行政许可法篇（1）

行政许可法共分8章83条。8章分别为：总则、行政许可的设定、行政许可的实施机关、行政许可的实施程序、行政许可的费用、监督检查、法律责任、附则.而在行政许可程序中又分为6节，分别是：申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续、特别规定.从章节的设计来看比较完整、合理，特别是考虑了“权力与责任”及“权利与监督”的平衡。

1.章节完整。论文百事通

行政许可法的8章6节实际上是分别规范了两个环节。一个是规范“行政许可”这一大环节，主要规范了“如何设定行政许可、谁实施行政许可、如何实施行政许可、如何监督行政许可、违反行政许可的责任”等方面内容。另一个是规范“如何实施行政许可”这一小环节，主要规范了“如何申请行政许可、如何受理行政许可申请、如何审查行政许可申请、如何作出行政许可决定、怎样请求行政许可的变更与延续”等方面内容。两个环节各自封闭，章节设计完整。且大环套小环，安排比较合理。较之现行的行政法规普遍缺少监督章节有明显的进步。2.体现了权力与责任的平衡。

行政许可实际上是行政机关对社会和经济事务行使的一种事前监督权力。按照“有权要有责”的要求，对行政机关的这一权力必须有相应的责任追究规定。行政许可法设第7章为“法律责任”，共有7条（第71-77条）专门规定了对行政机关违法设定，或者违法实施行政许可等的责任追究，体现了权力与责任的平衡。较之现行的行政法规对法律责任的规定普遍简单化、软化或者虚化的情况有明显进步。

3.体现了权利与监督的平衡。

被许可人获得行政许可以后就享有了实施许可事项的权利，而按照“用权受监督”的要求，对被许可人的行为监督必须有相应的规定。行政许可法设第六章为“监督检查”，共有10条（第61-70条）专门规定了对被许可人实施许可事项活动情况的监督与处理，体现了权利与监督的平衡。较之现行的行政法规大多只规范管理相对人有那些权利而没有规定对行使权利的监督有明显进步。

二、体现法治政府的基本要求

建设法治国家首先应当有一个法治政府。行政许可是政府实施的最重要的行政行为，行政许可法全面体现了法治政府的五点基本要求：

1.合法行政。

合法行政要求政府实施行政管理，应当依据法律、法规和规章的权限和程序进行。行政许可法坚持合法原则，其第四条规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

2.合理行政。

合理行政要求政府实施行政管理，应当遵循“三公”原则，即：公开、公平、公正。行政许可法坚持这项原则，其第五条规定：设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

3.程序正当。

程序正当要求政府实施行政管理，应当依法保障当事人和利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政许可法坚持救济原则，其第七条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

4.高效便民。

高效便民要求政府实施行政管理，应当遵守法定时限，提高办事效率，方便公民、法人和其他组织。行政许可法坚持高效便民原则，其第六条规定：实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。同时，在第三章中专设第三节期限，建立了行政许可期限制度。

5.诚实守信。

诚实守信要求政府实施行政管理，应当守信，非因法定事由并经法定程序不得撤销、废止、变更已经生效的行政决定。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤销、废止、变更行政行为的，应当依照法定权限和程序进行，并对当事人因此而受到的损失依法予以补偿。行政许可法坚持信赖保护原则，其第八条规定：公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

6.权责一致。

权责一致要求政府实施行政管理，在形势其法定职权的同时，应当依法承担法律责任，要做到执法有保障，有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权要赔偿。行政许可法设第

六、第七两章，分别规定了监督检查和法律责任。

三、针对性强

目前我国在行政许可方面存在的主要问题是行政许可过多、过滥。针对这一现象，为彻底解决这一问题，行政许可法作出了些许规定。

1.针对设定权不明确问题。

目前有些乡镇政府、县政府在设行政许可，甚至有些行政机关内设机构也在设行政许可。针对这一问题，行政许可法设专章规定行政许可设定，明确规定：除法律、法规、国务院的决定及省政府规章外，其他其他规范性文件一律不得设定行政许可。

2.针对行政许可的事项不规范问题。

目前一讲行政管理就要审批，甚至一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁或行业垄断。针对这一问题，行政许可法第十二条和第十三条分别规定了可以设定及可以不设定行政许可的几种法定情况。并且在第十五条二款明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

3.针对行政许可程序乱的问题。

目前实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”等。针对这一问题，行政许可法设第四章规定了行政许可的实施程序，对行政许可的申请、受理、审查和决定四个环节作出了明确规定，并且建立了期限制度，规定了陈述、申辩制度和听证程序等。

4.针对行政许可监管缺位问题。

目前重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍。针对这一问题，行政许可法设专章规定了监督检查，特别是用了8条明确规定了对被许可人行为的监督检查。

5.针对利用行政许可大搞权利“寻租”问题。

目前部分行政机关把行政许可作为权利“寻租”的主要手段，直接导致了部分企业、个人为了取得行政许可大搞权钱

交易，助长了腐败现象的蔓延。针对这一问题，行政许可法设专章规定了法律责任，并且在第二十七条明确规定：行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

四、操作性强

行政许可法属于行政程序法的范畴，这就要求对行政许可的规范要有较强的可操作性。行政许可法较之行政处罚法更具有可操作性。

1.更具体。

行政许可法在有关规定上可谓十分具体，这在现行的行政法律规范中是很少见的。比如，第二十九条具体规定：申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。第三十条又具体规定：行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。条文在表述上都不是只笼统规定需要提供申请书及需要公开行政许可，而是将有关具体要求都一一列名，这样更利于执行。2.更明确。

行政许可法在立法中针对目前行政审批中出现的有关问题，从设定、实施主体、许可程序，到监督检查、法律责任，对应当作什么，不能作什么等，都有明确规定。比如第十五条第二款明确规定：地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。第五十八条二款明确规定：行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。3.更现实。

按照我国目前行政管理、机构设置及行政许可水平等的现状，行政许可法在许可事项的设定、行政许可主体及违法作出的行政许可的处理等方面，并没有采取不现实的绝对禁止、统一规定和全部撤销等“一刀切”的方式加以规范，而是结合实际，在第十二和十三条、第二十

二、二十三和二十四条及第六十九条分别采取了“应当”与“可以”，“法定”与“授权、委托”等方式作出规定，使行政许可的立法符合现实。

五、具有创新性

1.制度创新。

行政许可法通过立法创立了许多新制度。比如第二十条规定：行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价。从而创立了“行政许可评价制度”。第十五条规定：经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统

一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。由此创立了“行政许可相对集中制度”等。

2.责任创新。

行政许可法在法律责任的设定上没有选择现行的一般责任种类，而是在第七十八条规定：申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。在第七十九条规定：以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可。都是采取了剥夺其申请权的方式规定法律责任，这是我国行政立法中很少采用的做法，很有新意。新晨

六、体现时代性

1.体现执政为民的要求。

中央和国务院提出了“立党为公，执政为民”的要求。为体现这一要求，行政许可法遵循便民原则，并且在第

五、十

九、三

十、三十

六、四十条等体现了“阳光政府”的要求；在第八条二款、第七十一至七十七条等体现了“责任政府”的要求；在第八条一款、第十

七、三十

二、四十

行政许可法篇（2）

但通览《行政许可法》，取得行政许可之便捷所付出的代价是行政许可根基不稳。具析如下。

一、导致行政许可根基不稳的因素之一：“合法侵权”

《行政许可法》第六十九条规定如下：

“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。“

按该条规定，几乎没有任何行政许可是不可以被撤销的，因为在敝国，政府要找一点自己的失职行为似乎并不难。虽然政府应依法给予赔偿，但依据《国家赔偿法》，行政赔偿往往抵不上被许可人所受到的损失。况且，申请人既然在申请行政许可，有谁愿意以已经获得之特定权利置换争议极大的损害赔偿？

其实，作为准予被许可人从事特定活动之行政许可，本身是在赋予权利，而非侵权。现撤销许可，权利消灭，撤销虽然合法，但从被许可人的角度看，撤销本身倒是侵权。——此种情形，可名之为“合法之侵权”。

按《行政许可法》之规定，撤销行政许可，被许可人之“合法权益”所受到损害的程度，一般而言，不会大于行政机关本应许可而不予许可所引起的损害程度。但是，由撤销所导致的合法侵权，虽不触及被许可人之“合法权益”（该权益仅与被撤销的许可行为有关），却让被许可人之损失难以估量。

对这种合法侵权之避免，为维护法律的稳定及包含在稳定中的尊严，宜由敝国之最高法院以司法解释的方式，对行政机关或其上级机关就“可以撤销行政许可”之“可以”作出限制：

1、对被许可人之申请符合行政许可条件的，行政机关不得撤销业已作出的行政许可。

2、对被许可人之申请不符合行政许可条件的，只要被许可人不是以欺骗、贿赂等不正当手段获得行政许可，行政机关在撤销行政许可前，应责令被许可人在一定期限内成就条件，被许可人逾期不能成就条件，则撤销行政许可。

二、导致行政许可根基不稳的因素之二：利害关系人的泛化

撤销行政许可不只会来自行政机关的主动的“合法侵权”，亦会来自利害关系人的请求。

《行政许可法》第四十七条规定如下：

“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。“

按该条规定，除非每次行政许可在作出决定前，向社会公告，告知利害关系人有要求听证的权利，否则，任何自以为有利害关系的人均可依《行政复议法》之规定，申请行政复议，以作出行政许可的行政机关违背法定程序为由，要求撤销行政许可。——行政许可于是处于效力待定之状态。

何谓“利害关系人”？从实体法的角度看，非法律能对之厘定，敝国现行法律亦无界定或说明。从程序法的角度看，得由利害关系人自由确定之。——这就导致“利害关系人”不可避免之泛化。

敝国之最高法院关于《行政诉讼法》的司法解释对“利害关系人”有一定的限定，这种限定能使并非任何利害关系人可对行政许可提起行政诉讼。但是，这些利害关系人完全可以申请行政复议，最高法院的限制亦可藉此得以规避。

或许，更重要的问题的是：利害关系人该由谁来确定？如果在法律实体上，亦可由利害关系人自由确定之，则任何行政许可均可被请求撤销。

对于利害关系人该由谁来确定的问题，《行政许可法》其实已有隐约的回答。《行政许可法》第三十六条规定如下：

“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”

唯该条与第四十七条相结合，能构成行政许可审查之完整程序。展开如下：

1、基于对申请人材料的审查，初步确定“利害关系人”：行政许可事项直接关系其重大利益之他人。告知，听取利害关系人的意见。

2、在听取利害关系人意见的基础上，进一步确定该利害关系人是否属于第四十七所规定的需告知其听证权利的“利害关系人”：行政许可直接涉及与申请人有重大利益关系之他人（注意：行政许可直接涉及与申请人有重大利益关系之他人，较行政许可事项直接关系其重大利益之他人，外延小）。告知，听证。

按该审查程序，只需行政机关完成第三十六条规定的第一步程序，若未告知利害关系人听证的权利，则意味着行政机关已认定该利害关系人不属于需告知其听证权利的利害关系人。——如此，“利害关系人”则应由作出行政许可的行政机关确定。

但是，利害关系人仍有权申请复议。不过，此时，复议机关不能以行政许可未听证因而违背法定程序径直撤销行政许可，复议机关首先得审查事实，确定作出许可的行政机关对“利害关系人”是否符合第四十七之规定的认定正确，如果结论为否，才可以行政许可未听证因而违背法定程序撤销行政许可。

——如此理解，可避免“利害关系人”之泛化对行政许可效力的冲击。但是，这种学术性的理解需有权解释来支撑。

行政许可法篇（3）

[关键词] 法的生成 有限政府 监督管理体制改革 精神转变

一、《行政许可法》的生成

法的生成是指特定国家的法在特定环境与条件下形成并发挥作用的活动，《行政许可法》的生成体现了社会各阶层的意愿，具有特定的社会背景，经历了一定的过程。

（一） 社会各阶层的意愿推动《行政许可法》的生成

由于我国一些地区和领域存在“乱收费，乱摊派，乱罚款”的现象，作为被行政许可人的公民，法人和其他组织的利益受到了严重的侵害，处于对自己合法利益的保护，社会民众对《行政许可法》的出台呼声强烈。法律学界也呼吁通过同意行政许可法律规范来完成行政体制改革。作为政治架构的政府也希望通过该法来完成“行政机关自我革命”。在各方主体的共同努力下，人民意志通过人民代表大会上升为国家意志最终通过《行政许可法》的形式表现出来。

（二）《行政许可法》的生成有特定的社会背景

任何一部法律的生成够需要必不可少的政治，经济，文化等条件的成熟。中国加入 WTO 后， WTO的透明度原则与我国传统的行政审批不透明出现反差，《行政许可法》的颁布实施是对加入WTO的一向重大承诺的兑现。国内正处于经济现代化的转型期，市场经济体制与行政管理体制的反差与日俱增。加之我国的经济改革重点已经放到了国家命脉行业如铁路，电信，医疗卫生等方面。而这些行业都是 通过严密的行政审批保护的。要想打破突口 ，关键在于通过法律来改革行政审批制度。在外因与内需的双重推动下，《行政许可法》应运而生。

（三）《行政许可法》的生成经历了一定的过程

《行政许可法》的生成需要的必不可少的政治，经济，文化等条件的成熟需要一定的过程。随着市场经济的发展，我国传统的行政管理体系经历了从适应到不适应，再到脱节阻碍的过程。《行政许可法》的指定前后经历了七年的时间。它代表一种行政管理的新秩序。秩序冲突的背后是不同主体利益的冲突。对冲突利益的协调是法律的功能。行政主体，公民，法人和其他组织之间的利益经过激烈而漫长的斗争，最后《行政许可法》作为一个利益平衡的支点而出现。

二、《行政许可法》的价值

《行政许可法》的颁布实施具有多方面的价值，这里我们仅从公共权力制约和公民权利保护角度来探讨。

《行政许可法》旨在行政权力和公民权利之间寻找一个平衡的支点，希望在充分和有效发挥权力作用的同时，尊重和维护公民在“公域”或“私域”的自主权，使“行政权力与公民权利之间形成良性的互动，而最终达到权利至上的理想”。《行政许可法》是在宪政框架下对公共权力和公民权利的重构。

（一）《行政许可法》的颁布有利于公共权力的制约

《行政许可法》最大的贡献在与推动有限政府的建设。有限政府，即权力受到严格控制的政府。这实际上是一种试图协调个人权利与政府权力的关系，在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围内寻求平衡的政府理论。根据该理论，政府应该有明确的定位，有力的效率和完善的监督机制。公共权力应该在即定的范围内行使，应该有法律的授权，不能涉及法律授权以外的范围。行政许可是一种事前许可，对公民权利是一种 极大的限制。在政府的行政职权中，行政许可是政府管制的重要手段，与去他管制手段相比，行政许可具有极大的优势。因此能否规范行政许可是能否实现有限政府的重要一项。《行政许可法》首先通过设定权的限定从形式上限制许可权；通过对行政许可事项的 规定从实质上限制许可范围，明确了政府的职权范围；通过行政许可权的相对集中，“一个窗口对外”制度提高了政府的工作效率；并通过“信赖利益保护原则”完善了公共权力的监督和救济机制。从这些意义上讲，《行政许可法》推动了有限政府的建设。

（二）《行政许可法》的颁布有利于公民权利保护

从公民权利保护角度来看，在行政许可法律关系中，相对与行政主体，被行政许可人无疑处于弱势地位。《行政许可法》将行政主体和被行政许可人置于同一层面，不仅从实体上更从程序上保障了被行政许可人的合法权益，使其处于相对平等的地位。行政许可程序制度在《行政许可法》中突出了独立的地位，具有重要的价值，进一步打破了我国长期以来“重实体，轻程序”的观念。其次，《行政许可法》也通过大量的实体性规定来保护公民权利。例如规定在行政许可设定和实施中的公民参与权，基于公开原则的公民知情权，高效便民原则的适用，信赖利益保护原则等各方面的创新规定来保护公民权利。

三、实施《行政许可法》可能遇到的阻力及解决方法

诚如我们所见，《行政许可法》自实施以来对我们的社会和经济生活产生了巨大的影响，其积极作用是我们有目共睹的。但是由于主客观原因，它还有不完善的地方，加之于其相配套的相关管理制度没有随之改革，人们的思想认识不到位，新问题层出不穷。《行政许可法》难免遭到严重的考验和挑战，出现不适应的情况。我们应该才能敢各个方面努力，使其的立法目的完美实现，推动我们社会的发展。

（一） 法律规范本身的不完善

1、个别条款立法意图模糊，政府是否给予行政许可空间过大

《行政许可法》第十三条的“可以不”让人费解。第十二条已经明确规定了可以设立行政许可的六种情况，十三条有紧接着规定了“可以不”设立行政许可的四种情况。“在法律规范中，‘可以不’有‘可以’的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么对十三条的理解就成了符合该条规定的可以不设立行政许可，也可以设立行政许可。进一步，如果符合十二条的规定可以不加条件的设立行政许可，计算机符合十三条不设立行政许可的规定，也可以设立行政许可。这就给政府留下了过多的自由的行政许可范围，不符合《行政许可法》旨在建设有限政府的立法意图。对此，建议制定实施细则来详细明确规定政府的许可范围，限定政府的行政许可权。

2、行政许可主体过多，部分临时性行政许可期限不明确

根据该法第十四，十五条的规定，符合一定的条件，国务院可采用决定的形式设定行政许可，这就扩大了行政许可主体的范围。因为行政管理而采取的决定形式实行行政许可。既然是临时性行政许可就应该有一个明确的使用期限，否则存在临时性行政许可长期有效的可能。而十四条并为涉及期限，建议有关部门参照十五条的有关规定。设定国务院的临时性行政许可的实施期限。

3、行政许可的条件没有法定化，变相许可有可能出现

根据《行政许可法》第十六条的规定，行政法规，地方性法规和规章可以在法律设定的行政许可事项范围内，对该行政许可做出具体规定。法律规定所有的行政许可条件应该公开，明示，但是没有规定法定化。这就有可能造成在实施一项行政许可时被附加多个条件，每个条件又是一个许可。行政许可的条件是其隐蔽的门槛，说是条件，有一些是在条件掩护下的许可，“换汤不换药”。在我国，相当一部分许可机关靠许可收费来运转。在短期内，机构职能不能削减，编制人员不能控制，俨然许可的具体条件的出现是不可避免的。

4、变更行政许可的条件过宽，行政许可补偿的标准没有明确规定

完善的公共权力救济制度是有限政府的一个重要标准之一。现代社会是法治社会，行政行为引起的公民信赖利益损失应该得到补偿；现代社会也是市场经济社会，行政主体这样契约的一方，批准行政许可就是做出了行政行为，应该遵守契约的精神，变更行政许可行为是一种事实上的违约行为，应给契约对方即被行政许可人因其违约行为引起的信赖利益以补偿。但是，《行政许可法》第八条的变更条件过于笼统，尤其是关于“公共利益”的规定更难以界定和把握。在现实生活中，很容易造成行政许可行为的随意性，造成公民不必要的损失，同时面对补偿要求，政府的经费会面临危机。

另外，《行政许可法》没有明确规定行政许可补偿的标准。而我国目前对行政补偿的规定不多，而且补偿标准很低，可以概括为“抚慰”标准或者“适当”标准。这就使公民信赖利益的损失得不到合理的补偿。建议有关司法解释对此做出明确的规定，并且根据公平合理原则的要求，适当提高补偿标准。

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（二）法律规定超前，相关管理制度改革滞后

1、《行政许可法》规定了相对集中的行政许可权，却没有对行政权力进行重新的调整和配置，使相对集中的行政许可权很难实施。根据二十五，二十六条的规定，一个领域的多个行政主体实施的同类行政许可权归为一个行政机关行使。这里就存在两个问题。第一：在我国行政机关的职权是法定的，改变或者合并行政机关的行政许可权，必须符合法律规定的程序。如今现有机构没有调整，行政职权管理也没有经过重新配置。该法规定一个行政机关可以行使其他行政机关的职权缺乏法律依据，涉及到该行政机关在行政管理体系中的地位和其与其他行政机关的关系问题。这难免会:引起“争权”的问题，谁都不会轻易放弃自己的权域，在实施中会遭遇一定的困难。第二：行政许可一般是涉及一定相关专业事项的许可，具有很强的专业性，行政许可权相对集中由一个行政机关行使，可能造成许可机关缺乏该许可所应有的专业知识，并最终影响行政许可的质量。

针对此，我们建议把《行政许可法》确立的一系列重要制度具体化，完善相关工作，确保这些制度得到切实实行，更重要的是进一步划分行政许可的权限，理顺管理制度。

2、自律监管缺乏机制，市场调节必须引导。《行政许可法》旨在建设有限政府，规范政府的许可行为，把公共权力行使缩小在最小的领域，把社会自治全最大化。根据该法第十三条的归，可以通过公民，法人或其他组织自主决定的、市场竞争机制可以有效调节的、行业组织或中介机构能够自律的可以不设立行政许可。“这就意味着原来实施行政许可的某些事项将由行政管理变为自律管理。法律赋予这些组织履行与行政许可相近或相似的职能，但如何界定这些组织的权力范围以及依法规范他们的行为，这是法律的模糊地带，甚至是‘空白’”。 就目前我国的自律组织而言，不仅仅是自身建设没有形成规模，缺乏社会诚信，加之不完善的监督和救济制度，很容易形成行业依托和行业垄断。大率制定的超前与相关自律管理制度落后的脱节是《行政许可法》在实施过程中遇阻的主要原因之一。

一部法的立法精神和意图在实施中得到良好的体现，是法律改革、体系重构和精神转变三位一体的。任何一方的或缺或者滞后都会影响到法的实效。针对传统的行政管理体制于现代经济的发展和理发的严重脱节的情况，建议在现行法律的框架下，对行政管理体系进行重构和调适，建立起现代化的行政管理体系，促进社会的发展。

（三）精神转变需要时日，普法工作应加大力度

如上所言，精神转变在发的实现中的地位至关重要。一部法律被良好的实施取得的预期的效果，创制法律 ，体系重构是重要的，但是更重要的是主体如何去实施。法律精神是存在于人脑之中的，作为法律执行者的人的思想是关键。它贯穿于法的运行的整个过程，并直接影响到法的实效。《行政许可法》旨在规范行政行为，依法行政，建设有限政府，实现社会自治。因此削减行政许可是必然的，它不仅削弱了行政机关的权力，加重了其责任，导致了收入的锐减，甚至还有可能使其面对被行政许可人的补偿请求。新旧法律的交替意味着秩序的冲突，而秩序冲的背后意味着利益的冲突。面对本机关利益的触动，一些行政机关工作人员 观念陈旧，认识不到位，甚至有抵触情绪，不能很好的执行法律。因此，加大普法宣传，尤其是组织行政机关工作人员学习《行政许可法》，彻底领悟其精神和立法理念势在必行。

四、《行政许可法》的实施可能产生的新问题

《行政许可法》的积极作用是我们有目共睹的，但是它也存在一定的负面影响。根据该法一些行政许可被取消后，有行政管理变成了市场自律，可能在短期内造成管理失控，影响社会的稳定和人民的切身利益 。我国目前处于社会的转型期，改革的对象是直指铁路、电信，医疗等行业。面对突然的“断奶”，这些长期在严格审批程序保护下的行业必须直面市场，没有“保护膜”，容易引发严重危机。在这些行业中最引人注目的就是涉及公共安全，医疗卫生等行政许可取消后的不良后果。针对此，建议政府有步骤有计划的逐步进行，循序渐进，不能急于求成，并建立起自律管理机制的监督和完善制度。

《行政许可法》的颁布和实施对社会和经济生活的影响是巨大的，实施以来取得了良好的效果。然而它的缺陷也日益暴露，况且随着新问题的层出不穷，《行政许可法》难免出现不适应。我们应该用积极的心态去面对《行政许可法》，用各种方式去完善它，引导它的积极作用：我们应该用发展的观点去看待《行政许可法》，不断的去发展它，促使其解决新的问题。温家宝总理在全国贯彻落实《行政许可法》的会议上讲到；“天下大事，不难于立法，而难于法之必行”，《行政许可法》的实施效果有待于整个社会的努力！

参考文献

1、钱振明：有限政府理论研究：研究之现状问题，苏州大学学报（哲学社会科学版），2002年第4期

2、应松年，杨解君，《行政许可法的理论与制度解读》，北京大学出版社，2004年版

3、张文显主编：《法理学》，高等教育出版社1999年版

4、董炯：《权利至上，制度设计及其运作—行政权与公民权平衡中的行政法》，《比较法学研究》，1998年第三期

行政许可法篇（4）

信用政府 打造

理念

原则

一、行政许可的信用理念

信用就是指诚实、守约以及因此而能够获得他人的信任，是法律关系主体之间所发生的一种合理期待或者信赖关系，它存在于人们的互动行为之中，其核心在于信赖、信任。一方面反映法律关系主体主观上是否具有值得他人对其履行义务能力给以信任的因素，包括诚实、守信的良好品格等人格方面的因素与资本状况、生产能力等财产方面的因素；另一方面反映其履行义务的能力、履行义务的水平与表现在客观上能为他人所信任的程度，是来自于社会的评价。从法律义务的履行来看，信用表现为两种形式：一是约定义务的履行，二是法定义务的履行。约定义务履行是指一个人(自然人和法人)对自己所承诺的事情，一定要兑现，这是信用的精髓之所在，从这个意义上来讲，信用就是一种信守承诺的契约制度机制，就是行为人对自己行为之后果负责的契约制度安排。法定义务履行，是指一个人(自然人和法人)必须严格遵守法律的强制性规定，其特点是无条件性和严格性，产生于法律主体特定的社会角色，如因担任待定职务所依法产生。与约定义务不同，法定义务是由法律明确规定的义务即由法律把某种信用要素明确规定为特定社会角色人所必须严格遵循的义务。无论是约定性的义务履行。还是法定性的义务覆行，其最终落实主要通过法律的制度安排来保障．说到底，信用的确立、巩固、彰显必须建立在具体、明确的法律制度安排基础之上，从这个角度来看，信用实质上是通过法律的权利与义务的双向规定而建构的一种法律机制；使法律关系主体形成一种激励与制约的制衡机制，防止出现违反信用的情形。一方面，法律对诸相关当事人之间的权利、义务进行合理的配置形成一种激励与约束机制，使其行为发生及行为过程不至于“越轨” 从而保障各方当事人都按信用要求行事；另一方面，法律通过权利、义务的安排，使法律关系当事人行为的监督人或机构的行为发生和行为过程保持高度的独立性、从而通过外部约束促使各方当事人严格履行法定义务。可见，信用机制发挥作用的前提是：相关各方必须正确行使权利，切实、忠实履行自己的义务，一旦一方滥用权利，义务履行有瑕疵、一个环节出现问题，就可能导致整个信用机制的瘫痪。

在我国社会主义市场经济体制的完善过程中，根据宪法。一切权力属于人民，公众与政府之间的关系是一种以行政权力为中心的典型的委托－－关系：公众基于对政府的信任经国家权力机关将行政权力委托给各级政府行使，同时，期待政府权力的运行能有效地协调各权利主体间的利益冲突和克服各权利主体的非理性化，进而建构有利于增进公共利益的社会秩序。公众的这种基于对政府的信任而形成的对政府的期望及相应的期待利益的维护，就要求政府提供高水平的、高质量的“政府产品”，这实际上是政府的义务和职责。在公众与政府之间的行政权力的委托关系中，政府的信用一方面是指政府(信用方)是否具有值得公众(信任方)信任的因素及其履行契约的能力在客观上能为信任方所信任的程度，即来自信任方的评价；另一方面是指政府对信任方的责任感以及实际上对公众的期待和信任的回应。可见，公众对政府的信任及政府对公众的信任的责任感和回应便是政府信用的核心内容。

行政许可作为一种规范政府行为的制度安排，其基本任务在于确认和保护市场主体的合法权利要求和权利行为；界定权力行使主体行使权力的范围与权限，防止权力扩张与权力通用；限制主体与社会公共利益不相容的利益追求；限制主体在其利益追求过程中的无制约任性。由此，行政许可制度的信用理念，在于从权力与权利及其关系中，寻找政府权力在充当社会个体间权利、社会个体权利与国家权力及相应的社会个体利益与社会利益之间利益协调者角色时的平衡点，建立国家权力与个体权利在互动运行中的激励与约束机制，从深度和广度上编织公众和政府间和谐、信任、良性互动的“网结”，形成权力主体和公众之间合理的、稳定的期待与信赖关系，构建政府与公众之间良性互动基础上的政府信用。

二、以人为本，打造政府取信于民的执政之基和为政之道

现实的、社会的人是法治的存续根基，在既定的社会条件下，法对人的影响是深刻和广泛的，突出的表现在法律作为制度性规则是具有国家强制力、神圣权威的、直接现实的、持久稳定的、普遍适用的国家意志性规则。由于法对人的影响是多方面的，尤其是正反两方面的影响，法可能成为关心人、尊重人、为了人、服务人的强有力的保障，也可能成为漠视人、贬抑人、反对人、奴役人的“帮凶”。法对人的这种双重影响警示我们：现代社会的法治作为现实的人的日常生活世界的一种秩序追求，不能不具有强烈的人文关怀，现代法治应当以人为本，现代法治的基础应当是人，法律制度的制定与实施应当使人向善，应当与人为善；法律原则的确定应当充满人文关怀，应当在对现实的人的物质性生存与发展和精神性生存与发展的深切关怀中、体现对个人人格尊严和价值的尊重，体现对个人独立自主地追求自己幸福生活的各种努力的肯定、赞同与支持。因而，现代法治的人文关怀深刻意蕴在于以人为本正视和关注人的现实存在，以促进、实现和保障人的自由、平等、人权、公平、正义等为价值目标，为人的生存与发展建构高效、稳定、安全的社会秩序。

上述现代法治的人文关怀要真正落实到实处，便要求国家在社会性的法律制度供给中首先应在法律原则的确定上着力打造政府取信于民的执政之基和为政之道。因为法律原则体现的是法的价值内涵和价值定位，是法律制度和法律运行的本质、精神及其特点的概括和反映，在法津规则中占据主导地位。从我国的《行政许可法》关于法律原则的规定来看，人本理念贯穿了各个具体的法律原则规定之中。

(一)许可法定原则彰显执政为民

《行政许可法》规定了许可法定原则，第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”

可见，行政许可法定原则的基本含义在于行政许可的设定与实施必须严格根据法律的规定．不得与法律规定相违背。这是以人为本的公权力运行规则在《行政许可法》原则中的体现。根据现代法治原理，以人为本的权利(力)运行的规则是在私权利的运行中，为了充分尊重当事人，凡法律不禁止则为自由；在公权力的运行中，为了防止公权力的任意性、滥行和扩张对公民权利的威胁、侵犯，凡法律没授权的，行政机关就不得为之，法律禁止的更不得为之。按照我国宪政原则、政府的权力来源于人民．并通过法律授权的形式交由国家机关来行使。因此，以人为本的法治政府的核心是对政府权力规制和对人民权利保障，重点在于“治权”、“治官”，而非“治民”。坚持依法行政、建设以人为本的法治政府的必然要求是政府行政权力的取得和行使都置于法律的约束之下。因而，要保障人民的权利，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围，建设“有限政府”。过去，我国政府行为的重要失误之一就是管事太多，政府审批、许可的范围太宽泛。政府这样做既严重限制丁市场主体和公民个人的权利行使，阻碍了市场经济的发展和公民个人积极性和创造性的发挥，也阻碍了政府与各类市场主体良性的互信、互动关系的建立，为了从制度上防止作为公权力的行政许可对公民个人的过度干预、遏制行政许可过多过滥对权利主体合法权益的侵犯。《行政许可法》按照妥善处理政府与市场、政府与社会、权力和权利的关系的要求，明确规定什么事项可以设定行政许可，什么事项不要没定行政许可。凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，通过市场竞争机制能够解决的问题，通过行业组织或者中介机构能够自律解决的问题等、不要设定行政许可。针对实践中行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设行政许可的问题，《行政许可法》明确规定，只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以依法设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可其他国家机关包括国务院各部门一律不得设定行政许可。这就为从源头上遏制行政许可过多过滥的问题提供了保障，也从源头上为行政许可的设定与实施贯彻以人为本奠定了基础。

(二)许可“三公”原则立信于民

《行政许可法》规定了公开、公平、公正的原则，第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”

从公开原则来看，法治政府必然是也必须是阳光政府，政府有义务向公众公开政府权力运行的事项、条件、程序及相关信息。这是因为政府所享有的一切权力均源自于人民的权力和宪法的授权，政府权力的行使目的只能是更好地维护人民的利益，增进人民的福利，正是由于有了民意的代表机构制定的宪法的授权，政府权力才有了正当性和合法性基础，人民也因此必须有一定的途径了解政府的权力运行是否适当、完整地执行了授权的目的。在设定和实施行政许可的过程中，由于公众的分散性及其“搭便车”行为产生的信息短缺和政府行为的保密性，政府拥有技术优势和信息资源积聚优势，政府与公众之间客观上存在着信息不对称，这种情况下人民对政府权力运行的了解就会受阻，现实生活中政府行为的“暗箱操作”问题已成为行政许可过程中的一大弊病即是最好的说明。行政许可批准条件是什么?多长时间有结果?过去都是在暗箱操作的习惯性思维中出台和实施的，这样的政府权力运行方式易使公众产生隔膜感和不信任感。因而，政府要立信于民，要让众多的分散的公众信任政府，建立政府与公众之间的良性互动互信，就要求政府应主动推行政务公开，充分公开政府行为尤其是公众切身利益的行为信息，增进公众与政府共识，保障公众、法人和其他组织对行政管理事务的知情权，而这对政府权力的正当行使，防止政府权力滥用也是一个强有力的规范与约束。同时，我国在加入WTO时对透明度原则作了郑重承诺，《行政许可法》规定公开原则也是政府兑现承诺，取信于国际社会的一个重要举措。为此，《行政许可法》确立了许可实施的公开原则和一套相应的制约机制。其一，信息公示制度。行政机关要把行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限，申请人要提交的全部材料的目录，以及申请书格式文本等在办公场所公示。其二，行政许可的决定公开制度。行政机关做出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。其三，听证制度。拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向立法机关进行相关说明。对于实施行政许可依法应当听证的事项，行政机关必须举行听证。对于法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，应当向社会公告并举行听证。行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关还要告知申请人、利害关系人有要求听证的权利；申请人、利害关系人提出听证申请的，行政机关就要在20日内组织听证。其四，行政机关实施行政许可，根据其性质，有的必须经过公开招标、拍卖等公平竞争程序，有的必须以经过统一考试为前提，有的必须事先依技术标准和技术规范进行检验、检测、检疫，凡未经过这些法定公开程序的，所实施的行政许可行为将被有权机关撤销或确认无效。其五，行政许可的结果应当公开，接受相对人和社会公众的普通监督。显然，这种公开、透明的原则及其制约机制充分彰显了行政许可过程的人本理念，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，消除公众与政府之间的隔膜，建立公众对政府的信任，使政府立信于民具有重要意义。

从公正、公平原则来看，非歧视性是法的基本品质之一。《牛律法律大辞典》对公正的解释为：“公平的一个方面，普遍认为是法官和执法者所应具有的品质。它意味着平等地对待争议的双方当事人或各方当事人，不偏袒任何人，对所有的人平等和公正地适用法律。”可见，公正的基本含义是公平对待，没有偏袒。多年以来，我国的一些行政审批制度、尤其是涉及经济事务的行政审批制度，存在明显的不公平现象。比如，非国有企业与国有企业相比，在市场准入、上市等方面大多受缚于一些歧视性的制度限制。尤其是私营企业、民营企业曾被拒绝在许多领域的门槛外。同样是申请一个项目，国有企业可以很方便地得到批准，私营企业却要受到百般刁难。前几年甚至有观点认为，国有企业搞得再差也可以获准上市，私营企业再红火也不能批准上市。事实上，在我国的经济运行中，不公平的行政审批，也是推行行业垄断、地方保护主义的“元凶”，在中国频繁出现的种子大战、烟草大战、丝绸大战、蚕茧大战、棉花大战等等，无不通过各种歧视性的行政审批来发动。为了维护经济领域最基本的社会公平，同时顺应世贸组织所倡导的非歧视原则，《行政许可法》确立了公正、公平原则，明确规定：符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”有理由期望，这一原则的确立，持有效地遏制行业垄断、地方保护主义等对公众利益的侵犯，推动中国尽快建成一个以人为本、尊重各类市场主体、保护各类市场主体的众生平等的经济运营秩序。

(三)许可便民、效率原则

政府取信于民的关键是切实为民着想，服务于民，我国的法律是保障人民权益的工具，在体现民主性和科学性的统一时，国家的立法和政府的执法还应有利于人民利益的及时实现和有效保护。因此，以人为本的现代法治政府应是便民的政府、高效的政府。但是，过去我们的一些政府机关在实施行政许可行为时，由于观念、体制和具体工作制度等各方面的原因，不是尽可能为行政相对人提供方便、快捷的服务，而是设置种种烦琐的程序、手续，致使相对人为获得一个许可往往要跑几个甚至几十个政府部门，花几个月甚至更长的时间。行政许可程序冗长烦琐，态度生硬，办事拖拉几乎成了当今行政许可的通病；许可机关权限交叉、互相矛盾，多个部门就同一事项实施各自许可的现象十分普遍；许可种类过多造成许可机关林立，降低了行政效率，给申请人增加了不便；许可机关组织结构不合理，机构不健全，许可权限缺乏应有的限制，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象也时有发生；过多过滥的审批项目，复杂漫长的许可程序，结果使老百姓办事有盖不完的章，走不完的程序。为了解决老百姓办事难的问题，切实服务于民，针对上述情况，《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”与此相应《行政许可法》还确立了一系列相应规则和制度，如“相对集中许可权”、“一个窗口对外”、“一站式服务”、“一次性告知受理条件”、“网上许可”、“许可听证”、“收费法定”等制度，将行政许可的最长时限规定为30天和60天。其中关于行政许可程序的规定体现了立法为民、执法便民的立法精神。仔细地阅读《行政许可法》，可以发现：在总共8章83条的法律中，有29条是关于行政许可实施程序的规定，占条文总数的三分之一还多，其涉及申请、受理，审查、决定、期限、听证、变更、延续、特别程序等行政许可实施的方方面面。这些严密、细致的程序规定，既是对政府权力的规范，也是便民、利民制度的具体体现。主要的规定有：(1)省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准，根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；(2)行政许可需要行政机关内多个内设机构审查的，应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民致府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理（所谓“一站式服务”）；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理(所谓“政府超市”)，这样可以减少“多头审批”；(3)行政机关应当将有关行政许可的事项、条件、数量、程序、期限及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本在办公场所公示．以防止“暗箱操作”；申请人申请行政许可，其提供的申请材料存在可以当场更正的文字错误、计算错误一类错误，行政机关应要求申请人当场更正，不得以申请材料存在此种错误为由拒绝受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，行政机关应当一次性告知申请人补正；(4)如果申请人提交的申请材料齐全，符合法定形式、行政机关能够当场做出决定的，应当当场做出决定；如不能当场做出决定，则应在法定期限(一般为20日，特定情形为45日)内做出决定，法定期限内不能做出决定的，经本行政机关负责人批准，至多可延长10日，属特定情形的可延长45日。(5)行政许可申请可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式提出，也可委托人提出，不必都亲自到行政机关办理；可以多种形式提出申请。这说明《行政许可法》体现了信息时代的便民利民的特色，意味着老百姓在家里就可以提出行政许可申请，而不必自己去机关。(6)《行政许可法》设专门章节对行政许可的收费做出规定：除法律、法规另有规定的，行政许可及对许可事项的监督检查，不得收费。行政机关提供的行政许可申请书格式文本．也不得收费。行政许可所需经费由本级财政予以保障。这就以法律的形式通过制度安排确保权力与利益必须脱钩。

转贴于 (四)信赖利益保护原则提升政府公信力

信赖从语义角度分析，是介于希望和确信之间的期待。期待在交易关系中是以交易相对方诚实相待为目的。信赖利益是对契约或要约赋予了信赖一方当事人所固有的、因信赖可能或已经受到损失的利益。政府行政行为过程中的信赖利益保护是私法上诚实信用原则类推适用于行政法的结果。其内涵为：由于政府以往一贯所采的政策、法制或措施，使人民对其作为产生信赖观念、认为不致轻易改弦更张，遂就有关自身权益之法律关系事项，依据此种信赖观念的判断加以处理时，则嗣后政府若无正当理由，即不应对有关事项采取与人民所信赖观念相抵触之措施，使人民既得权益有所保障，并避免行政机关对现行行政命令的轻率变更．致使其威信受到损害。 简言之，“信赖保护原则就是要求保护人民对于国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失利益。”即当事人信赖行政机关的决定合法性持续存在时，则对其据此所作的行为及相应的信赖利益必须予以保护或给予合理的补偿。由此可推知，信赖利益保护原则的基本观点是将民法上的诚实信用原则、契约拘束力以及民事法律行为的撤销中止等法理，类推适用于政府行政行为，实质上是承认违法行政行为和损害事实的发生之间存在着因果关系，相对人有权得到救济。可见，信赖保护原则设置的目的是为政府行为的相对人提供相对稳定的预期和合理的期待，维护法律秩序的安定性和保护社会成员的正当权益，提升政府在社会公众中的公信力。它要求政府行政行为过程中的当事人在行使权利(权力)、履行义务时，应遵守诚实信用的准则。

在学理上，尽管信赖利益保护原则的理论依据存在很大的争议，但该原则在实践中是得到普遍认同和遵守的。如上所述，它要求保护受益人对行政机关的行政行为所造成状态的信任，而维持违法的行政行为，进而保护受益人的既得利益。但不是任何情况下的公民信赖都值得保护。关于信赖保护成立的条件以及不成立的情形，在学理上尚无定论。德国联邦行政法院根据案件的具体情况而总结出了一个一般性理论，德国《联邦行政程序法》第48条有其具体的体现，规定：“违法行政处分系提供一次或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已依赖行政行为的存在，且其依赖依照公益衡量在撤销行政行为时需要保护，则不得撤销。”可见，依赖利益保护的标准为“受益人已使用所提供的给付，或其财产已做出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分。”据此可以认为，政府行为过程中信赖利益保护成立的条件是：（1）受益人相信行政行为的存在；（2）他的信赖值得保护；（3）其信赖利益大于应恢复合法性的公共利益。有下列情形之一的信赖不值得保护：（1）受益人通过行贿或其他不正当手段促成行政行为做出的；（2）能够或者必须认识违法性的；（3）违法性可归因于受益人（如虚假陈述，在这里受害人是否有过错并不重要）。此外，如果受益人的信任因其已经采取有关措施或处理而“得到证实”，一般应当给予信赖保护。我国台湾地区的法律也有类似的规定。下述情况下，受益人不得以信赖为其依据：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿行政机关做出行政行为的；（2）受益人对重要事项提供不正确资料或为不完全陈述，致使行政机关依该资料或陈述做出行政行为的；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。已撤销的行政行为的受益人，须归还已履行的给付。归还义务人明知或因重大过失而不知行政行为的违法性的，不得以得利的消灭作为依据。行政机关在撤销行政行为的同时决定须归还的给付。

在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中．市场经济本身存在不确定性和政府信用缺失，行政许可行为缺乏稳定性和可预期性已成为我国政府行为过程中最突出的问题之一。在一些政府机关和工作人员看来．行政许可权是可以随意行使不受约束的。郑重的承诺瞬间可以改变，严肃的法律可以化为笑谈，政府招商引资时随意承诺，过后背信弃义，似乎政府享有出尔反尔、反复无常的特权。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府行为的目标，而且影响了政府的执政为民的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。可以说，解决政府的守信问题是摆在《行政许可法》面前的首要任务。

《行政许可法》首次肯定了行政许可领域的合法信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准于行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》第69条还规定，下列情形之一的，做出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系入的请求或者依据职权，可以撤销行政许可；(1)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守做出准予行政许可决定的；(2)超越法定职权做出准予行政许可决定的；(3)违反法定程序做出准予行政许可决定的；(4)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；(5)依法可以撤销行政许可的其他情形。依照本条款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。可见，政府实施行政许可行为必须诚实信用。行政机关做出许可行为后，不得擅自改变和废止已经依法生效的行政许可。如果相关的法律法规修改、废止或者客观情况发生变化，为了公共利益的需要必须撤销或废止某一许可行为时，行政机关必须对公民、法人或者其他组织受到的损失给予补偿。这种信赖保护机制不仅可以抑制政府政策的不确定性和随意性，保持政府行为的相对稳定，约束政府官员不随意撕毁合约，违背语言，食言而肥，而且由政府承担当事人对政府行为信赖所导致的损失，显示了政府对当事人及其合法权益的尊重。保护，无疑将增强公众对政府行为的稳定预期，大大提升政府在公众中的公信力。

信赖保护原则要求行政许可机关与相对人双方互相信任，不仅政府要讲信用，公民法人与政府打交道过程中也必须讲信用。政府不能以政策变化、工作失误或经验不足为由，随意收回或变更撤销已经做出的行政许可；同样，行政许可申请人也不能通过欺诈、胁迫或行贿的方式骗取行政许可或某种利益，也不能在明知政府某一行为违法或因重大过失不知该行为违法的情况下要求保护其利益。《行政许可法》第31条规定：“申清人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第62条规定：“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。”第67条规定：“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普通服务的义务；未经做出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。”同时，根据《行政许可法》第69条的规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依此规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

综上分析，《行政许可法》在政府信用的建构的原则及相应的制度安排中集中体现了设权应法定、有权必有责、用权须为民、行权受监督、侵权须赔偿等法治理念，这为进一步规范政府行为，提升政府依法行政的能力和水平，提升政府的公信力，打造信用政府奠定了强有力的理念基础、原则指引。

参考文献：

行政许可法篇（5）

第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

第三条行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第五条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

第六条实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

第十条县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

第二章行政许可的设定

第十一条设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

第十二条下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十三条本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

第十八条设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

第十九条起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

第二十条行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

第二十一条省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

第三章行政许可的实施机关

第二十二条行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

第二十三条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

第二十五条经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

第二十七条行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

第二十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

第四章行政许可的实施程序

第一节申请与受理

第二十九条公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

第三十条行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

第三十一条申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

第三十三条行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

第二节审查与决定

第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

第三十五条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

第三十七条行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

（一）许可证、执照或者其他许可证书；

（二）资格证、资质证或者其他合格证书；

（三）行政机关的批准文件或者证明文件；

（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

第四十条行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

第四十一条法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

第三节期限

第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第四十三条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

第四十四条行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

第四十五条行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

第四节听证

第四十六条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

第四十八条听证按照下列程序进行：

（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

（二）听证应当公开举行；

（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

第五节变更与延续

第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

第六节特别规定

第五十一条实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

第五十二条国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

第五十三条实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

第五十五条实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

第五十六条实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

第五十七条有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

第五章行政许可的费用

第五十八条行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

第五十九条行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

第六章监督检查

第六十条上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

第六十一条行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

第六十二条行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

第六十三条行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

第六十四条被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

第六十五条个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

第六十六条被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

第六十七条取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

第六十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

第七十条有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

（一）行政许可有效期届满未延续的；

（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；

（三）法人或者其他组织依法终止的；

（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；

（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

第七章法律责任

第七十一条违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。

第七十二条行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

第七十三条行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第七十四条行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

第七十五条行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

第七十七条行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十八条行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

第七十九条被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十条被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；

（二）超越行政许可范围进行活动的；

（三）向负责监督检查的行政机关隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其活动情况的真实材料的；

（四）法律、法规、规章规定的其他违法行为。

第八十一条公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八章附则

行政许可法篇（6）

行政许可法是继我国国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行政行为的重要法律。它的颁布施行是我国民主与法制建设中的一件大事，它对国家的经济生活和社会生活都将产生非常广泛而深远的影响。

不知大家是否已经注意到以下两点：第一点，该法最后定稿为行政许可而非当初的行政审批。为何变更，我的看法是，因许可的中文本意为准许、允许，它相对于审批而言，第一淡化了计划经济时代政府的管理色彩，第二体现出了市场经济时期政府的服务功能，从概念上可以涵盖审批。第二点，该法为限期实施而非颁布实施。这是为了给有关部门和广大群众一个认识、过渡和准备的过程，尤其是为过去的审批事项的清理工作留出足够的空间。

下面我分两讲跟大家一起学习探讨我国的《行政许可法》。在讲述中，我将尽量使用通俗语言，但为了表达的准确，许多地方我还是会使用法律用语。从讲解效果和目的上，我主要打算讲清概念性的东西，以便让大家多层次多方位地理解行政许可法。当然，对大多数直接从事行政许可工作的同志来说，除了把握概念性的东西以外，还必须掌握具体可操作和程序性的东西。因此我会结合我县的实际和大家的工作需要，多讲一些社会上比较关注的东西，多点一些我们容易忽视的东西，多强调一些大家应该重点理清的东西。

第一讲：全面认识行政许可法

一、行政许可的含义。

行政许可是政府的一项重要的行政权力和管理方式，其目的在于维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等。

我国行政许可法上定义的“行政许可”具有以下几层含义：

1、行政许可是行政机关作出的一种行政行为。根据行政行为的分类理论，相对于行政立法而言，行政许可是一种行政执法行为，因为行政机关在法定职权范围内实施行政许可时，与特定公民、法人或者其他组织形成的是单一对应关系，而行政机关在制定具有普遍约束力规则而作出立法行为时，其是与众多不特定对象形成一对众的关系，如行政法规、规章制定；相对于抽象行政行为而言，行政许可是一种具体行政行为，因为其是行政机关针对特定主体作出的直接产生利益结果的一次，而抽象行政行为是对不特定主体作出的不直接发生利益结果并可以反复适用的行为，如行政法规、规章的制定；相对于内部行政行为而言，行政许可是一种外部行政行为，因为行政许可是行政机关在对社会实施行政管理过程中对外部管理对象即公民、法人或者其他组织作出的行政行为，而内部行政行为是行政机关在内部行政组织管理过程中作出的只对行政组织内部对象产生法律效力的行政行为，如行政处分。

2、行政许可是依申请的行政行为。以行政行为的实施是行政主体依职权主动进行还是需以相对人首先提出申请为标准，行政行为可以划分为依职权的行政行为和依申请的行政行为。依职权的行政行为是行政主体依据法定职权，无须行政相对人提出申请即可主动实施的行政行为，如公安机关对社会治安的维护、海关对出入境货物和人员的查验等。依申请的行政行为是指行政行为的实施需以相对人的主动申请为前提条件，行政许可即是一种依申请的行政行为，行政机关不因行政相对人准备从事某项活动而主动给予许可，如颁发许可证或者授予资格等。

3、行政许可是一种要式行政行为。以行为是否具有法定形式要求，行政行为可以区分为要式行政行为和非要式行政行为。要式行政行为是指法律、法规对行政行为实施的形式与方式提出了具体要求的行为，非要式行政行为是指法律、法规未对行政行为实施的形式与方式提出具体要求的行为。在这个意义上说，行政许可是要式行政行为。因为行政许可是行政机关对申请人的申请依法进行审查的行为，行政许可申请人并非是一经申请即可取得，而要经过行政机关的依法审查。这里的“依法”，就包含着法律法规对实施行政许可行为在形式与方式上的要求。比如，根据行政许可法第38条的规定，行政机关准予或者不予行政许可的决定应当以书面形式作出。再有，行政许可法第39条针对行政机关需要通过颁发行政许可证件表明其作出准予行政许可决定的情况，对有关行政许可证件提出了明确要求，即许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，行政机关的批准文件或者证明文件以及法律、法规规定的其他行政许可证件必须加盖本行政机关印章。还有，行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

4、行政许可是一种授益性行政行为。以行为对相对人权益产生何种影响为标准，行政行为可以划分为授益行政行为和不利益行政行为。授予行政相对人权利或者使行政相对人取得利益的行为授益行政行为。剥夺与限制行政相对人权益或者要求行政相对人履行负担型义务的行为是不利益行政行为。与行政处罚和行政征收等对行政相对人的权益予以剥夺和限制不同，行政许可是赋予行政相对人某种权利或者资格的行政行为，即免除被许可人某种不作为的义务，允许其从事某种活动。同时，授益行政行为互为表里，授益性行政行为通常以行政相对人依法提出申请为前提，而不利益行政行为通常由行政机关依职权作出，行政许可作为授益性行政行为，如前所述，其亦是依申请的行政行为。

为了让大家能够进一步领会行政许可的内涵，我们来看一看行政许可与行政确认、行政登记、行政批准以及行政认可这几个相关概念之间的关系。

1、行政许可与行政确认

行政确认是行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行认定、甄别、证明并予以宣告的行政行为。行政确认和行政许可虽然同属行政行为，但它们是两种不同的行为方式，二者的区别具体表现在：

（1）所为的意思不同。行政确认行为表明行政主体的态度是对某种状态、事件、物或行为予以法律上的承认、确定或否定；而行政许可行为则是行政主体在对申请人的申请进行审查和判断的前提下，对申请是否予以准许或同意的行为。

（2）针对的对象不同。行政确认是对已有权利、资格或行为进行承认、确定或否认；而行政许可是针对未获得行使某种权利、资格的请求进行的解除限制。即一般来说，前者是业已存在，而后者是许可之前不得为之。

（3）申请人的目的不同。在行政确认中，申请人的目的是确定法律地位、获得法定效果；而在行政许可中，申请人的目的是从事某种职业、享有某种权能、进行某种行为。

（4）法律效果不同。行政确认中未被认可的行为或地位将发生无效的结果而不适用法律制裁；而在行政许可中，未经许可而从事的行为将发生违法后果，当事人并应因此受到法律制裁。

（5）行为性质不同。行政确认属于确认性或宣示性行政行为，它仅表明现有的状态而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。行政确认只能是一种羁束行为；行政许可，从其正常状态（即批准）而言是建立、改变或者消灭具体的法律关系，是一种形成性行政行为。行政许可尽管一般也属于羁束行为，但在特许或附义务许可中，也可以存在自由裁量的情形。

（6）内容不同。行政确认行为的内容具有“中立性”，它并不直接为当事人设定权利或义务，对当事人是有利还是不利，取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态；而行政许可行为则是一种授益性行政行为，它直接为申请人授益。

（7）方式不同。行政确认既有依申请的确认也有依职权的确认；而行政许可则只能是依申请才能发生的行政行为。

（8）表现形式不同。行政确认一般只能以证书形式出现；而行政许可的表现形式尽管以书面的形式为主，但也存在口头、默示等许可方式。

虽然二者存在很多不同之处，但二者的联系与其他行政行为相比也是最密切的。在行政许可中也包括了确认这一组成部分或阶段，有时存在“重合”或“并存”或相互“转化”的情形。但二者毕竟是两种具体行政行为，应该严格区别。

2、行政许可与行政批准

就性质而言，许可和批准属于同类概念，颁发许可证就是对申请的批准。当然，批准是比许可更广泛的行政行为之一。它在表现形态上，既可能是外部行政行为也可能是内部行政行为，既可能是独立的行政行为也可能是非独立的行政行为（内部程序性或补充性的行为）。

3、行政许可与行政登记

行政登记是行政机关或其他行政主体对正在进行某种活动或希望进行某种活动的行政相对人依法予以书面记载的活动。

在实践中，登记的用语被广泛地规定在法律、法规规定中，如企业注册登记、企业名称变更登记、结婚登记等。因而，登记与行政许可有时难以从名称上来界分，而需要从实质意义上来予以判断和区分。从其产生的效果或者将其归类的话，在实践中登记有确认式登记、许可式登记、备案式登记等。

4、行政许可与行政认可

传统观点认为，行政认可是行政确认中的一种方式，它是对某一行为或法律地位、权利义务加以承认和肯定，使其具有法律效力或丧失法律效力的行为，认可是针对已有权利资格的法律承认和确定。

我国《行政许可法》则对许可做广义理解，其中采用了认可方式，该法中使用的认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务并且直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。但此处的认可并非传统意义上认可的含义，它具有了行政许可的特征。

二、行政许可产生的原因

行政许可制度作为政府宏观调控的手段之一，其深层次的理论依据在于“市场失灵”。随着经济学的发展和现实中资本主义经济危机的不断爆发，人们意识到市场并非万能，这只“看不见的手”也有不能或不宜发挥作用的情形和领域。具体而言，行政许可产生的原因主要体现在以下几个方面：

1、为避免“公共事物的悲剧”的发生

“公共事物的悲剧”是经济学上的提法，由哈雷特.哈丁所概括。此提法描述的是这样一种现象：例如，在一块“对所有人开放”的牧场上，每个理性的放牧人都从自己的牲畜中得到直接的利益，而其他人在牧场上过度放牧时，每个放牧人又因公共牧场退化而承受延期成本，因此，每个放牧人都有增加越来越多牲畜的动力，因为他从自己的牲畜上得到的直接利益，承担的只是因过度放牧所造成的损失中的一部分。最后的结果是牧场的退化和毁灭，所有放牧人都不能利用原来的牧地获益。

期望个人能够形成大型的自愿社团来追求共同的或公共的利益，防止发生“公共事物的悲剧”，在大多数情况下是不现实的。相反，需要有某种形式的集体选择，这种集体选择的结果之一就是制定普遍遵守的规则，即通过法律禁止或限制个人采取可能导致“公共事物的悲剧”的行为，并借助政府这样官僚的组织来执行。但是，如果政府不采取事前的预防手段而是消极等到行政相对人的违法行为发生后再依法予以追究，就不可能有效地保护利害关系人利益和社会公共利益。因此政府通过许可管制对于杜绝违法行为的发生有重要意义。

2、为实现优化资源配置的结果

作为资源必须满足可被利用性和稀缺性两个特点。市场在资源的配置中追随的是“货币选票”而非利益的最大满足，且潜在资源和公共物品中的大多数机会资源对不同的人来说，意味着不同的价值，不能通过货币进行衡量，人们可能希望牺牲一些美好的环境，市场无法反映不同的人追求平等、自由、安全、环境价值的真实偏好，自然也就无法真实反映潜在资源和机会资源的实际价值，因此，市场机制配置这种资源的方式也就很难体现其公正。而现代民主基础上建立起来的行政许可制度强调行政机关对各方利益的权衡，强制多数人的意见对行政许可结果的影响，因而是一种既能有效节约成本，又能考虑不同人民的不同价值取向的资源配置方式，社会的公平和公正就有望在这里得以体现，资源配置的结果有可能获得最大多数人的支持。

3、为平衡个人自由和社会总体利益之间的冲突

自由市场政策的局限性，使的人们疯狂地追求物质商品以满足自身各种欲望，导致资源的巨大浪费，贫富差距越来越大。但我们不能因为某种活动可能损害社会的总体福利而走向剥夺个人自由的极端，也不能为了保障个人自由而走向全然不考虑社会的整体进步和总福利增长的极端。相反，只能在两者之间找到一个平衡点。行政许可就是作为实现这一平衡的手段而存在的，它既不绝对禁止行政相对人的活动，也不绝对放任行政相对人的活动，而是一种事前预防和事后监管相结合的管制手段。通过多样化的行政许可手段（因为行政许可对公民权利和自由的限制依法可强可弱）来合理权衡市场主体的不同利益和价值取向，以维持政府机制与个人自由之间的动态平衡，既维护公共利益，又尊重个人自由，使二者之间达到平衡。

三、行政许可的基本原则

行政许可的基本原则，是指贯穿于行政许可法的始终，对行政许可的设定、实施、监督和法律责任等起统率和指导作用的行为准则。行政许可法在总结行政审批制度改革成果的基础上，按照合法与合理、效能与便民、监督与责任相统一的总体思路，把制度创新摆在突出位置，确立了行政许可必须遵循的六项原则，即法定原则，公开、公平、公正原则，便民原则，公民权益保障原则，信赖保护原则以及监督原则。

第一，法定原则。

《行政许可法》第4条规定：“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”。这是关于行政许可法定原则的规定。

1、设定行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（1）设定行政许可应当依据法定权限，主要体现在行政许可法第14条、第15条、第17条的规定中。

（2）设定行政许可应当依照法定的范围，主要体现在行政许可法第12条和第13条的规定中。

（3）设定行政许可应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法对设定行政许可规定的一些限制条件。比如，地方性法规和省级人民政府规章不得设定有关资格、资质的行政许可。

（4）设定行政许可应当依照法定程序，主要是指应当依照立法程序。从性质上说，行政许可设定行为是一种立法行为，因此，设定行政许可必须遵守立法法、行政法规制定程序条例、规章制度程序条例等法律法规中有关立法程序的规定。此外，行政许可法第19、20条还针对行政许可法设定行为，专门规定了设定行政许可的说明理由制度以及对行政许可的定期评价制度。

设定行政许可是立法机关的事，设定出的行政许可事项是大家实施行政许可的依据。

2、实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（1）实施行政许可，应当依照法定的权限，主要体现在行政许可法第22、23、24条的规定中。

（2）实施行政许可，应当依照法定的范围，主要是指不得对法定范围以外的事项乱许可。

（3）实施行政许可，应当依照法定的条件，主要体现在行政许可法第18条的规定中。

（4）实施行政许可，应当依照法定的程序。这里的“程序”主要是指行政许可法规定的程序，包括申请与受理、审查与决定、听证、期限、变更与延续等，当然，其他有关单行法律、法规、规章也有一些关于程序的规定。

第二，公开、公平、公正的原则。

《行政许可法》第5条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”这是关于行政许可公开、公平、公正原则的规定。

公开原则是现代民主政治的基本要求，是指行政机关在行使行政权力的过程中，应当依法将行政权力运行的依据、过程和结果向行政相对人和社会公开，目的是满足公民的知情权、参与权和监督权。设定行政许可遵循公开原则的基本要求包括：一是，设定行政许可这一立法行为本身要公开，对拟设定的行政许可的必要性、可行性、可能对经济和社会生活发生的影响等，要广泛征求意见，集思广益；二是，有关行政许可的规定要公布，未经公布的，不能作为行政许可实施的依据。实施行政许可遵循公开原则的基本要求包括：一是，行政许可的实施主体要公开，即谁有权具体实施某项许可，要公之于众，便于老百姓知晓；二是，实施行政许可的规定要公开，根据行政许可法的规定，有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等应当在办公场所公示；三是，实施行政许可的过程要公开，如根据行政许可法的规定，申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息等等。

设定和实施行政许可遵循公平、公正原则，主要是指在行政许可的设定和实施过程中，要允许公众的平等参与，要对公众给予平等对待，相同情况给予相同的对待，不同情况给予不同对待。对符合法定条件和标准的申请人，要一视同仁，不得分出三六九等、亲疏远近，搞歧视或者变相歧视。

第三，便民的原则。

《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这是关于行政许可便民原则的规定。

所谓便民，简单说，就是方便老百姓。便民原则体现在行政许可法的诸多规定中，比如：（1）行政许可依法需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确立一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；（2）行政许可申请书需要采用格式文本的，行政机关应当免费提供；行政许可申请可以通过信函、传真、电报、电子数据交换和电子邮件等方式提出；申请材料存在可以当场更正的错误，应当允许当场更正等。（3）对材料齐全、符合法定形式的申请，行政机关应当当场受理，能够当场作出决定的，应当当场作出决定，不得拖延。（4）对不能当场作出行政许可决定的，应当严格在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

第四，救济原则。

《行政许可法》第7条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。”这是关于行政许可救济原则的规定。

陈述权是指行政相对人就所知悉的事实向行政主体陈述的权利；申辩权是指行政相对人针对不利的指控，根据事实和法律进行反诘的权利。陈述、申辩权是行政相对人在行政许可过程中不可缺少的正当防卫权，它是控制行政权、防止其被滥用的一种重要制度。

对合法权益受到行政机关侵害的公民、法人和其他组织给予救济，这是现代法治的核心，也是保障公民、法人和其他组织合法权益的根本要求。在一定意义上说，无救济即无权利。行政许可中的救济原则主要体现在：一是，公民、法人其他组织对行政机关违法实施行政许可乱许可可以依法申请行政复议或者提讼，如该许可不许可、不该许可乱许可等；二是，行政机关违法实施行政许可，给当事人合法权益造成损害的，有权依照国家赔偿法获得赔偿。

第五，信赖保护原则。

《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《行政许可法》第六章关于监督检查的规定中，更强调了诚信原则，其中第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”

行政许可法这一条规定具有特殊的意义，其在我国法律上第一次确立了信赖保护原则。信赖保护原则是诚信原则在行政法领域的运用，其基本含义是，行政机关行使职权、履行责任应依诚实及信用之方法。具体说，当行政相对人对行政行为形成值得保护的信赖时，行政机关不得随意撤消或者废止该行为，否则必须合理地补偿行政相对人对信赖该行政行为有效存续而获得的利益。信赖保护原则在行政许可法中主要体现为，公民、法人和其他组织依法的行政许可受法律保护，行政机关不得任意改变（包括撤消）已经生效的行政许可。

第六，监督原则。

行政许可法第10条规定：“县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。”这是关于行政许可监督原则的规定。

这是行政许可法针对实践中存在的“乱许可”和“重许可”、“轻监管”的问题，对行政机关内部的层级监督和行政许可实施机关对被许可人外部监督提出的明确要求。行政许可作为一项重要的行政权，县级以上人民政府对行政机关实施行政许可进行监督检查，是行政机关内部层级监督的重要组成部分，也是政府的一项重要工作。其工作机构为法制机构，其监督内容主要包括：对行政许可实施主体的监督，对行政许可实施过程中的监督，对行政许可实施机关本身的监督以及对行政许可事项实施监督检查情况的监督。另一方面，对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动进行监督，既是行政许可实施机关的权力，也是行政许可实施机关的责任。通过监督确保公民、法人和其他组织依法从事行政许可事项的活动，才有可能实现行政许可的行政管理目标。

四、现行行政许可制度之弊端

我国现行行政许可制度的弊端，主要体现在以下六个方面：

1、行政许可设定权不明确。有些乡政府、县政府都在设行政许可，有些行政机关的内设机构文件也在设行政许可，有些行政许可甚至没有任何依据，这种状况的存在不符合依法行政的基本要求。

2、设定行政许可的事项不合理、不规范。政府仍习惯用行政审批来实现行政管理目标，一讲行政管理，就要审批。不少行政许可的事项是政府不该管、管不了、实际上也管不好的事项，或者属于应当通过转变政府职能、强化事后监督解决的事项。具体表现为：其一，对市场主体的前置性许可过多。其二，对产品质量和安全性能的行政审批太泛。比如，对自行车、眼镜生产以及对安全帽、安全带等特种劳动防护产品的管理等，本来应当通过监督检查以确保企业执行国家强制性标准并符合规定质量，但实际上却大量使用行政许可，可是，靠这些事物的行政审批也并没有解决质量问题。其三，对资格、资质的行政审批太滥。对从事一些需要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的职业、行业，如律师、注册会计师等，规定许可是必要的。但是，对于从事一些技术性要求较低或者根据约定不损害第三人利益或者公共利益的职业，完全不需要也不必对从业人员的资格、资质进行审批，如对保姆的资格审批，对文秘的资格审批等。即使有些职业的从业资格、资质需要经过一定的权威机构的认定，也可以通过中介组织、行业协会来办，不一定都要由行政机关审批。

3、实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难。在某省，办一个批发市场需要经过112道审批；在某市，出租车运营需要有26个证；在某市，外商投资房地产开发需要到13个政府部门办理34项行政审批，提交220类审批材料，依法办完全部审批项目，最长需要154天。申请人申请一项行政许可跑同一部门的多个内设机构或者多个部门的情况比比皆是。现行有关行政许可的规定往往对行政机关办理时间没有明确要求，“一拖了之”的现象普遍存在。行政机关实施行政许可的条件不公开、程序不透明，“暗箱操作”严重。

4、重审批、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍，市场进入很难，可一旦进入又无人监管。行政许可很多，但各种安全事故仍然频频发生，其中相当多的事故的发生都与行政机关“一批了之”不无关系。

5、有些行政机关利用行政许可乱收费，把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。在有些情况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者唯一条件。审批条件不明确，行政机关自由裁量权过大，加之审批公开程度较低，审批过程中很容易产生权钱交易。不少企业、个人为了取得许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。在一定意义上，可以说行政许可已经成为一个腐败源。

6、行政机关实施行政许可往往只有权力，没有责任，责权不统一，缺乏公开、有效的监督制约机制。现行行政许可制度在一定程度上已经成为政府转变职能的一个障碍。

五、制定《行政许可法》之目的

制定行政许可法，是全面推进依法行政，实现政府行为法律化、规范化、理性化的必然要求，具体来讲，主要有三个方面的理由：

1、制定行政许可法，是规范设定、实施行政许可行为的需要。行政许可作为一项重要的行政权力，是政府管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对于保障、促进经济和社会发展发挥了重要作用。

2、制定行政许可法，是深化行政审批制度改革的需要。针对行政许可实践中存在的问题，从1998年开始，按照党中央、国务院的部署，各省、自治区、直辖市对行政审批制度改革进行了积极探索，取消一批行政审批项目，积累了一定的经验。国务院于2001年9月成立了行政审批制度改革工作领导小组，积极、稳妥地推进行政审批制度改革，于2002年10月和2003年2月分两批、共取消了1195项行政审批事项，对82项行政审批事项改变了管理方式，取得了显著成效。但是，要想从根本上解决行政许可中存在的问题，仅靠减少审批项目是远远不够的，必须以法律的形式，确立行政审批责任机制，排除改革的障碍，建立适应社会主义市场经济体制的行政许可制度。

3、制定行政许可法，是适应加入世贸组织新形势的需要。我国已经成为世界贸易组织的成员，遵守规则、履行承诺是应尽的义务。按照世贸组织协定的要求和我国政府的承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施，行政许可的条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度，中国工作组报告书对服务贸易的行政许可程序还提出了9条明确要求。这在客观上对行政许可法的出台也提出了迫切要求。

六、《行政许可法》对政府管理的影响

行政许可法是一部规范政府行为的重要法律。这部法律的贯彻实施。将对政府管理工作产生重大而深远的影响。这种影响主要体现出三个方面：

（一）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理理念的更新。

思想是行动的先导。从一定意义上说，政府的管理理念对政府的管理方式和政府职能转变具有决定性的意义。行政许可法的颁布施行，有利于进一步转变传统的管理理念和思维方式，树立适应建立完善的社会市场经济体制的现代管理理念，最重要的应当进一步树立以下四个管理理念：

1、以民为本的管理理念。

以民为本的行政管理理念，是人民原则在政府管理中的根本体现。公民对政府的认同、支持和拥护是政府合法性的来源和基础，也是我们各项事业取得成功的保证。从根本上讲，人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民答应不答应，是判断政府管理是否成功、是否有效的标准。树立以民为本的管理理念，意味着政府管理要从以往的管制型转变为现代的服务型。政府的全部工作要以保障公民的基本权利、促进公民权利的实现为根本出发点和落脚点，要倾听公民的呼声，为公民的参与、诉愿和救济提供必要的途径。

以民为本的管理理念，实质上就是民主行政的理念。行政许可法的颁布实施，使得民主行政的内涵增添了许多新的内容。比如，在行政许可的设定方面，行政许可法规定，起草法律、法规草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会形式听取意见，并向制定机关说明该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况；公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许的设定提出意见和建议，等等。在行政许可的实施方面，从行政许可的申请、受理到审查、决定等环节以及期限都明确规定了方便申请人的制度和措施，并对听证作了专门规定。这些规定，都体现了民主行政的新内涵。这表明，民主行政不仅是在目的上要为人民服务，更重要的是在过程上要让人民参与行政。同时，使得民主行政进入了制度化的阶段。这就要求我们必须进一步树立以民为本的管理理念，在政府工作中真正做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。

2、公开透明的管理理念。

民主行政，是以透明和开放为基本特征的。从民主行政的角度来看，知情权是公民的基本权利，也是公民其他权利能否得到保证和实现的一个基本前提。政府部门掌握着大量的信息资源，如果这些信息资源被社会充分、有效的利用，无疑会创造出更多的社会财富。同时，政府信息公开和透明也是公民监督政府的一个有效途径和措施。

我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”该条同时规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据这样的宪法原则，国家机关应当采取各种措施保障广大人民群众对于国家的法律、法规、政策和措施以及重大社会事件等信息及时了解和掌握，只有这样才能真正实现人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业以及管理社会事务的基本权利。当然，我们所说的公开、透明并不是要求将所有的政府信息都公之于众。对于那些涉及国家重大利益和安全的信息，不但政府机关要严格依法保密，而且每个公民都有依法保密的义务、这也是各国的惯例。

“阳光是最好的防腐剂”。目前，公开透明原则已经成为现代行政领域中的一条重要原则，成为防止公共权力滥用、保护公民合法权益的有力武器。行政许可法充分体现了这一重要原则。因此，学习贯彻行政许可法，就必须切实树立公开透明的管理理念，提高政府工作的理性化水平。

3、诚实信用的管理理念。

树立诚实信用的管理理念，其本质就是为经济发展创造良好的信用环境。在新形势下促进经济发展，最关键的是要创造一个良好的投资环境，从一定意义上来说，环境是第一竞争力，良好的投资环境是最基本的竞争优势。而良好的投资环境能不能形成，起决定作用的是政府讲不讲诚信。

市场经济愈发达，愈要求诚实守信，这是市场经济的内在要求，也是现代文明的标志。在市场经济条件下，政府的信用程度，直接影响着市场经济体制的运行状况和经济效益的高低，成为决定市场资源走向的最根本的要素。如果政府信用出现了问题。就会使市场主体面对着诸多不确定的因素和诸多不可预知的问题，从而导致市场主体行为的短期化和经济效益的不稳定性。一句话，没有信用，就没有秩序，经济就不可能健康发展。

行政行为缺乏稳定性和可预期性是当前一些地方和部门行政管理中存在的突出问题。其结果不仅降低了政府的公信力，背离了政府管理目标，而且损害了行政效率，影响了政府的权威和形象。它所带来的损失不仅是短期内的经济损失，更是长远的信誉损失。行政许可法确立了信赖保护原则及相应的制度、措施。我们贯彻实施行政许可法，就是要增强行政机关的信用意识，树立诚实信用的管理理念，加快政府信用建设。

4、权责一致的管理理念。

长期以来，在行政管理实践中，权力与责任脱钩，有权无责现象较为普遍；权力与利益挂钩，某些方面的行政管理带有较明显的趋利性特征。在现代法治社会，有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，是依法行政的基本要求。行政机关行使权力的过程，同时也是履行职责的过程；有多大的权力、就应该承担多大的责任；没有无权力的责任，也没有无责任的权力。行政许可法按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可以及实施许可后不履行监督职责都规定了严格的法律责任，并明确规定由此造成公民、法人和其他组织利益损害的，要依法承担赔偿责任，这对于进一步树立权责一致的的管理理念，建设责任政府意义重大。

（二）贯彻实施行政许可法，将促进政府管理方式的创新。

我国传统的行政管理方式，主要是以权力导向型管理为特征的。这种管理方式是在长期的计划经济条件下形成的，体现了政府全能主义和权力本位思想，政府处于社会的中心，对社会和经济生活进行大一统式的管理。这种管理是一种直接的、微观的、权力无限式的管理方式，是一种高度集权、政企不分、政事不分、政社不分的管理方式。这种传统的管理方式，在我国经济和社会的发展过程个曾发挥过重要的作用。然而，在当前我国建立完善的社会主义市场经济体制和加入世贸组织的形势下，这种管理方式的弊端就越来越显现出来。它容易导致政府机构的膨胀和社会功能的萎缩，阻碍了市场机制的发育和企业活力的发展，容易滋生腐败现象和官僚作风，加大了经济运行的成本，降低了经济运行的效率，有些方面已成为生产力发展的主要障碍。而过多、过滥的行政许可，正是这种传统管理方式的集中体现。

在市场经济条件下，行政管理方式应当由权力导向型向规则导向型转变，规则导向型的管理方式，其优点是比较稳定、规范，有预期性，而且形式多样。其具体要求是：在直接管理和间接管理之间，重在间接管理；在静态管理和动态管理之间，重在动态管理；在事前管理和事后监督之间，重在事后监督；在管理与服务之间，强调服务。

按照行政许可法的规定，行政机关在对经济、社会事务的管理方面，只要通过公民、法人或者其他组织自主决定、市场竞争机制、社会自律管理以及事后监督等能够解决的事项，就不要实行行政许可。这就是说在社会主义市场经济条件下，行政许可作为一种重要的行政管理方式，应当是行政机关不得已而为之的选择。适应这一要求，需要改变那种一出现问题就要强调审批、发证，以及“以批代管”、只“批”不“管”等行政管理方式，进一步推进政府管理体制和管理方式的创新。因此，我们要根据十六届三中全会的精神，结合行政许可法的规定，研究制定推进政府管理创新的方案、措施、办法。一方面，按照行政许可法的规定，继续下决心取消一批行政许可事项，真正把政府不该管的事交给企业、市场、行业组织和中介机构，减少政府不必要的事前审批。另一方面，需要研究建立和完善适应社会主义市场经济体制的新的行政管理方式、机制，在继续加强政府经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理、公共服务职能，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。对应当由政府管理同时又不宜实施行政许可的事项，要认真研究取消行政许可后加强后续监管的措施、方法，不能因取消行政许可出现行政管理上的“真空”；对需要继续实施行政许可的事项，也要认真研究如何建立监督制约机制，规范行政许可行为、强化对行政许可的监督检查，把事前行政许可与事后严格监管有机地统一起来，确保把该政府管的事真正管住、管好，切实提高政府行政管理的效能。

（三）贯彻实施行政许可法，将促进政府职能的根本性转变。

加快转变政府职能，建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，是十六届三中全会提出的重要改革任务，是新世纪、新阶段完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是全面建设小康社会的客观的需要。

在社会主义市场经济体制框架中，企业制度、市场机制和政府管理体制是三个最重要的组成部分。企业制度是市场经济的微观基础，是创造财富和形成竞争力的源泉；市场机制是配置资源、调节供求、优化结构的基本方式；政府是维护公平竞争、保障经济主体合法权益、保持经济和社会稳定的制度建设者和保护者。企业制度、市场机制和政府管理体制相互支撑、相互补充、制约和促进，三者的协调关系和改革的均衡推进，决定着整个新体制的质量和效率：改革20多年来，我们在现代企业制度建设、市场建设和政府行政管理体制改革方面都取得了重大进展。但从总体上看，政府行政管理体制改革的速度滞后于企业改革和市场体系建设。与企业改革和市场机制发育的要求相比，政府行政管理体制与职能仍然存在着明显的不适应，比如：在发展观念上，存在着重经济增长，轻社会发展，忽视经济与社会全面、协调发展的偏向；在政府职能上，直接干预市场较多，项目审批职能较多，战略导向和创造外部环境的职能相对薄弱；在组织结构上，纵向管理层级多，横向部门之间相互分割和掣肘现象普遍存在,管理成本高，效率低；在约束和激励机制上，有些责任不明确，存在权力与利益挂钩、权力与责任脱钩的现象，约束和激励机制不健全;在决策方法上，公众参与度和透明度有待进一步提高,应对突发事件的机制亟待建立；在工作作风上,存在重管理轻服务现象，、形式主义、弄虚作假等不正之风和个别腐败行为的影响比较恶劣。解决这些问题的根本出路，在于加快政府职能转变和深化行政管理体制改革。针对现实的体制和突出矛盾，党的十六届三中全会从实际出发，提出了五项转变政府职能的重点，即：改革审批制度和减少直接干预；反对和打破行政性垄断；完善宏观调控和加强中长期计划；加强对重要领域的行政监管；加强社会管理和公共服务。

贯彻落实党的十六届三中全会关于转变政府职能的要求和部署，就必须通过法律的手段规范政府的行政权力，限定政府规制的范围，建设法治政府。过去，政府管理的误区之一就是管事太多，许多不该政府管的事都要经政府审批、许可。这样做势必影响市场机制的形成和发展，影响公民、法人和其他组织积极性、创造性的发挥。行政许可法通过确立行政许可的基本原则，明确设定行政许可的事项范围，规定了什么事项可以设定行政许可，什么事项不可以设定行政许可。在政府管理与公民、法人或者其他组织自主决定的关系上，确立了公民、法人或者其他组织自主决定优先的原则；在政府管理与社会竞争的关系上，确立了市场优先的原则；在政府管理与社会自律的关系上，确立了社会自律优先的原则。这些制度和原则要求我们必须下大力气解决政府的行政权力对社会经济生活和公民个人生活干预过度的问题，培育社会自律机制，发挥行业组织、中介机构在社会生活中的作用；同时，又要解决在某些方面管理不到位的问题。从根本上促进政府职能转变，使政府职能切实转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来。经过努力，使政府行为真正实现法律化、规范化、理性化，把各级政府建成比较完善的法治政府。

第二讲：准确理解行政许可法的内容。

一、行政许可法的框架结构。

行政许可法共八章八十三条。其中第一章总则，是对行政许可法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是行政许可法基本价值取向、总体思路的集中体现；第二章行政许可的设定，是关于行政许可设定事项、种类和设定权限、设定程序的规定。其解决的是谁有权设定行政许可、以什么程序设定行政许可、对什么事项可以设定行政许可、以何种形式设定行政许可以及设定行政许可要遵守哪些特别制度等等的问题；第三章行政许可的实施机关，是关于行政许可的实施主体以及与实施行政许可有关的一般规则的规定；第四章行政许可的实施程序，是行政许可的实施机关从受理行政许可申请到作出准予、拒绝、中止、收回、撤消行政许可等决定的步骤、方式和时限的总称。行政许可的实施程序，是规范行政许可行为，防止滥用权力、保证正确行使权力的重要环节；第五章行政许可的费用，是关于行政许可中的收费原则以及收费规则的规定；第六章监督检查，是关于对许可机关实施行政许可活动和被许可人从事行政许可活动进行督查的规定；第七章法律责任，是关于行政机关及其工作人员、行政许可申请人和被许可人在违反行政许可法及有关法律规定时需承担的法律后果的规定；第八章附则，是关于行政许可期限计算，本法施行日期以及在本法施行前对现有行政许可进行清理的规定。

二、行政许可法的重点内容。

行政许可法从法条的数量上看属中下水平，但其涵盖的内容却比较多，其中有些是大家以前没听说过需要从新开始认识的，有些是我们以前常见但需要重新理解的，更有许多规则性的内容则需要我们今后通过工作实践去感受、去理解、去纠正、去完善。下面，我针对大家的工作实际和我对行政许可法的理解，提出行政许可法的重点内容，跟在座的各位一块学习、探讨。

1、关于行政许可法的调整范围。

行政许可法调整的是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。我们可以从三个层面上去理解此“行为”：

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。同时，行政许可是一种管理和外部行政行为。管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理即构成违法。因此，不具有管理特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批（特别是随着国家资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质），行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记、婚姻登记等都不是本条所称的行政许可。

外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等的审批），或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）或者对其他机关（包括党的机关、国家其他机关、人民团体等），或者对机关管理的事业单位（如教育行政部门直接管理的学校、文化行政部门直接管理的文艺团体、卫生行政部门直接管理的医疗单位等）的人事、财务、外事等事项的审批，都不是本条所称的行政许可。

第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。

除了国家作为所有权人实施的许可外，行政许可本质主要表现为对相对人是否符合法律、法规规定的权利资格和行使权利的条件的审查核实，符合法定资格或者条件的，就准予从事某种特定活动。这种“准予”，不是对相对人的赋权，更不是高兴就给，不高兴就不给的一种施舍。这样认识和把握行政许可的性质，表明行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任。行政机关有责任为许可申请人实现其权利提供相关服务。比如，相对人提出许可申请，行政机关依法必须受理并在法定时间内作出批准或者不批准的答复；对已经批准发给许可证的，行政机关即应保护被许可人的合法权益，并承担对被许可人履行义务进行监督的责任；不履行或不积极履行这些职责的，就是失职。

第三，在行为的功能上，行政许可是对特定活动的事前控制。行政许可作为一项重要的行政权力和管理方式，对维护公民人身财产安全和公共利益，加强经济宏观管理，保护并合理分配有限资源等，都有重要作用，必须正确认识、把握行政许可的功能。行政许可的主要功能表现在三个方面：一是控制危险；二是配置资源；三是证明或者提供某种信誉、信息。

关于控制风险。这是行政许可最主要、最基本的功能。行政监督管理方式通常分为事前监督管理和事后监督管理。行政许可属于事前监督管理方式。事前监督管理方式，由于其对可能发生的问题及解决问题的条件的确定一般都是推定的，具有很强的主观性，因此，事前监督管理对经济、社会的有效性，往往受到人们的认识水平（比如，对问题及问题发展趋势的判断是否准确）以及实施行政许可的一套制度是否健全有效（比如，对被许可人的监督措施是否跟得上）等诸多因素的制约，成本很高，还易滋生腐败。可以说，事前监督管理方式是一种风险很高的管理手段，要慎用。从管理的有效性和成本看，一般来说对可能发生系统性问题（通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的）的事项往往需要采取事前监督管理，而对可能发生随机性、偶然性问题的事项则采取事后监督管理即可。因此，事前监督管理方式，主要是对可能发生的系统性问题提前设防，以从源头上控制某种危险的发生。

关于配置资源。在市场经济条件下，市场在资源配置方面发挥基础作用。但是，在有限资源领域，完全靠市场自发调节来配置资源，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率（形成垄断）。因此，由政府通过许可的方式配置有限资源，已成为世界各国的通行做法。当然，行政许可配置有限资源，也要通过公开、公正、公平的方法，以达到配置资源的高效率，防止权力寻租。

关于证明或者提供某种信誉、信息。在纷繁复杂的经济、社会活动中，为了提供某种预期，需要政府以许可（通常是登记）的方式，确立相对人的特定主体资格或者特定身份，使相对人获得合法从事涉及公众关系的经济、社会活动的某种能力，以此向社会提供证明或者信誉、信息，以公信于众，指导于民。

需要强调，从权力与责任、权利与义务的关系看，对行政机关而言，某一事项需要行政许可，意味着对该事项的监督关口前移，从而行政机关的责任也相应前移。对相对人而言，某一事项需要行政许可，则意味着该相对人在这一事项上比其他相对人要多承担一份义务（在一些条件下也比其他相对人多一份权利）。因此，行政许可的功能又是与行政机关的责任和相对人的义务相联系的，如果行政机关不能很好地履行监督责任，以确保相对人履行义务，那么行政许可的功能就要大打折扣。

2、关于行政许可的设定权。

行政许可是一项重要的行政权力。哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则，这是行政许可法需要解决的又一个重要问题。设定行政许可属于立法行为，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求，做到相对集中。从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可以依据法定条件设定行政许可，国务院各部门和其他国家机关一律不得设定行政许可。从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。总的来说，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。据此，针对目前设定行政许可比较混乱的问题，行政许可法按照合法的原则，对行政许可设定权从严作了规定：

一是，法律可以对本法规定可设定行政许可的各类事项设定行政许可。本法规定可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、国务院有普遍约束力的决定可以设定行政许可。（第14条）。

二是，除只能由法律、行政法规设定行政许可的事项外，依法可以设定行政许可的事项，尚未制定法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定的，地方性法规、地方政府规章可以设定行政许可。需要全国统一制度和中央统一管理的事项，只能由法律、行政法规设定行政许可（第15条）。

三是，除法律、行政法规、国务院有普遍约束力的决定、地方性法规、地方政府规章外，国务院部门规章以及依法不享有规章制定权的地方人民政府和其他机关制定的规范性文件，一律不得设定行政许可（第17条）。

3、关于设定行政许可的事项。

行政许可法对哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，作了明确规定。考虑到我国经济体制还处于转轨时期，政府职能转变还没有完全到位，为了对下一步改革留有余地，行政许可法对可以设定行政许可的事项作了原则规定，主要是：直接关系国家安全、公共利益以及人身健康、生命财产安全的事项；有限自然资源开发利用、公共资源配置的事项；通过事后补救难以消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项（第12条）。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，可以设定行政许可的事项，也并不是都要设定行政许可。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关通过事后监督等其他管理方式能够解决的，都可不设行政许可（第13条）。

4、关于行政许可的分类。

现行法律、法规规定的行政许可包括审批、批准、认可、同意、登记等不同形式，涉及不同部门、不同行政管理事项。经分析，不同种类的行政许可，其性质、功能、适用条件和程序是有很大差别的。比如，有关国有土地的出让审批，应当实行招标、拍卖；工商登记就无法招标、拍卖。再如，取得律师资格，需要考试；集会游行示威许可就不能通过考试取得。因此，为了对行政许可加以规范，强化对实施行政许可的监督，行政许可法借鉴国外通行做法，根据性质、功能、适用事项的不同，将行政许可分为以下五类：

一是普通许可。普通许可是由行政机关确认自然人、法人或者其他组织是否具备从事特定活动的条件。它是运用最广泛的一种行政许可，适用于直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。普通许可的功能主要是防止危险、保障安全，一般没有数量控制。

二是特许。特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量控制。

三是认可。认可是由行政机关对申请人是否具备特定技能的认定，主要适用于为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的资格、资质。认可的主要功能是提高从业水平或者某种技能、信誉，没有数量限制。

四是核准。核准是由行政机关对某些事项是否达到特定技术标准、经济技术规范的判断、确定，主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫。核准的功能也是为了防止危险、保障安全，没有数量限制。

五是登记。登记是由行政机关确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。登记的功能主要是确立申请人的市场主体资格，没有数量限制。

5、关于行政许可的程序。

对在座的各位来说，行政许可程序是必须掌握的内容，为此，我们在编印培训教材过程中，特地将国家行政学院袁曙宏教授的辅导报告整理稿《行政许可的实施机关和实施程序》编排进去，供大家去自学。在这里，我先针对条文串讲一下。

我前面已经讲过，行政许可程序是规范行政许可行为，防止滥用权力，保证正确行使权力的重要环节。

按照效能与便民的原则，行政许可法总结成功实践经验，借鉴国外通行做法，从行政机关和老百姓两个方面对实施行政许可的一般程序作了规定：（1）省级人民政府经国务院批准，可以将几个行政机关行使的行政许可权相对集中（第25条）。（2）一个行政机关实施行政许可涉及机关内部几道环节的，应当“一个窗口”对外（第26条）。（3）依法需要几个部门、几道许可的，可以由一个部门牵头征求其他有关部门意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理，尽量减少“多头审批”（第26条）。（4）行政机关应当将有关行政许可事项的规定在办公场所公示，以防止“暗箱操作”（第30条）。（5）作出行政许可决定前，行政机关应当听取意见；不予行政许可的，要说明理由（第36条、第38条）。

为了方便老百姓，行政许可法总结实践经验，规定：行政许可申请可以通过邮寄、传真等书面方式提出，也可以委托人提出，不必都亲自到行政机关去办（第29条）；行政许可决定尽量做到当场受理、当场决定，不能当场决定的，要出具受理凭证，并且原则上应当在20日内作出决定（第42条）。

行政许可法还针对各类行政许可的特点规定了不同的特别程序，主要是：（1）普遍许可事项，行政机关对申请人申请材料的实体内容要进行审查，有的还需要实地核查；申请人的申请符合法定条件的，行政机关应当予以行政许可（第34条）。（2）特许事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式决定是否予以特许（第53条）。（3）认可事项，行政机关一般应当通过考试、考核方式决定是否予以认可（第54条）。（4）核准事项，行政机关一般要实地检测、验收（第55条）。（5）登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责（第56条）。

据此，行政许可程序可分为一般规定和特别规定。

行政许可程序一般规定包括四个步骤：申请、受理、审查和决定。另外，变更与延续是适用于某些许可事项获得许可之后的两个后续程序；听证则是适用于某些事项的一个程序。

行政许可的申请程序因申请人行使自己的申请权而开始。根据《行政许可法》的有关规定，申请行为必须符合以下要件：（1）申请行为必须向有许可权的行政机关提出（29条）。（2）申请人有明确的意思表示行为（29条）。（3）申请人必须提交所需的有关材料（31条）。

同时，行政机关有为申请人的申请行为提供方便的义务（29条、30条、33条）。

申请人的申请行为只要符合申请行为的有效构成要件，申请人的行为就是合法有效的，并引起行政许可机关的受理义务。一般行政许可申请自行政机关收到之日即为受理。但是，申请人的合法有效的申请行为并不代表申请人完全符合许可的条件和标准，并不必然导致行政许可机关必须发给申请人许可证。《行政许可法》规定收到申请人提出的许可申请可以根据不同的情形分别作出以下几种处理：（1）予以受理。第32条第5项规定，对于申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。（2）要求更正。第32条第3项规定。（3）限期补正，第32条第4项规定。（4）不予受理。第32条第1、2项分别规定了两种不予受理的情形：其一申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；其二申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请。

当行政机关受理许可申请后就进入了对申请的审查程序。《行政许可法》第34条、第35条、第36条规定了形式性审查和实质性审查两种审查标准和程序。（1）形式性审查。审查内容为是否“材料齐全”和是否“符合法定形式”。（2）实质性审查。实质性审查的内容是“根据法定条件和程序，对申请材料的实质内容进行核实”。一般而言要审查以下几个方面的内容：一是申请人必须具有相应的权利能力。二是申请人是否具有相应的行为能力。三是申请是否会损害公共利益和利害关系人利益。五是申请人的申请是否符合法律、法规规定的其他条件。

《行政许可法》主要规定了以下几种实质审查的方式：（1）实地核查。是指根据法定条件和程序对有关申请材料的实质内容核实是否符合实际情形（第34条）。（2）上级机关书面复查（第35条）。（3）听证核查（第46条）。

在经过审查程序后，便进入了决定程序。《行政许可法》规定了三种决定的程序。（1）当场决定程序（第34、44条）。（2）上级机关决定程序（第35、43条）。（3）限期作出决定程序（第37条、第42条）。

适用听证程序的许可事项有：（1）法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项；（2）行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项；（3）相对人或其他利害关系人认为是否核发许可、变更许可、终止许可等将对其产生不利影响的行政许可事项。

申请听证的具体程序步骤：（1）申请。由申请人或利害关系人要求听证，并在被告知有权要求听证之日起5日内提出听证申请。（2）组织听证。行政机关应当自收到申请人或者利害关系人听证申请之日起20日内组织听证。（3）通知有关事项。“行政机关应当于举行听证的七日前，将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。”（4）举行听证。（5）决定。行政机关应当根据听证笔录，在法定的许可决定期限内作出是否准予行政许可的决定。

变更和延续。这两个程序是许可决定的后续程序。

《行政许可法》之所以规定这么两种行政机关作出许可决定的后续程序，主要是为了更正以前行政许可机关监管不当的弊端。实践中，有的主管部门往往只“批”不“管”，一“批”之后就了事。对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管，导致审批项目质量不高、发展不利、效益不好。也有的行政主管部门仅仅是通过所谓年审制度来监管许可证使用。而西方发达国家基本上不存在这样的年审制度，对许可证使用的监控是通过平时的管理来实现的。而变更和延续就是建立在平时的监管基础上的两种程序。

行政许可程序特别规定主要是：（1）对于《行政许可法》第12条第（二）项需要赋予特定权利的事项，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（2）对《行政许可法》第12条第（三）项赋予公民特定资格，赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关一般应当通过考试、考核方式作出决定，但是法律、行政法规另有规定的除外。（3）对于《行政许可法》第12条第（四）项所列事项的行政许可，行政机关一般要实施检验、检疫。（4）对于《行政许可法》第12条第（五）项申请登记事项，行政机关一般对申请登记的材料只进行形式审查，申请人对申请材料的真实性负责。

七、关于收费、监督和责任。

大家手中的教材中收编的国家行政学院应松年教授的辅导报告整理稿《行政许可的收费监督检查与法律责任》一文中已有详尽的解说，大家下去认真看一下。这里我主要给大家针对条文串讲一下。

为了从源头上预防和治理腐败，行政许可法对行政许可收费作了规范，规定：行政机关实施行政许可原则上不得收费；按照各国通行做法要收取的费用，也应当由法律、行政法规规定，明确收费标准，并严格实行收支两条线（第58条、第59条）。

在现实生活中，行政机关重许可、轻监督或者只许可、不监督的现象比较普遍；行政机关实施行政许可，往往只有权力，没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。为了解决这个问题，行政许可法就强化监督、严格责任作了明确规定。

关于对实施行政许可的监督，行政许可法规定：（1）行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查，监督检查情况要做详细记录，并接受公众查阅（第61条）。（2）为了便于行政机关履行监督责任，赋予行政机关抽样检查、检测、检验和实地检查的权力（第62条）。（3）为了提高监督力度，行政机关应当采取措施，通过举报、投诉渠道实施监督（第65条）。针对实践中存在的行政机关撤消行政许可的条件不清、责任不明、随意性较大等问题，行政许可法按照既强化行政机关的监督职权、又保护老百姓合法权益的原则，借鉴国外通行做法，明确规定；监督检查中发现行政许可决定错误的，由行政机关依法予以撤消；撤消行政许可造成被许可人财产损失，如果是因行政机关过错造成的，行政机关应当依法予以赔偿；如果是因被许可人过错造成的，行政机关不但不予赔偿，而且被许可人基于行政许可取得的利益也不予保护（第69条）。

行政许可法对违法设定或者实施行政许可的，对自然人、法人或者其他组织擅自从事应当经过行政许可的活动的，都规定了明确、具体的法律责任，主要是：行政机关对依法应当许可的不予许可，对不应当许可的给予许可，不依法履行监督责任或者监督不力的，直接负责的主管人员和其他直接责任人员要承担相应的法律责任；该行政处分的，应依法给予行政处分；该追究刑事责任的，依法追究相应的刑事责任（第72、73、74、75、76条）。未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，由行政机关予以制止，并依法给予处罚；触犯刑律的，依法追究刑事责任（第81条）。

最后，我想强调三个问题，以引起大家的重视。

一、相关民主政治制度在行政许可实施程序中的体现。

1、情报公开制度。《行政许可法》第30条首先明确了情报公开的范围，包括：有关行政机关许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限、费用等。其次明确了情报公开的两种程序；（1）行政机关主动公开；（2）经申请公开。同时明确了公开的途径为“在办公场所公示”。

另外，《行政许可法》第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可的决定，应当予以公开，公众有权查阅。”这条规定对于被许可者以外其他相对人而言是一种情报公开，也是对情报公开原则的具体贯彻。

2、听证制度。第四章第四节专门规定了听证制度。主要有以下几方面的内容：（1）明确了启动听证条件。启动听证方式是经申请听证；听证启动权的主体为“许可申请人、利害关系人”；提出有效听证申请的期限为“被告知听证权利之日起五日内提出听证申请”。（2）明确了听证程序适用的范围。包括“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项”，可以听证的事项范围非常广泛。（3）规定了听证程序的一系列保障制度。如第48条规定了听证程序的公开原则（第2项）、内部职能分离原则（第3项）、回避制度（第3项）、质证原则（第4项）和案卷制度（第5项）。

3、说明理由制度。《行政许可法》第38条第2款明确规定了说明理由制度。“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

4、回避制度。《行政许可法》第48条第3项明确规定了回避制度。“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”

5、调查制度。《行政许可法》第34、55条明确规定了调查制度。第34条第3款规定“根据法定条件和程序，需要对申请的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”第55条第2款规定：“行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。”

6、许可证据制度。《行政许可法》第48条第4项明确规定了许可证据制度。“举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证。”这一规定中包含三个方面的内容：一是行政许可机关承担主要的举证责任。二是明确了举证的范围。包括法律法规依据和事实理由两个方面。三是确认了质证原则，未经质证的理由和依据不得采信。

7、教示制度。

教示制度是指行政主体在进行某项行政行为之前、之中、之后对行政相对人享有哪些权利，承担哪些义务，如何行使有关权利，履行有关义务等，负有以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务；若行政主体未履行该项义务而导致相对人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责任的程序制度。

教示制度作为指导公民行使权利的一种法律制度，它实际上为行政机关设定了一种法律义务，要求任何行政机关不能忽视公民合法权利，不能随意行使行政权。

《行政许可法》第30条、第32条和第38条明确规定了教示制度。具体包含两个方面：（1）行政许可程序中的教示。如第30条第2款规定：“申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。”又如第32条第2项规定：“申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请”；该条第4项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。”（2）救济教示。如第38条规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”

8、禁止不当接触。

禁止不当接触又称禁止单方接触，是指行政机关就某一行政事项同时对两个或两个以上相对人作出行政决定或行政裁决，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事人接触，接受其证据。同时在仅有一方行政相对人的情形下，行政机关及其工作人员不得与相对人在行政程序外私下接触，不得接受相对人宴请、馈赠和其他利益。

禁止不当接触的理论基础是行政公正原则，它是对行政公正的程序性保障制度。

《行政许可法》第63条是对禁止不当接触的原则确认。其中规定：“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得素取或收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

9、时效制度。

时效制度是行政程序法律关系主体的行为，经过法律规定的期限后自然产生某种法律后果的一种法律制度。它是行政效率原则所衍生的一项基本制度。

时效制度包含两方面的要求：一是行政主体在法定期限内如不行使职权，在法定期限届满后不得再行使，同时应承担相应的行政责任；二是行政相对人在法定期限内如不行使权利，即丧失了相应的权利，并承担相应的法律后果。

《行政许可法》第四章第三节专门规定了“期限”，是时效制度的立法体现。比如一般作出许可决定的期限：“行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依据其规定。”

二、行政行为撤销的条件、法律后果及程序。

行政行为撤销是在相应行为具备可撤销的情形下，由有权国家机关作出撤销决定而使之失去法律效力。

行政行为撤销的条件有：（1）行政行为合法要件缺损。合法的行政行为必须具备主体合法、内容合法、程序合法等要件。某种行政行为只要缺损其中一个要件，该行政行为就是可以被撤销的行政行为。（2）行政行为不适当。不适当的行政行为也是可撤销的行政行为。所谓“不适当“，是指相应行为具有不合理、不公正、不符合现行决策、不合时宜、不合乎有关善良风俗习惯等情形。不适当的行政行为在很多情形下同时是不合法的行为，从而可以以“违法”为由予以撤销。在有些情况下，不适当的行政行为并不违法。

行政行为撤销的法律后果：（1）行政行为撤销通常使行为自始失去法律效力，但根据社会公益的需要或行政相对人是否存在过错等情况，撤销也可仅使行政行为自撤销之日起失效。（2）如果行政行为的撤销是因行政主体的过错引起，而依社会公益的需要又必须使行政行为的撤销效力追溯到行为作出之日起，那么，由此给相对人造成的一切实际损失应由行政主体予以赔偿。例如，某行政机关违法批地给某企业建厂，某企业本身无过错，后违法批准行为被有权机关撤销，已盖好的厂房因不符合城市建设规划而必须拆迁。为此，违法批地的行政机关应赔偿拆迁企业的损失。（3）如果行政行为的撤销是因为行政相对人的过错，例如，相对人通过虚报、瞒报有关材料而获取行政主体的某种许可行为等，或行政主体与相对人的共同过错所引起的，如行政行为是在相对人行贿，作为行政主体的工作人员受贿的情况下作出的，行政行为撤销的效力通常应追溯到行为作出之日。行政主体通过相应行为已给予相对人的利益要收回；行政相对人因行政行为撤销而遭受到的损失均由其本身负责；国家或社会公众因已撤销的行政行为所受到的损失，应由行政相对人依其过错程度予以适当赔偿；行政主体或其工作人员对导致行政行为撤销的过错则应承担内部行政法律责任，如接受行政处分等。

由于相对人一旦获得许可，即获得了行使特定权利和自由的资格，该资格会为相对人带来许多利益，一旦撤销，即会给其生产和生活带来很大的影响，因此，在作出撤消等不利的行政处理时，其程序应较申请许可程序更为严格。（1）行政主体应依法设定具体的处理标准，并以特定的方式予以公布，使相关的权利人能了解该标准。（2）在作出撤销行政许可决定之前，提供相应的缓冲机制，如警告、罚款或限期整改等，给予相对人在规定期限内自我纠正的机会。（3）在作出撤销行政许可决定之前，应当告知相对人申辩的机会，涉及相对人重大利益的，应采取听证程序。（4）行政处理决定应以书面形式作出，并说明理由。

三、法律责任的特点、原则和种类。

法律责任的特点：一是，法律责任以法律义务的存在为前提，是因违反法律上的义务而形成的责任关系；二是，法律责任表现为一种责任方式，即承担否定性、不利性后果，主要有补偿和制裁两种；三是，法律责任具有违反法律义务和承担制裁后果的内在因果关系；四是，法律责任的追究和执行是由国家强制力实施或作为保证的。

法律责任的原则：一是责任法定原则。指法律责任只能由法律规范预先规定。二是责任自负原则。指谁违反了法律，就由谁承担法律责任，法律只追究参与了违法行为的责任主体。三是责任平等原则。指任何责任主体都不得享有规避法律责任的特权，不能有法外特权。四是因果联系原则。违法行为与危害或损害结果之间的因果联系，是承担法律责任的必要条件。五是责任相称原则。指法律责任的性质、种类及轻重应与责任主体的违法行为及其造成的后果的性质和轻重相适应，类似的违法行为追究相同或相近似的法律责任。

法律责任的种类：一是刑事法律责任，是依照刑事法律的规定，应当承担的法律后果，是最严厉的法律责任。本法涉及到的罪名主要有、罪、罪、贪污罪、非法采矿罪、伪造变造买卖证件罪等。

二是行政法律责任，指因违反行政法或因行政法规规定而应承担的法律责任。因行政法律责任的主体不同，行政法律责任包括以下内容：（1）行政相对人的行政法律责任，即行政相对人因违反行政法律、法规而承担的法律责任，一般直接引起行政处罚。（2）行政主体的行政法律责任，即行政机关或法律、法规授权的组织因违反行政法律、法规或不当行为而承担的法律责任。（3）工作人员的行政法律责任，即工作人员个人的行政违法行为，应对内向相应的行政机关承担内部行政法律责任，其形式主要是行政处分。在我国，追究行政相对人行政法律责任的主体只能是行政机关。

行政法律责任形式主要以下几种：

一是行政处分，之行政机关对公务员或者国家机关工作人员违法失职行为的惩戒措施。《国家公务员暂行条例》规定了以下六种行政处分方式：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

行政许可法篇（7）

一、对税收征收管理方式的影响

按照行政许可法对设定行政许可范围及设定行政许可权限的规定，包括国家税务总局在内的税务机关都不能自行设定行政许可项目。此外，行政许可法规定的行政许可在实施条件、程序等方面的要求比原来的要严格得多。因此，原来以行政审批方式管理的一些税收征管事项势必要改变管理方式。这对我们习惯进行审批管理的思路和手段提出了挑战，必须对现行的工作制度和工作方法进行调整，探索新的管理思路和管理方法。一是要探索实行一网式税务许可服务，将涉税许可事项、程序和申请书格式全部纳入税收征管软件和网络管理，逐步做到网上申请和办理税务许可。二是要实行一站式税务许可服务，把税务许可的申请受理一律放在办税服务厅前台一站内办理。三是要实行一窗式税务许可服务，保证在基层办税服务厅各窗口都能够为纳税人及时办理一般纳税人认定、发票领购、减免税受理等各项许可。四是要建立无偿许可咨询制度。在办税服务大厅、办公场所实行许可申请无偿咨询制度、首问责任制度和申请书文本示范制度。五是要全面执行一次告知、两次办结制度和当场受理、当场办理制度。对申请材料不全或不符合法定形式的，要当场或在五日内一次性告知补正。对材料齐全、符合法定形式的如非初次发票领购，要当场受理并作出准予购票的许可决定。六是全面开通税务许可内部直通车。对涉及多层级实施、需要下级税务机关审核报上级税务机关许可决定的事项，要一律使用内部直通车报送，变纳税人跑许可为税务机关跑许可。七是推行并联式联合许可办法。对一项许可涉及国税、地税两家实施的前置性许可事项，如办理统一代码的税务登记，应实行国税（地税）受理、抄告地税（国税）、联合办理、限时办结的并联式许可模式。

二、对税务行政许可的影响

目前，税务系统行政许可实施主体最突出的问题是不具备许可主体资格的税务机构乱许可。行政许可法规定，只有法律、行政法规、国务院决定、地方性法规以及省级政府规章具有行政许可的设定权。但是，从税务系统来看，一些地方仍然或多或少存在一讲管理就是审批、自己为自己设审批的现象。一些不具备行政许可独立主体资格的税务内设机构，却在以自己的名义、盖自己的公章对外实施许可执法，造成众多税务机构齐许可的混乱局面，给纳税人带来诸多不便。对部门规章设立的税务许可，应尽快上升为法律、行政法规；对税务总局以及与相关部委规范性文件设定的许可，应尽快上升为国务院决定，或者依法予以取消；对省级税务局及省以下各级税务机关设定的许可，或者自行增设的许可条件，要坚决予以取消。

行政许可法规定，有关行政许可的事项、条件、标准、程序、期限都要公开，行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私以外，也应当公开；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可享有陈述权、申辩权，行政许可直接涉及申请人或者利害关系人重大利益的，可要求举行听证。现行的税务行政审批中不同程度地存在透明度不够，甚至暗箱操作现象，广大群众难以进行有效监督。因此必须大力推行税务行政许可公开，有效约束执法行为，做到取信于民，为纳税人提供一个公开、公平、公正的税收环境。我们必须在这个问题上求真务实，依法推进税务机构和体制改革，明确谁能许可谁不能许可，依法让许可权归位；加强许可主体执法权监督，规范税务许可权行使。

三、对工作效能的影响

行政许可是规范与效率的统一体。这几年，由于少数税务机关一味追求严管，层层设立程序，导致税务许可程序过于烦琐和僵化，行政效率低下。比如，纳税人申请办理发票领购审批，需要具体管理人员、股所长、分管局长等多人审核签字，来回让申请人跑好几趟、折腾好多天。行政许可法规定了相对集中行政许可权制度，一个窗口对外制度，实行统一、联合、集中办理制度，从许可申请方式到受理程序和期限，都体现了便民快捷的原则。这就要求税务机关必须进一步树立服务意识，改进工作作风，按照行政许可法规定的程序和期限办事，不断简化程序，压缩时限提高办事效率，提供优质服务，方便纳税人办事，防止多头审批、重复审批，克服和办事拖拉现象。同时也对加快征管机构改革，合理设置征管机构、配置税收管理资源，有效实施征收管理和提高征管效能提出了新的要求。

四、对行政许可责任的影响

行政许可法对行政机关违法、越权以及不遵守法定程序实施行政许可，规定了严格的法律责任。同时规定实施行政许可原则上不得收费，以确保权力与责任挂钩、权力与利益脱钩。这就要求税务部门必须强化责任意识，勤政廉政，要认识到行政许可不仅仅是一种权力，更是人民赋予行政机关的法定职责，乱许可或者滥许可都是违法的，因此导致纳税人合法权益损失的要负赔偿责任。依法行政遵循的最大原则是合法，体现的最大价值是公平、公正。税务系统要坚持依法许可，秉公执法。这就要求税务机关清醒认识到“许可责任”不仅意味着税务机关行使的每一项许可权力背后都连带着一份责任，意味着该许可不许可的行政不作为也要承担失职责任，还意味着违法行使许可权必须承担行政或刑事责任，必须敢于对民负责、能够对民负责、愿意对民负责。

五、对监督检查的影响

为了解决重许可轻监管、只许可不监管的问题，行政许可法对行政许可的监督检查作出了明确要求。因此，要加强监督制约，建立对税务许可申请实质内容的二人实地核查制度，形成互相监督；建立重大税务许可事项回避制度和听证主持人回避制度，防止影响执法公正；建立税务许可受理与决定相对分开制度，除当场受理能够作出许可决定的之外，应坚持受理人员不决定，决定人员不受理的原则；建立健全减免税审批、大额出口退（免）税审批等重大税务许可集体决策制度。要坚决克服重审批轻监管、只审批不监管的问题，按照谁许可、谁负责、谁监督的原则，加强对行政许可活动的监督检查，把事前审批与事后监管有机统一起来。税务机关不但要依法实施行政许可，还要对被许可人实施行政许可行为进行有效监督。要将直接管理与间接管理、动态管理与静态管理、事前行政许可与事后严格监督、加强管理与提高服务有机统一起来，充分利用间接管理手段、动态管理机制和事后监督检查加强对纳税人管理，提高服务水平和效率。要加强税务机关内部执法监督。建立健全税收规范性文件备查备案制度，对擅自设定税务许可的，应责令改正或依法予以撤销。加大税收执法检查力度，及时纠正税务许可违法行为。认真贯彻执行执法责任制和过错追究制，对不该许可准予许可、该许可不予许可的，要责令改正，给予经济惩戒和行政处分。

行政许可法篇（8）

《行政许可法》2003年8月27日颁布，2004年7月1日开始实施。属于规范约束政府行为、救济和保护老百姓的法律，其制定是依法行政、理性行政、建设法治政府的必然要求；是深化行政审批制度改革的需要；是完善市场体制和适应入世的需要；是转变职能、深化改革的需要；有利于从源头上预防和治理腐败。其颁布实施是社会主义民主法治建设的一件大事，是继《行政诉讼法》、《行政处罚法》和《国家赔偿法》之后又一部行政监督法，是政治文明建设的里程碑，是廉政制度建设的亮点，是走向法治政府的一场自我革命。

所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。它有控制风险、配置资源、提供公信和协调平衡的功能。分为普通许可、特许、认可、核准和登记五种类型。本文主要探析行政许可法的原则和制度。

一、行政许可法的七大原则

总结实践经验，借鉴国外成功经验，行政许可法遵循合法与合理、效能与便民、监督与责任原则的总体思路，把制度创新摆在重要位置，规定了合法原则，公开、公平、公正原则，便民原则，救济原则，信赖保护原则，行政许可不可转让原则，监督原则。

（一）、合法原则是指设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。它要求行政机关在履行职责、行使权力时，在实体和程序上都要合法。设定行政许可，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求；实施行政许可必须由法定机关在法定权限范围内依照法定程序进行。

（二）、公开、公平、公正原则。公开是指国家行政机关某种活动或者行为过程和结果的公开，其本质是对公众知情权、参与权和监督权的保护；三公原则是对合法原则的补充，有关规定必须事先公开，对老百姓要一视同仁，不得歧视，要实施阳光工程防止腐败的发生。从设定上看，整个过程都是开放的，通过座谈论证，举行听证会等，反复征求群众意见，并把结果在报刊杂志或网站上公布周知。世贸规则规定：内部文件不能作为行政许可决定的依据。从实施上看，①主体要公开，如具体由谁负责法规清理工作，清理的数量和结果都要公开。②要在办公场所进行公示，如设立电子墙或公告栏。③期限公开④结果公开。敢公开才会公正，才经得起群众的考验。如申报课题，结果授予谁？征用土地结果审批给谁？这些都要让群众知情。对一些有数量限制的，应当通过公开招标、拍卖，或者统一考试择优录用，不适宜使用抓阄或抽签来决定。

（三）、便民原则。便民就是公民、法人和其它组织在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地申请并获得行政许可。便民原则是我国法律制度的重要价值取向，也是行政机关履行职责、行使权力应当恪守的基本准则。尽量减少环节，降低成本，服务群众，实行一个窗口对外，有关部门联合办公，实行相当集中行政许可，统一办证，只要符合条件当场办理，立等可取，手续不完整的要一次性告知。一些文字错误允许当场改正，提倡“人性化”服务，以人为本，换位思考，宁可麻烦行政机关也不要麻烦老百姓，真正做到人民政府为人民。这样可以减轻了申请人“跑图章”的负累，使申请人与审批机关直接接触的范围减小，次数减少；脸难看、门难进，不给好处不办事的状况会有所改观，造成官员腐败的客观条件将随之减少。

（四）、救济原则。救济是指公民、法人或其它组织认为行政机关实施行政许可致使其合法权益受到损害时，请求国家予以补救的制度。相对人在行政法上有十种权利：申请权，参与权，知情权，听证权，陈述权，申辩权，申诉权，诉讼权，索赔权和抵制权。法定的救济途径是复议、诉讼和赔偿。而要行使救济权就必须先拥有陈述权和申辩权，要让人有讲话的权利和机会，不要因为相对人申辩而加重处罚。

（五）、信赖保护原则。联邦德国最先适用此原则，它是指管理相对人依法取得的行政许可受到法律的保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，确实需要改变的，对于由此给相对人造成损失的应当给以补偿。这是民法诚实信用原则的引申，意思是政府要言而有信，说到做到。对合法行为要补偿，对违法行为要赔偿，如为防治“禽流感”，政府在疫区3公里内对家禽进行捕杀、焚烧和深埋，给农户必要的补偿；个别乡镇政府拖欠先行工程款导致连锁反应，要带头清理，取信于民。

（六）、行政许可不得转让原则。它是指除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其它行政许可不得转让。行政许可种类繁多，达2600多种类型，涉及到专业知识、技术标准等问题，与主体人身关系密切，绝大多数不能继承或买卖。

（七）、监督原则。它是指行政机关应当依法加强对行政机关实施的行政许可和从事行政许可活动的监督。包括行政机关的内部监督和行政机关对相对人监督两方面：上级行政机关通过行使层级监督权对下级行政机关的行政许可进行检查监督；实行“谁许可谁监督”原则，如司法部门颁发《律师资格证书》和《律师执业执照》，就要加强对律师队伍的管理，成立律师惩戒委员会，接受群众投诉。

二、行政许可法的三大制度

（一）、行政许可的设定制度

行政许可的设定，是指有关国家机关依照法定权限、范围创设行政许可的行为。它属于立法行为的范畴。争议最多的是，哪一级国家机关有权通过什么形式设定行政许可？哪些事项可以设定？哪些事项不能设定？经过反复研究论证，针对实践中职责不清、权限不明的问题，明确规定了行政许可的设定范围和权限。

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一、行政许可的设定范围

明确行政许可的设定范围，是行政许可法需要解决的重要问题之一。所谓行政许可的设定范围，就是根据设定行政许可应当遵循的价值取向，确定在什么事项可以设定，什么事项不能设定行政许可。解决这个问题，必须妥善处理政府管理与公民、法人或者其它组织自主决定的关系，政府管理与市场竞争机制的关系，政府管理与社会自律的关系，行政许可方式与其它行政管理方式的关系等。因此，行政许可法按照设定行政许可应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其它组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展的基本要求，对设定行政许可的范围作了两方面的规定。

1、明确规定行政许可的设立范围。根据行政许可事项的性质、功能和适用程序，把审批项目主要限定在五个方面：①直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。②有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。③提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具有特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。④直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检测、检验、检疫等方式进行审定的事项。⑤企业或者其它组织的设立等，需要确定主体资格的事项。这类许可事项的特征是：未经登记就没有从事某种活动的主体资格，一般没有数量限制，不能转让。

2、可以不设定行政许可的事项范围。在可以设定许可的事项中通过下列方式能够予以解决的，可以不设定行政许可：

①公民法人或者其它组织能够自主决定的。应该留给他们自己去做主，政府或自律组织都不要去干预，比如，家庭聘请保姆、企业雇用秘书，这类事项政府没有必要去管理。②市场竞争机制能够有效调节的。在市场经济体制下，应当充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，凡是市场竞争机制能够解决的问题，政府就不必要用行政许可的方式去管理。③行业组织或中介机构能够自律管理的。自律管理一般成本比较低、效率比较高，随着市场经济体制的不断完善，现行的许多资格、资质的许可、产品质量的许可等，将退出行政许可的范围，由行业组织或中介机构的自律管理来替代。④行政机关采取事后监督等其它行政管理方式能够解决的。行政管理的方式多种多样，许可制度作为一种事前监督管理方式，其主观性强，运作的成本高、风险也大。因此需要政府管理的事项，也应当优先考虑采取事后监督管理的方式。

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二、行政许可的设定权

行政许可的设定权，是指哪一级国家机关有权设定行政许可、以何种形式设定行政许可、设定行政许可有哪些限制以及设定行政许可需要遵循哪些规则。它属于立法行为，包括四方面的内容：①、行政许可的设定主体，就是有权设定行政许可的国家机关。共有四个主体：全国人大及其常委会；国务院；省、自治区、直辖市人大及其常委会；省、自治区、直辖市人民政府。其它国家机关包括国务院各部委，都无权设定行政许可。②、行政许可的设定形式，就是什么样的规范性文件才能设定行政许可。共有五种：法律；行政法规；国务院的决定；地方性法规；省、自治区、直辖市人民政府规章。其它规范性文件包括国务院各部委的规章，都无权设定行政许可。③行政许可的设定权限。行政许可法对设定行政许可的权限作了三方面的规定：

一是，凡是行政许可法规定可以设定行政许可的事项，法律都可以设定

二是，对可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规可以设定。必要时，国务院可以通过决定的方式来设定行政许可，实施后，除临时性行政许可事项外，应当及时提请全国人大及其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

三是，对于可以设定行政许可的事项，尚未制定法律的，行政法规、地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规、地方性法规的，因行政管理需要，确实需要立即实施行政许可的；省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规。但法律对此又作了四点限制：地方性法规、地方政府规章不得设定应当由国家确定的有关公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者组织的设立登记及其前置性行政许可；其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务；不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

④、设定行政许可应当遵循的规则。为了提高设定行政许可的合理性、可行性，行政许可法规定设定行政许可必须遵循下列规则：一是，设定行政许可，应当明确规定行政许可的实施机关、条件、程序和期限。二是，起草规范性文件应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定行政许可的必要性、对社会及经济产生的影响以及听取和采纳意见的情况。三是，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价，对于随着形势的发展不再需要实施行政许可的，应当对设定行政许可的规定及时予以修改或者废止。

（二）、行政许可的实施制度

行政许可的实施，是指国家行政机关和有关组织依法为公民、法人或者其他组织具体办理行政许可的行为。这是重要的行政执法行为。针对行政许可实践中存在的行政许可实施主体比较混乱、缺乏程序约束以及实施行政乱收费等问题，行政许可法对实施行政许可的主体、程序以及费用等作了明确规定

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一、实施行政许可的主体。行政许可原则上只能由行政机关实施，但从我国目前的实际情况出发，又作了两点补充性规定。一是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，如证券会、保监会和银监会在法定授权范围内可以自己的名义实施行政许可；二是行政机关在其职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。

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二、实施行政许可的程序。

行政许可法用大量的篇幅对申请与受理、审查与决定、期限、听证、变更与延续、特别程序等作出明确规定。这是方便申请人，保证行政机关公平公正、及时办理的关键所在。一是有关方便申请人的程序。规定申请人可以通过信函、电报、传真、电子邮件等方式提出申请，不必事事都亲自到行政机关办理，行政机关应当把有关许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部资料等在办公场所公示，便于申请人查询；申请人对公示内容有疑问的，行政机关应当给以说明、解释并提供准确、可靠的信息。二是有关行政机关及时公正地办理行政许可的程序。行政机关在审查相对人申请时，发现手续不完整的，应当一次性告知；发现许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人，并认真听取其意见；对涉及公共利益或他人重大利益的重大行政许可事项，应当举行听证，并根据听证笔录作出行政许可决定；行政机关应当自受理申请之日起20天内作出决定；结果应当公开，群众有权查询。

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三、实施行政许可的费用。为了制止行政许可乱收费现象，行政许可法规定，行政机关实施行政许可和对许可事项进行监督检查不得收取任何费用，除非法律、法规另有规定。即使按照规定要收费，也要公布法定项目和收费标准，使收取的费用全部上缴国库，并严格执行收支两条线原则。

（三）、行政许可的监督和责任制度

针对实践中存在的重许可、轻监管、只许可不监管，不该准予许可的乱许可或者该许可的不许可等问题，行政许可法确立了监督和责任制度。

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一、关于监督检查制度。上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正其违法行为。一是书面监督检查制度。原则上采取书面监督方式，通过核查被许可人的有关材料，履行监督责任，这样可以防止执法扰民，减少企业负担；二是实地监督检查制度。通过书面监督难于达到检查效果的，可以进行实地检测如对产品依法进行抽样检查检测，对生产经营场所依法进行实地检查。三是属地管辖制度。原则上实行“谁审批、谁负责、谁监管”，如果被许可人在辖区外从事违法活动，违法行为地的行政机关应当依法查处，并把其违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。四是举报制度。鼓励个人或组织积极举报违法行为，有权机关应当及时作出核实、处理。

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二、关于法律责任制度。

按照权责一致的原则，对行政机关违法设定、实施行政许可的行为规定了严格的法律责任，主要有三方面：一是违法设定行政许可的，有权机关应当责令其改正，或者依法予以撤消；二是违法实施行政许可的，包括违反程序实施许可、办理行政许可、实施监督检查时索取、收受他人财物或者谋取其他利益；该许可不许可、不该许可乱许可或乱收费的，由上级机关或者监察机关责令改正，对直接责任人员给以行政处分，构成犯罪的追究刑事责任，给他人造成损失的依法赔偿。三是实施后不履行监督职责的，由上级机关或者监察机关责令改正，对直接责任人员给以行政处分，构成犯罪的追究刑事责任。

参考文献：

[1]汪永清.行政许可法释义[M].北京。中国法制出版社，2003年9月。

[2]湛中乐.行政许可法实用解答[M].北京中国检察出版社，2003年9月。

[3]福建省《行政许可法》宣传培训教材编审委员会编.行政许可法基本知识[M].福建教育出版社，2003年11月。

[4]人民政坛[J].2004年第2期第38页；第3期第24页；第4期第42页。

行政许可法篇（9）

行政许可法的原则，大体也可称之为行政许可的原则（二者尽管在提法上有所区别，但　实际所指基本一致），即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。　根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定，我们将这些原则概括为许可法定原则、　许可公开原则、许可公正原则、许可公平原则、许可诚信原则、许可无偿原则、许可效　率与便民原则以及许可参与原则。

一、许可法定原则-行政许可的法治底限

许可法定原则，是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、　行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律，符合法律，　不能同法律相抵触。《行政许可法》第四条明确规定：“设定和实施行政许可，应当依　照法定的权限、范围、条件和程序”。就许可法定原则的内容来说，具体包括以下几个　方面的要求：

1.许可的设定主体必须法定。行政许可不能由行政机关擅自设定，更不能仅凭长官意　志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问　题，特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使，如果设定不当，极易造　成对公民基本权利的侵害；而众所周知的事实是，行政权天然具有扩张的秉性，行政机　关又掌控着从个体胚胎管到坟墓的强大的行政权，如果它们还能充分享有能够限制公民　权利行使的行政许可权，那么，“为人民服务”只能成为天真的梦呓！除行政机关具有　设定行政许可的偏好之外，几乎一切拥有行政管理权限的组织也有此倾向，因此，设定　行政许可的主体必须有所选择，最为可靠的办法就是通过民主的手段，由人民借助自己　选举出来的代表来行使许可设定权。作为最高国家权力机关，全国人大及其常委会有权　设定行政许可（但即使如此，其设定权的行使也必须符合宪法、立法法以及相关的法律　规定）。当然，我们也应当清楚，在我国民主机关也是有层次的，并非所有的权力机关　都适宜行使许可设定权。地方性法规的制定主体有一定的行政许可设定权，对于法律、　行政法规已设定行政许可的，地方性法规就只有具体的规定权。另外，为了更好地维护　公共安全，更有效地配置稀缺资源，特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问　题进行有效控制，从实事求是的角度出发，还是有必要发挥行政机关反应迅速、措施得　力的优势，赋予行政机关一定的许可设定权，只是需要对其加以严格限制，《行政许可　法》将其限制在国务院和省级地方政府之内。

根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定，行政许可的　具体设定主体包括：

（1）全国人大及其常委会。最高国家立法机关是国家法律的制定者，行政许可一般情况　下是由法律设定的，所以，全国人大及其常委会是行政许可的当然设定主体，可以针对　《行政许可法》第十二条规定的事项，通过立法程序设定行政许可。也就是说，全国人　大及其常委会不仅可以设定《行政许可法》已经明确的五类许可事项，而且还可以根据　社会政治、经济、文化等形势变化而自主“设定行政许可的其他事项”。

（2）国务院。作为国家最高权力机关的执行机关，国务院统管全国的行政工作，因此，　为适应日益复杂的行政管理需要，特别是基于防范社会危险的考量，国务院应当有权设　定事先预防性的许可，以及时保障公共利益和维护社会秩序。不过，国务院在设定行政　许可事项时，应当首选行政法规形式。行政法规既可以针对《行政许可法》第十二条规　定的五类事项中尚未制定法律的事项来设定许可，也可以根据行政管理的现实需要来“　设定行政许可的其他事项”；但这种自主设定须受到《立法法》第八条的限制和第九条　的约束，不得违反法律保留原则。除此之外，国务院在紧急情况下还可以采用决定　的方式设定必要的行政许可事项，以应对现实迫切需要许可、但又难以及时制定法律、　行政法规的难题。当然，国务院以决定的方式设定的行政许可只是权宜之策，因此　，国务院在实施该行政许可后，除临时性的行政许可事项外，应当及时提请全国人大及　其常委会制定法律，或者自行制定行政法规。

（3）省级和较大的市级权力机关。由于有些行政许可事项是根据特定区域的经济、社会　事务等来加以设定的，与区域的经济和社会发展密切相关，因此，赋予地方性法规制定　主体通过地方性法规的形式来设定行政许可是必要的。根据《立法法》第六十三条的相　关规定，较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国　务院批准的较大的市，那么，在我国有权设定行政许可的地方权力机关就是省、自治区　和直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市的人大及其常委会，经济　特区所在地的市人大及其常委会以及经国务院批准的较大的市人大及其常委会。这些权　力机关在法律、行政法规尚未设定行政许可时，可以通过制定地方性法规的形式来设定　行政许可事项，但只能在《行政许可法》第十二条所规定的五类事项中设定而不得有任　何突破。

（4）省级政府。省、自治区和直辖市人民政府也有权在特定情况下设定行政许可。在行　政管理需要立即实施行政许可，而法律、行政法规和地方性法规对《行政许可法》规定　可以设定行政许可的事项均未作设定的时候，省级政府就可以通过制定地方政府规章的　形式，在《行政许可法》规定的设定范围内设定行政许可，但是，这种以地方政府规章　形式设定的行政许可只能是临时性的，一般在一年内有效；如果该临时性行政许可实施　满一年仍然需要继续实施的，则该省级政府就应当提请本级人民代表大会及其常务委员　会及时制定地方性法规，正式设定该项行政许可。

2.许可的设定形式必须法定。可以说，促使《行政许可法》出台的一个重要因素就是　现行行政许可制度的极度混乱。按照国务院法制办2001年向国务院报送的《关于清理行　政审批有关情况的报告》的分析，设定行政审批的依据不仅有法律、行政法 规、部门规　章，还有中共中央和国务院的文件（包括中办和国办文件）、国务院部门文件，甚至有国　务院部门内设司局的文件，更为荒唐的是，竟然有45项行政审批没有任何文件依据，居　然占到了总数的1、6%！行政许可的混乱状况，由此可见一斑！正是有鉴于此，许可法定　原则要求，只有法律、行政法规、地方性法规、省级政府规章才能设定行政许可，其他　规范性文件一律不得设定行政许可（国务院在必要时可以决定设定许可是例外），即　使部门规章也不得设定任何许可事项。

3.许可实施机关及其职权必须法定。由于行政许可是一种行政行为方式，既有对公民　和公共利益进行保护的功能，又有容易侵害私权利和公共利益的一面。为了实现最大限　度地保护、最低限度地侵害的目的，许可的实施机关及其所行使的职权也必须法定。具　体言之，对于行政机关而言，必须按照“三定方案”的规定，在法定的职权范围内受理　许可申请、进行审查判断并作出是否准许的决定，超越职权的行为一律无效；对于那些　具有管理公共事务职能的组织而言，其享有的公共事务管理职权并不意味着当然拥有行　政许可的实施权。被授权组织必须在取得法律、法规的明确授权之后，才能在法定授权　范围内实施行政许可。受委托的行政机关，除在本机关的职权范围内行使其法定的行政　许可权外，还可依有关行政机关的委托以委托行政机关的名义行使行政许可权。

4.许可的范围必须法定。从实质意义上说，界定行政许可的范围，就是划分公权力和　私权利、国家权力和社会权力之间的界限，这个界限应当确定在行政机关能最大限度地　履行保护职能而同时又最低限度地侵权的结合点上。对于许可范围法定，我们可以作两　方面的理解。一方面，鉴于许可范围的重要性，许可范围只能由法律、法规来确定；另　一方面，当法律、法规明确了具体的范围之后，许可范围便不得被随意突破，除非是通　过适当的法定程序。因此，对于直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环　境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，有限自然资源开发利用、公　共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项，提供公共服务并且直　接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格　、资质的事项，直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品　、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项　，以及企业或者其他组织的设立等需要确定主体资格的事项，都属于法定的许可范围，　超出这一法定范围设定的许可均为无效。在当前，强调这一点具有十分突出的现实意义　，它有利于扼制滥设许可的倾向。

在确定许可范围时，有必要强调两项子原则，一是控制危险原则，一是市场机制优先　原则。控制社会危险、保障社会安全，是国家和政府的基本职能，其他诸如促进经济发　展、增进人民福祉的职能均以此为前提。由于行政许可是因个人或者有关组织的行为将　要对社会政治经济生活或者他人产生危险时才设立的政府管制手段，这种危险既包括国　家安全所遭受的危险，也包括个人的生命财产安全受到的威胁，还包括国民经济和社会　发展所面临的破坏和社会公信所遭受的践踏，因而，控制危险也是行政许可的最主要功　能，相应地，控制危险也就成为行政许可的设定和实施活动的内在要求。具体言之，许　可范围的增减，要以拟规制的行为是否具有社会危险性为限，当实践证明或者经过充分　论证后预测会产生危险时，该类行为就需要政府许可才能行使；相反，当实践证明原先　具有危险的行为已经不再具有危险性时，政府就应当将其从管制的目录中剔除。

行政许可的另一个重要功能是配置市场资源。就社会稀缺资源的配置方式而言，既有　市场配置形式，也有政府主导配置形式，这两种资源配置方式均有值得肯定之处，但也　有各自自身的缺陷。如同市场会失灵一样，政府也同样会有失灵的时候，且其后果更为　严重。著名经济学家斯蒂格利茨将政府失灵归结为三个原因：信息不完全导致政府行为　的盲目性，政府官员的自利动机使其行为偏离公共利益航向，难以预期私部门对政府计　划的反应而使政府行为的后果具有不确定性。（注：方福前：《公共选择理论-政治　的经济学》，中国人民大学出版社，2000年版，第197-198页。）导致政府失灵的这些原　因，同样也成为政府在运用行政手段合理配置资源时所难以逾越的障碍。因此，在经济　协调方式上要充分注意政府和市场的界限，做到扬长避短。众所周知，在市场经济条件　下，一国的经济运行主要还是要依靠市场机制来调节，只有在市场自身不能解决的情况　下才求助于政府干预。那么在行政许可领域，就应当确立市场机制优先的观念，对特定　经济活动的调节方式应当首选市场机制，以充分发挥市场在资源配置过程中的基础性作　用；只有在市场机制对特定活动的调节不灵时，政府才可设定行政许可加以规制。《行　政许可法》第十二条规定“下列事项可以设定行政许可”，第十三条规定“本法第十二　条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可”，这里的“可以”就　意味着行政许可并不是行政机关调控特定活动的必要手段；因为市场主体能够自主决定　、自律管理的，或者市场竞争机制能够有效调节的，就应当按照经济规律的客观要求办　事，由市场机制自行解决，只是在市场机制本身无法有效调节的前提下，政府才将其纳　入设定和实施行政许可的范围。该法第二十一条也有类似规定。

5.许可的条件和标准必须法定。当事人提出许可申请，只是行政许可的启动程序，其　最终能否获得行政机关的许可，还取决于是否符合一定的条件和标准。很显然，这些条　件和标准应当是由法律、法规所预先设定而非行政机关所能左右的，否则，行政许可仍　将混乱如初。由于具体的许可事项繁杂，许可类型众多，《行政许可法》难以一劳永逸　地确定所有许可的条件和标准，而是将许可条件和标准规定为设定行政许可的必备内容　，由具体设定许可的法律、法规结合许可事项来加以明确规定。这些条件和标准就成为　行政机关在审查判断申请人能否获取准许的法定要求，无论是申请人还是行政机关，都　不能突破法定条件或标准获得或者作出许可；否则，许可将被撤销，行政机关责任人员　及被许可人将要承担相应的法律责任。

6.许可的程序必须法定。重实体轻程序，这是我国行政机关的积习和流弊，大量的行　政行为中均存在违反法定程序的问题，行政许可也不例外。轻视程序的危害后果也是明　显的，非但没有提高工作效率（行政相对人因不服而提起行政复议、行政诉讼，行政机　关申请法院强制执行，这些都极大地增加了服从成本，延缓了行政目标的及时实现），　反而会因为迟延答复或者忽视行政相对人程序权利而导致行政相对人权益受损，另外还　容易孳生腐败。因此，行政程序成为现代行政法关注的重要内容，许多国家出台的《行　政程序法》就是例证，而我国也正在加快行政程序立法的进程。行政机关在接到申请人　的许可申请之后，应当按照设定许可的法律法规的具体程序规定，对申请材料的实质内　容进行核实，在法定期限内作 出决定并按照要求送达。这种程序法定的要求，具体体现　在《行政许可法》关于行政许可实施的一般程序和特别程序规定之中。

二、许可公开原则-公民知情权的保障

行政公开，是宪法上公民知情权在行政法中的具体体现，二战后成为行政法发展的一　个新趋势，在行政法中占有十分重要的地位。之所以如此，主要是因为对于容易滋生腐　败的行政权而言，“阳光是最好的防腐剂”，它既能强化民主政治，又能防止行败　。（注：王名扬著：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年1月第1版，第959页-960　页）因而，政治文明程序较高的国家都十分重视行政程序的制度建设。如美国不仅制定　了《行政程序法》，还先后制定了《情报自由法》、《阳光下的联邦政府法》、《联邦　咨询委员会法》和《联邦隐私权法》等，对行政公开作出了详尽的规定。

从通常意义上说，行政公开是指行政主体向社会公开其行政权力行使的法律依据、程　序和结果，使全社会成员了解其权力来源，熟悉其权力行使的程序，知晓其作出行政决　定的结果和理由；对于行政相对人而言，则还要使其知道在具体行政过程中所享有的程　序权利和行政决定作出后所享有的权利救济途径。行政机关之所以需要做到行政公开，　一方面是为了增加工作透明度以防止腐败，但更重要的原因还是源自宪法上的义务。由　于政府是人民的政府，人民是国家的主人，政府首先负有向人民公开其活动的义务。换　句话说，人民有权知晓自己授权成立的政府在做什么，这种知情权不应当仅仅理解为一　种公民权利，而应当视为洛克所称的人民在组成国家前所保留的那部分权利。因为人民　政府是要以自己知晓政府是否违反契约为前提的，而这种权利行使的充分程度，则　取决于政府公开其行为的力度。

在行政许可领域，行政公开的内容主要体现为：有关行政许可的所有规定都应当公布　，未经公布的一律不得作为实施行政许可的依据，法律依据一旦公开了，法律依据中有　关许可条件、申请程序、审查期限和审查方式、救济途径等内容自然也就公开了；同时　，行政许可的实施及其结果也应当公开（涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外）　。在具体的行政许可活动中，许可公开原则要求行政机关及其公务人员向申请人公布许　可事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书范本，　公开该宗申请所涉及的全部案卷信息（法律规定需要保密的除外），公开其所依据的法律　和所搜集的证据材料，公开其审查判断的结果及其理由（特别是不予许可的理由），告知　行政相对人在行政许可活动中的程序权利和作出不予许可决定后的救济途径；对于涉及　利害关系人重大利益的，应当向利害关系人公开许可活动的内容，对于作出的准予许可　的所有决定都应当公开，便于公众了解特定领域的行政许可现状。

三、许可的公正与公平原则-依法行政的伦理诉求

公正与公平，理论上是一个令人困惑的谜团。有人将二者相等同，认为只是提法有异　而已，二者并无实质上的区别；有学者则将公平作为公正的组成部分加以阐释；而另有　学者则相反，认为“公正（Impartiality）”是“公平的一个方面”。（注：《牛津法律　大辞典》，光明日报出版社，1988年版，第433页。）可见，公平与公正之间的关系究竟　应当如何界定，确是一个颇值得思量的问题。由于公平与公正不仅已经频繁地并列出现　在相当多的法律规范之中，而且《行政许可法》也明确规定了“公开、公平、公正”的　原则，这也就迫使我们不得不对二者作出一定的区分。（注：由于立法上只是规定了两　个不同的词并没有对它们作出解释，因而人们必然会产生不同的见解。如果说立法上只　是为了追求一种语言表达上的优美，那么我们完全可以推测出这种同义反复的规定是不　具有任何意义的。但是，只要立法上存在不同的术语表达，人们自然会从中挖掘和开拓　出丰富的涵义，找寻其不同的意义。当然，最好的解决办法是在立法上作出明确的界定　。）在此，我们将公正与公平作出比较偏狭的界定和区分：将许可“公正”原则的适用　范围限定在行政主体与行政相对人之间；而将许可“公平”原则的适用范围限定在许可　所作用的不同行政相对人之间。换言之，公正原则，即行政主体与行政相对人之间的实　质平等原则；公平原则，即行政主体应平等地对待一切当事人，从而实现行政相对人之　间的平等。

（一）许可公正原则

行政公正原则旨在行政主体与行政相对人之间实现一种实质上的平等。因而，它不仅　要求行政主体与行政相对人在法律适用上平等，双方应平等地遵守法律，而且还要求行　政主体与行政相对人在权利义务方面实现总体上的对等，即行政机关负有更多的程序义　务而行政相对人负有更多的实体义务、行政机关有行政决定权而行政相对人则拥有程序　以及监督和救济的权利。行政公正原则主要有程序公正和实体公正两个方面的内容。行　政公正原则在行政许可领域中同样具有上述内容，因而所谓许可公正原则实则是行政公　正原则在许可领域中的具体化。具体而言，许可公正原则，要求立法机关在行政许可的　设定上应正当地考虑各种相关因素、行政许可的实施机关应正当地实施行政许可。

1.设定上的公正。《行政许可法》第五条的规定明确表明，“设定和实施行政许可，　应当遵循公开、公平、公正的原则”。可见，公正原则不只适用于实施方面同样也适用　于立法和设定上。依据公正原则的要求，立法机关应公正地分配行政机关与行政相对人　的权利义务。由于行政相对人在行政许可关系中处于弱者的地位，行政机关则处于强者　的地位，因而总体上说，法律应赋予弱者更多的权利而对强者应施以更多的义务。《行　政许可法》在这方面有着具体的表现：一是将许可权力与责任相对应；二是为行政许可　实施机关设置了诸多义务，如规定相关事项应当在办公场所公示、申请人要求行政机关　对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释并应提供准确、可靠的信息；　三是为保障行政相对人的合法权益不受行政机关的非法侵犯，规定了许多有利于行政相　对人权利保障的条款，如关于听证的权利、行政机关应及时作出是否许可的决定。此外　，立法程序上也应做到公正。

2.实施上的程序公正与实体公正。实施上的公正，表现为程序上的公正与实体上的公　正。程序上的公正主要表现为：第一，行政许可机关及其公务人员在实施许可过程中，　必须符合“自己不做自己的法官”这一基本要求。当许可事项可能涉及许可机关特别是　其公务人员或其亲朋好友的利益时，由于人人都有利己的偏好，如果与该许可事项有利　害关系的人员不回避的话，在私利的驱使下，行政权的公正行使将难以保证，行政相对　人的合法权益亦将难以得到保障。第二，许可机关应当听取辩解并说明理由，特别是可　能作出不利于行政相对人的决定时更应如此。行政相对人的陈述和申辩有利于行政机关　全面、准确地掌握情况并及时地作出正确决定，同时也便于保护行政相对人的合法权益　；许可机关在作出不利于行政相对人的决定之前，应当说明所依据的事实根据和法律理　由，这既是对行政相对人的尊重，便于行政相对人理解和服从，更是给予行政相对人的　申辩机会。第三，许可机关应当严格按照《行政许可法》及相关单行法律、法规和规章　的程序要求，以合法的方式、采取法定步骤、在法定期限内实施许可活动，给行政相对　人以公正的信赖。

许可公正原则在实体上的内容主要表现为许可行为的内容和结果公正。申请人符合法　定条件的就应准予其申请；在作出许可的决定时，应符合法律的目的和要求，应基于正　当的动机考虑相关的因素而不应当考虑不相关的因素。

（二）许可公平原则

关于行政公平原则，现有行政法学教科书和著作鲜有将其视为独立原则的。（注：在中　文书籍中，限于寡闻，笔者仅见陈新民教授在阐释中国行政法基本原则时，附带提及了　“ 行政公平原则”一词。陈教授认为，“平等原则又可以称为‘行政公平原则’”。参　见陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社，2002年版，第40页。）但是　，实践中的公平原则却屡屡见之于法律文本上。据笔者粗略检索，1996年《拍卖法》第　四条就曾明确规定了“公开、公平、公正”原则，后来的1998年《证券法》、1999年《　招标投标法》以及2003年《行政许可法》，也都在各自的总则部分明确规定了“公开、　公平、公正”原则（注：参见《招标投标法》第五条、《证券法》第三条、《行政许可　法》第五条。）。由此可见，在立法上，公平与公正是以两个不同的面目出现的。那么　，它们各自的涵义如何呢？在我们的日常语境中，公平是指“处理事情合情合理，不偏　袒哪一方面”（注：中国社会科学院语言研究所辞典编辑室编：《现代汉语词典》，商　务印书馆，1992年版，第384页。）；由全国人大财经委员会组织编写的《＜中华人民共　和国招标投标法＞条文释义与理解适用》中，曾将公平原则解释为“要求给予所有投标　人平等的机会，使其享有同等的权利并履行相应的义务，不歧视任何一方”；而公正原　则“就是要求评标时按事先公布的标准对待所有的投标人”。（注：朱少平主编：《中　华人民共和国政府采购法、招标投标法条文释义与理解适用》，中国方正出版社，2002　年版，第281页。）这一解释尽管并没有明确划分出二者的界限，却为我们对公正与公平　作出界分提供了佐证和新的思路。

在法律上，公平不但仍然与平等密切相关，而且还成为行为人的一种道德约束。在民　商法中，公平原则是对平等主体之间行使民事权利、履行民事义务时的基本道德要求。　如在公司法领域，“所谓公平原则，即在合同的订立和履行过程中，要以公平观念来调　整合同当事人之间的权利义务关系。所谓公平观念，是指以利益是否均衡作为价值判断　标准来确定当事人之间的利益关系，追求公正与合理的目标。……公平原则是进步和正　义的道德观念在法律上的体现，是民法的一项基本原则……在合同法中，公平原则要求　合同当事人应本着公平的观念订立和履行合同，正当行使合同权利和履行合同义务，兼　顾他人的利益。”（注：江平主编：《中华人民共和国合同法精解》，中国政法大学出　版社1999年版，第6页。）在行政法上，由于行政活动具有整体性与统一性，行政机关不　是只限于与一方当事人发生关系，在法律关系中往往涉及到多方当事人，因而行政机关　就须凭借正义的道德观念来权衡不同行政相对人之间的利益关系，以作出合理和不偏袒　的行政行为。此即行政公平原则对行政机关的要求。

相对于行政公正而言，行政公平主要解决的是行政相对人之间的平等问题。一方面，　它要求行政相对人权利义务平等；另一方面，行政机关也有义务保证行政相对人之间平　等权利的实现，不得歧视。

《行政许可法》规定的公平原则，与公正原则一样，同样包括了设定和实施两个方面　。

1.设定上的公平。行政许可设定上的公平，主要包括两个方面：一是法律赋予了行政　相对人在申请和获得许可上的同等的权利和义务。任何申请人符合法定条件和标准的，　都有取得行政许可的平等权。在设定行政许可时，不能对个人和组织因为地位、规模大　小、地域不同等而规定不同的条件。如《行政许可法》第十五条规定，地方性法规和省　级政府规章不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务、不得　限制其他地区的商品进入本地区市场。二是法律确定了行政机关保证行政相对人平等获　得许可的义务，要求行政机关在实施中不得歧视，否则即应承担相应的法律责任。如《　行政许可法》第七十四条就规定了下列行为的法律责任：对不应许可的却予以许可、对　应许可的却不予以许可、对应按招标、拍卖结果或者考试成绩择优予以许可却未按程序　及其要求作出许可的，从而有利于保证公平的实现。

2.实施上的公平。行政公平原则对行政活动的要求，简言之就是行政机关在行政管理　活动中应做到平等对待一切当事人。具体言之，则表现在两个方面：一是对同一类行政　法律关系中的行政相对人应同等对待，不允许任何基于性别、年龄、身份、种族、政治　信仰、、学历、籍贯等因素的歧视，同样也不允许部分优待，行政机关必须平　等地看待每一个当事人。因为，这是“法律面前人人平等”的宪法原则在行政法领域的　具体体现，也是“任何组织与个人没有超越宪法与法律的特权”的具体要求。同时，公　务人员不得单方接触当事人，这既为防止先入为主和偏听偏信，又是防范可能滋生的腐　败现象的需要。二是不能对相同的事项作出不同的处理，也不能对不同的事项作出相同　的处理（这虽然不是直接针对不同当事人，但由于法律事项是不能离开人而独立存在的　，不同法律事项一般都对应着不同的当事人）。

在行政许可实施上的公平方面，主要是要求行政机关在实施行政许可中，应做到：同　等情形应同等对待，不同情形应差别对待，不得实行歧视。其具体内容主要为：

其一，法定依据的同等性，包括法律、法规和规章依据以及法定条件和标准的相同性　。如果针对不同的对象，法律规定了不同的条件与标准，则应依据不同的规定，此即依　据的同等性的另一面。在行政许可活动中，除了法定条件之外，任何人、任何事项均不　应再被附加额外的条件，也不应被降低要求或者豁免。

其二，事件处理的同等性，对同样的事件应作出相同的处理，而不得作出不同的处理（　当然，这里也应包括对不同的事件应作出不同的处理的要求），以保持同类事件处理的　前后一致性、连续性和统一。

其三，对同样情况的人予以同样的法律适用，即对相同条件的人应予以相同的对待，　对不同条件的人则适用不同的法律依据。

其四，不得歧视。许可机关应当保护申请人依法取得行政许可的平等权利，对申请人　一视同仁，对于不符合法定条件的申请，许可机关不得放宽条件，应当不予许可；对于　符合法定条件和标准的申请，许可机关不得歧视，应当依法作出许可决定。不过，在有　数量限制的行政许可中，做到绝对公平是不可能的，根据《行政许可法》的规定依受理　在先的标准解决。这样做也许结果并不公平，但从同一的标准适用于所有申请人的角度　来看则又是公平的。在行政许可的实施中搞歧视待遇，主要是对具有同等情况人实行不　同的对待、对具有不同情况的人却实行同样的对待。现实中，歧视待遇主要有性别歧视　、教育经历歧视、工作经验歧视、户籍歧视、地域歧视、国人或外国人歧视等，这些皆　是行政许可机关在实施许可中应谨防的现象。

其五，程序上不得偏私。在行政许可活动中，由于许多行政许可事项具有竞争性，多　个申请人会同时申请，而最终获得许可的毕竟只是少数，因此，公务人员在实施许可过　程中严禁单方接触其他申请人，公务人员代表行政机关应处于一种不偏不倚的“中立者　”地位，避免偏袒或偏听偏信，从而作出为一切当事人都能平等接受的决定。

四、许可诚信原则-行政相对人权益保障的最大化

诚信原则，即诚实信用原则，其基本含义在于行使权利、履行义务 ，应依诚实及信用　之方法。这一原则本为民法上债权行使及债务履行的一项原则，进而扩充至私法的全部　领域，也援用于行政法领域。在我国目前法律权威不足、人们对法律和政府缺乏信心与　信赖的情况下，在行政法中确立诚信原则就至为必要和迫切。

诚信原则，同样可作为行政许可的一项原则，它不仅在行政许可的实施中具有指导性　和适用性，而且在行政许可立法和行政许可诉讼中同样具有适用性和拘束力。对这一原　则，我们将它作比较宽泛的理解，在内容上吸收信赖保护原则。诚信原则的内容主要包　括：

1.有关行政许可的法律规范应具有稳定性与不可溯及性。法治要求法律规范具有稳定　性与连续性、可靠性与可预测性，因此，有关行政许可的法律规范为适应法治的要求，　必须做到以下两点：（1）不得变化无常。有关行政许可的法律规范不得常变，立法者不　能随心所欲、朝令夕改，否则就会使法律失去尊严，使获得许可证和没有获得许可证的　人们无所适从。因而，有关行政许可的法律、法规和规章不得随意修改或者废止，由此　而导致已经生效的行政许可被变更或者撤销的，行政机关应给予相应的补偿。（2）不得　溯及既往。有关行政许可的法律规范一般不得产生溯及既往的法律效力，特别是对行政　许可的当事人和利害关系人产生不利影响的，更在禁止之列。

2.行政许可活动应具有真实性与确定性。行政许可机关发放许可证，注销、吊销、变　更、废止许可证，应出于真实的目的和意图，意思表示真实、准确。真实性不只适用于　行政许可过程中的行政法律行为，也适用于行政事实行为如咨询、信息提供等。虚假、　错误的行政许可行为造成公民合法权益损害的，行政许可机关依法负有赔偿义务。

行政许可行为一经作出后，即具有确定性，非经法定的事由和法定程序，不得随意撤　销、更改或废止。这既是行政活动连续性、一致性与稳定性的要求，也是保障公民权益　的要求。《行政许可法》第八条就明确要求“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许　可”。

3.行政许可机关应信守诺言。行政许可机关应信守诺言，主要表现在两个方面：

（1）使行政许可行为得以实现。行政许可机关不仅要依法作出行政许可决定，而且还应　依法履行采取必要行动使行政许可决定的内容得以实现的职责，即确保被许可人能依法　享有行政许可确认的权利，同时又要促使其认真履行相应的义务，以实现许可管制目标　。（2）言而有信。行政许可机关一旦作出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取　信于民。例如在不违反法律的情况下，行政许可机关许诺申请人符合某种条件时就发给　许可证的，在其符合条件时就必须如实、及时发给许可证，而不得出尔反尔。

4.信赖保护。信赖保护，为战后德国发展起来的一项重要原则，或者说是诚信原则在　行政法中的运用。它主要适用于对授益行政行为的撤销（或废止）方面。（注：后该原则　扩充到整个公法领域，如果从广义上来说即为“诚信原则”，在这里我们则将它限定在　授益行政行为的撤销方面。）即公民或组织因此类行政行为而获得利益，一经撤销将会　受到损害，故行政机关撤销授益行政行为时，应考虑补偿行政相对人信赖该行政行为有　效存续而获得的利益（或者不予撤销）。我国《行政许可法》实际上已经确立了此种补偿　制度：为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可的，由此　给行政相对人造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。从德国或其他国家及地区　的法律规定来看，对行政许可这种授益行政行为的撤销，信赖保护至少应包括两个方面　的内容：（1）因信赖值得保护的，不得吊销、废止许可证或对许可证作不利变更。由于　吊销、废止许可证或对许可证作不利变更，就意味着剥夺受益人已获得的利益。为了保　护当事人对该行政许可行为的信赖利益，必须对授益行政行为的撤销予以限制。这一限　制的标准是：“值得保护的信赖”。它包括受益人信赖行政许可决定的合法性与有效性　，不存在受益人有主观恶意等排除信赖的情况，受益人的信赖利益大于公共利益。符合　“值得保护的信赖”的则不得撤销，反之则可撤销。如对于不符合条件而行政机关却发　放了许可证，导致第三人在不知道许可的内容有误的情况下与持证人发生某种法律关系　，第三人因此而取得的利益或权利应受到法律保护。（2）撤销补偿。对当事人的信赖不　值得保护的，行政许可行为在被撤销时，自然应返还因许可行为所获得的利益（即返还　不当得利）。对于经过比较，认为受益人的信赖利益小于公共利益，从而撤销行政许可　行为的，就应对受益人所受的损失予以补偿，即撤销补偿制度。

五、许可无偿原则-防腐和减负的良方

由于行政机关是行使国家行政权力的国家组织，其组织目标、组织结构及其活动性质　都与赢得组织相去甚远。其所有的行政活动均不以赢利为目的，其维持正常组织运转所　需的物质和经费，均由国家财政予以充分保障。所以，任何行政行为（当然依法征收税　款行为除外）都不得再向纳税人收取任何名目的费用。尽管这在理论上毫无疑问，但在　现实中却往往走样变形。众所周知，我国行政许可制度之所以问题成堆，经过多次改革　仍然积重难返，甚至于不得不在党的纪检机关和政府监察机关设立“纠风办”来查处行　政机关的乱收费问题，很重要的一个原因就是乱收费常常附着于大量的行政许可上，而　行政机关顶风设定重重行政许可，相当大的程度就是看中了行政许可可以附加收取数目　不菲的费用（当然也有便于管理和控制的考虑），而因为许可常常能够带来经济利益，申　请人又不得不“自愿”交纳费用。正因为如此，行政许可收费问题便成为政府痛下决心　要解决的问题，也顺理成章地成为公民和企业以及理论界声讨的对象。

《行政许可法》就许可中的费用问题设立专章，足见对行政许可收费问题的重视。除　此之外，该法还明确规定，行政许可机关不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取　其他利益。由此可见，许可无偿已经上升到行政许可原则的高度了，成为许可机关在实　施许可过程中所应当遵循的准则。许可无偿原则的内容主要表现在行政许可的设定和实　施及其各个阶段：

在行政许可的设定上，根据《行政许可法》第五十九条规定的“行政机关实施行政许　可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费”，我们可　以得知：行政许可的收费只有法律、行政法规才有权予以设定，其他任何规范性文件皆　不得设定，否则即为无效。另一方面，即使法律和行政法规有权设定行政许可的收费，　但也必须符合《行政许可法》所规定的在申请和审查以及监督检查等若干阶段中不得收　费的规定。

在行政许可的实施上不得收费，主要表现在有：首先，申请人提出申请无需缴费，即　便许可机关提供的申请书格式文本也是无偿提供；其次，在对许可申请进行审查过程中　，申请人不承担任何费用，提出听证也不必缴费，即使许可机关发放许可证件也不应收　取所谓工本费（第五十八条规定行政机关实施行政许可不得收取任何费用，而发放许可　证属于实施行政许可的一个不可或缺的组成部分）；再次，行政机关在实施许可中，不　得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求；在办理许可中，不得索取　或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益；最后，许可机关在对行政许可事项进行监　督检查时，不得巧立名目收取任何费用，不得索取或者收受被许可人的财物，机关公务　人员也不得借机索取、收受财物或者谋取其他利益。

在行政许可法中确立许可无偿原则具有重大意义。从形式上看，被许可人因为无偿获　得许可从而减轻了经济负担，更为深层次的意义在于，行政机关因为许可无偿而失去了　创设许可的利益驱动，从而有利于减少许可。同时，行政公务人员也因许可无偿的约束　而降低了腐败的几率，从而有利于维护政府的形象。当然，许可无偿原则也有例外，即　法律、行政法规规定可以收取有关费用的，还是需要收取的。这主要是考虑有些许可事　项涉及稀缺资源的垄断利用，国家还是要收取相应的费用作为补偿，如国有土地转让、　矿产的开采等，只不过需要注意的是，这些费用须一律上缴国库，且不得以任何形式返　回。

六、许可的效率与便民原则-服务行政的内涵

效率原则是行政机关从事行政活动所应遵循的准则之一，要求行政机关在行使职能时　，在依法办事的前提下，用最快的时间、最低的行政成本 实现行政目标。作为行政行为　的一种类型，行政许可自然也要追求效率。所谓许可效率原则，是指行政许可机关不仅　应当按照法定程序在规定的时限内及时办理行政许可事项，不得无故拖延，而且必须以　最小的许可管制成本（即用最短的时间、最少的人力、财力和物力，以及最少的损害等）　来实现既定的行政管理目标，使社会效益最大化。具体说来，许可效率原则要求行政许　可的设定机关在设定许可种类、条件和标准时，应当重视对经济活动通过许可进行管制　的成本-效益加以分析，权衡管制成本与预期社会效益之间的得失，最终决定是否需要　设定许可以及需要设定何种许可、何种条件，以促进经济效益乃至社会效益最大化。行　政许可机关在具体的许可实施过程中，应当责任到人，简化内部办事程序，避免相互推　诿扯皮；严格遵守法定的时限要求，杜绝拖延和超期不办情形；对能够采取信息化手段　快速处理的，应当尽量推行电子政务，加快信息交流和信息传递速度；另外，许可机关　还应当与其他相关行政机关对有关许可信息实行信息共享，减少行政机关的信息搜集成　本，从而提高行政机关整体行政效率。

便民原则，也是行政许可领域中一个很人性化的原则，要求行政机关将为人民服务的　根本宗旨体现在具体的便民措施上，为申请人提供便捷的服务。尽管从形式上和结果上　看，便民措施也是促进行政效率的手段，是为行政效率服务的。但是，从本质上说，便　民原则体现的却是行政机关的服务义务，揭示的是人民当家作主的宪法理念。在事关公　共利益和申请人合法权益的行政许可领域，便民原则有着丰富的内容。第一，在申请行　政许可的方式上，既可以是申请人自己亲自去行政机关提出申请，也要允许申请人委托　人代为申请（法律规定申请人必须亲自到场的除外，如申请结婚登记等），既可以面　交书面申请书，也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换乃至电子邮件等方　式提出许可申请。第二，在信息披露方面，行政机关应当在互联网上公布行政许可事项　，提供电子邮箱便于申请人发送电子文书，对申请人的疑问应提供准确、可靠和充分的　答复。第三，在申请受理方面，许可机关对符合要求的应当立即受理；对不符合条件的　应当告知其需要补正之处并允许当场更正，如果没有告知则视为已经受理；对不属于自　己职责范围的应当立即告知申请人相关情况。第四，在审查过程中，需要许可机关内设　多个机构办理的，应当确立一个机构统一受理和送达许可决定；需要两个以上行政机关　分别实施的，则应确定一个机关统一受理或者联合办理、集中办理；对需要上级机关审　核的应由下级机关负责报送申请材料，无需申请人再次提出申请；对于申请人要求变更　许可事项的，许可机关认为符合条件的应予办理变更手续。第五，在许可决定程序上，　对于需要确定有关主体资格的申请，如果申请材料齐全、符合法定形式的，许可机关应　当当场予以登记；对于其他能够当场作出许可决定的申请也应当当场作出决定。

七、许可参与原则-顺应民主的潮流

行政许可法篇（10）

二、认真做好行政许可项目的衔接落实。凡国务院和省政府公布取消的行政许可项目，要坚决予以取消；对省合并在一起取消的行政许可项目，市、县部门分别立项的要分别予以取消；对许可项目处理把握不准的问题要逐级请示，严防继续许可或变相许可。对本级本部门依法保留的行政许可项目名称、设定依据和实施主体要进行认真核对和规范。所实施的行政许可项目因有了新的设定依据实施主体发生变化的，要尽快办理移交手续，由新的实施主体实施许可；对存在职能交叉的保留行政许可项目要尽快确定由职能最直接的一个部门负责，避免出现许可空档和重复许可问题；对因许可项目调整或许可职能重新划分需对“三定”规定作出调整的，要按照规定程序相应作出调整。除法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省人民政府规章在规定的权限范围内可以设定行政许可事项外，其他规范性文件一律不得设定行政许可，坚决杜绝和防止新的违法许可项目出台。对依法可以设定行政许可项目，通过其他方式能够予以规范的，可以不设定行政许可。各级政府法制机构要加强规范性文件备案监督，对公民、法人或者其他组织对规范性文件提出的书面审查建议，要及时核查，对存在的问题要坚决纠正。

三、完善和实施行政许可配套制度。未建立和完善行政许可配套制度的要抓紧建立和完善，已经建立制度的要认真抓好贯彻实施，形成用制度规范许可行为的有效机制，要积极推进行政许可权公开透明运行，除依法不宜公开的内容之外，许可部门都要编制行政许可职权目录，制定行政许可流程图，并与许可项目的名称、依据、申请条件、许可期限、收费标准、许可结果以及申请许可需要提交的全部材料和申请书示范文本等在办公场所进行公示，或集印成册，供行政许可申请人领取和监督，防止暗箱操作。要制定操作性强、透明度高的许可操作规程，明确各个许可环节的标准、条件、责任、权限、时限等，减少许可环节，简化许可手续，提高办事效率，以最大限度减少许可人员的自由裁量权和许可随意性。

对依法应当由两个以上职能部门分别实施的同一许可事项，本级人民政府要确定一个主办部门，主办部门要主动征求会办部门意见，会办部门要按时反馈意见，办理结果由主办部门在规定时限内回复许可申请人。实施行政许可的部门实行“窗口许可”，做到一门受理、抄告相关、内部运作、限时办结。积极推行市、县行政服务中心或行政审批大厅集中办理行政许可一站式并联审批的模式，积极推行“网上许可”，使政府的工作更加严密、规范，服务更加便捷、高效。