状况，逐步增加对农业的补贴额度。
3．利用好财政贴息政策。
财政贴息作为一种特殊的财政补贴方式，是财政政策与金融政策相配合的一种形式，它既能弥补财政资金的不足，又能发挥银行信贷资金的优势，它是在市场基础上维持有效率的农业需要。目前，我国的财政贴息只要用于政策性银行的贷款贴息。但因为政策性银行的资金是有限的，远远不能满足全部政策性贷款的需要，故还有必要对一部分商业银行的农业贷款进行贴息。财政通过贴息政策引导社会资金更多地投资到农业上，以解决当前农业投资整体资金不够的问题。但应注意的是，按照wi’o规则，财政贴息是属于应予减让的政策，这一数额不宜过大。
4．整合农业税收政策。
要进一步推进农业税费改革，建立新的农业税制，然后做好新农业税制试点的配套改革。
5．加强财政扶贫开发的力度。
对世纪30年代，美国著名的罗斯福“新政”，堪称是政府运用财政支出政策调节经济的成功范例。罗斯福“新政”的主要内容是实行以公共工程投资为中心的财政支出政策，通过兴办社会公共工程，来增加社会需求，并改善就业状况。
二战后尤其是60年代至70年代初，是西方国家利用公共支出政策调节经济周期的黄金时期。这一时期西方国家为了促进高水平的需求和就业，所采用的不再是以公共工程投资为主的政策，转而主要通过政府消耗性支出政策和政府转移支付政策来调节经济周期和促进国民收入的增长。这一时期，西方各国的消费性财政支出快速增长，并成为推动财政支出增长的主要因素。1960年，主要工业国家政府转移支出和补贴支出平均占GDP的比例大约为8％，1980年上升到17％。
直到二十世纪70年代初，西方国家所奉行的以政府消费性公共支出为中心的财政支出政策获得了成功。然而，从70年代中期开始，西方国家步入了经济增长缓慢，通货膨胀压力增大，失业率上升的尴尬境地。对于这一前后矛盾的结果，西方经济学界有各种解释，其中最为流行的观点认为，与公共支出的乘数效应相对立的挤出效应的存在是最主要的原因。许多经济学家对包括公共投资政策在内的财政支出政策作用产生了怀疑。这种怀疑在西方国家的实际政策中得到体现，从70年代末开始，西方国家转而实行紧缩性财政政策，严格限制预算支出的增长。但由于消费性支出的刚性作用，主要工业国家政府转移支出和补贴支出仍然出现增长，其占财政支出的比重由1980年的17％上升为1992年的21％，实际上公共投资成为紧缩财政的对象。
笔者认为，二战后西方国家以消费性公共支出为主的财政支出政策能在一定时期内发挥作用，并带来经济的空前繁荣，是由当时特殊的社会经济状况所决定的。众所周知，除了美国以外的大多数工业国家，在二战期间都在不同程度遭受战争的破坏，这些国家在战后从低水平生产率中复苏，其经济发展潜力很大。因此，二战后至70年代初，除了美国以外的主要工业国家都出现了投资高潮。这一时期，这些国家国内总投资占GDP的比例一般都在20％以上。这些国家以消费性公共支出为中心的财政支出政策所形成的消费需求，与投资高潮所形成的供给相适应。美国二战后实行的以消费性公共支出政策为主的财政支出政
策的成功，其主要原因在于“新政”时期对包括基础设施、教育等具有永久价值的公共工程项目的大量投入。当战争年代走向复苏的经济发展余地得到充分发挥，投资收益率便开始下降，“新政”所形成的资本逐渐被发展了的经济所完全吸收，致使消费性公共支出政策的作用随之减弱甚至消失。可见，对于美国而言，二战后与消费性公共支出政策同时出现的经济繁荣，实际上是以前大量的公共工程投资对经济推动作用的一种延续；对于美国以外的工业国家而言，二战后与消费性公共支出政策共存的经济繁荣，实际上是这些国家在经历战争重创后，经济复苏带来的投资高潮形成的。一句话，二战后西方国家的经济繁荣主要是投资因素在发挥作用，消费性公共支出政策则起了顺水推舟的作用。
以上的分析表明：“新政”在增加当时需求的同时，为经济的持续发展打下了基础，而二战后西方国家所实行的财政政策则只是在短期内发挥了积极作用。这说明了在经济的长期增长方面，公共投资政策具有消费性公共支出政策所无法替代的作用。
始于90年代初期的美国“新经济”再次印证了公共投资政策对于经济长期增长起着重要作用。一般认为，促成美国“新经济”形成的因素很多，其中“着眼于长远的政府投资”是促成“新经济”的重要因素之一。1993年以后，克林顿政府明确实行了有选择的适度加强经济干预的政策。这一政策的内容包括保证政府的科研与开发支出、增加政府对人力资源投资等方面的政府投资政策。
二、公共投资是经济长期增长的必要条件——理论基础
凯恩斯是最早就公共支出政策对经济的作用机制进行深入研究的经济学家。凯恩斯强调资本形成的重要性，因此，在公共投资政策与消费性公共支出政策的选择上，凯恩斯本人倾向于公共投资政策。然而，凯恩斯的投资乘数理论本身无法说明在促进经济增长方面，公共投资将比消费性公共支出发挥更大的作用。凯恩斯本人也承认其关于公共投资重要性的认识，主要基于实际判断，而非理论分析结果。新古典综合派运用扩展的财政政策乘数模型说明了公共消费政策与公共投资对需求具有同样的作用机制，并提出公共投资调节总需求具有效率低、时滞长的缺陷。他们认为在调节总需求方面公共消费政策较公共投资政策更为有效。
最新的经济增长理论也支持凯恩斯关于强调公共投资的判断。内生经济增长理论的经济学家注意到公共投资或者公共资本的生产性，并通过公共投资或者公共资本的生产性说明长期经济增长。内生经济增长理论从全新的角度分析公共投资的作用，这主要体现在以下两个方面：
一是拓宽了公共投资领域。传统的投资概念指的是形成物质资本的支出流量，相应地，公共投资主要指财政用于基础设施的公共工程投资，即财政用于形成物质资本的开支。内生经济增长理论经济学家更为关注劳动力素质提高和技术进步对未来产出的影响，并将它们视为广义资本的组成部分，因此，在他们看来，任何可以带来产出的开支都可以被视为投资。内生经济增长理论将在传统经济增长理论中被视为外生的劳动增长率和技术进步率内生化，从而导入包含人力资本在内的广义资本。并提出通过人力资本的作用避免物质资本边际生产力递减现象的出现。人力资本概念的提出，拓宽了公共投资领域。根据他们的分析，公共投资主要包括三个部分，即：财政用于形成物质资本的支出、财政用于提高劳动力素质即形成人力资本的公共支出、财政用于促进技术进步的公共支出。
二是从资本持续积累的角度，也就是从供给的角度分析公共投资政策对经济增长的作用。在拓宽公共投资领域的同时，内生经济增长理论论证了在实现资本积累方面，公共投资所发挥的作用将是消费性公共支出无法替代的，并进一步揭示了公共投资政策与消费性公共支出政策对经济的作用机制是不同的。巴罗认为，政府是推动经济增长的决定力量，并将政府支出流量纳入宏观经济生产函数，建立了分析政府活动影响经济增长的内生经济增长模型。一些经济学家认为，公共资本具有生产性效应。阿罗和库兹认为通过公共投资形成的公共资本存量具有生产性效应，他们最早将公共资本存量纳入宏观生产函数、考察公共资本存量对经济增长的影响作用。德国经济学家阿尔弗雷德·格雷纳在运用巴罗所建立的内生经济增长模型时，接受了公共资本存量比政府支出流量更为重要的看法，认为公共投资对于私人资本的边际生产率的正效应主要是通过公共资本存量而产生的。这些分析说明了公共投资主要是通过生产性公共资本所形成，同时也提高了私人资本的边际生产率，并克服了私人资本投资收益率下降趋势，从而达到激发私人投资的效应。即公共投资必须通过其所形成的公共资本来发挥其乘数效应。
三、以公共投资资为主的财政支出政策—一中国的现实政策选择
利用财政支出政策调节供求平衡，大家并不陌生。直至90年代中期，我国的经济运行基本处于短缺经济状态，供需矛盾主要体现为总需求大于总供给，“投资饥渴症”则是其主要症状之一。在这段时期，我国的宏观调控目标主要是抑制总需求，财政支出政策成为抑制总需求增长的主要政策工具之一。由于消费性公共支出具有很强的刚性，以及“投资饥渴症”的存在，我国主要通过减少公共投资来控制总需求的增长。这一时期财政用于形成物质资本和人力资本的公共投资绝对数量虽然都有增加，但其占GDP的比例却逐年下降。其中，形成基础设施的国家预算内固定资产投资在全社会固定资产总投资中所占的比重明显下降，由1981年的28．L％降至1996年的2.7％；预算内固定资产投资占当年GDP的比例由1981年的5．55％降至1996年的0.92％。这一时期财政用于教育和科学研究方面的支出占GDP的比例也出现了逐年下降的趋势。国家财政预算内教育支出占当年GDP的百分比由1980年的2．53％下降为1995年的1．85％；财政的科学研究支出占当年GDP的百分比由1980年的1．43％降至1996年的0．5l％。
始于1997年的中国经济增长速度放慢现象，究其深层原因，主要是由于我国在相对长的时期，依赖削减公共投资来控制总需求膨胀，从而导致了公共投资不足、公共资本相对缺乏所造成的一般资本收益率下降。这主要体现在以下两个方面：其一，公共物质资本相对缺乏。改革后，政府预算用于基础设施的投资大幅度下降，使我国的物质资本积累出现了非公共资本的长期快速增长与公共资本积累速度放慢并存的局面，基础设施建设滞后于经济增长。据统计，至90年代末期，我国平均每平方公里国土面积拥有的公路不过0．12公里，国道平均车速物公里，大大低于汽车行驶的经济水平。我国的经济增长速度放慢现象与经济周期长波理论所揭示的基础设施长波是一致的。经济周期的长波理论认为，经济中基础设施的大规模增加需要政府的行动和政府的资金，如果政府不能以一个平稳的速度来扩张经济的基础设施，经济将存在基础设施投资长波。其二，人力资本积累不足。改革后我国的人力资本积累落后于经济发展，、我国人力资本与物质资本收益率水平扩大充分说明了这一点。研究表明，1995年我国人力资本收益率水平达到52％，比物质资本收益率高40个百分点。而在1978年，我国人力资本收益率只比物质资本收益率高出20个百分点。1948年和1969年美国的人力资本收益率只比物质资本收益率水平高4个百分点。横向比较和纵向比较结果都表明，90年代中期，我国的人力资本存量过低。人力资本积累与教育和科技进步密切联系，由于教育和技术进步都具有积极外部性，市场对于存在积极外部性的产品供给量是不足的。因此，提高教育水平、促进技术进步，改善人力资本供给状况，在很大程度上必须依靠政府投入。我国人力资本存量过低的状况，与我国财政用于教育和科研方面的支出不足直接相关。
要解决我国经济增长面临的问题，实现经济持续增长，在今后的一段时期内，我国的经济政策要点是在增加总需求的同时改善供给结构。而选择以公共投资为主的财政支出政策是实现这双重目标的保证。增加财政用于形成物质资本的基础设施投资、用于形成人力资本的教育和科研支出，将在增加社会总需求的同时，扩大公共资本在社会总资本中所占的份额，相应促进资本积累，改善供给结构。许多经济学家都认识到，近期我国经济运行出现良好转机，与供给的改善存在密切联系。
在许多人看来，1998年确定的以扩大财政支出为主要内容的积极财政政策，实际上成为以前的财政支出政策的一种延续，其主要目标仍然是调节需求总量，只不过由抑制总需求改变为增加总需求。内生经济增长理论所揭示的财政支出政策在改善供给、促进经济长期增长方面所能发挥的作用被忽视了。人们急切期待着乘数效应的产生，并试图以短期内乘数效应的大小来判断积极财政政策的有效性。就在前一阶段，一些人对积极财政政策的作用提出了怀疑。
就国家主体而言，财务政策是国家以财务规则、制度等形式对企业财务方面所作的规范，它是一种强制执行性的财务政策。其基本目标是作为宏观经济政策的一种配合，对企业财务活动进行规范和限制。从财务政策的内容上看，主要包括资本金的来源形式和管理的规定、现金管理办法的规定、固定资产折旧办法的规定、成本开支范围和标准的规定、利润及其分配政策的规定等；从财务政策的表现形式上看，主要是《企业财务规则》和各行业的财务制度。
就企业主体而言，财务政策是企业在国家财务政策的指导下，根据企业的总体目标和现实要求所制定或选择的一套自主的理财行动指南，它是一种自主选择性的财务政策。其基本目标是配合企业经营政策，调整企业财务活动和协调企业财务关系，力求提高企业财务效率。从财务政策的内容上看，主要包括风险管理政策、信用管理政策、融资管理政策、营支资金管理政策、投资管理政策和股利管理政策等；从财务政策的表现形式上看，它是一套自主的、灵活的内部财务制度。
2财务政策选择的外部影响因素
（1）经济周期因素的影响。
在经济全球化的今天，随着社会主义市场经济体制的建立，作为市场经济主题的公司被推向市场，不仅要自主经营，同时要承担盈亏责任。市场经济不同于以往计划经济，她有着一定的周期性，即必然要经历复苏、繁荣、衰退、萧条这四个阶段的循环。与此相对应，上市公司在不同阶段所选择的财务政策也不同。一般来说，在繁荣期，市场需求旺盛，市场供给也成上升趋势，投资政策选择上应增加投资以扩大生产，同时要在短期内筹集资金来满足投资需要；在萧条期，由于整个宏观环境不景气，市场需求减少，可能给上市公司造成大量产品库存，企业现金流不畅，并且难以找到新的可行性投资项目，促使企业采取紧缩的财务政策。
（2）产业政策因素的影响。
产业政策是国家制定的关于产业结构、产业组织、产业发展方针和策略。随着我国加入WTO，我国上市公司要走向国际市场，参与国际竞争，这就加快了我国产业结构的调整，原有一些受政府保护的传统产业受到冲击，而依靠新技术优势发展起来的高新企业日益壮大，这种产业结构变化必然导致社会资源的转移，毫无疑问，不同的上市公司面对这些政策性导向，会选择有利于自身发展的财务政策。一般来说，对于受政府保护的传统行业，它们积聚了大量国有资本，在政府逐步放开管制的背景下，上市公司的融资、投资、资金营运都应采取较为谨慎的财务政策，以便成功适应转轨时期，防止国有资产流失，减少经营风险；而对于科技含量高、发展前景好的优质企业，应顺应国际形势，充分利用政府的政策，寻找最佳突破点，合理选择各项财务政策。
（3）金融环境因素的影响。
随着政府行为的减少，外资金融机构准入限制的逐步开放，上市公司融资渠道、方式呈现多样化，金融市场，金融货币政策、金融体制等金融环境的变化，制约着企业投融资政策的选择。如作为企业投融资场所的金融市场，其规模的扩大和市场的逐步完善，为企业投融资提供了多种可供选择的组合方式，上市公司不仅可以在国内市场上融资，也可以在国际市场上融资，融资工具的日益丰富，既可以单独选择股权融资或负债融资，也可两种融资方式并用。相应的，这就加大了金融风险，如利率风险、汇率风险、通货膨胀风险等。一般来说，上市公司在选择融资方式时，应对不同的融资方式所产生的资金成本进行比较，选择资金成本较低的渠道来融资。当然。除了资金成本外，还应考虑融资渠道的资金潜力、约束条件、风险率的大小以及公司本身的资金结构、投资方向，不要从事高风险的投融资事宜，以免公司资不低债，甚至破产。
（4）财税政策的影响。
财税政策作为收入分配政策，对上市公司资金供应和税收负担以及生产经营和财务效益有着重要影响，若公司在一定时期内税赋增加，其利润必然减少，因此财务政策的选择离不开财税政策的影响。一般来说，当国家紧张时，有可能会增加税收，公司就应当采取适当的投资方式和规模，由于无论投资什么形式的公司或是何种项目及业务，都不可避免的要面临不同的税收政策，这时上市公司可以选择投资国债，因为购买国债的利息可以免税，在融资政策上，可以采取负债融资，因为负债融资的利息费用可以税前扣除，在股利分配政策上，应处理好积累和分配的关系，既要满足再生产的需要，又能保障股东的基本利益；而当国家财政宽松时，税收的减少使公司财务政策选择更为灵活。此外，应根据国家财税作好纳税筹划，这有利于选择出最佳的融资方案、投资方案、资金营运方案和利润分配方案。
（5）法律环境因素的影响。
法律环境主要是指影响企业理财的各种法律因素。随着经济和社会的发展，依法治国的思想逐步形成，国家对企业的干预由原来的行政手段转变为经济、法律手段，特别是法律手段正不断增强。如今，我国已制定了很多经济法规，从各个方面对企业财务行为进行了规范，同时也为企业正常的理财活动提供保证。因此，在这样一个法制环境中生存的上市公司，其财务政策的选择必然受到影响。一般来说，只有充分认识法律环境，在法律容许的范围内从事理财活动，避免一些违法、违规行为的发生，才能使上市公司持续发展。比如税法的重要性就不言而喻，公司地处不同的地区，经营不同的产品，属于不同行业，其承担税赋各不相同，如何通过各项融资、投资、利润分配组合以达到企业税赋最轻，是进行财务政策选择时需要研究的。此外，还应不断增强财务政策选择过程中法律、法规意识，充分利用法律手段来维护其利益。
（6）外部利益相关者因素的影响。
