环境资源法论文篇（1）

论文摘要：关于我国环境资源法的体系，目前学术界尚无定论，实际上，社会主义市场经济体制下的环境资源法体系尚未完全建立。如何构建我国环境资源法体系是一个热点问题，本文试图从我国目前的环境与资源法现状、环境资源法学术理论发展的角度，并借鉴国外的环境法的体系，构建我国环境资源法的体系，我国环境法的体系主要由环境资源基本法、环境污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法、涉外环境资源法五大部分构成。论文关键词：环境与资源、环境资源法、环境资源法体系 按马克思法哲学的观点，法是上层建筑的一部分，其总是由经济基础决定的，经济基础（更确切、通俗地说是社会物质生活条件）变化必然要导致法的变化。“‘法发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译为法律原则而产生的矛盾，建立和谐法体系，然后是经济进一步发展的影响和强制力又经常摧毁这个体系，并使它陷入新的矛盾” 这说明和谐法体系建立后，一旦出现新的法律关系，必然要求建立新的法律部门。环境资源法是从经济法分离出来的一个新的部门法。 环境资源法作为一门新兴法律部门，其涵盖内容之变化亦源自社会环境与资源问题的不断增现和变化。一如日本环境法的发展历史，由最初于1967年制定《公害对策基本法》基于二战后严重的公害事件在日本各地的发生和1972年《自然环境保全法》来保护自然环境，到1977年考虑由于发展经济而继续大规模地开发土地，环境破坏加剧之事实而颁布了《环境影响评价法》，再到九十年代不仅是防止工厂公害和保护珍贵的自然问题，而且扩大到从汽车公害、城市乱排水问题、废弃物处理，到地球温暖化、沙漠化、热带雨林破坏等影响到地球环境问题，并且公害的质也发生了变化，故制定了《环境基本法》以完善其环境法律体系；而迄1997年因焚烧废弃物设备释放毒气引起强烈的社会不安，遂于短期内制定了如《有机氯化合物剧毒气类对策特别措施法》等相关环境标准，并于2000年1月施行 .可见环境法内容、体系的变化跟经济发展、社会环境问题及人们的认识是休戚相关的，本文正是从这个角度，吸收、借鉴国内外环境法学的最新研究成果和认识，确立我国环境资源法的体系主要应由环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法和涉外环境资源法五大部分构成。 一、环境资源基本法 我国尚未建立环境资源基本法。随着社会经济的发展，对于日趋增多和复杂的环境生态问题，其处理方式和解决手段也需要是多方位、多层次的对策措施，在需要建立一系列相关的法律时，“实践中各国认识到必须先确定一个统一的综合性政策目标，这种综合性的政策目标在整体上转变为国家意志时就是现在的所谓基本法。” 20世纪60年代末和70年代初，苏联、日本、美国、瑞士、罗马尼亚、凶牙利等国都制订了综合性的环境与资源保护法。 我国还没有完全意义上的环境资源基本法，法学界多将与此类似的内容称为“综合性环境基本法”，相关表述有：“我国1979年试行并于1989年修订重新颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国目前环境保护的一部综合性的基本法，该法对环境保护的所有新问题作出全面的规定。” “综合性环境保护基本法中的环境保护规范，环境保护法律系中这一层次的法律规范，是适应环境要素的相关性、环境问题的复杂性和环境保护对策的综合性而出现的，是国家对环境保护的方针、政策、原则、制度和措施所作的基本规定，其特点是原则性和综合性的法律规范。” 故在我国一般将《环境保护法》视为基本法范畴，但实际上作为基本法其一般只对该部门法的基本和重大问题作些原则性的规定，不是也不应该是具体的实施法，综观我国的《环境保护法》，不难发现 ，由于历史的原因《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了相当多的具体法律措施，远远超出了作为基本法的内容界限，实际上基于此法制定的背景而更突显了污染防治法之浓厚色彩。 为此，作为一部完整的环境资源基本法，应将其中具体的操作性规范删去，保留原有的原则性规定，并相应地增加立法宗旨，相关概念界定，环境资源法主体相应的权利和义务；政府及有关机关对环境资源的管理体制；有关环境保护的基本政策等等， 根据我国《环境保护法》及国际上有关国家的环境基本法的内容，我国《环境资源基本法》的体系应包括：1、立法宗旨：可持续发展战略，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保护自然资源和生态环境，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展；2、环境与资源法的保护范围。包括环境要素、资源要素、生态要素、地区要素中的大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原野生动、植物，自然和人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和农村的环境和自然生态的保护；3、环境资源保护的基本原则。包括可持续发展原则；经济发展与环境保护相协调原则；资源开发和环境综合治理相结合原则；开发者保护、污染者治理、获利者付费原则；群众参与原则等；4、环境资源保护的基本制度。包括环境影响评价制度、“三同时”制度、限期治理制度、环境保护许可制度、环境标准制度、排污收费制度、举报、监督制度、环境保护奖励与处罚制度等5、自然资源开发者开发自然资源和保护环境的权利和义务。环境污染者治理污染的义务；6、环境资源保护的管理体制。包括中央和地方环境资源管理机构的设置，环境资源管理的权限划分，环境资源管理机构的权责，环境资源管理的监督；6、生态保护的特别规定；7、环境资源主体对环境资源保护的权利和义务。8、涉外环境资源保护的特别规定。包括参加国际环境资源保护的公约、条约和协定、与国际上环境资源保护国家和组织的合作，组织和参与国际环境资源保护活动和交流；9、违反环境资源法的法律责任。包括行政责任、民事责任、经济责任和刑事责任等。 二、环境污染及公害防治法 环境污染是指人类在生产和生活中，向环境排放了超过环境自净能力的物质或能量，使得环境化学、物理、生物等性质发生变异，从而导致环境质量下降，破坏了生态平衡或者危害了人类正常生存和发展的条件。公害主要指由于环境污染，而造成的对人类生活环境的一种社会性危害。 可以说环境法的产生主要归因于污染现象的出现，早在本世纪30年代到60年代，工厂与城市的公害事件就不断涌现，而突出的“八大公害事件”更是震惊了世界。1962年，美国科学家卡逊女士发表的《寂静的春天》则深深地提醒世人警惕过度使用农药的恶果。环境污染问题已成为世人关注的焦点，而环境法的研究也正于此而愈发繁荣。 我国的环境污染状况更是严峻，考察我国97到99年的《环境状况公报》，同样可以发现我国环境污染的状况愈发严重。据《1999年中国环境状况公报》显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。1999年，全国工业和城市生活废水排放总量为401亿吨，比上年增加6亿吨，其中工业废水排放量197亿吨，比上年减少4亿吨，生活污水排放量204亿吨，比上年增加10亿吨 ，生活污水排放量首次超过工业废水排放量；1999年我国近岸海域海水污染严重，近海环境状 况总体较差，海洋环境污染恶化的趋势仍未得到有效控制，而大气环境污染仍然以煤烟型为主，主要污染物为总悬浮颗粒物和二氧化硫，少数特大城市属煤烟与汽车尾气污染并重类型；酸雨污染范围大体未变，污染程度居高不下，工业固体废物的堆存占用大量土地，并对空气、地表水和地下水产生二次污染。 故污染及其他公害防治法将是我国环境治理的首要任务，而与此相关的污染及其他公害防治法将是环境法的重要内容。 环境污染及公害防治法是指调整在预防、治理环境污染及其他公害过程中发生的社会关系的法律规范的总称，是传统环境法的基本内容。当前，根据我国污染物存在的形态，我国污染可分为如下三个类型：（1）以液态形式存在的污染，包括湖泊、河流等淡水污染和海洋污染；以固体形式存在的污染，包括固体废物污染、放射性物质污染、农药污染及有毒化学物品污染；（3）以气态形式或依气体为媒介的污染，包括大气污染、环境噪声污染和光污染。（4）其它公害污染。相应地，调整这些污染及公害防治法的体系可以分为：液态污染防治法、固体污染防治法、气态污染防治法及公害防治法四个部分。 1、液态污染防治法 液态污染防治法包括水污染防治法和海洋污染防治法。水污染防治法包括基本的水污染防治法、江、河流域、湖泊的水污染防治法、生产过程的水污染防治法、以及有水污染及防治的标准规定等。主要涉及的法律、法规有：《水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《海洋环境保护法》；《防止船舶污染海域管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》；《淮河流域水污染防暂行条例》；《地面水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《制订地方水污染物排放标准的技术原则和方法》等。 2、固体污染防治法 固体污染防治法涉及固体污染物防治法，包括固体污染物防治管理体制，固体污染物监督管理，固体污染综合利用制度；工业固体污染物的防治法；城市生活垃圾污染的防治法；危险污染物防治法；固体污染物的污染控制标准法；禁止境外固体废物入境管理法等例如：《固体废物污染环境防治法》、《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》；《粉煤灰综合利用管理办法》，《关于处理城市垃圾改善环境卫生面貌的报告的通知》、《生产市容和环境卫生管理条例》、《农用污泥中污染物控制标准》、《城镇垃圾农用控制标准》、《工业固体废物十一种污染成分污染控制标准》、《有色金属固体废物污染控制标准》、《含氰污染物控制标准》、《关于废物进口环境保护管理办法》等。 3、气态污染防治法 气态污染防治法包括大气污染防治法和环境噪声污染防治法。大气污染防治法涉及对大气污染法的管理体制和监督管理，生产过程大气污染的防治，废气、粉尘、和恶臭污染的防治法、废气排放标准法等。环境噪声污染防治法包括：噪声防治的管理体制，防止噪声污染的监督管理，环境噪声的标准、工业噪声污染防治、建筑施工噪声污染防治、交通运输噪声污染防治、以及社会生活噪声污染防治等，例如：《大气污染防治法》、《大气污染防治法实施细则》、《工业“三废”排放试行标准》；《噪声污染防治法》、《工业企业噪声卫生标准（试行）》、《机动车辆允许噪声标准（试行）》、《城市区域环境噪声标准》等。 4、公害防治法 公害污染是指对有毒、有害物质造成的环境污染。有毒有害物质主要有三大类：化学物质、农药、放射性物质等。许多国家都对这三类物质的控制和防治进行立法。我国公害防治法包括：有毒有害化学物品管理法、农药管理法、放射性物质管理法、电磁辐射管理法等。例如：《化学危险品安全管理条例》、《监控化学品管理条例》、《防止含多录联苯电力装置加强废物污染环境的规定》、《化学品首次进口及有毒化学品进出口管理规定》；《农药安全使用规定》、《农药登记规定》、《农药登记审批办法》、《农药安全使用标准（试行）》；《放射性污染防治法》、《城市放射性废物 管理办法》、《放射环境管理办法》、《放射性同位素及射线事故管理规定》、《核电站放射卫生防护标准》、《放射卫生防护基本标准》；《电磁辐射环境办法管理办法》、《电磁辐射防护规定》等。 三、自然资源法 自然资源是指一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。为土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等。 也有学者认为“自然资源，从法律上来说，是指能够供人们生产或生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质，目前一般包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源和其他生物资源（野生动植物）、海洋资源、草原资源、风景名胜资源等。” 不管如何，都突出了自然资源的价值所在，但从定义中我们可以窥探出人们更多地是从经济利益角度来认识自然资源。我国是一个自然资源大国，资源总量居世界前列，但我国又是一个人口泱泱大国，自然资源的人均占有量远远低于世界人均水平。我国自然资源的开发利用也正基于前期人们从经济利益考虑而造成自然资源状况恶化，主要表现为土地资源水土流失，沙漠化威胁严重，耕地锐减，农业分摊水量降低，城市严重缺水，森林覆盖率萎缩，草地退化，物种濒危面扩大，矿产、能源资源供需矛盾突出。 明显，如何保护、合理利用自然资源已成了刻不容缓的大事。目前，已有学者就自然资源（基本）法立法的可行性进行了系统的研究，从自然资源角度、法律角度提出了自然资源（基本）法立法的必要性，认为制定自然资源（基本）法势在必行，并提出了自然资源（基本）法立法的现实条件、立法方案及框架方案等， 自然资源（基本）法的制定迫切性也正反映了自然资源法在环境法中的重要位置。 自然资源法是调整人们在自然资源的开用、利用、保护和管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，其是一个综合性的概念，由各种资源法组成，主要包括土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、渔业资源、野生动植物资源等方面的法律、行政法规、规章和地方性法规构成。自然资源法保护对象即自然资源，其调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善过程中发生的社会关系，针对的是现有的资源环境，贯穿于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。这些社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。 值得一提的是，所有的自然资源均为自然环境的组成部分，它们之间的相互依存、内在有机联系便使其构成统一的整体，首先，在存在形态上是相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；其次它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待。 这种自然资源的整体性要求，必须要求一部自然资源母法来规范，协调相关的子法，使立法、执行、守法和司法各个环节达成一致，实现整体自然资源系统的高效运作，该母法正是目前学界探讨的轰轰列列的自然资源基本法。 自然资源法的体系包括自然资源基本法和自然资源部门法两部分组成。 自然资源基本法应将宪法的基本原则贯穿其中，将自 然资源法中共性的规定进行规范。其中包括：自然资源法的立法宗旨：确保自然资源的合理开发和可持续利用，保护自然资源及珍贵的动物和植物，加强对自然资源的管理，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。自然资源法的原则：对自然资合理、适度开发的原则，源综合勘探、开发和利用原则，自然资源利用与营造相结合原则， 自然资源保护原则；自然资源的保护范围；自然资源利用和开发主体在开发、利用自然资源中的权利和义务；自然资源的管理体制；自然资源管理机构的职责；自然资源的公众保护；自然资源的国际保护和合作开发；违反自然资源法的法律责任等。 我国自然资源部门法的体系主要有：《土地管理法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《生物资源法》（包括《野生动物保护法》、《野生植物保护法》）、《旅游资源法》及相应的实施细则、实施条例和规章等。 四、生态环境保护法 生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济、社会发展的基础。保护和建设好生态环境，实现可持续发展，是我国现代化建设中必须始终坚持的一项基本方针。 我国目前生态环境状况恶化的趋势远没遏制住，主要表现为：水土流失严重，荒漠化土地面积不断扩大，大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能，毁林开垦、陡坡种植、围湖造田等加重了自然灾害造成的损失，草地退化、沙化和碱化面积逐年增加，而生物多样性也受到了严重破坏。这些日益恶化的生态环境，给我国经济和社会带来了极大危害，严重影响了可持续发展，生态环境的保护更是迫在眉睫，而生态环境保护法的体系完善已成为时代的任务。 生态环境法是环境资源法体系的重要内容，目的在于强调对整个生态环境的全局保护，保持生态（包括物种）的多样性，达到维持生态系统的平衡、促进人与自然的协调发展。 生态环境保护法的发展和兴起源自人们对生态学的认识之发展，生态学“为研究生物生存条件、生物及其群体与环境相互作用的过程及其规律的科学，其目的是指导人与生物圈（即自然、资源与环境）的协调发展” ，随着二战后国际生态科学蓬勃发展，至60年代，生态系统生态学成为生态学研究的前沿，（生态系统生态学是研究生态系统结构、功能、动态与演替，以及人为影响与调控机理的生态学科） ，它的出现使生态学在人类社会经济发展中的作用发生了改观，生态系统生态学所强调的“整体性”是人类认识自然生态 的系统的具有革命性的进步，对该学科的深入了解和学习，满足了社会在资源持续利用和环境保护的客观要求下，保持生态系统平衡，改善生态环境的迫切要求。该学科与法学的结合，在时代的蕴育下，使得生态环境保护法应运而生。生态环境保护法的出现充实了现代环境法的内容，“现代环境法是在环境科学不断发展的基础上，大量吸收了生态学的原理和方法，注重对生态系统全过程的整体保护，强调对生态系统的保护和建设并重。这些都是传统的生态学和环境科学所不能企及的。” 生态环境保护法之所以必须得以提出和构建，盖系本世纪以来，人类生活的地球上，生态破坏达到了令人发指的程度，尽管科学和技术在过去的100年里获得了突发猛进的发展，却正是20世纪新技术的发展成为导致生态衰败的祸首，实际上，科学技术的进步与生态的衰败形成了强烈的对照，人类生活的两个世界-他所继承的生物圈和他所创造的技术圈-业已失去平衡。究其原因，唯“技术只重视处理分离部分的方法，即分解论方法，生态系统恰恰与技术不同，生态系统是不能也不应该被划分成可随意处置的几个部分的，生态系统的特性就在于它是一个整体，在于其各个部分之间都是有机联系在一起的。” 这种处理方式之不同使得人们忽略了生态环境的正确处理方法，使生态环境保破坏愈演愈烈，而生态环境保护法更加受到人们的关注。 关于生态环境保护法的概念及内容，有的学者认为“我国生态环境法是国家制定或认可的，为实现经济和社会可持续发展目的，调整有关保护和改善生态环境，合理利用自然资源，防治污染和其他公害的法律规范的总称”，“在称谓上，生态环境法与环境法并不对立，所谓生态环境法就是现代意义上的环境法，因而生态环境法亦可简称为环境法。” 这是对生态环境保护法最大化的解释，也即实际上为环境法，这个概念实际上跟俄罗斯法学界对“ 生态法”的界定相类似 . 本文此处所指生态环境保护法系指调整在维持生态平衡，保护整体生态环境和生态功能以及特殊自然环过程发生的社会关系的法律规范的总称。因为生态环境保护法注重生态系统的平衡，与生态学密切相关，因此，生态环境保护法里必然要体现和遵守相关的生态规律，如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等等。 它通常是在各个自然资源法规范和制度的基础上形成的，是一个综合性法律部门，有时往往要通过土地法、水法、森林法、矿产资源法等自然资源法部门来实现，这些法律部门相互联系、有机配合成一个统一的法律体系为生态环境法的重要内容，但生态环境法与自然资源法仍各不失其独立性，二者有质的区别。 生态环境建设要求防止土地资源的被破坏（因为生态环境的恶化多基于此）、水土得以保持，防治沙化、水资源污染的防治以及发展生态农业，在充分利用自然资源优势促进经济发展的同时更要考虑资源的承受能力，遵循自然生态规律，确保有限资源能够满足经济发展的要求，更要坚决杜绝掠夺性、破坏性经济营，严格控制环境污染，切实保护好生态环境； 必须防止资源开发正在造成的生态破坏；建立自然保护区和生态示范区，有效保护珍稀濒危动植物和生态环境，以遏制生态环境破坏趋势。 我国环境法学者对生态环境保护的研究，已经引起国家的重视。我国开始重视生态环境保护问题。国务院在2000年12月21日发出通知，印发了国家环保总局会同有关部门制定的《全国生态环境保护纲要》，要求各地区各有关部门结合实际情况认真贯彻执行。制订本地区、本部门的生态环境保护规划，积极采取措施，加大生态环境保护力度，扭转生态环境恶化趋势。 结合前述我国学者对生态环境保护的研究，我国严峻的生态环境问题以及国务院印发的《全国生态环境保护纲要》，我国的生态环境保护法的体系主要由生态环境保护基本法和生态环境保护部门法组成。 生态环境保护基本法的内容包括：生态环境保护的立法宗旨。为全面实施可持续合作战略，促进自然资源的合理科学利用，实现自然生态系统良性循环，保护生态环境，遏制生态环境破坏，维护国家生态环境安全，确保国民经济和社会的可持续发展。 生态环境保护的基本原则：生态环境保护的基本原则是：坚持生态环境保护与生态环境建设并举原则，坚持保护优先、预防为主、防治结合原则，坚持污染防治与生态环境保护并重原则，坚持统筹兼顾综合决策、合理开发原则等。 生态环境保护法的具体内容：建立生态环境保护的管理体制。地方各级政府对本辖区的生态环境质量负责，建立和完善生态环境保护的责任制度，各部门对本行业和本系统生态环境保护负责。明确资源开发单位、法人的生态环境保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；建立生态环境保护的监管体制，国务院各有关部门、各级环保部门做好综合协调与监管工作；计划、农 业、林业、水利、国土资源和建设等部门，要加强自然资源考核和规划和管理，做好生态环境保护与恢复治理工作。地方各级政府要建立生态环境保护与监管体系；建立生态环境保护与建设的审计制度。 建立生态环境保护体系，包括：重要生态功能区（包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区、重要渔业水域等）的生态环境保护，建立部级生态功能保护区、省级及地（市）级的生态功能区，跨省域和重点流域、重点区域的重要生态功能区、跨地（市）和县（市）的重要生态功能区。对生态功能保护区采取的保护措施， 各级政府及有关部门加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督。 对重点资源开发的生态环境保护。包括水资源开发利用、土地资源开发利用、森林、草原资源开发利用、生物物种资源开发利用、海洋和渔业资源开发利用、旅游资源开发利用的生态环境保护； 对生态良好地区特别是物种丰富区的生态环境保护。建立一批新的自然保护区。重视城市生态环境保护，保护公共绿地和生态用地，开展公共绿化和家庭绿化，开展城镇环境综合治理。加大生态示范区和生态农业县的建设。 加强生态环境保护的科技支持能力，鼓励科技创新，加强生态科技经费的投入， 推动生态科研成果的转化。加强生态环境保护的宣传教育，不断提高全民的生态环境保护意识，完善生态破坏的举报和听证制度，充分调动人民群众参与生态环境保护的积极性。加强生态环境保护的处罚制度。对严重破坏生态环境的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济赔偿和刑事处罚。 生态环境保护法的部门法包括：国土防治法、土地荒漠化防治法、生物多样性保护法、自然遗迹保护法、人文遗迹保护法和国家公园保护法、风景名胜区保护法、防洪减灾法，与自然资源相关的有森林生态环境保护法、草原生态环境保护法、江河湖泊生态环境保护法和海洋生态环境保护法，另外还有全局性的城市生态环境保护法及农村生态环境保护法等。 五、涉外环境资源法 环境资源法的体系还应包括涉外环境资源法。因为目前环境问题已经超越国界，发展成为区域性的、全球的环境污染和生态问题，即国际环境问题。所谓国际环境问题，又称全球环境问题、地球环境问题或人类环境问题，是指超越一国国界的区域性的和全球性的环境污染和生态破坏问题，是生态环境问题国际化的产物。 当前国际环境问题主要表现为：气候变化、臭氧层破坏（耗损）、酸雨污染、生物多样性锐减、淡水短缺、森林破坏、荒漠化、海洋污染和破坏、有毒化学品和危险废物越境转移等。 国际环境问题的日趋严重，引起了国际社会的高度重视，1972年6月5日在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境会议，通过了《联合国人类环境宣言》，并导致联合国环境规划署的设立，大大推动了国际环境保护的发展。在1992年6月里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，通过了《关于环境与发展的里约宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》和《关于森林问题的原则声明》等重要文件，发出了建立起一种“新的全球伙伴关系”的口号，提出了“可持续发展”的战略原则，成为国际环境保护的新开端。 我国作为国际社会中重要的一员，必然是参与解决国际环境资源问题的主要力量，我国积极参与有关国际环境保护活动和有关公约的制订。1972年我国派代表团出席了斯德哥尔摩人类环境会议，我国发起并召开了“发展中国家发展与环境部长会议”，通过了《北京宣言》等。我国在与他国共同处理国际环境资源问题、遵守国际条约、履行国际环境义务过程中发生的社会关系，即属我国涉外环境法调整的内容。因此，涉外环境资源法是指调整我国与他国因开发、利用、保护和改善环境、遵守国际环境条约、履行国际环境义务的国际合作与交往中形成的社会关系的法律规范的总称。我国涉外环境资源法的体系主要由三部分组成。一是我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规；二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定等。 关于我国制定的有关涉外环境资源的法律、法规。这方面我国目前较薄弱，我国法律对这方面的规定仅在《宪法》中涉及涉外环境保护的内容，《环境保护法》中涉及的有关条款，《固体废物污染环境防治法》中涉及的涉外环境保护条款，还没有系统的法律规定涉外环境资源法，因此需要进一步加强立法。在制订涉外环 境资源法中，须贯彻我国对解决全球环境问题的原则立场，包括经济全球化必须与环境资源保护相协调的原则，尊重国家对自然资源拥有永久主权的原则；保护环境和经济发展离不开世界和平与稳定的原则，处理环境问题应兼顾各国现实的实际利益和世界的长远利益相结合的原则；加强国际间合作保护全球环境资源的原则等。 涉外环境法要充实的内容还需制定和实施与ISO14000环境体系相配套的国内法律法规，以及适应我国国情的绿色关税制度、绿色技术标准制度、生态标志认证制度、绿色包装制度、绿色检疫制度等环保市场准入制度。此外还需对我国一些陈旧环保制度和措施进行改革，取而代之国际先进的环境保护措施，如污染权交易制度、总量排污收费制度。 这些都为涉外环境法制建设的“重头戏”。再者，入世后，随着我国经济、贸易的进一步发展，一方面会导致更多的资源消耗和污染物排放，另一方面又会面临发达国家要求我们多承担保护全球环境之责的更大压力，从而使我国履行国际环境公约的难度不断增加，加大了我国涉外环境法的执行难度。这些都需要涉外环境资源法加以研究解决。 二是我国与其它国家签订的保护环境的双边协定。据有关资料，至1999年5月，我国与美国、日本、朝鲜及各周边国家签订了保护环境的双边协定25项，包括环境保护的合作议定书、环境合作谅解备忘录、环境保护合作协定等。例如：《中华人民共和国国务院环境领导小组办公室和美利坚合众国环境保护局环境保护科学技术合作议定书》、《中华人民共和国政府和大不列颠及北北爱尔兰联合王国政府关于环保合作谅解备忘录》、《中华人民共和国政府和日本国政府环境保护合作协定》等。 三是我国参与的国际条约、国际公约及有关国际性会议的协定。据统计至1999年5月，我国已经参加了一系列有关国际环境资源保护的条约、公约约50多项。其中涉及臭氧层保护公约例如《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧物质的蒙特利尔议定书》等；气候变化公约例如《联合国气候变化框架公约》等；生物多样性变化公约例如《生物多样性公约》等；湿地保护、荒漠化防治公约例如《联合国防治荒漠化公约》等；海洋环境保护公约例如《联合国海洋法公约》等；海洋渔业资源保护公约例如《国际捕鲸管制公约》等；核污染防治公约例如《核安全公约》等；南极保护条约例如《南极条约》等；物种国际贸易公约例如：《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等；危险废物控制公约例如《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》等；化学品的安全使用和环境管理公约例如《化学品在工作中的使用安全公约》等；环境权的国际法规定公约例如《经济、社会、和文化权利公约》等；其它国际条约中关于环境保护的规关于例如《外空物体所造成损害之国际责任公约》等。这些我国参加的国际条约和公约，构成了我国涉外环境资源法体系的主要 内容。 随着我国加入世贸组织的日趋接近，入世后给我国涉外环境资源法带来许多新的内容，我国涉外环境资源法将有新的发展。由于许多国际环境条约，公约都把贸易措施作为保护环境的一个重要手段，规定了相关贸易条款，控制跨国界的污染转移。例如乌拉圭回合《贸易技术壁垒协议》规定：“任何国家在其认为适当的范围内采取必要的措施，保护环境，只要这些措施不致成为在具有同等条件的国家之间造成不合理的歧视，或成为对国际贸易产生隐蔽限制的一种手段。”但实际上这种规定往往为发达国家的“绿色壁垒”提供了依据，这样，由于发达国家和地区的环保标准已相当严格，促使在这些国家和地区被限制或淘汰的重污染产业向发展中国家转移，这种转嫁污染又将使发展中国 家的环境状况更趋恶化。 我国作为发展中国家，如何在涉外环境法中处理、解决好防止重污染工业向我国迁移的“生态殖民”现象将是一个需妥善解决的问题。 结语：诚然，作为系统详实而全面的环境法体系还应包括《宪法》中有关环境法的规定、环境管理法规、环境标准法、环境纠纷处理法及其他部门法中的环境法规范。但笔者认为我国环境资源法的体系应主要由上述五大主要部分即：环境资源基本法、污染及公害防治法、自然资源法、生态环境保护法、涉外环境资源法构成。任何一部分都为我国环境资源法的重要组成部分，缺一不可。实际上，《宪法》中有关环境法的规定和《环境保护法》应该进行修补与整合，融为完整的一部环境资源基本法，有关环境管理法规、环境标准法、环境纠纷处理法可以在以上五大法中得以融入和体现而不会失去其存在的可能，而其他部门法中的环境法规范却基于法的交叉性不防碍五大法的有机统一于环境资源法内容之中，彼此独立，既具现实性又具操作性，无任何的冲突和矛盾，反而说明了环境资源法由五部分构成的周密性和完整性。

环境资源法论文篇（2）

回顾中国改革开放近30年的环境保护工作，我们不可以否认的事实是：尽管我国在环境保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。中国社会几十年间经历了西方国家几百年发展的同时，环境问题也在这数十年急剧恶化，中国大众深刻体会到“千山鸟已绝，深溪不见蓑笠翁”的环境现实。为什么会这样？现行环境与资源保护法体系究竟有那些不足之处？“保护环境防治污染与促进社会主义现代化”这种目的二元论在实践中是否可以做到协调和平衡？如何实现《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》对主要污染物排放总量相较2005年环境统计结果减少10%和“十一五”期间单位国内生产总值能耗下降20％左右的约束性指标。虽然2007年这两项指标首次实现年度双下降，但任重道远，环境与资源保护形势仍然不容乐观。突发性的破坏大事件时有发生，这和我国的环境状况相关联，有一定的必然性。如何理解并坚持同志提出的“保护环境的实质就是保护生产力”的论断？在社会经济发展的同时，不以损害环境与资源为代价。本文试将从以下几个方面逐一具体分析。

一、我国环境与资源的现状

随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求GDP增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。工业污染、洋垃圾的流入和处理、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建屏南环境污染索赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、“塔斯曼海轮污染案”等一系列危害环境的典型事件。

（一）环境污染日益严重

1.大气污染状况。伴随工业和交通运输业迅猛发展，空气污染日趋严重。由于我国以煤为主要能源，大气污染物中烟尘排放量和二氧化硫排放量大部分来源于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生严重的大气污染。2006年，二氧化硫排放量为2588.8万吨，烟尘排放量为1078.4万吨，工业粉尘排放量为807.5万吨。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%，酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4%。经济的发展离不开能源，因此，控制煤烟型大气污染是我国大气污染的重中之重。同时，2006年末全国民用汽车保有量已达4985万辆（包括三轮汽车和低速汽车1399万辆），城市机动车排放污染问题日益突出。以北京市治理大气污染为例，北京市各级政府大力加强城乡绿化、植树造林，采取各种措施防沙治沙，并率先在全国实施国IV排放标准(相当于欧IV标准)，使得北京“蓝天”纪录不断刷新，空气质量也得到了改善。这是北京市投入大量资金、付出了不懈努力的结果。北京市政府对大气的治理工作可说是一个榜样。然而，相较于首都政治文化中心地位，其它城市却很难复制它的治理模式。大气污染治理只有防患于未然才能以小的代价取得合适的效果。

2.水体污染状况。我国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网监测的745个地表水监测断面中，I-III类，IV、V类，劣V类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。七大水系中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。太湖、滇池为劣V类水质，巢湖为V类水质。2006年，27个国家监控重点湖（库）中，满足Ⅱ类水质的湖（库）2个（占7%），Ⅲ类水质的湖（库）6个（占22%），Ⅳ类水质的湖（库）1个（占4%），Ⅴ类水质的湖（库）5个（占19%），劣Ⅴ类水质的湖（库）13个（占48%）。其中，巢湖水质为Ⅴ类，太湖和滇池为劣Ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷。再以北京市2008年1月大中型水库水质状况为例，作为饮用水源地－官厅水库水质为Ⅳ类;而北京市2008年1月河流水质状况，除潮白河水系大多在Ⅱ类外，其它水系基本上处于无水、劣V2类状态。全国地表水总体水质形势仍然严峻，没有明显好转的迹象。

3.其它污染状况。2006年，全国工业固体废弃物产生量为15.20亿吨，比上年增加13.1%。工业固体废弃物排放量为1303万吨，比上年减少21.3%。工业固体废弃物综合利用量为9.26亿吨。2006年，全国近岸大部分海域水质良好，局部海域污染依然严重；远海海域水质良好。全国近岸海域一、二类海水比例为67.7%，比上年上升0.5个百分点；三类海水为8.0%，下降0.9个百分点；四类、劣四类海水为24.3%，上升0.4个百分点。全国海域共发生赤潮93次，较上年约增加13%，累计面积约19840平方公里。生态环境恶化的趋势没有得到遏制。

（二）自然资源减少失衡

由于中国人口基数太大，致使人均资源占有量大大低于世界平均水平.自然资源的人均占有量都在世界平均值以下：水资源为1/4(总量为2.8万亿立方米，居世界第六。但人均占有量2200立方米，被列为世界13个贫水国之一),森林资源为1/10,耕地资源为1/5(为美国的1/10),45种主要矿产资源为世界人均的1/2。加之资源的分布不平衡，气候、地形条件的限制，以及多年来开发利用不尽合理、科学，造成资源的巨大损失和浪费.联合国《2002年中国人类发展报告》指出，环境问题使中国损失GDP的3.5---8%。中国作为世界受污染最严重的国家，正处于十字路口，目前的路是“危险之路”。

（三）与经济发展的矛盾

保护和改善生活、生态环境与促进社会主义现代化建设发展的目标在实践中相冲突，主要表现以下几方面：

1.社会经济的快速发展与资源的不可持续性消耗。（1）我国工业“两高一资”（高耗能、高污染、低附加值、资源型）特点显著，且产品出口较快增长很快，如2007年上半年，钢材出口量增长97.7％，钢坯增长40.9％。由于出口产品中相当大部分是的“两高一资”型产品，如轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业的产品，都消耗了大量能源，其旺盛的国际需求，进一步加剧了我国的资源短缺和环境恶化问题。（2）产业政策的不合理。《2007年产业结构调整指导目录》中，鼓励类第十三篇明确要加快汽车制造业的发展。而在《外商投资产业指导目录（2007年修订）》中，鼓励外商投资产业篇第十九条交通运输设备制造业（1，2，3，4，5）款也明确了加快汽车制造业发展。对于我们这样一个人口大国，大力发展作为消费主义驱动器的汽车工业，是否可行，有待讨论。而据国家统计局的初步统计显示，截至2007年末全国民用汽车保有量达到5697万辆（包括三轮汽车和低速货车1468万辆），比上年末增长14.3%，其中私人汽车保有量3534万辆，增长20.8%。预计2010年中国汽车数量可达到7167万辆。若达到美国百人拥有汽车55辆比例，中国还将拥有七亿辆汽车。这相当于现在全球汽车总量，是中国的环境与资源无法承受的。（3）产品过度包装，回收利用少。由于没有针对性的法律规范，引发的资源浪费现象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品礼盒，只有中间位置摆放着几个小巧的瓶状物；一盒大红袍茶叶，包装得更为繁琐，除了外层的手拎袋和雕花木盒，还有内层的两个独立的小木盒以及盒内包衬的黄色绸缎、造型精美的密封罐，最后才是装在塑料包装袋内的茶叶……。以北京市为例，北京市每年产生垃圾近500万吨，包装物含量就占22%。而中国包装联合会2005年统计数据显示，我国包装产品生产总值为4100亿元，其中占70%、价值2800多亿元的包装物被一次性使用即耗费，而这其中的三分之一就是因过度包装造成的。而回收利用方面未能建立起了一套分类回收系统，大部分废物没有被回收利用直接排放到环境中，潜在危害很大。2007年8月26日，首次提交审议的国家性法规《循环经济法(草案)》针对过度包装仅做出了原则性确定。

2.节能环保新产品的缓慢发展。节约资源和保护环境，关系民众的切身利益和中华民族的生存发展。我国常规能源资源仅占世界总量的10.7%，人均能源资源占有量远低于世界水平。2004年，中国超过俄罗斯成为世界第二大能源生产国，同时也是世界第二大能源消费国。2001年以来，中国石油消费高速增长。据海关总署的数据，2007年我国共进口原油1.63亿吨，同比前年增长12.4%；进口成品油3380万吨，以此数据计算，我国石油依存度已近50%。在能源供应拉响警报的同时，各个城市的“亮化”工程毫无顾虑的美化着夜空。节能灯具、太阳能电池、风能、地热资源、小型水电、生物质能能源的开发和使用进展缓慢，缺乏政府大力支持。而在国外，日本采取了“绿色税制”和补助金政策，对混合动力汽车有高达6万元的补贴；美国也实行一些税收返还政策，计划2006年1月1日到2010年12月31日，给予混合动力车和先进柴油车最高达3400万美金的补贴、补贴价减免。在欧洲，4000万人正从风电场获得生活用电。

3.沿海制造业向中西部转移，可能同时面对的污染大迁移。随着出口壁垒加剧、人民币升值、能源及劳动力成本的上升，自身推进产业升级需要，把那些一般性加工制造业转移扩散出去向成本更低的中国中西部地区转移，成为珠三角地区企业很现实的选择。事实上，实施西部大开发以来，沿海地区约有1万多家企业到西部投资创业，投资总规模达3000多亿元。中西部地区，现阶段自然资源生态环境污染相对较小。其生态环境却更加碎弱，一旦破坏更加不易恢复。沿海产业向中西部转移需要引导。产业转移不应该把过剩的、污染的、落后的设备转移到中西部去，而是一种产业升级的转移。中西部不能重复拷贝东部，重复引进，重复20多年前东部沿海对外资“饥不择食”的情况。而作为西进企业也要把握转移契机，淘汰落后的生产能力，加大科技研发投入，促进企业自身的整合升级。

二、环境与资源保护法制现状

（一）环境与资源保护法律体系相关规定

环境与资源保护法律体系是指由国家制定的开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、互相补充、内部协调一致的统一整体。

我国的环境与资源保护法体系主要包括下列几个组成部分：1，宪法关于保护环境资源的规定。宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”；第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。2，环境与资源保护基本法。1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。规定环境法的目的和任务是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染与其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。3，环境资源单行法规。目前，我国已经颁布单行法律法规主要有《大气污染防治法》及其实施细则、《水污染防治法》及其实施细则环境标准、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、、《水土保持法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《城市规划法》等。4,其他部门法中关于保护环境资源的法律规范。例如，《中华人民共和国民法通则》第83条关于不动产相邻关系的规定；第123条关于高度危险作业侵权的规定；第124条关于环境污染侵权的规定；《中华人民共和国刑法》第六章第六节关于“破坏环境资源保护罪”的规定；此外，我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约也是我国环境法体系的有机组成部分。《中华人民共和国环境保护法》第46条明确规定，我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约，同我国法律有不同规定的，除我国声明保留的条款外，适用国际条约的规定。

（二）我国环境职能管理机构缺位

环境管理是在环境保护的实践中产生，发展起来的。自20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，对环境管理提出新的挑战，国家建立和强化了环境管理专门机构—1998年国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，这次全国人民代表大会审议批准改为“中华人民共和国环境保护部”。

环境管理有狭义和广义之分。狭义的环境管理，主要是指采取各种措施控制污染的行为，例如通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。所谓广义的环境管理，是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。广义的环境管理的核心就是实施经济社会与环境的协调发展。因此，广义的环境管理是政府在实施经济、社会发展战略中的一个重要组成部分，是政府的一项基本职能。

按环境管理的范围可划分：（1）资源部门管理，各部委在职能范围内的规划和管理。如国土资源部对土地的规划和用途的监督，水利部对水资源的管理，林业部对森林资源管理等。（2）区域环境管理，它主要是指协调区域经济发展目标与环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划等，包括整个国土的环境管理、经济协作区和省、自治区的环境管理，城市环境管理，以及水域环境管理等。例如，海河管理委员会、准河水利委员会、长江流域委员会。（3）成立部一级专门职能机构，将国家分散的环保职权集中起来。新成立的“环境部”是我国中央环境管理部门；省、市级政府建立了地方环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼任。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。

就目前情况来看，我国环境管理部门虽有设置，但具体管理不到位。如：（1）部门分工缺乏合作。我国对“电子垃圾”的管理实行的是分级管理与分部门管理相结合，涉及的部门有发改委、科技部、财政部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、工商总局、环保总局等多个部门。主管部门是不明确的，多个部门皆有职责，而实际后果可能是都可以管都不去管。管理体制的不顺畅致使我国对“电子垃圾”的进口、回收利用处于无人管理的真空地带，洋垃圾危害不容小视。此外，主管部门角色错位，既是“裁判者”，又是“运动员”，以致监管不力不公，甚至以行政手段干预环境执法。（2）经济手段调节作用没有引起主管部门的足够重视。市场经济条件下，“生产者延伸责任（EPR）”制度是关于责任分配的主要制度。各国立法将传统的生产者责任扩展到产品的全部生命周期，包括达到使用寿命后的处理。这种制度可有力地促进生产者在设计产品时考虑其环保性能和可循环利用性或可再商品性。日本2000年颁布的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收、处理；荷兰把ROHS及WEEE指令转化为《电器及电子设备废料规定》。而我国《循环经济法》去年才通过审议。（3）主管部门监管缺位对环境违法问题不作为，仅仅靠当事者的管理和监督是不够的，必须要有第三者的再监督参与，结合国家审计署的职能，施行环境审计。

（三）立法中的不完善

自《环境保护法》1989年修改至今近20年。面对日益恶劣的自然环境，主要存在以下一些问题：1，是覆盖领域不全，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遗传资源保护、核安全等。而据报道，中国的入侵物种占世界危害性入侵物种的50%。在《环评法（草案）》第四条曾规定，“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本来可以成为我国纳入政策法律环评的契机，但最终被以“缺乏可操作性、缺乏经验、立法条件尚不成熟”等理由而在正式立法中删除。由于法规、政策的实施作用范围广，影响深远一旦有误将造成不可挽回的损失。2，环境法律配套滞后，不易操作、原则性规定多，影响了法律的贯彻执行。在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府可以重视把关，中、小型建设项目却不在“评价”之列。而这些中、小项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作。3，许多新的制度与理念未能体现。排污权交易都没能在法律中规定。4，对当前环境问题针对性不强，缺少一部专门约束政府行为的环境法律。如地方保护问题等。5,环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，违法成本低、守法成本高、执法成本高。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《江苏省环境保护条例》的规定，江苏罚款的数额极其有限，最低的仅在1万元以下，而江苏省环境保护行政主管部门最高只可决定20万元以下的罚款，超过20万元的，必须报省人民政府批准。如此处罚力度，对于大的项目犹隔鞋搔痒，客观上甚至有鼓励违法之嫌。

（四）行政上的局限性

我国环境保护法是以政府行政管理为主，公众监督、公众参与为辅的“行政法”、“政策法”。环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系。然而政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，公众监督和参与制度则更是少之又少。以致政府权力过于集中成为我国现行环境保护制度的积弊所在，出现了以下一系列的问题：

1.环境职能部门的不独立性。环境保护部门防止环境污染和破坏，而经济部门和地方政府往往以经济增长为主要追求目标，双方差异导致冲突发生。如2005年水利部环保局信息权之争。环境保护部门在人事、财政、社会保障体制上无法独立于地方政府，而各级政府却有足够的冲动去提高GDP速度，确保经济发展，缓解财政压力，往往难以对环境问题采取强硬措施。使得在环境问题刻不容缓的境地下，环境行政部门仍然是名副其实的冷衙门。履行环保职责的权力能力明显不足。以致罚款多少，环保部门竟要和违法企业去商量的地步。

2.环保部门的权限设置不尽合理，处罚力度太小。例如，限期治理作为我国防治污染的一项重要措施，其限期治理的决定权赋予县级地方人民政府行使。环保部门只可以提出限期治理意见，而地方政府则可能为了某种利益而行政不作为，其结果是放纵违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。在法律明确限期治理范围和条件下，既然违法排污企业的行为已经构成了限期治理条件，就应当直接通过法律赋予环保部门决定限期治理的权限；而现行的《环境影响评价法》虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。2005年全国有史以来最大的一场“环评风暴”的结局是一共30个违法开工项目全部接受了行政罚款，但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”，最高的罚款10万元，最低的则为5万元。尽管“环评风暴”来得轰轰烈烈，但我们不竟要问，对投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力？从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源。

3.环境职能部门的垂直管理与区域化合作体制。由于环境具有生态系统的完整性、跨行政区域性特征，所以对环境要求实行更加系统型管理及决策，设立高级别的协调和决策机构。我国环境资源被行政区划分割，由不同的主体行使管理决策权，加上地方利益、部门利益的不同，缺乏对地方利益、部门利益的平衡和限制，最终导致环境破坏严重。环境行政管理体制设置只重视行政区划机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。现有的一些综合治理机构，如太湖流域的综合治理委员、淮河治理委员会、黄河治理委员会等只不过是协调通报监测机构。根本无法监管，也不可能综合治理。作为监督者，要想实现有效的环境执法，环保部门就应该实行垂直管理。从区域环境资源保护的高度，统一管理环境保护工作。当今国际区域合作的经验值得借鉴，如欧盟、美洲国家组织、2003年11月中欧环境部长级政策对话机制正式启动等。英商6000万欧元购买宝钢600万吨CO2减排量就是一个成功的例子。

三、如何进一步完善我国环境与资源保护法制建设

社会快速发展与污染加剧、自然资源减少相伴随，现有法律没有很好的协调经济与环境的关系。国务院总理在第六次全国环保大会上提出，环境保护要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。只有在法律、财税、金融、信贷等公共管理和服务领域普遍地建立起有利于环境保护的体制，环境保护和环境管理才更能有力和规范，才更能产生持久而深刻的影响。同时，环保部门的各项监管措施才更能有效得到落实并产生强有力的作用。从法制建设的角度可从以下几方面来完善：

（一）加快现有法律体系的完善与顺畅

我国已基本形成的环境体系偏重于污染后的治理，未将“预防为主，防治结合”落到实处。法律上虽规定了环境影响评价、“三同时”、许可证等一些预防性制度，但这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的配套法规，并且也有浓厚的末端控制痕迹。如，“污染者负担”原则中对“污染者”的界定就是强调直接排污者，实际也是强调“末端控制”，将环境保护责任施加于“末端”,施加于污染物的处理、处置,不利于“清洁生产”战略的展开,难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节。要从根本上解决这种状况，当务之急应着眼于：

1.在现行《宪法》中增加可持续发展的内容。可持续发展以保护自然资源和环境为基础，经济、社会的发展与资源和环境保护是紧密联系的，他们构成了一个有机的整体，应在国家的根本大法中得到体现。1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然》就指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应。”

2.重新审视《环境保护法》。我国环境保护法制定已达20多年之久，经过几十年的施行，已与当今环境防治要求不相符合，应尽早修改。（1）立法目的二元化，即既要保护环境、防治污染，又要促进经济发展，两者之间的平衡很难把握，在具体实施过程中，后一目的占据了优势。有鉴于此，应明确环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展”。（2）确立有效的政府环境责任制度体系，建立细化、可操作的责任追究机制。（3）健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。（4）建立有效的公众参与和监督机制，扩大公众参与环境事务的范围。（5）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。（6）加大处罚力度，赋予环保部门行政强制权(限期、限产、停排、查封、扣押、没收)，提高法定罚款上限（最高为100万元）。

3.加强环境影响评价法的地位和其它单行法规的修订。（1）环境影响评价法是从源头防治污染的关键，却势单力薄，收效甚微，环评范围狭窄。而放眼国外，自20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将该制度扩展到战略层次。80年代末，战略环评开始为全球广泛接受，作用于战略实施全过程（政策、计划、规划、项目），新的环评体系逐渐形成。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。而在我国如影视拍摄、自然保护区及名胜古迹的参观游览活动等，在目前都尚未纳入。不过，在地方法规中曾有一次不错的尝试。如2006年5月，黄山市依据安徽省人大常委会制定的《黄山风景区管理条例》规定，在黄山境内景区拍影视剧必须先进行环境评估和论证，否则将被禁止拍摄。（2）环评法规定的法律责任承担存在不足，客观上有鼓励建设单位违法之嫌。（3）部分单行法规急需修订。如《水土保持法》1991颁布、《矿产资源法》1996年修正、《海洋环境保护法》1982年颁布，都早已不能适应现今生态环境急剧恶化的趋势。

4.环境经济政策。人的环境利益分为经济、资源、生态、精神四大类，环境与资源的使用是有价值的，应当实行有偿使用。1992年，联合国环境与发展大会制定的《21世纪议程》明确提出：在决策中把环境与发展综合起来（IntegrationofEnvironmentandDevelopmentinDecision-making）。因此，环境保护中的经济措施更为必要。具体要重视以下几方面：（1）调整税收政策。对“两高一资”产业高税收，对环保产品给予税收优惠，调整现阶段过低的资源税。（2）资本市场的调节。通过在金融信贷领域建立环境标准提高准入门槛，可以有效地限制高耗能、重污染行业无序发展和盲目扩张。此前，环保总局和中国人民银行、银监会联合推出的绿色信贷政策就是一个有益的尝试。（3）建立排污权交易市场，将环境外部的不经济性内部化，优化环境容量资源配置。（4）贸易政策调整。改变我国单纯追求数量增长，忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与环境保护的利益关系。（5）建立新的国民经济核算体系。改变资源低价、环境无价的认识误区，将环境保护和经济发展进行综合考虑、综合决策。

（二）支持公益诉讼

公益诉讼与公共利益紧密相连，是伴随着罗马帝国的出现而产生于罗马法当中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利益而”。

目下中国，以环境权为基础的环境公益诉讼制度仍然处于起步阶段，限制较多，缺乏相关配套制度。例如以个人提起的带有公益色彩的案件一般难以得到受理或被驳回。如2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位教师以观景台的建设破坏了“其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”为由向南京市中院市规划局，要求其撤销对紫荆山观景台的规划许可，法院未予受理。

环境权的概念一般解释为：公民享有适宜健康和良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。有关国际文件中，关于环境权有不同的具体表达方式。《斯德哥尔摩宣言》（1972）规定：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代人和世世代代的环境的庄严责任”。联合国《世界自然》（1982）规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时应有办法诉请补救”。1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。在我国关于环境权法律中的依据有：《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护确认为一项国家职责；《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些公民环境参与权的规定，不仅是确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。

在确立环境权基础上，建立环境公益诉讼制度，就有了依据。公益诉讼的产生打破了原有原告需与损害有直接的利害关系的规定，很是契合环境污染广泛性特点。对当下中国有很重要的现实意义，具体表现在：（1）推动环境保护法治观念的宣传。中国有息讼、厌诉的传统，致使法治观念淡漠，司法体制不健全、行政权力过于集中，有纠纷找关系的盛行。通过公益诉讼这种近似团体、集体诉讼的方式，由于其自身具有广泛性的，可以最大限度的宣传环境保护理念。（2）公益诉讼可以限制公权力的行使，制约政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位。（3）公益诉讼有利于预防利益损害、纠纷产生。例如，环境公益诉讼的提出，早于实际损害的发生，一条河流的污染可以影响人们的人身健康，但是，如在实际人身受到侵权发生之前可以通过公益诉讼提取救济，就能充分保护利益避免不应有的损害。据权威部门的统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，光是2006年仅投诉到环保部门的环境纠纷就达40多万件。

如果相关部门不严格执行环评法，造成大范围污染和生态系统破坏，公民或组织可以通过环境公益诉讼来对抗造成生态破坏的私人以及通过行政公益诉讼对抗渎职的政府部门，从而鼓励和激发公众参与维护环境公共利益的积极性，达到保护生态环境的目的。

（三）倡导公众参与

公众参与可以有效地制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。公众参与要求政府机关在做出有关环境的决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。公众的不同意见可以帮助决策机关及早发现问题，提高决策的科学性与准确性，增加政府环境决策和管理的公开性、透明度，使政府的环境决策与管理更加符合民意和反映实际情况；同时公众也将能充分了解政府环境决策的理由和依据，使普通民众的意愿能够得到充分表达，从而能够认同有关行政机关的环境决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。公众参与的方式是多样的，当前主要表现在以下几个方面：

1.民间环保组织NGO（非政府组织）成为政府和社会的桥梁。据介绍，我国目前民间环保组织已有2700多家，近年来这些组织日趋活跃，成为连接政府与公众的纽带。2004年，北京地球村等民间环保组织发起了“26摄氏度空调行动”，倡议企业参与节能行动，该行动影响范围逐年扩大；2007年深圳出台了《民间生态公约》。国家环保总局副局长周建指出，民间环保组织已经成为推动我国环保事业的重要社会力量。

然而在环境教育宣传方面，缺乏具体的法规对NGO给予支持。根据环保总局宣教司就环保宣传制定的两次行动纲要(《全国环境宣传教育行动纲要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全国环境宣传教育工作纲要》)，要求建立和完善有中国特色的环境教育体系时，却把环境NGO排除在外，没有条款涉及到对环境NGO工作的认同和支持。同时，NGO也面临着身分的尴尬，由于法律法规不健全，不能依法进行登记。而在国外一些国家却赋予了环境NGO的行政参与权。如泰国宪法第56条规定，对于那些有可能会对环境造成重大影响的计划，实施前，须经由环境NGO、高等环境教育机关的代表等构成的独立机关审议;德国对满足一定条件的环境NGO给与自然保护领域的参加权认定(主要包括意见表明权、专门家鉴定书的阅览权)，如果权力遭侵害可提讼。与国外相比较，我国环保NGO差距依然十分明显，倘有充分的发展空间。

2.新闻媒体对环境的深度关注，使得破坏环境的行为裸的曝露在公从的视野下，为我们所熟知的有影响环境事件中都有媒体的身影。不久前围绕厦门有史以来投资最大的工业项目PX项目之争。最终市政府不仅邀请200名市民代表，面对面征询意见，且遵照了大多数的意见砍掉了巨大的环境隐患，让公众体察了政府对民意的重视。但若是没有媒体的广泛参与，很有可能我们只能在某一次重大环境问题反思中才能知晓PX项目。

3.全社会的环境保护意识的提高。开展环境宣传教育、倡导公众参与环保。减少和拒绝一些浪费资源和污染环境的消费行为。如减少和拒绝一次性用品(筷子、杯子、纸巾、袋子)的消费；节约用水、用电、用油；反对奢侈豪华的生活方式。引导自愿环境管制措施。在企业认证方面，比较有影响的是国际标准化组织的IS014000认证，欧洲的EMAS(生态管理和审核计划)认证等；在产品的生态认证方面种类较多，如德国的“蓝色大使”(BlueAngel)、北欧的“天鹅标志”(NordicSwan)、美国的“绿色印章”(U.S.GreenSeal)等;有的国家还有多个生态标签计划，如瑞典最常见的标签有nvironmentChoice和NordicSwan。

公众参与对环境决策的形成具有重大益处。而我国的公众参与机制并未真正建立，为使其在环境保护管理中发挥应有的作用，应当：1.通过立法，确定公众直接参与和间接参与环境行政管理决策的范围，明确细节。现行的《环境影响评价法》中，缺少明确的法律程序来保证公众参与的有效措施。环境保护需要全社会的广泛参与，不能只有专家、官员、少数开发商参与，因为他们往往有可能因私利达到妥协，公众的利益就会受到损害。2.建立完善听证制度，把公众听证作为决策过程的必要环节。让各方的意愿和利益得以表达，以使环境决策趋于合理。如圆明园铺膜听证会，是公众参与环保的有益尝试。3.保障公众的环境知情权。完善政府政务公开制度及环境状况公告制度，确立法定的环境与资源监测情况报告制度。调查表明，环境信息公开的指数全国最好的大概能达到60多分，但是全国还有上百个城市得分为零，包括污染非常严重的辽宁、吉林等地。阳光是最好的消毒剂，环境信息公开办法在2008年内的施行，将有望扭转这种糊涂账境况。

结语

环境法的基础是人的利益需求的多样性和环境满足人类多种需求的能力，环境问题发产生的本质原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益、忽视环境生态利益所导致的。近年来不断发生的环境事件，表明公众基本生存权、健康权日益普遍受到侵害，突出了中国环境法制度体系的缺失和弊端，迫切需要修改现行法律体系，完善法制建设。唯有如此，才可确保每个人享有一种富有自然美的自然资源的权利、享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利以与自然和谐的方式过健康而富有生活情趣的权利。

参考文献：

1.《国家环保局2006中国环境状况公报》2007-06-19。

2.《国家统计局2007年国民经济和社会发展统计公报》。

3.国务院关于印发《国家环境保护“十一五”规划》通知2007-11-22。

4.金瑞林：《环境与资源保护法学》北京大学出版社2006版。

5.董建辉：《环境保护与可持续发展》西北大学出版社2003版。

6.沈宗灵：《法理学》北京大学出版社2000版。

环境资源法论文篇（3）

关键词:环境资源保护法制

引言

回顾中国改革开放近30年的环境保护工作，我们不可以否认的事实是:尽管我国在环境保护方面做了大量的工作，确立了我国的环境保护法体系和一系列的规章制度。但是，环境问题产生的速度仍然远远大于环境问题解决的速度。中国社会几十年间经历了西方国家几百年发展的同时，环境问题也在这数十年急剧恶化，中国大众深刻体会到“千山鸟已绝，深溪不见蓑笠翁”的环境现实。为什么会这样？现行环境与资源保护法体系究竟有那些不足之处？“保护环境防治污染与促进社会主义现代化”这种目的二元论在实践中是否可以做到协调和平衡？如何实现《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》对主要污染物排放总量相较2005年环境统计结果减少10%和“十一五”期间单位国内生产总值能耗下降20％左右的约束性指标。虽然2007年这两项指标首次实现年度双下降，但任重道远，环境与资源保护形势仍然不容乐观。突发性的破坏大事件时有发生，这和我国的环境状况相关联，有一定的必然性。如何理解并坚持同志提出的“保护环境的实质就是保护生产力”的论断？在社会经济发展的同时，不以损害环境与资源为代价。本文试将从以下几个方面逐一具体分析。

一、我国环境与资源的现状

随着我国经济发展和人民生活水平的提高，环境污染问题日益严重。在追求GDP增长的同时，环境一直在默默承受着经济发展所带来的沉重负担。工业污染、洋垃圾的流入和处理、水污染、空气污染充斥在我们的生活中，出现了“沱江特大污染事故”、“福建屏南环境污染索赔大案”、“松花江水流域污染”、“太湖蓝澡”、“塔斯曼海轮污染案”等一系列危害环境的典型事件。

（一）环境污染日益严重

1，大气污染状况。伴随工业和交通运输业迅猛发展，空气污染日趋严重。由于我国以煤为主要能源，大气污染物中烟尘排放量和二氧化硫排放量大部分来源于燃煤，使得工业和人口集中的城市产生严重的大气污染。2006年，二氧化硫排放量为2588.8万吨，烟尘排放量为1078.4万吨，工业粉尘排放量为807.5万吨。全国酸雨发生频率在5%以上的区域占国土面积的32.6%，酸雨发生频率在25%以上区域占国土面积的15.4%。经济的发展离不开能源，因此，控制煤烟型大气污染是我国大气污染的重中之重。同时，2006年末全国民用汽车保有量已达4985万辆（包括三轮汽车和低速汽车1399万辆），城市机动车排放污染问题日益突出。以北京市治理大气污染为例，北京市各级政府大力加强城乡绿化、植树造林，采取各种措施防沙治沙，并率先在全国实施国IV排放标准(相当于欧IV标准)，使得北京“蓝天”纪录不断刷新，空气质量也得到了改善。这是北京市投入大量资金、付出了不懈努力的结果。北京市政府对大气的治理工作可说是一个榜样。然而，相较于首都政治文化中心地位，其它城市却很难复制它的治理模式。大气污染治理只有防患于未然才能以小的代价取得合适的效果。

2，水体污染状况。我国地表水总体水质属中度污染。在国家环境监测网监测的745个地表水监测断面中，I-III类，IV、V类，劣V类水质的断面比例分别为40%、32%和28%。主要污染指标为高锰酸盐指数、石油类和氨氮。七大水系中，珠江、长江水质良好，松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。太湖、滇池为劣V类水质，巢湖为V类水质。2006年，27个国家监控重点湖（库）中，满足Ⅱ类水质的湖（库）2个（占7%），Ⅲ类水质的湖（库）6个（占22%），Ⅳ类水质的湖（库）1个（占4%），Ⅴ类水质的湖（库）5个（占19%），劣Ⅴ类水质的湖（库）13个（占48%）。其中，巢湖水质为Ⅴ类，太湖和滇池为劣Ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷。再以北京市2008年1月大中型水库水质状况为例，作为饮用水源地－官厅水库水质为Ⅳ类;而北京市2008年1月河流水质状况，除潮白河水系大多在Ⅱ类外，其它水系基本上处于无水、劣V2类状态。全国地表水总体水质形势仍然严峻，没有明显好转的迹象。

3，其它污染状况。2006年，全国工业固体废弃物产生量为15.20亿吨，比上年增加13.1%。工业固体废弃物排放量为1303万吨，比上年减少21.3%。工业固体废弃物综合利用量为9.26亿吨。2006年，全国近岸大部分海域水质良好，局部海域污染依然严重；远海海域水质良好。全国近岸海域一、二类海水比例为67.7%，比上年上升0.5个百分点；三类海水为8.0%，下降0.9个百分点；四类、劣四类海水为24.3%，上升0.4个百分点。全国海域共发生赤潮93次，较上年约增加13%，累计面积约19840平方公里。生态环境恶化的趋势没有得到遏制。

（二）自然资源减少失衡

由于中国人口基数太大，致使人均资源占有量大大低于世界平均水平.自然资源的人均占有量都在世界平均值以下:水资源为1/4(总量为2.8万亿立方米，居世界第六。但人均占有量2200立方米，被列为世界13个贫水国之一),森林资源为1/10,耕地资源为1/5(为美国的1/10),45种主要矿产资源为世界人均的1/2。加之资源的分布不平衡，气候、地形条件的限制，以及多年来开发利用不尽合理、科学，造成资源的巨大损失和浪费.联合国《2002年中国人类发展报告》指出，环境问题使中国损失GDP的3.5---8%。中国作为世界受污染最严重的国家，正处于十字路口，目前的路是“危险之路”。

（三）与经济发展的矛盾

保护和改善生活、生态环境与促进社会主义现代化建设发展的目标在实践中相冲突，主要表现以下几方面：

1，社会经济的快速发展与资源的不可持续性消耗。（1）我国工业“两高一资”（高耗能、高污染、低附加值、资源型）特点显著，且产品出口较快增长很快，如2007年上半年，钢材出口量增长97.7％，钢坯增长40.9％。由于出口产品中相当大部分是的“两高一资”型产品，如轻工、纺织、冶金、钢铁、机械等行业的产品，都消耗了大量能源，其旺盛的国际需求，进一步加剧了我国的资源短缺和环境恶化问题。（2）产业政策的不合理。《2007年产业结构调整指导目录》中，鼓励类第十三篇明确要加快汽车制造业的发展。而在《外商投资产业指导目录（2007年修订）》中，鼓励外商投资产业篇第十九条交通运输设备制造业（1，2，3，4，5）款也明确了加快汽车制造业发展。对于我们这样一个人口大国，大力发展作为消费主义驱动器的汽车工业，是否可行，有待讨论。而据国家统计局的初步统计显示，截至2007年末全国民用汽车保有量达到5697万辆（包括三轮汽车和低速货车1468万辆），比上年末增长14.3%，其中私人汽车保有量3534万辆，增长20.8%。预计2010年中国汽车数量可达到7167万辆。若达到美国百人拥有汽车55辆比例，中国还将拥有七亿辆汽车。这相当于现在全球汽车总量，是中国的环境与资源无法承受的。（3）产品过度包装，回收利用少。由于没有针对性的法律规范，引发的资源浪费现象涉及普通生活方方面面。一盒巨大的保健食品礼盒，只有中间位置摆放着几个小巧的瓶状物；一盒大红袍茶叶，包装得更为繁琐，除了外层的手拎袋和雕花木盒，还有内层的两个独立的小木盒以及盒内包衬的黄色绸缎、造型精美的密封罐，最后才是装在塑料包装袋内的茶叶……。以北京市为例，北京市每年产生垃圾近500万吨，包装物含量就占22%。而中国包装联合会2005年统计数据显示，我国包装产品生产总值为4100亿元，其中占70%、价值2800多亿元的包装物被一次性使用即耗费，而这其中的三分之一就是因过度包装造成的。而回收利用方面未能建立起了一套分类回收系统，大部分废物没有被回收利用直接排放到环境中，潜在危害很大。2007年8月26日，首次提交审议的国家性法规《循环经济法(草案)》针对过度包装仅做出了原则性确定。

2，节能环保新产品的缓慢发展。节约资源和保护环境，关系民众的切身利益和中华民族的生存发展。我国常规能源资源仅占世界总量的10.7%，人均能源资源占有量远低于世界水平。20*年，中国超过俄罗斯成为世界第二大能源生产国，同时也是世界第二大能源消费国。2001年以来，中国石油消费高速增长。据海关总署的数据，2007年我国共进口原油1.63亿吨，同比前年增长12.4%；进口成品油3380万吨，以此数据计算，我国石油依存度已近50%。在能源供应拉响警报的同时，各个城市的“亮化”工程毫无顾虑的美化着夜空。节能灯具、太阳能电池、风能、地热资源、小型水电、生物质能能源的开发和使用进展缓慢，缺乏政府大力支持。而在国外，日本采取了“绿色税制”和补助金政策，对混合动力汽车有高达6万元的补贴；美国也实行一些税收返还政策，计划2006年1月1日到2010年12月31日，给予混合动力车和先进柴油车最高达3400万美金的补贴、补贴价减免。在欧洲，4000万人正从风电场获得生活用电。

3，沿海制造业向中西部转移，可能同时面对的污染大迁移。随着出口壁垒加剧、人民币升值、能源及劳动力成本的上升，自身推进产业升级需要，把那些一般性加工制造业转移扩散出去向成本更低的中国中西部地区转移，成为珠三角地区企业很现实的选择。事实上，实施西部大开发以来，沿海地区约有1万多家企业到西部投资创业，投资总规模达3000多亿元。中西部地区，现阶段自然资源生态环境污染相对较小。其生态环境却更加碎弱，一旦破坏更加不易恢复。沿海产业向中西部转移需要引导。产业转移不应该把过剩的、污染的、落后的设备转移到中西部去，而是一种产业升级的转移。中西部不能重复拷贝东部，重复引进，重复20多年前东部沿海对外资“饥不择食”的情况。而作为西进企业也要把握转移契机，淘汰落后的生产能力，加大科技研发投入，促进企业自身的整合升级。

二、环境与资源保护法制现状

（一）环境与资源保护法律体系相关规定

环境与资源保护法律体系是指由国家制定的开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、互相补充、内部协调一致的统一整体。

我国的环境与资源保护法体系主要包括下列几个组成部分：1，宪法关于保护环境资源的规定。宪法第26条规定：“国家保护和改善生活环境与生态环境，防治污染与其他公害”；第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。2，环境与资源保护基本法。1989年12月26日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》。规定环境法的目的和任务是保护和改善生活环境和生态环境，防治污染与其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。3，环境资源单行法规。目前，我国已经颁布单行法律法规主要有《大气污染防治法》及其实施细则、《水污染防治法》及其实施细则环境标准、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、、《水土保持法》及其实施细则、《自然保护区条例》、《城市规划法》等。4,其他部门法中关于保护环境资源的法律规范。例如，《中华人民共和国民法通则》第83条关于不动产相邻关系的规定；第123条关于高度危险作业侵权的规定；第124条关于环境污染侵权的规定；《中华人民共和国刑法》第六章第六节关于“破坏环境资源保护罪”的规定；此外，我国缔结或参加的有关保护环境资源的国际条约、国际公约也是我国环境法体系的有机组成部分。《中华人民共和国环境保护法》第46条明确规定，我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约，同我国法律有不同规定的，除我国声明保留的条款外，适用国际条约的规定。

（二）我国环境职能管理机构缺位

环境管理是在环境保护的实践中产生，发展起来的。自20世纪70年代开始，随着环境问题的严重化，对环境管理提出新的挑战，国家建立和强化了环境管理专门机构—1998年国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，这次全国人民代表大会审议批准改为“中华人民共和国环境保护部”。

环境管理有狭义和广义之分。狭义的环境管理，主要是指采取各种措施控制污染的行为，例如通过制定法律、法规和标准，实施各种有利于环境保护的方针、政策，控制各种污染物的排放。所谓广义的环境管理，是指运用经济、法律、技术、行政、教育等手段，限制人类损害环境质量的活动，通过全面规划使经济发展与环境相协调，达到既要发展经济满足人类的基本需要，又不超出环境的容许极限。广义的环境管理的核心就是实施经济社会与环境的协调发展。因此，广义的环境管理是政府在实施经济、社会发展战略中的一个重要组成部分，是政府的一项基本职能。

按环境管理的范围可划分：（1）资源部门管理，各部委在职能范围内的规划和管理。如国土资源部对土地的规划和用途的监督，水利部对水资源的管理，林业部对森林资源管理等。（2）区域环境管理，它主要是指协调区域经济发展目标与环境目标，进行环境影响预测，制定区域环境规划等，包括整个国土的环境管理、经济协作区和省、自治区的环境管理，城市环境管理，以及水域环境管理等。例如，海河管理委员会、准河水利委员会、长江流域委员会。（3）成立部一级专门职能机构，将国家分散的环保职权集中起来。新成立的“环境部”是我国中央环境管理部门;省、市级政府建立了地方环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼任。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。

就目前情况来看，我国环境管理部门虽有设置，但具体管理不到位。如：（1）部门分工缺乏合作。我国对“电子垃圾”的管理实行的是分级管理与分部门管理相结合，涉及的部门有发改委、科技部、财政部、公安部、信息产业部、商务部、海关总署、工商总局、环保总局等多个部门。主管部门是不明确的，多个部门皆有职责，而实际后果可能是都可以管都不去管。管理体制的不顺畅致使我国对“电子垃圾”的进口、回收利用处于无人管理的真空地带，洋垃圾危害不容小视。此外，主管部门角色错位，既是“裁判者”，又是“运动员”，以致监管不力不公，甚至以行政手段干预环境执法。（2）经济手段调节作用没有引起主管部门的足够重视。市场经济条件下，“生产者延伸责任（EPR）”制度是关于责任分配的主要制度。各国立法将传统的生产者责任扩展到产品的全部生命周期，包括达到使用寿命后的处理。这种制度可有力地促进生产者在设计产品时考虑其环保性能和可循环利用性或可再商品性。日本2000年颁布的《家用电器再生利用法》规定制造商和进口商负责自己生产和进口产品的回收、处理；荷兰把ROHS及WEEE指令转化为《电器及电子设备废料规定》。而我国《循环经济法》去年才通过审议。（3）主管部门监管缺位对环境违法问题不作为，仅仅靠当事者的管理和监督是不够的，必须要有第三者的再监督参与，结合国家审计署的职能，施行环境审计。

（三）立法中的不完善

自《环境保护法》1989年修改至今近20年。面对日益恶劣的自然环境，主要存在以下一些问题：1，是覆盖领域不全，存在着一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遗传资源保护、核安全等。而据报道，中国的入侵物种占世界危害性入侵物种的50%。在《环评法（草案）》第四条曾规定，“制定对环境有显著影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件，应当进行环境影响评价”，即将一定类型的政策列入环评范围。这本来可以成为我国纳入政策法律环评的契机，但最终被以“缺乏可操作性、缺乏经验、立法条件尚不成熟”等理由而在正式立法中删除。由于法规、政策的实施作用范围广，影响深远一旦有误将造成不可挽回的损失。2，环境法律配套滞后，不易操作、原则性规定多，影响了法律的贯彻执行。在现行的《环境影响评价法》中虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。大项目或污染重的项目，各级政府可以重视把关，中、小型建设项目却不在“评价”之列。而这些中、小项目不可能都建在园区，有些甚至紧挨居民区，却没有明确标准规定公众参与范围，使基层环保部门难以操作。3，许多新的制度与理念未能体现。排污权交易都没能在法律中规定。4，对当前环境问题针对性不强，缺少一部专门约束政府行为的环境法律。如地方保护问题等。5,环境法律法规中的处罚力度弱，缺乏强制手段，违法成本低、守法成本高、执法成本高。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。《江苏省环境保护条例》的规定，江苏罚款的数额极其有限，最低的仅在1万元以下，而江苏省环境保护行政主管部门最高只可决定20万元以下的罚款，超过20万元的，必须报省人民政府批准。如此处罚力度，对于大的项目犹隔鞋搔痒，客观上甚至有鼓励违法之嫌

（四）行政上的局限性

我国环境保护法是以政府行政管理为主，公众监督、公众参与为辅的“行政法”、“政策法”。环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系。然而政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，公众监督和参与制度则更是少之又少。以致政府权力过于集中成为我国现行环境保护制度的积弊所在，出现了以下一系列的问题：

1，环境职能部门的不独立性。环境保护部门防止环境污染和破坏，而经济部门和地方政府往往以经济增长为主要追求目标，双方差异导致冲突发生。如2005年水利部环保局信息权之争。环境保护部门在人事、财政、社会保障体制上无法独立于地方政府，而各级政府却有足够的冲动去提高GDP速度，确保经济发展，缓解财政压力，往往难以对环境问题采取强硬措施。使得在环境问题刻不容缓的境地下，环境行政部门仍然是名副其实的冷衙门。履行环保职责的权力能力明显不足。以致罚款多少，环保部门竟要和违法企业去商量的地步。

2，环保部门的权限设置不尽合理，处罚力度太小。例如，限期治理作为我国防治污染的一项重要措施，其限期治理的决定权赋予县级地方人民政府行使。环保部门只可以提出限期治理意见，而地方政府则可能为了某种利益而行政不作为，其结果是放纵违法行为并对环境造成更大的污染或破坏。在法律明确限期治理范围和条件下，既然违法排污企业的行为已经构成了限期治理条件，就应当直接通过法律赋予环保部门决定限期治理的权限；而现行的《环境影响评价法》虽然明确规定了公众参与，却没有明确参与范围。2005年全国有史以来最大的一场“环评风暴”的结局是一共30个违法开工项目全部接受了行政罚款，但具体数额不等。江苏7个30万千瓦以上的大型火电项目均收到“罚单”，最高的罚款10万元，最低的则为5万元。尽管“环评风暴”来得轰轰烈烈，但我们不竟要问，对投资数十亿元的特大电站项目，这样的处罚力度对违法行为谈何威慑力？从某种意义上讲，这种执法困局是近年来重特大环境污染事故频发的根源。

3，环境职能部门的垂直管理与区域化合作体制。由于环境具有生态系统的完整性、跨行政区域性特征，所以对环境要求实行更加系统型管理及决策，设立高级别的协调和决策机构。我国环境资源被行政区划分割，由不同的主体行使管理决策权，加上地方利益、部门利益的不同，缺乏对地方利益、部门利益的平衡和限制，最终导致环境破坏严重。环境行政管理体制设置只重视行政区划机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。现有的一些综合治理机构，如太湖流域的综合治理委员、淮河治理委员会、黄河治理委员会等只不过是协调通报监测机构。根本无法监管，也不可能综合治理。作为监督者，要想实现有效的环境执法，环保部门就应该实行垂直管理。从区域环境资源保护的高度，统一管理环境保护工作。当今国际区域合作的经验值得借鉴，如欧盟、美洲国家组织、2003年11月中欧环境部长级政策对话机制正式启动等。英商6000万欧元购买宝钢600万吨CO2减排量就是一个成功的例子。

三、如何进一步完善我国环境与资源保护法制建设

社会快速发展与污染加剧、自然资源减少相伴随，现有法律没有很好的协调经济与环境的关系。国务院总理在第六次全国环保大会上提出，环境保护要从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。只有在法律、财税、金融、信贷等公共管理和服务领域普遍地建立起有利于环境保护的体制，环境保护和环境管理才更能有力和规范，才更能产生持久而深刻的影响。同时，环保部门的各项监管措施才更能有效得到落实并产生强有力的作用。从法制建设的角度可从以下几方面来完善:

（一）加快现有法律体系的完善与顺畅

我国已基本形成的环境体系偏重于污染后的治理，未将“预防为主，防治结合”落到实处。法律上虽规定了环境影响评价、“三同时”、许可证等一些预防性制度，但这些制度本身的规定都不十分完善，缺乏必要的配套法规，并且也有浓厚的末端控制痕迹。如，“污染者负担”原则中对“污染者”的界定就是强调直接排污者，实际也是强调“末端控制”,将环境保护责任施加于“末端”,施加于污染物的处理、处置,不利于“清洁生产”战略的展开,难以把污染控制延伸到对原料、技术、工艺等生产环节。要从根本上解决这种状况，当务之急应着眼于：

1，在现行《宪法》中增加可持续发展的内容。可持续发展以保护自然资源和环境为基础，经济、社会的发展与资源和环境保护是紧密联系的，他们构成了一个有机的整体，应在国家的根本大法中得到体现。1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然》就指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应。”

2、重新审视《环境保护法》。我国环境保护法制定已达20多年之久，经过几十年的施行，已与当今环境防治要求不相符合，应尽早修改。（1）立法目的二元化，即既要保护环境、防治污染，又要促进经济发展，两者之间的平衡很难把握，在具体实施过程中，后一目的占据了优势。有鉴于此，应明确环境保护法的终极价值目标是“人与自然和谐”。建议以“人与自然和谐”替换原第1条中“社会主义现代化建设的发展”。（2）确立有效的政府环境责任制度体系，建立细化、可操作的责任追究机制。（3）健全环境信息公开制度，保证环境政务公开，保障公众环境知情权。（4）建立有效的公众参与和监督机制，扩大公众参与环境事务的范围。（5）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。（6）加大处罚力度，赋予环保部门行政强制权(限期、限产、停排、查封、扣押、没收)，提高法定罚款上限（最高为100万元）。

3，加强环境影响评价法的地位和其它单行法规的修订。（1）环境影响评价法是从源头防治污染的关键，却势单力薄，收效甚微，环评范围狭窄。而放眼国外，自20世纪70年代中期，欧美一些国家开始将该制度扩展到战略层次。80年代末，战略环评开始为全球广泛接受，作用于战略实施全过程（政策、计划、规划、项目），新的环评体系逐渐形成。如今，美国政府已经编制了好几百部“战略环境影响报告”。而在我国如影视拍摄、自然保护区及名胜古迹的参观游览活动等，在目前都尚未纳入。不过，在地方法规中曾有一次不错的尝试。如2006年5月，黄山市依据安徽省人大常委会制定的《黄山风景区管理条例》规定，在黄山境内景区拍影视剧必须先进行环境评估和论证，否则将被禁止拍摄。（2）环评法规定的法律责任承担存在不足，客观上有鼓励建设单位违法之嫌。（3）部分单行法规急需修订。如《水土保持法》1991颁布、《矿产资源法》1996年修正、《海洋环境保护法》1982年颁布，都早已不能适应现今生态环境急剧恶化的趋势。

4，环境经济政策。人的环境利益分为经济、资源、生态、精神四大类，环境与资源的使用是有价值的，应当实行有偿使用。1992年，联合国环境与发展大会制定的《21世纪议程》明确提出：在决策中把环境与发展综合起来（IntegrationofEnvironmentandDevelopmentinDecision-making）。因此，环境保护中的经济措施更为必要。具体要重视以下几方面：（1）调整税收政策。对“两高一资”产业高税收，对环保产品给予税收优惠，调整现阶段过低的资源税。（2）资本市场的调节。通过在金融信贷领域建立环境标准提高准入门槛，可以有效地限制高耗能、重污染行业无序发展和盲目扩张。此前，环保总局和中国人民银行、银监会联合推出的绿色信贷政策就是一个有益的尝试。（3）建立排污权交易市场，将环境外部的不经济性内部化，优化环境容量资源配置。（4）贸易政策调整。改变我国单纯追求数量增长，忽视资源约束和环境容量的发展模式，平衡好进出口贸易与环境保护的利益关系。（5）建立新的国民经济核算体系。改变资源低价、环境无价的认识误区，将环境保护和经济发展进行综合考虑、综合决策。

（二）支持公益诉讼

公益诉讼与公共利益紧密相连，是伴随着罗马帝国的出现而产生于罗马法当中，公益诉讼的实质含义是，“原告代表社会集体利益而非个人利益而”。

目下中国，以环境权为基础的环境公益诉讼制度仍然处于起步阶段，限制较多，缺乏相关配套制度。例如以个人提起的带有公益色彩的案件一般难以得到受理或被驳回。如2001年10月17日，东南大学法律系施建辉、顾大松两位教师以观景台的建设破坏了“其享受自然景观所带来的精神上的愉悦”为由向南京市中院市规划局，要求其撤销对紫荆山观景台的规划许可，法院未予受理。

环境权的概念一般解释为：公民享有适宜健康和良好生活环境以及合理利用环境资源的基本权利、在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。有关国际文件中，关于环境权有不同的具体表达方式。《斯德哥尔摩宣言》（1972）规定：“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代人和世世代代的环境的庄严责任”。联合国《世界自然》（1982）规定：“人人都应当有机会按照本国法律个别地或集体地参加拟订与其环境直接有关的决定；遇到此种环境受损或退化时应有办法诉请补救”。1992年，联合国在里约热内卢召开环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》指出，人类处于普遍受到关注的可持续发展问题的中心，应该享有以与自然和谐的方式过健康而富有生气成果的生活权利。在我国关于环境权法律中的依据有：《宪法》第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护确认为一项国家职责；《宪法》第二条规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。根据这一规定，我国公民可以广泛参与国家的环境管理。《环境保护法》第六条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”；《水污染防治法》第五条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举”；《环境影响评价法》规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。这些公民环境参与权的规定，不仅是确定了环境权的具体内容和行使方式，而且为保障环境权的具体程序规定等制定提供了依据。

在确立环境权基础上，建立环境公益诉讼制度，就有了依据。公益诉讼的产生打破了原有原告需与损害有直接的利害关系的规定，很是契合环境污染广泛性特点。对当下中国有很重要的现实意义，具体表现在：（1）推动环境保护法治观念的宣传。中国有息讼、厌诉的传统，致使法治观念淡漠，司法体制不健全、行政权力过于集中，有纠纷找关系的盛行。通过公益诉讼这种近似团体、集体诉讼的方式，由于其自身具有广泛性的，可以最大限度的宣传环境保护理念。（2）公益诉讼可以限制公权力的行使，制约政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位。（3）公益诉讼有利于预防利益损害、纠纷产生。例如，环境公益诉讼的提出，早于实际损害的发生，一条河流的污染可以影响人们的人身健康，但是，如在实际人身受到侵权发生之前可以通过公益诉讼提取救济，就能充分保护利益避免不应有的损害。据权威部门的统计资料显示，自1998年以来，环境纠纷以每年超过20%的速度递增，光是2006年仅投诉到环保部门的环境纠纷就达40多万件。

如果相关部门不严格执行环评法，造成大范围污染和生态系统破坏，公民或组织可以通过环境公益诉讼来对抗造成生态破坏的私人以及通过行政公益诉讼对抗渎职的政府部门，从而鼓励和激发公众参与维护环境公共利益的积极性，达到保护生态环境的目的。

（三）倡导公众参与

公众参与可以有效地制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。公众参与要求政府机关在做出有关环境的决定之前充分听取公众的意见，并予以适当的考虑。公众的不同意见可以帮助决策机关及早发现问题，提高决策的科学性与准确性，增加政府环境决策和管理的公开性、透明度，使政府的环境决策与管理更加符合民意和反映实际情况；同时公众也将能充分了解政府环境决策的理由和依据，使普通民众的意愿能够得到充分表达，从而能够认同有关行政机关的环境决策，减少公众与政府之间的冲突，使有关决策得到顺利实施。公众参与的方式是多样的，当前主要表现在以下几个方面：

1，民间环保组织NGO（非政府组织）成为政府和社会的桥梁。据介绍，我国目前民间环保组织已有2700多家，近年来这些组织日趋活跃，成为连接政府与公众的纽带。2004年，北京地球村等民间环保组织发起了“26摄氏度空调行动”，倡议企业参与节能行动，该行动影响范围逐年扩大；2007年深圳出台了《民间生态公约》。国家环保总局副局长周建指出，民间环保组织已经成为推动我国环保事业的重要社会力量。

然而在环境教育宣传方面，缺乏具体的法规对NGO给予支持。根据环保总局宣教司就环保宣传制定的两次行动纲要(《全国环境宣传教育行动纲要》1996年—2010年)和（《2001年—2005年全国环境宣传教育工作纲要》)，要求建立和完善有中国特色的环境教育体系时，却把环境NGO排除在外，没有条款涉及到对环境NGO工作的认同和支持。同时，NGO也面临着身分的尴尬，由于法律法规不健全，不能依法进行登记。而在国外一些国家却赋予了环境NGO的行政参与权。如泰国宪法第56条规定，对于那些有可能会对环境造成重大影响的计划，实施前，须经由环境NGO、高等环境教育机关的代表等构成的独立机关审议;德国对满足一定条件的环境NGO给与自然保护领域的参加权认定(主要包括意见表明权、专门家鉴定书的阅览权)，如果权力遭侵害可提讼。与国外相比较，我国环保NGO差距依然十分明显，倘有充分的发展空间。

2，新闻媒体对环境的深度关注，使得破坏环境的行为裸的曝露在公从的视野下，为我们所熟知的有影响环境事件中都有媒体的身影。不久前围绕厦门有史以来投资最大的工业项目PX项目之争。最终市政府不仅邀请200名市民代表，面对面征询意见，且遵照了大多数的意见砍掉了巨大的环境隐患，让公众体察了政府对民意的重视。但若是没有媒体的广泛参与，很有可能我们只能在某一次重大环境问题反思中才能知晓PX项目。

3，全社会的环境保护意识的提高。开展环境宣传教育、倡导公众参与环保。减少和拒绝一些浪费资源和污染环境的消费行为。如减少和拒绝一次性用品(筷子、杯子、纸巾、袋子)的消费;节约用水、用电、用油;反对奢侈豪华的生活方式。引导自愿环境管制措施。在企业认证方面，比较有影响的是国际标准化组织的IS014000认证，欧洲的EMAS(生态管理和审核计划)认证等；在产品的生态认证方面种类较多，如德国的“蓝色大使”(BlueAngel)、北欧的“天鹅标志”(NordicSwan)、美国的“绿色印章”(U.S.GreenSeal)等;有的国家还有多个生态标签计划，如瑞典最常见的标签有nvironmentChoice和NordicSwan。

公众参与对环境决策的形成具有重大益处。而我国的公众参与机制并未真正建立，为使其在环境保护管理中发挥应有的作用，应当：1，通过立法，确定公众直接参与和间接参与环境行政管理决策的范围，明确细节。现行的《环境影响评价法》中，缺少明确的法律程序来保证公众参与的有效措施。环境保护需要全社会的广泛参与，不能只有专家、官员、少数开发商参与，因为他们往往有可能因私利达到妥协，公众的利益就会受到损害。2，建立完善听证制度，把公众听证作为决策过程的必要环节。让各方的意愿和利益得以表达，以使环境决策趋于合理。如圆明园铺膜听证会，是公众参与环保的有益尝试。3，保障公众的环境知情权。完善政府政务公开制度及环境状况公告制度，确立法定的环境与资源监测情况报告制度。调查表明，环境信息公开的指数全国最好的大概能达到60多分，但是全国还有上百个城市得分为零，包括污染非常严重的辽宁、吉林等地。阳光是最好的消毒剂，环境信息公开办法在2008年内的施行，将有望扭转这种糊涂账境况。

结语

环境法的基础是人的利益需求的多样性和环境满足人类多种需求的能力，环境问题发产生的本质原因是人类在追求和实现生存和生活质量的利益要求时单纯片面追求经济利益、忽视环境生态利益所导致的。近年来不断发生的环境事件，表明公众基本生存权、健康权日益普遍受到侵害，突出了中国环境法制度体系的缺失和弊端，迫切需要修改现行法律体系，完善法制建设。唯有如此，才可确保每个人享有一种富有自然美的自然资源的权利、享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利以与自然和谐的方式过健康而富有生活情趣的权利。

参考文献

1.《国家环保局2006中国环境状况公报》2007-06-19。

2.《国家统计局2007年国民经济和社会发展统计公报》。

3.国务院关于印发《国家环境保护“十一五”规划》通知2007-11-22。

4.金瑞林:《环境与资源保护法学》北京大学出版社2006版。

5.董建辉：《环境保护与可持续发展》西北大学出版社2003版。

6.沈宗灵：《法理学》北京大学出版社2000版。

环境资源法论文篇（4）

二、环境资源法所调整的人与自然的关系 环境资源法律法规中有没有规定或体现、反映人与自然的关系？环境资源法能不能调整人与自然的关系？对这个问题不应该仅仅从概念、抽象思维上找答案，而应该从现实的、现行的环境资源法律法规中找答案，从环境资源法的实施中找答案。在一个相当长的时期内，人们开发利用环境资源的活动对环境资源负载能力和净化能力并没有形成过度的冲击，这时人们对环境资源的行为被认为是对其他人无关的个人自由行为，与矛盾尖锐的人与人的关系相比，人与自然的关系相当平静，国家法律的注意力是保护与人们至关重要的政治权利、人身健康和财产安全，来不及考虑通过法律去调整人与自然的关系问题。这就是以往法律或法学理论较少涉及人与自然关系的根本原因。在我看来，当今所有的环境资源法律或法规，都毫无例外地包含人与自然的关系、反映人与自然的关系、调整人与自然的关系。一部良好的环境资源法律应是一张人与自然关系的关系网，应是一幅反映、描绘人与自然和谐共处关系的蓝图。 （一）环境资源法所调整的人与自然关系的概念和含义 环境资源法所调整的人与自然的关系，是指由环境资源法所确认、规定并在环境资源法实施中形成的人与自然的关系。这一概念包括如下含义： 1.环境资源法所调整的人与自然的关系，是环境资源法所规定的关系 环境资源法所调整的人与自然的关系是在环境资源法（包括环境资源法的各种渊源）中有明确规定或体现的人与自然的关系，没有在环境资源法中规定或体现的人与自然的关系不属于环境资源法调整的人与自然的关系，即并不是所有的、在现实生活中存在的人与自然的关系都是环境资源法所调整的人与自然的关系。首先，环境资源法中所规范的人与自然的关系是现实存在的人与自然的关系的反映；但是，正如前面所分析的，现实生活中的人与自然关系种类很多，环境资源法调整的仅仅是现实生活中人与自然关系的一小部分；正如现实生活中的人与人关系很多，法律只能调整其中一部分的道理一样。环境资源法主要调整的是人与自然的利益关系、利用关系、生态关系、物质交流关系和因果关系，即因开发、利用、保护和改善环境资源所发生的人与自然的关系，这是环境资源法区别于其他法律部门的一个重要特点。 2.环境资源法所调整的人与自然的关系是现实存在的人与自然的关系 在过去一个相当长的时期内，我国有些法理学家常常把法律所调整的法律关系理解为单纯的思想意志关系或精神关系，而不认为它是一种现实关系。法律关系当然体现或反映人或阶级的思想、意志和意识，但是如果因此而将法律关系理解为单纯的意志、思想关系则未免失之偏颇。其实，法律关系是法律实施过程中形成的关系，是一种由法律适用或实施所引起或形成的现实关系。近年来我国法理学界开始改变对法律关系的传统看法，例如《法理学》指出：“不能仅仅看到法律关系的意志形式，而看不到其背后的物质关系。马克思坚决反对把法律关系看做是没有实际内容的空洞外壳的幻想”，“法律关系是法律规范的实现形式，是法律规范的内容在现实社会生活中得到具体地贯彻”，“是现实的、特定的法律主体所参与的具体社会关系”。[27] 环境资源法所调整的人与自然的关系是指本来意义上的人与自然的关系，不一定与法律设定的“人”和“自然”相吻合，更不是经过某些法学家主观解释、加入了主观意志的法律关系。大家知道，法律是人制定的，不同法律对现实生活中的自然物甚至人有不同的定义。例如，有的法律将人与人的关系规定为“人与自然的关系”（即法律将人拟物化，如法律将奴隶规定为物），这种“人与自然的关系”不属于人与自然关系的范畴而应该属于“人与人的关系”的范畴；有的法律将人与 自然的关系规定为“人与人的关系”（即法律将物拟人化，如有的法律规定动物不是物、将牛马与奴隶同等对待），则这种“人与人的关系仍然属于人与自然的关系”。从这个意义上讲，环境资源法所调整的人与自然的关系是指实际关系，即实际存在的人与自然的关系，而不是人为虚拟的关系，它不因人们的主观意识或认识而改变。例如，有人在市场上买回一条鱼，对这一现象有三种认识：一是认为这个买鱼人与那个卖鱼人的鱼发生了人与鱼之间的关系；二是认为这个买鱼人与那个卖鱼人发生了人与人的关系；三是认为这一过程同时发生了人与人的关系和人与物的关系。分析发现：第一种人之所以只承认发生了人与鱼的关系，是因为他想强调在这次活动中某人得到了一条鱼这种实物，人上街买鱼的目的是为了得到鱼而不是为了与某人发生关系，因而首先是人与鱼的关系，是某人看到鱼才产生了买鱼的想法并实施了买鱼的行动，所以这次买卖活动形成的是人与鱼的关系；第二种人之所以只承认发生了人与人的关系，是因为他想强调在这次活动中某人与某人发生了交易这种社会活动、想突出人的重要性，买鱼人之所以去市场首先是因为有人卖鱼，所以这种买卖活动形成的是人与人的关系。笔者认为，在这次买卖鱼的活动中，既发生了买鱼人与卖鱼人之间的人与人的关系，也发生了买卖双方与鱼的关系，这次买卖活动中人与鱼和人与人这种实际关系并不因人们的不同意志、定义和人为取舍而消失；更不会因某些法学家从法理学上进行解释而可以否定。这正如马克思主义的创始人所指出的，人类活动的“一个方面是人对自然的关系”，“另一个方面是人对人的作用”[28]，即“历史的每一个阶段都遇到……人和自然以及人与人之间在历史上形成的关系”[29]. 目前，在各种环境资源法的著作和论文中，经常会发现类似于上述“买卖活动形成的是因鱼而发生的人与人的关系”的说法，例如：《中国大百科全书（法学卷）》认为，环境保护法是“调整因保护环境和自然资源、防治污染和其他公害而产生的各种社会关系的法律规范的总称”[30] ；《环境法概要》[31] 认为环境法是“国家为协调人类与环境的关系、保护与改善环境而制定的调整人们在开发、利用、保护改善环境的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总和”；《自然资源法教程》[32] 认为，“自然资源法是调整人们在自然资源的开发、利用和保护过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。……一切与合理开发利用自然资源，并保证各种可更新资源的恢复、繁殖和再生有关的社会关系，都是自然资源法的调整对象”；《中国大百科全书（法学卷）》认为，国土法是“调整有关国土的开发、利用、治理、保护的社会关系的法律规范的总和”；[33]土地法是“调整土地关系的法律规范的总称”[34] .笔者认为，“因环境、自然资源、土地而发生的社会关系”实际上意味着同时发生了人与环境资源的关系。前苏联科学院国家与法研究所法学博士奥？斯？科尔巴索夫于 1976年在其《生态学：政策-法》一书中提出了“生态法”的概念。其广义的理解认为，生态法是调整人类社会和自然界相互作用领域内的各种社会关系的法律规范之总和。人类社会与自然界相互作用领域内产生的社会关系，具体是指人们在利用、保护和再生自然资源、保护自然环境、保障生态安全方面所产生的社会关系，亦称“生态社会关系”。将俄罗斯生态法定义为俄罗斯联邦调整人类社会与自然界相互作用领域内产生的 各种社会关系的法律规范的总称，表面上看似乎是只承认环境法调整人与人的关系。但是，通过进一步地分析发现，“调整人类社会与自然界相互作 用领域内产生的各种社会关系”的前提是“人类社会与自然界相互作用领域”，即认为这种社会关系是在“人类社会与自然界相互作用领域内产生的各种社会关系”，这实质上是承认环境法在同时调整人与人的关系和人与自然的关系。说环境法或生态法是调整“生态社会关系”，在社会关系前面加上一个“生态”作为限制，实质上也是指人与人的关系和人与自然的关系的结合。 3.当代环境资源法所调整的人与自然的关系几乎都可以纳入利益关系的范畴 当代环境资源所调整的人与自然的关系是人与自然之间的利益关系、价值关系。大自然（包括环境资源）具有多种功能和多元价值。环境资源价值是环境资源的属性和功能对人的需要的满足，包括对人的生存、发展所起的积极的促进的作用；是指环境资源能够满足人类需要的功能，即人们可以从环境资源获得的利益。大自然或环境资源之所以能够成为有价值的载体、成为人的物质利益的载体，首先是因为它本身具有某些特定的属性或性质或有用性；当然人也有对自然的需要和要求。环境资源具有价值的新价值观的确立，表明了人（价值主体、财富主体）与自然（价值客体、物质利益载体）之间的利益关系，即自然对人的需要同自然满足人的需要之间的关系；表明了自然环境对人的需要而言的某种有用性，对个人、集体、社会、国家乃至整个人类社会所具有的积极意义。人们之所以越来越重视人与自然的关系，是因为这是一种利益关系、价值关系，即因为这些关系的变化直接或间接地关系到人类的各种利益，包括眼前利益和长远利益、局部利益和整体利益、个人利益和集体利益、当代人利益和后代人利益。正是因为人与自然之间存在着价值关系、利益关系，才为环境资源法采用经济政策、经济措施、市场机制、产权机制调整人与自然的关系，提供了根据和支持。正因为人与自然的关系是一种利益关系，保护人与保护环境资源、调整人与人的关系与调整人与自然的关系才能够统一起来、并行不悖。目前有的学者从“人的利益”出发认为，人类和环境法保护环境的目的只能是保护人的利益不能是保护环境，只能是调整人与人的关系不能是调整人与自然的关系；他们不仅在逻辑上犯了一个错误，而且暴露了其极端的人类中心主义思想。在他们看来，保护人的利益与保护环境是两个水火不相容的命题，熊掌与鱼不能得兼。从语义学上分析，保护人与保护人的利益既有交叉也有区别；在环境保护法中常常将保护人与保护环境并列[35]，这时可以将保护人理解为保护人本身（或人体健康），将保护环境理解为保护人的利益（或环境利益），显然“人的利益”不是指人本身而是指与人有利益关系的某物或某事；在环境资源法中，保护人的利益主要指保护人的环境利益，而环境或大自然就是人的利益即环境利益的载体或物质实体，所以说保护人的（环境）利益就是指保护与人有关的自然环境；正如说保护人的（房产）利益就是保护人的房产一样。某些学者坚持环境保护法只能保护人的利益，不能保护环境，与某些持男子大丈夫主义的丈夫的认识颇为类似。在夫妻关系中，大丈夫主义者认为，维护好的夫妻关系，只能是为了保护丈夫的利益，不能说是为了保护妻子的利益，他们不仅不知道妻子就是丈夫（夫妻）利益的实体或载体，而且存在着根深蒂固的把妻子仅仅当作丈夫的客体的思想。 目前不少环境资源法已经确认环境资源的价值，例如，《美国国家环境政策法》（1969年）声明，“发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以在一种建设性的和谐中生存的各种条件，实现当代美国人及其了孙后代对于社会经济和其他方面的要求，这乃是联邦政府一如既往的政策”（第1节第1条）。这说明环境资源法所调整的人与自然的关系是一种利益关系。环境资源法调整人与自然的关系实质上是对这种利益关系的正当化、法定化。正当化是一定利益关系的规范化，它有两种形态，一是道德化，一是合法化（法律化）。道德化是指通过一定的社会舆论对一定的利益关系形成社会共识，将利益关系内化为习惯性权利（应有权利）与应有义务关系。合法化是指通过国家中介的作用，将人们在一定的社会物质生产关系过程 中形成的利益关系内化为明确的权利义务规则。如果没有正当化、规范化，人与自然的关系这种利益关系常常会处于一种冲突状态。当一个社会发展到一定水平时，可用的或良好的环境资源总是稀缺的，而人们对环境资源的需求和欲望又总是无止境的。这就形成了环境资源的有限性与人们对环境资源需求的无限性之间的矛盾。这种总体上看属于人与自然的矛盾，有可能转化为人与人的矛盾，即转化为人们之间尖锐的、无休止的利益之争。只有通过规范划清人与自然之间的关系的界限，才能克服人与自然之间的矛盾，以及因此而发生的人与人之间的矛盾。正是因为人与自然之间存在着价值关系、利益关系，才为环境资源法采用经济政策、经济措施、市场机制、产权机制调整人与自然的关系，提供了根据和支持。 4.环境资源法所调整的人与自然的关系既不是人与人的关系，也不是物与物的关系，更不是自然物、自然过程和自然规律 本文之所以强调环境资源法所调整的人与自然的关系既不是人与人的关系，也不是物与物的关系，是因为有些人心目中根本没有人与自然关系的概念，他们在谈论人与自然的关系时，总是习惯于用人与人关系或物与物关系的模式和特点去衡量人与自然的关系，或者将自然现象本身和自然过程等同于人与自然的关系。例如，有些人在反驳法律调整人与自然关系的理论时认为，“自然过程与物理、化学、生物过程，如台风、暴雨、生物的生长等等，不是、至少目前还不是法律调整的直接对象。这些现象是按照自然规律发生、发展的，是自然科学研究的对象，法律可以考虑到这些情况，把它们作为法律事实，要求人们遵守自然规律，利用它为社会谋福利，但它们不是、也不可能是法律调整的对象”[36]；还有一些学者认为，因为动物、植物、环境资源或大自然是没有意识、意志的自然物和自然现象，它们不是法律关系的主体，所以法律不能调整人与自然的关系。上段话本身是相当谨慎的，他仅仅说自然过程“不是、至少目前还不是法律调整的直接对象”；笔者可能比他更干脆，我想进一步强调指出，自然过程和自然现象“将来也不会成为法律调整的直接对象”，动物、植物、环境资源或大自然也不是法律调整的对象。反对法律可以调整人与自然关系的主张的错误之处是，他们将自然过程或自然现象等同于人与自然的关系，从自然过程和自然现象“不是法律调整的直接对象”这一正确结论出发，得出了“人与自然的关系也不是法律调整对象”的错误结论；他们将动物、植物、环境资源或大自然等同于人与自然的关系，从“动物、植物、环境资源或大自然不是法律调整的对象”这模糊概念中，得出了“人与自然的关系也不是法律调整对象”的错误结论。 我们研究的法律调整对象是指人与人的关系或人与自然的关系，凡是关系都是指两个方面或数个方面的相互作用与影响，而不是仅仅指一个方面，“孤掌难鸣，一个巴掌拍不响”，单纯的动物、植物、环境资源或大自然不但不等同于人与自然的关系，也不能形成人与自然的关系；只有加入人后，才能形成人与自然的关系，只有人与自然这两个“巴掌”结合起来，才能拍出响声。诚然，动物、植物、 环境资源或大自然是没有意识、意志的自然物和自然现象，目前在大多数法律法规中也不是法律关系的主体；但是，我们切不可忘记，在人与自然关系中除了自然这一方外，还有人，人是有意识、有意志、有能力的另一方，人可以成为法律关系的主体。正是因为有人的参与，环境资源法才具备了调整人与自然关系的基础和条件，环境资源法是通过规范人的行为去调整人与自然的关系的，正如法律通过规范人的行为去调整人与人的关系的道理一样。有些学者的用 语比较混乱，他们一时说法律调整的对象是人与人的关系，一时又说法律调整的对象是人或人的行为[37]；一时反对环境资源法可以调整人与自然的关系，一时又反对环境资源法可以调整动物、植物、环境资源或大自然；在他们的逻辑中，人和人与人的关系是一个概念，自然和人与自然的关系是一个意思。其实，环境资源法所调整的人与自然的关系，既不能等同于动物、植物、环境资源或大自然或自然规律，也不能等同于大自然中物与物的关系，更不是人与人的关系。由于大自然中物与物的关系（即非人物与非人物的关系），没有人的因素或人的参与，而法律的基本出发点或逻辑起点是人的行为，所以包括环境资源法在内的法律不能调整物与物的关系。而人与自然的关系和人与人的关系都是有人参加的关系，因而都可以通过法律加以调整。当然，这两种关系也存在着明显的差别：在人与人的关系中，双方都是人，因而大量地表现为体现双方意志或意思的双向关系，只有少部分体现单方意志或意思的单向关系（例如，有法律主体资格和行为能力的人与虽有法律主体资格但无行为能力的婴儿、白痴之间的关系，由单方面的行政行为所形成的法律关系，由违法者或罪犯单方面行为所引起的违法关系或刑事关系等）；在人与自然的关系中，由于有一方是人而另一方是动物、植物、环境资源或大自然，所以大量地表现为体现单方意志即人的意志的单向关系，只有少部分体现双方意思的双向关系（现代科学证明，某些非人动物同样具有感情和意识，它们可以与人进行身体语言和声音交流）。有些学者以法律调整的关系必须有关系双方的意思表示、而人与自然的关系是一种单向关系为理由，否定法律可以调整人与自然的关系，这是在用人与人关系的模式和特点去要求人与自然的关系，显然用错了地方；既然法律可以调整单方向的人与人的关系，为什么法律不能调整单方向的人与自然的关系。 （二）环境资源法所调整的人与自然关系的种类 美国学者凯尔森（H.Kelsen， 1896～1973）认为，“法律规范调整人的行为，而人的行为是时间上和空间上发生的，因此，法律规范是与时间有关的。它们是在某一时间和在某一空间（土地）上有效的。所以，我们说法律规范或法律秩序的属时和属地的效力范围”；他还认为，法律规范所调整的人的行为包括人的因素和物的因素，因而法律规范又具有属人和属物的效力范围，“属物效力范围是指法律规范所调整的事项。规范不仅可以因地、或因时、或因规范所拘束的人的不同，而且因它所调整的事项而不同”[38] .这段话虽然不是直接讨论法律调整对象，而且他认为法律规范可以调整人的行为和事项，但却清楚地表明了法律调整和人与自然关系的关系。 《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（1971年2月2日订于伊朗拉姆萨）是第一个明确承认人与自然关系重要性的国际公约，该公约序言申明：“承认人类同其环境的相互依存关系”。俄罗斯《联邦环境保护法》（1991年）第1条规定，“以保护自然资源和个人生活方式为目标、调整社会与自然的关系，是俄罗斯联邦环境立法的首要任务之一”。显然，调整社会与自然的关系也就是调整人与自然的关系，该法将调整人与自然的关系作为环境保护法的首要任务，雄辩地说明了调整人与自然关系对于环境法存在和发展的重要意义。环境资源法调整人与自然的关系，可以是对某种人与自然关系的确立、确认、鼓励、限制、改善和取消，也可以是用新的人与自然的关系代替旧的人与自然的关系。因此，环境资源法所调整的人与自然关系的种类，包括环境资源法所要求建立、鼓励、限制、改善、取消、替换的人与自然关系的种类。分析综合有关环境资源法律法规可以发现，当代环境资源法所调整的人与自然的关系非常丰富多样，概括起来，主要有如下几种： 1.人与自然的时间关系 它包括法律规定的眼前关系和将来关系。时间关系的表现，一是法律规定的人与环境资源作用的时间，二是法律规定的不同时间或不同时期的人对环境资源的作用。反映在法律上包括对具体环 境资源法律行为的时间规定、法律的适时范围问题、时间尺度问题和时际原则问题等。例如，任何环境资源法都有一个适时范围问题，环境资源法中规定的环境行为也有一定时间尺度问题。适时范围，是指环境法规在什么时候有效，包括何时生效、何时终止效力，以及对开始生效以前的活动和事件有无效力（又称环境法的溯及力）等与时间有关的问题；这实际上意味着，法律所设定或调整的人与自然关系的存续时间。 环境资源法规定的环境行为的时间尺度是其调整人与自然的时间关系的主要表现。例如，根据《逸周书？大聚篇》记载：“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长；入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。” [39]这条法令实际上是对人与自然的时间关系的调整，也就是说，根据法律规定，在春天三月，人与自然的关系是人不能进入山林砍伐树木，而在其他时间人与自然的关系是可以进入山林砍伐树木；在入夏三月，人与自然的关系是人不能进入川泽张网捕鱼，而在其他时间人与自然的关系是人可以进入川泽张网捕鱼。 和人与自然的时间关系相关的另一个问题是环境资源法时际原则。在国际环境公法方面，主要表现为对未来世代、当今世代和过去世代的关联等方面。在适用国际环境条约时，要依照条约形成的情况对法律进行适用；对于已经通过国际法上规定的有效方法获得的权利，如果在适用时不能适应国际法的变化，就有可能消灭。“条约必须遵守”原则应当服从于“情势不变”的原则，即在缔结方的协议是以缔约时存在的某种情势继续存在为前提的情况下，当该等情势发生变更时，缔约方便不再受协议义务的约束。在国内法方面，包括当代和未来世代的时际问题也很常见。目前民法对法律冲突案件的时际法已经形成完善的理论。时际问题在环境资源侵权案件中表现得非常突出，特别是对数年前发生的放射性、有害物质、危险物质侵害时。由于人与自然的时间关系的特点，有的环境资源法对法律溯及力作出了具有特色的规定。如美国《综合环境反应、补偿和责任法》（1980年制定，1986年修改）规定：即使在该法成立以前属于合法，如果事发时违反本法，也要被追究责任；即使是按当时的法律办事，如和本法相违背，也按本法处理。我国广东省人大常委会于2001年3月1日颁布的《广东省河口滩涂管理条例》，也规定对该《条例》实施前的滩涂围垦项目有追溯力。 2.人与自然的地域关系 它包括环境资源法律规定的适地范围以及环境行为的当地关系、区域关系和整体关系。这里的适地范围，是指环境法在地域或空间的什么范围内有效，也称空间适用范围。不同级别和不同调控对象的环境法律对其适地范围有不同的规定。根据《中华人民共和国环境保护法》第3条和第46条的规定，环 境法只能调整在如下地域范围内的人与自然的关系：中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域；中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约，同上述规定有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国领域，包括我国的领陆、领水、领空、底土以及延伸意义上的领域。中华人民共和国管辖的其他海域，是指根据我国的法律及我国缔结、参加的国际条约、协定或者其他有关国际法，而由中华人民共和国管辖的海域，主要指中国的毗连区、大陆架和专属经济区。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年）第2条的规定，环境法所调整的人与自然的空间关系还包括中华人民共和国管辖海域以外的区域，在这些区域法律也调整任意排放有害废物污染我国海域的关系状态。另外，不同的环境 法律可能有不同的适用范围。一般而言，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的环境法律，以及由国务院制定的环境行政法规，在全国领域内生效；由地方权力机关制定的地方环境法规，在其管辖范围内生效。由于环境法律所保护的环境要素可能不同，所以某些法律、法规仅适用于某些区域。例如，《水污染防治法》仅适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体及地下水体的污染防治，而不适用于我国海洋的污染防治。这实际上是调整人与自然的空间关系或地域关系。 环境资源法所调整的人与自然的地域关系，大量表现在对人的具体环境行为的地域限制上。最典型的是环境资源法有关自然保护区、水源保护区、风景名胜区和各种环境资源功能区的法律规定方面。例如，《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修改）第42条规定，“在依法划定的海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，不得从事污染环境、破坏景观的海岸工程项目建设或者其他活动。”这就是调整人与自然的地域、空间关系，即规定人们在上述区域内不得从事污染环境、破坏景观的海岸工程项目建设或者其他活动。根据《中华人民共和国自然保护区条例》（1994年）的规定，国家依法划定各种自然保护区，“自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区”，“核心区禁止任何单位和个人进入”，“缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动”，“实验区，可以进入从事”参观考察等活动。这实际上是调整人与自然（即核心区、缓冲区和实验区）的地域、空间关系，也就是说，通过《自然保护区条例》的制定和实施，将形成人与各种自然保护区及其核心区、缓冲区和实验区的各种人地关系。在没有制定《自然保护区条例》之前，人与该区域是一种人可以在该区域任意处置自然物（如任意打猎、砍伐、开垦）的关系，而在《自然保护区条例》制定和实施后，人与该区域是一种人必须保护该区域的野生生物和自然景观的新型关系。 3.人与自然的生态关系 关于人与自然的生态关系，许多国家的法律法规都有明确体现和规定。例如，《韩国环境政策基本法》（1990年8月1日制定，1993年6月11日修正）第24条关于“鉴于自然环境和生态系统的保全是人类的生存及生活的基本，因此国家和国民应努力维持、保全自然的秩序和平衡”（第24条）的规定和印度《环境保护法》（1986年）关于“环境”包括大气、水和土地以及他们“与人类和其他现存生物、植物、微生物和资产的相互关系”的规定，都体现和规定了环境资源法所调整的人与自然的生态关系。《中华人民共和国海洋环境保护法》（1999年修改）第1条关于“为了……维护生态平衡……特制定本法”的规定，是从立法目的上体现和规定了环境法中人与自然的生态关系。环境资源法律法规中有关保护生态环境、维护生态系统平衡的规定或要求，实际上是在调整人与自然的生态关系，因为生态环境就是反映人与自然的生态联系的一个概念、一种状态。很多有关森林、野生动植物和生物多样性保护的法律规定，都体现、规定了人与自然的生态关系。 4.人与自然的因果关系 关于人与自然的因果关系，是各国环境资源法普遍重视的关系。因人的开发、利用、保护、建设、整治环境资源的活动所造成的后果，往往引起自然环境资源质量和数量的变化即人与自然关系的变化。大多数环境资源法律法规都体现、规定了这种因果关系，环境资源法调整机制的目的就是为了保障人的环境行为达到良好的后果，即实现人与自然的和谐共处。例如，当代环境资源法中所谓的环境污染、环境破坏或环境公害，一般都涉及到人与自然的因果关系。日本环境法教授原田尚彦认为，所谓公害，“是指以事业活动及其他人为活动为原因，大气、水、安静、稳定等的自然环境遭到破坏乃至污染作用为其结果，不特定多数人的健康、财产及其他生活环境发生损害”这一定义下进行的。[40]也就是说，环境资源法中的公害涉及人与自然这两个主要方面，公害实际上是人为活动造成了污染破坏自然环境资源的后果， 法律对环境资源污染的控制实际上是对人与自然的因果关系的调整。美国当代著名环境法教授威廉？罗杰斯（William H.Rodgers ）认为，环境法“是旨在保护这颗行星和它的居民免受损害地球及其生命支持系统的活动所产生的危害的法律。”[41]威廉？戈德伐教授（ William Geldfarb ）认为：“环境法是关于自然和人类免遭不明智的生产和发展的后果之危害的法规、行政条例、行政命令、司法判决以及公民和政府求助于这些‘法律’时所凭借的程序性规定。”[42]其实他们是在说，环境法是调整人与自然之间的因果关系的法。 5.人与自然的利用关系和保护关系 环境资源法所调整的利用关系和保护关系，是指环境资源法所体现和规定的人们在开发、利用、保护、改善环境资源活动中所形成的人与自然的关系，其中人是利用者、保护者，环境资源是被利用对象、被保护对象。这种利用关系和保护关系，是当代环境资源法的主要内容。环境资源法是对人与自然的利用关系、保护关系的确认、设立和改变，是人们开发、利用、享受、保护、改善、建设环境资源的活动的法定化、正规化、制度化。例如，《环境保护法》第19条规定，“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”；《海洋环境保护法》第24条规定，“开发利用海洋环境资源，应当根据海洋功能区划合理布局，不得造成海洋生态环境破坏”。通过实施上述规定，就可以调整人与自然的利用关系、保护关系。有的人认为，环境资源法过分重视和强调人与自然的利用关系，是人的功利主义和人类中心主义在作怪；环境资源法应该重视和强调人与自然的平等关系、友好关系。其实，无论是人与人的关系还是人与自然的关系都是一种利益关系、利用关系，即互相依靠、利用、促进的互利关系。现行许多法律所调整的人与人的关系也是一种人与人的相互利用关系，如法律规定的合同关系、买卖关系、行政关系等关系都是人与人之间的利用关系；人与人之间相互利用，并不与人与人之间的友好关系、平等关系完全对立，人与人之间相互利用的关系可以是平等的、友好的互惠关系。既然法律所调整的人与人的关系大都是一种利用关系，环境资源法出现大量人与自然的利用关系是不足为怪的，人对环境资源的利用关系也可以是一种互惠而平等的关系。例如，人为了享受和利用高质量的生活、休息环境而保护生 态环境和自然景观，从而建立起人与自然的友好、和谐关系。 6.人与自然之间带有感情色彩的身份关系 目前，环境资源法体现、规定的人与自然之间的带有感情色彩的身份关系不多，但有迹象表明这方面的关系正在发展。《世界自然宪章》（1982年10月28日联合国大会通过）指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了承认其他有机体的内在价值，人类必须受行为道德准则的约束”：“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程”。印度宪法第四部分第51条A款规定每个印度公民都有义务“保护和改善自然环境，包括森林、湖泊、河流和野生动植物，并对有生命的东西怀有怜悯”。日本在1993年11月公布的《环境基本法》强调“现代以及未来的人类享受健全而又富饶的环境恩泽的同时，必须妥善地维护人类生存发展基础的环境，直至将来”。《韩国环境政策基本法》（1993年6月）在第2条（基本理念）中也强调“使现在的国民能够享受环境的恩泽，同时让后代能够继承”。在环境基本法中使用“环境恩泽”这种富于人类感情色彩的语言，可以认为间接体现了人与自然之间 具有感情色彩的身份关系。在实体法律方面，某些国家的法律已含有非人生命体的权利的规定。在美国，所有的州都有保护动物的立法，其中伊利诺斯州的《人道地照料动物的法律》（1973，Humane Care for Animals Act）是反对残酷对待动物的典型立法。该法要求动物的所有者为他的每个动物提供：足量的、质量好的、适合卫生的食物和水；充分的庇护场所和保护，使其免受恶劣天气之害；人道的照料和待遇。该法还禁止“任何人和所有者不得打、残酷对待、折磨、超载、过度劳作或用其他方式虐待任何动物”。意大利政府曾制定一项关于家养动物的法律，该法规定了动物的“权利和义务”，承认它们的“生活权利”，所有家养动物都受国家保护，那些虐待、遗弃家养动物的行为将受到谴责，所有家犬必须在6个月内登记注册、领取身份证，“以确保人和动物和睦相处以及保护公共卫生与环境”[43].澳大利亚有专门的禁止野蛮对待动物法。在诉讼法和司法实践方面，在一些国家，动物与人一样获得司法待遇。例如，美国在1973年制定的《濒危物种法》中规定任何人都可以针对物种的侵害而提起诉讼；法院基于此种诉讼还作出了胜诉的判决，其中包括以物种作为共同原告表示的诉讼；从1974年～1979年间，美国还开展了以列举河流、沼泽、海岸、树木名为原告的诉讼。[44]目前美国各地都有为动物打官司的律师和为动物当律师的专业律师组织，纽约州、德州与密西根州的律师协会成立了专门研究动物权利的委员会。国际法学家亚历山大–基斯（Alexandre Kiss，1925～）教授[45]在其《国际环境法》一书中发人深思地写道：“人们能够在法律上保护整个生物圈吗？如果人们愿意实现这种保护，最适合的法律手段是赋予生物圈以相当于法律人格的法律地位。”[46] 7.人与自然的其他关系 除了上述几种关系外，可以从不同角度对环境资源法中体现、规定的人与自然的关系作其他分类。例如：人与自然的管理关系，即人是环境资源的管理者，环境资源是人的管理对象；人与自然的关系，即人是环境资源的人，环境资源是被代表对象；人与自然的直接接触关系，如环境资源法调整的人地关系（人对土地的直接作用）、人水关系（人对水体的直接作用）、人气关系（人对大气的直接作用）、人物关系（人对野生动植物的直接作用）；人与自然的间接作用关系，如环境资源法间接调整的人工建筑物与自然环境的关系；人与自然的隐性关系，包括因污染物积累、复合和偶然性、不确定性而产生的人与自然的关系。在一般情况下，一条环境资源法律条文只体现、规定一种人与自然的关系。有时，在某个环境资源法的同一条文中，可以同时规定几种人与自然的关系，例如《江西省庐山风景名胜区管理条例》（江西省人大常委会1996年4月22日颁布施行）第17条规定：“风景区内新建、改建、扩建项目的布局、高度、体量、造型和色彩等，必须注重保持庐山特色，与周围景观和环境相协调。”这里体现了人工建筑物与自然环境即人与自然的地域关系、高度关系、大小关系、形态关系和色彩关系。随着对环境资源法中人与自然关系的研究的深入，人们还会总结归纳出其他类型的关系。 （三）调整的概念与含义 所谓调整，一般指为了达到特定目的、通过特定手段（包括工具、方法、措施、途径等）去影响、改变、协调特定对象（包括特定状态、关系、事项、工作和秩序等）。 所谓法律调整，是指通过法律制定和实施，去影响、改变、协调（包括建立、产生、确认、赋与、作用、控制、改进、改善、消灭等）特定对象（包括特定状态、关系、事项、工作和秩序等）。因此，法律调整是从法的运作方面描述法的实现、法在生活中如何起作用的一个范畴。环境资源法对人与自然关系的调整，是指根据环境资源工作特别是环境保护活动的需要，按照社会经济规律和自然生态规律，运用各种法律手段即法律规定的各种行为规则、措施和制度，对人与自然的关系所施加的影 响、改变和协调。简言之，环境资源法对人与自然关系的调整，是指根据环境资源法的目的和需要，通过环境资源法的制定和实施，对人与自然关系所施加的影响和作用。法律对人与自然关系的调整，包括确认、限制、改变、禁止、鼓励、提倡某种人与自然的关系。环境资源法的调整，具有如下性质：第一，它是人类调整人与自然关系的一种方式、方法和手段，人类可以通过工程技术手段、物质工具设备、自我适应回避、环境道德等调整人与自然的关系，通过环境资源法调整人与自然的关系只是其中的一种；第二，它是人类社会通过法律这种工具、手段进行的调整，属于法律调整范畴；第三，它是一种带有目的、结果并具有国家强制力和法律保障性的调整；第四，它是环境资源法的一种作用或功能，是一种动态的过程。 所谓环境资源法能够调整人与自然的关系，包括如下含义： 1.环境资源法能够调整人与自然的关系并没有否定环境资源法可以调整人与人的关系。环境资源法既能够调整人与人的关系，又能够调整人与自然的关系，即环境资源法能够同时调整人与人的关系及人与自然的关系。本文之所以专门论述环境资源法能够调整人与自然的关系，是因为：第一，法律能够调整人与人的关系在中国法学界已经形成共识，而环境资源法能够调整人与自然的关系则在法学界尚存在不同看法或争议；第二，环境资源法的直接、主要目的和功能是调整人与自然的关系，环境资源法的产生、发展和健全主要是由于人与自然关系的失衡和恶化，而为了调整人与自然的关系必须相应地调整人与人的关系。因此，我们论证环境资源法能够调整人与自然的关系，不仅没有否定环境资源法能够调整人与人的关系，而是突出了环境资源法调整人与自然关系的作用和功能。 2.环境资源法调整人与自然的关系的主要途径是规范人的环境行为。环境资源法调整人与自然的关系中的调整是一个动词，调整本身是一种特殊的人的行为或活动，被调整的对象是人与自然的关系，调整行为实施者即行为主体是人。影响、决定、改变人与自然的关系的力量有两个方面，一是 自然力即大自然的活动，二是人力即人的行为。环境资源法调整人与自然的关系主要通过规范人的行为去实现，即通过控制人的行为去影响、改进、改变人与自然的关系，这是因为：第一，自然力中的许多活动（如火山、地震、海潮、风暴等）是包括环境资源法在内的人力所无法决定和改变的，环境资源法只能遵循、适应这些自然活动，而无法改变、控制这些自然活动；第二，在自然力相对不变或平衡的情况下，与自然力相比，人力对人与自然的关系的影响要大得多，环境资源法主要通过规范人的行为来调整人与自然的关系，这是抓住了主要矛盾；第三，随着人类社会的进化和人的能力的增强，人力对人与自然关系的影响越来越大，在科学技术高度发达的现代，通过控制人的行为能够很好地调整人与自然的关系。因此，我们说环境资源法能够调整人与自然的关系，主要指环境资源法能够通过规范人的行为去调整人与自然的关系，不仅没有否定自然力能够影响、改变人与自然的关系，而是突出了环境资源法控制人的行为的作用和功能。 3.只能通过环境资源法的制定和实施才能调整人与自然的关系，因此，环境资源法的调整是指法的作用、功能和运行机制。环境资源立法主要解决其具有调整人与自然关系的可能性问题，即解决环境资源法律法规体现、规定人与自然关系的问题，只要法律法规规定或体现人与自然的关系，就意味着环境资源法有了调整人与自然关系的可能性或潜力；环境资源法的实施解决其实际调整作用问题，即解决环境资源法对人与自然关系的影响、

环境资源法论文篇（5）

一、引言 保护环境和合理利用自然资源，是实现人类社会可持续发展的前提和关键。环境和发展研究已成为当今世界的重要课题。从历史的角度来看，随着一场与工业革命意义同样重大的“环境革命”的诞生，环境资源保护法（以下简称“环保法”）正日益受到人们的普遍重视，从而成为第二次世界大战以来发展最快的法律之一。作为一门新兴的法律，环保法是多部门法发展的结果，宪法、行政法、民法、刑法、诉讼法等部门法在环境保护方面的发展，不仅使其成为环境法体系不可或缺的组成部分，也使其原理成为环保法理论体系的重要支柱。 我国是一个处于由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的发展中国家，目前正面临着发展经济和保护环境的双重任务。随着我国现代科技的进步和经济的发展，不仅给人们的物质文化生活带来空前繁荣，也造成了许多环境问题。一方面使原本某些方面的立法空白凸显出来，另一方面也使得原本环境法体系中的一些内容因不适应当前的形势而亟待修改。1下文将就我国现行的环保法的体系所存在的一些缺陷及产生这些缺陷的原因进行初步探讨，并提出有关建议，以期不断完善我国的环保法，更好地为经济建设服务。 二、环保法体系的缺陷及原因 关于我国环保法体系的划分方法，可谓仁者见仁，作者见智。但普遍都认为环保法是一个独立的法律部门，并形成了以宪法关于环境资源保护规定为基础，一综合性环境基本法为核心，其他相关部门法关于环境保护的规定为补充，以及包括污染纺织、自然保护、环境纠纷处理、损害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的体系。2但由于经济的发展而不断产生新的环境问题，且我国的环保法体系相当一部分带有浓厚的计划体制色彩，在现今市场经济条件下，所有上述这些缺陷日益阻碍着经济的发展、社会的进步，迫切要求加大力度完善我国的环保法体系。以下将从这些缺陷产生的原因出发，分别论述之： ㈠、体系外部原因所带来的缺陷 随着市场经济体制的确立及经济建设的不断发展，新的环境资源保护关系不断出现，必然要求新的环保法的制定实施，再继之便是环境司法要适应新的环保法体系的要求。体现在外部层次上，即为立法上的空白，亦可称为滞后性。所谓滞后性，指环保法在时间上总是落后于环境问题的要求及实践发展。滞后现象已为各国环境法的发展历史所证明。有三方面的原因造成了这种滞后性：3⑴、国家权力观念。环境问题只有发展到影响社会安定和发展时才成为现代国家行政管理的对象。⑵、环境问题的严重程度和环境意识。一般说来，环境意识落后于环境问题的发展程度，而环境意识在行政管理领域又直接制约着管理制度，这必然带来滞后性。⑶、反馈机制自身的限制。系统的复杂性，反馈环节的多元化及立法程序上的时间限制都会引起这种滞后性。从解决方法上看，滞后性只能事后进行完善，不可能从根本上避免。当然，立法时在现实可行性基础上充分考虑环境问题的发展趋势，使立法具有一定的超前性，这在实践中是可行的，也是可取的。 ㈡、体系内部原因所引起的缺陷 从环保法体系内部来看，作为体系组成部分的相关法律、法规的改变都会相应地改变环保法体系的内容和影响环保法的执行。而且，从整体上看，我国现有环保法体系的结构还不完整，子系统不周全，导致系统功能不完善，使环境资源保护关系中的某些环节尚无适当的控制手段。具体说来有： 1、功能不协调。从实践上看，它表现为某一环境问题未被调整或进行了互相矛盾的调整，亦即有的环境法律系统间作用互相矛盾或存在空白点。初步看来，这有两个原因：⑴、系统结构不完整，某些应有的法律制度尚未确定。（这和立法的滞后性是有根本区别的）⑵、系统结构 不合理，有的制度间未能很好地配合。如排无收费和水源利用政策及市政工程管理等方面就存在着配合不周的问题。 2、有的子系统不符合技术合理性。环境问题首先作为一个技术经济问题而存在，其产生原因是各类技术的不合理运用，最终解决也只能依靠技术进步。环保法要产生有效的作用，它本身必须合理，即：⑴、内容满足技术合理性。许多制度是环境保护领域内技术规范的发展，应符合环境科学的规律和要求。⑵、结构满足操作技术合理性。环保法是通过法律对社会进行调整控制的一种工具和方法，必须有适应的结构和程序保证操作上的合理性，使之符合市场经济和法制建设的一般规律。4但是，目前我国环保法在这两方面或多或少存在某些问题，如环境影响评价制度中的公共参与问题、现场检查制度问题、“三同时”制度问题，等等。总的看来，作为技术性很强的环保法，在我国并未体现出这一特点，而更多的是一般的原则制度的规定。 三、环保法体系的完善 我国正处于经济体制转轨时期，这段期间也是政治、经济、社会变动最大的时期。环境立法问题就在这高度变迁的时空中，不断受到试炼，不断受到调适。由此而形成的环保法，也就因而带有浓厚的动态气息。现阶段完善我国的环保法，应从以下两方面考虑： ㈠、环境立法对完善环保法的前提作用 这里所讲的立法，仅包括制定新的法律规范。没有环境立法，就没有环保法体系，环境司法更无从谈起。因此，完善环境立法是完善环保法体系的一个前提条件。而“立法的发动、进度及内容未必单纯是事理与民意的结果，而会因政治、经济、社会和文化的静态结构和动态发展而有不同的演变。”5目前，尽管环境立法领域空前活跃，但从整个国家的经济发展来看，还未能完全跟上。因此，加强环境立法，完善环保法体系，促进体系整体功能的发挥，保护和改善环境，防止污染和破坏，是一个十分迫切的任务。 鉴于环境问题的四项特色即科技关联、利益冲突、隔代平衡、国际关联，6当前加强环境立法，完善我国环保法体系，应注意以下几个方面的问题：⑴、环境立法要突出自然规律。环境立法的目的之一就是要维护生态系统的平衡，保护和改善人类的生存环境。因此，环境立法要突出自然生态规律的要求与发展。⑵、环境立法要充分体现经济规律。环境问题使经济发展的产物，各国实践证明，只有发展经济，才能最终解决环境问题。因此，在环境立法时，要充分体现经济规律的要求，以环境保护来促进经济的发展，用法律来教育人们提高对环境保护和经济发展辩证关系的认识，以环保来促进经济的发展。⑶、环境立法要体现“地球一体”的观点。在国际关联的特色之下，环境行政容易衍生外交、国防及国际势力介入等现象，造成环境问题的复杂化。7故环境立法应从整体角度考虑环境问题，把我国的环境问题纳入世界环境问题的范围内进行考虑。 此外，在立法的进程中，应见贤思齐，认真学习环保先进国家的制度和经验，并可以有条件地援用欧美、日本等国环境法律所通用的管制手段，以便及时、高效地解决环境问题。 ㈡、健全现有制度，协调体系内部的功能 1、从技术上完善现存的相关制度。这是改善环保法体系的重要措施。首先，应加大处罚力度。可适当引用不同程度的刑罚，但应认识到环境问题多元因应的执行手段中，刑罚只是其中的一种，且适用刑罚不得背离环境问题的特质与刑罚最后手段的定 位。其次，应加强科技在解决环境问题的作用，事实上科技是解决环境问题的根本途径。建议在现行环保法体系的基本原则中加入“科技促进”一项，以彰显科技的重要性。再次，“公共参与”这一原则在立法中虽得 到体现，但在现实的决策运行中，却往往抛开公共力量而自行决策，或多或少地损害了公共的利益。故有必要将公共参与落实到实处，如通过听证、质询、述职等途径将之制度化。但同时也应注意不宜一味主张多参与，而应在参与的时机、范围、方式与效力上，妥为规划，并由整体的角度出发，健全相应辅助措施，以免造成公共参与的错置。 2、协调各制度的功能。各制度的协调依赖于其内容衔接和控制手段的协调，即⑴、内容衔接，不留任何空白点，控制环境行为的各主要方面和环节。⑵、内容协同，功能协调，制度间不应有矛盾点。这是由环保法体系内部各组成部分具有共同目的性所决定了的。 显然，当前形势下，要完善我国的环保法体系还有大量的工作要做，必须加快法制建设的进程，以求更有力地促进经济的发展，保障社会公众的利益。 *作者单位：福建省晋江市人民法院。 1 韩德培著：《环境保护法教程》，法律出版社1998年1月第三版第61页。 2 陈泉生著：《环境法原理》，法律出版社1997年12月第一版第55页。 3 胡保林、曹叠云、杨延华著：《环境法新论》，中国政法大学出版社1992年2月第一版第74页。 4 胡保林、曹叠云、杨延华著：《环境法新论》，中国政法大学出版社1992年2月第一版第78-84页。 5 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第73页。 6 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第88-91页。 7 叶俊荣著：《环境政策与法律》，月旦出版社股份有限公司1993年4月第一版第90页。

环境资源法论文篇（6）

论文摘要：可持续发展是联合国环境与发展大会确立的未来共同发展战略，《中国21世纪议程一中国21世纪人口、环境与发展白皮书》提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。虽然在环境资源方面我国基本上建立了环境与资源法的法律体系，但尚未将可持续发展作为环境与资源立法的指导思想。因此，修改我国《宪法》《环境保护法》及有关环境与资源的法律法规，并制定统一的《自然资源保护法》《环境污染税法》《环境保护投资法》和《环境与资源教育法》，已成为我国实施可持续发展战略的当务之急。 论文关键词：可持续发展 环境与资源 立法完善 一、可持续发展战略的提出与我国的环境资源立法 1972年，联合国在斯德哥尔摩召开的有114个国家代表参加的“人类环境会议”预示着人类环境时代的开始。此次会议最重大的意义是产生了与可持续发展概念相近的思想。1987年，联合国环境与发展委员会发表《我们共同的未来》的报告。该报告提出了“可持续发展”的概念，即“既满足当代人的需求，又不危及后代人满足其需求的发展。”这标志着可持续发展思想的成熟。1992年，联合国在里约热内卢召开的环境与发展大会把可持续发展作为未来共同发展的战略，得到了与会各国政府的赞同。大会通过的《关于环境与发展的里约宣言》和《21世纪议程》，第一次把可持续发展由理论和概念推向行动。 联合国环境与发展大会之后，我国于1992年8月制定了环境与发展应采取的10大对策，明确提出走可持续发展的道路；1994年3月，我国的《中国21世纪议程-中国21世纪人口、环境与发展白皮书调以下简称《白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的战略、对策及行动方案；1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要（以下简称《纲要》），把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国的经济建设和杜会发展过程中得以实施。 可持续发展的核心是发展。可持续发展的重要标志是资源的永续利用和良好的生态环境。可持续发展既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。可持续发展要求人们改变传统的的生产方式和生活方式，改变人类对于自然的态度，在开发和利用自然资源的同时，必须注重对环境资源的保护。因此，实现可持续发展必须以法律作保障。 改革开放以来，我国的环境与资源立法取得了较大的成绩。1979年我国就颁布了《环境保护法》，确立了经济建设、社会发展与环境保护协调发展的基本方针。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的现行《宪法》规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源／此外，由全国人大通过和修改通过了许多环境保护的专门法律以及与环境保护相关的资源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大气污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《渔业法》《农业法》《文物保护法》等；由国务院制定并公布或经国务院批准而由有关主管部门公布了大批有关环境与资源保护的单项法规，其中包括为了执行环境与资源基本法和法律而制定的实施细则或条例以及对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题所制定的单项法规，如《水污染防治法实施细则》《森林法实施细则》《环境噪声污染防治条例》《征收排污费暂行办法》《海洋倾废管理条例 》《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》；由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，制定和颁布了600多项环境保护的地方性法规，另外，我国还制定了环境质量标准。污染物排放标准、环境基础标准、样品标准和方法标准，基本上建立了环境标准的法律体系。到1995年底，我国颁布了364项各类国家环境标准。 为了加强环境资源保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，我国缔结和参加了《保护臭氧层维也纳公约》、《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《核材料实物保护公约》、《南太平洋无核区公约》、《气候变化框架公约》、《东南亚及太平洋区植物保护协定》等几十项国际条约、公约、协定。 虽然我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容和以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约。协定为辅的较为完备的环境与资源法的法律体系，但随着社会主义市场经济体制的建立，市场主体为了达到个人的经济利益，往往忽视社会效益和环境保护，加之我国环境和资源的立法也存在一些问题，需要进一步研究，这就使我国的环境与资源法的法律体系面临严重的挑战。 二、实施可持续发展战略中我国环填与资源存在的若干问题 在20世纪里，世界环境污染公害事故和公害病显著增加。30～60年生了马斯河谷事件、多诺拉烟雾事件、伦敦烟雾事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美国洛杉矾光化学烟雾事件等“旧八大公害事件”；80年代又发生了意大利塞维索化学污染事故、美国三里岛核电站泄漏事故、墨西哥液化气爆炸事件、印度搏帕尔农药泄漏事件、前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故、瑞士巴塞尔赞多兹化学公司莱茵河污染事故、全球大气污染和非洲大灾荒等“新八大公害事件”。近年来，我国学者对全球的生态环境问题进行了研究，提出了严重威胁社会经济发展的全球性生态环境问题主要有7个方面：“三废”物质污染、噪音污染、水资源污染、土地沙漠化、温室效应、大气臭氧层破坏、核污染。 我国在环境污染的防治和资源保护方面虽然取得了较大的成绩，但也还存在着以下三个方面的问题。 （一）我国生态环境存在恶化现象 “自改革开放以来，我国在经济实力不断提高的同时，生态环境却在恶化：大气污染居高不下：水资源持续短缺，水质污染明显加重；土地退化与耕地占用严重；森林减少，水土流失加剧，草原退化、沙化面积不断扩展；自然灾害发生的频率加快，污染事件不断增多。…突出的现象是：水土流失的危害已经扩大到全国耕地面积的1／3，500多条主要河流和几乎所有的湖泊受污染面积达82％以上；全国城市的居民正呼吸着总悬浮微粒日平均值比国际标准高出10倍以上的污浊空气；而被称为”母亲河“的黄河下游，一年中有200天可以被改称为”母亲沙滩“。1998年夏季长江全流域持续两个月的水灾造成了巨大损失，这也与生态环境遭破坏有很大关系。《国民经济与社会发展”九五“计划和2010年远景目标纲要》指出，”九五“计划期间，我国将重点解决”三河“（淮河、海河和辽河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／两区“（酸雨污染区、SO2控制区）的污染控制问题。这也反映了上述”三河“／三湖”／两区“的生态环境恶化问题已到了非”重点解决“不可的地步了 。 （二）我国环境保护投资不足 我国环境保护投资中存在的问题是环境投资总量小，历史欠帐太多。“八五”期间，国家环保投入1102亿元，按 1990年的价格计算，占国内生产总值的比重下降到0.69%，没有达到“八五”计划规定的0.85%的目标，这不仅远远低于发达国家的水平，也低于发展中国家的平均水平。我国目前总的环境投资缺口大约为2500多亿元，而现在的投资额仅占需要投资额的6.3％。发达国家的环境投资通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美国每年用于环境保护的投资在800亿美元以上，日本在700亿美元以上，美国每年用于水污染和大气污染治理的费用超过了1500亿美元，据一项对80年代中期情况的研究表明，我国因环境污染每年造成的经济损失达382亿元，部分自然生态环境遭破坏造成的经济损失每年达500亿元，两项合计达882亿元，占同期国民生产总值的15.64%，而据联合国环境规划署资料的统计，美国等发达国家因环境污染引起的经济损失占国民生产总值的比例一般为3～5％。可见我国的环境污染比发达国家严重得多。 我国现行的环保投资体制是在计划经济体制下和在向市场经济过渡时期建立的。随着可持续发展战略的实施以及适应经济体制和经济增长方式两个根本转变的需要，现行的环保投资体制存在着一个如何与市场经济体制下国家投资体制改革相配套的问题。总的来说，我国环保投资体制的改革滞后于整个国民经济投资体制的改革。1984年初，国家规定了环境保护的8条资金渠道，这标志着我国环保投资体制改革的开始；1986年，国家又进行了环保补助资金“拨改贷”的试点；1988年，国务院了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，同时又试点建立环境保护投资公司。从目前现状来看，这些环境投资体制改革和试点涉及的范围有限，改革的力度也不够，远远不能适应国家可持续发展战略对环保投资体制改革的要求。 （三）我国环境与资源立法存在的问题 1.可持续发展的战略尚未成为我国环境与资源立法的指导思想 现行《宪法》虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则，但不足的是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。我国的《环境保护法》和其他有关环境保护、防治污染和自然资源保护的法律、法规，同样也存在这个问题。然而，我国制定的环境与发展应采取的10大对策和《白皮书》以及《纲要》，都把实施可持续发展战略作为现代化建设的一项重大战略。这就说明我国的环境与资源的法律和环境与资源的政策之间存在脱节的现象。 另外，在我国80年代制定的单项自然资源法中，由于在指导思想上没有把生态环境保护作为重要的立法目的，对自然资源开发中的生态环境保护缺乏具体的规定，致使这些自然资源的法律难以适应生态的环境保护的需要。 2.我国的环境与资源立法不能完全适应社会主义市场经济的要求和社会发展的需要 我国于1992年逐步建立起社会主义市场经济体系，而环境与资源立法相当一部分是1992年之前在计划经济体制下制定的，这些带有计划经济特征的法律规定已明显地与发展社会主义市场经济的要求不相适应。在可持续发展的战略目标下，必须强化环境资源保护在政府决策中的份量，增加环保投入，为环境资源计划管理提供现实办法。现行法律确立的以行政区划管理为主的管理体制已造成了污染范围的扩大、跨区域及跨流域的污染情况严重而得不到有效遏制，以城市为主的污染正逐渐向农村蔓延。 目前执行的超标排污收费制度，只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费，这种超标排污收费制度实质上是计划经济体制下的以资源分配、无偿使用力主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现。排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污能力资源，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。 另外，我国现行的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律、法规中的环境保护投资条款与市场经济下环境事权分配和国民经济融资体制不尽符合，需要进行调整和完善。 3.我国环境与 资源的法律、法规之间也不统一 我国环境法与资源法之间存在不统一的现象。例如，《环境保护法》第6条规定国家环境保护局和地方各级环境保护局是环境保护工作的主管部门，统管全国或地方的自然资源保护工作和污染防治控制工作；然而在各自然资源的法律、法规中只规定了各自然资源专管部门的职责和权限，却未规定环保主管部门的权限。这种立法倾向显然是把环保主管部门排除在自然资源保护管理部门之外，明显与《环境保护法》的规定相冲突，从而造成环境保护主管部门和环境保护监管部门之间的权责不清。再如，根据《标准化法》的规定，国家制定的强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究其刑事责任；而现行环境法只要求超标排污者缴纳排污费即可，并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调，还有，我国虽然已制定了各种环境区域的环境噪声标准，但并未将其列入《环境噪声污染防治法》中；《水污染防治法》将水环境质量标准和污染物排放标准的制定权划给各级政府的环保行政主管部门，这些做法的结果使得大量的相关法规散见于国务院和各级政府的行政法规和部门规章中，实质上是法出多门，重规章而不重法，这不能不说是我国环境法律体系结构上的一个缺陷。 4.我国缺乏一部自然资源的基本法-《自然资源法》 我国从80年代以来颁布了几部自然资源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《野生动物保护法》等，这些法律比较单一和分散，不能满足我国可持续发展的需要，因而迫切需要制定一部综合性的自然资源管理的法律，以广泛、全面地对自然资源和自然生态环境进行保护。 5.我国还缺乏环境与资源教育的立法 三、可持续发展与我国环境资源立法的完善 为了实施可持续发展战略，我国现有的环境与资源法律、法规必须进行修改和完善，以适应可持续发展战略的需要。 （一）修改有关环境与资源的法律，适应可持续发展的需要 由世界自然保护同盟、联合国环境规划署和世界野生生物基金会合编的《保护地球-持续生存战略》明确提出，各国应通过一个关于可持续发展的全球宣言和盟约，使各国对可持续生存的道德准则作出承诺，并应将可持续生存原则纳入各国的宪法和立法之中；所有国家应保护人权、子孙后代利益及地球生产率和多样性的环境法综合体系；应对现行的法律和行政的控制进行审查，改进其弱点；到本世纪末，所有地方都应完成对国家法律的审查，目的是重新制定法律，适应持续生存的需要。因此，我国的环境与资源立法应根据以上的精神和我国的实际情况，加以修改和完善。 1.修改现行《宪法》 我国现行《宪法》还没有可持续发展的条款，应在适当的时候加以修改，增加可持续发展的内容。因为，可持续发展以保护自然资源和环境为基础，发展与资源和环境保护是相互联系的， 它们构成了一个有机的整体，应在国家根本大法中得到体现。 2.修改《环境保护法》 我国现行《环境保护法》由于制定的时间较早，没有可持续发展的内容，应加以修改和补充-将可持续发展的战略作为指导思想并增加可持续发展的内容，以适应保护环境与资源的需要。另外，《环境保护法》中还存有计划经济的痕迹，以致在某些方面与市场经济的要求相悖；《环境保护法》在规定综合性目标的同时，还规定了具体的法律措施，其结构中仍然保留了大量实施法的内容，其内容已经溢出了作为基本法的内容范围； 《环境保护法》突出的问题就是对自然生态和资源保护的原则性规定大少，以致于该法呈现出浓厚的污染防治法的色彩。这些在修改《环境保护法》时，应给予特别注意。 3.修改有关环境与资源的法律、法规 在修改我国现行的环境与资源的法律、法规时，应注意以下问题：一是要以可持续发展作为修改环境与资源法律、法规的指导思想，将可持续发展的战略贯彻到修改环境与资源法律。法规过程的始终。二是在环境与资源的立法中，要注重运用经济手段对环境与资源进行管理。目前，我国社会主义市场经济体系逐步建立，价值规律和商品经济将在社会经济活动中发挥越来越大的作用。因此，环境与资源的管理也要引人市场机制，更多地依靠市场经济手段来解决环境问题。国家应制定有利于环境的产业政策，通过产业结构的调整来减少环境污染，建立并完善有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。要按照“排污费高于污染治理成本”的原则，提高现行排污收费标准，促使排污单位积极治理污染。三是对环境资源保护工作中出现的新领域、新问题进行立法，四是加强环境与资源立法的国际合作与交流，借鉴国际上环境与资源立法的经验，引进环境与资源保护方面先进的手段、技术，使我国环境与资源立法的内容与国际条约、国际公约的内容相一致。 （二）进一步加强有关环境资源保护的立法 1.制定统一的《自然资源保护法》 世界上许多国家已经或正在制定自然资源管理的法律。目前，我国制定《自然资源保护法》的条件已经逐步成熟。《自然资源保护法》的主要内容应包括：制定《自然资源保护法》的目的；《自然资源保护法》的基本原则；自然资源的所有权和使用权；自然资源的管理主体及管理体制；自然资源的开发、利用和补救；自然资源的保护；不当利用自然资源的责任；自然资源与生态环境保护；自然资源有偿利用及收费制度；自然资源税；保护自然资源的教育以及违反《自然资源保护法》的法律责任等。 制定《自然资源保护法》的目的是实现自然资源和物质资源的可持续管理，以合理利用和开发自然资源，满足社会经济文化物质生活的需要，同时能满足下一代的合理需要。《自然资源保护法》应修正计划经济体制下的自然资源无偿使用的做法，以社会主义市场经济的思路对资源进行合理配置，以经济手段的法律化来管理自然资源，做到经济发展和自然资源开发保护同时进行。 2.加强国家对环境资源投资的宏观调控，制定《环境污染税法》《环境保护投资法》 据预测1995～2000年我国在环保方面的，急投资需求将达4000亿元。根据联合国预测，2000～2025；年全世界用于环境方面的投资。如果保持占国民生产总值的1％，可以大体上减缓环境恶化；如果上升到2％，可以便环境恶化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住环境恶化；如果上升到8～10％，方可实现环境的良性循环。而在我国财政中，环保的投资份额偏小、，仅占国民生产总值的1%.在市场经济体制下，国家必须对环境与资源的保护进行有效的宏观调控，制定有关的产业政策，并且利用财政觎收等手段作为产业政策实现的手段，加强环境保护投资的宏观调控。 要实现我国跨世纪的环保目标和可持续发展战略，国家须运用税收手段对排污者课征环境保护税，以促进经济增长方式的转变，这是解决环境污染的根本之策。当前，急需制定《环境污染税法》。根据我国实际，该法应对以下污染进行征税：（1）水污染税，即对工业废水的排放量为依据进行征税；二氧化硫税，即以企业排放硫的数量作为课税依据；（3）燃料税，即以燃料产品的销售数量为证税依据；（4）垃圾税，即对工业固体废物的排放进行征税。 《环境保护投资法》的主要内容应包括：以可持续发展战略为指导，制定环境保护投资发展目标和中长期发展现戈（和战略。其中包括制定全国和各地区、行业的环境投资发展战略，环保投资的总体规模、投资方向；环保投资筹集（包括政府财政预算）；排 污费收入；发行中长期环境债券或股票；适当利用外资，采用BOT投资方式，解决环保基础施建设资金；建立环保基金；争取国际金融组织、外国政府的优惠贷款和援助；环保投资资金及基金的管理和投资效益管理；环境保护投资，总量和结构；环保投资的信息系统；违反《环境保护投资法》的法律责任等。 3.制定《环境与资源教育法调略》。

环境资源法论文篇（7）

    第二部分论述了人口、环境、资源的一体化理论。文章认为，目前已经初步形成有关人口、环境、资源的一体化理论。一体化理论的主要特点是：一体化研究和调控的主要对象是人口、环境、资源这一综合体，主要是研究人与自然的关系以及与人口、环境、资源这一综合体有关的人与人的关系；一体化理论是一门正在发展的交叉、边缘学科；一体化理论是当代自然科学与社会科学的综合、人与人的关系和人与自然的关系在科学研究中的综合，符合马克思主义所揭示的科学发展的方向和趋势；对人口、环境、资源进行一体化研究的最基本的研究方法是理论联系实际的综合研究，即从人口、环境、资源问题，人口、环境、资源工作的实际出发，以马克思主义关于人与自然关系的思想为指导，从理论与实践的结合上综合研究、分析人口、环境、资源问题和现象，促进人口、环境、资源工作的健康发展。文章论述了加强人口、环境、资源一体化研究的重要意义和作用：第一，人口、环境、资源这三者关系的协调不仅是人类社会发展永恒的主题，也是21世纪最重大的社会问题；第二，加强人口、环境、资源一体化研究，是正确处理“人口、环境、资源的关系，人口、环境、资源问题的关系，人口、环境、资源工作的关系”的需要。文章认为，无论从理论角度还是从实践方面看，对人口、环境、资源进行一体化调控的理论，已成为推动当代人口、环境、资源工作向着更加科学、综合、完整的体系发展的理论指南和动力。人口、环境、资源的一体化理论的内容。

    第三部分提出了对人口、环境、资源进行一体化控制的途径和措施。文章认为：首先应该通过宪法和国家发展计划，确定人口、环境、资源一体化控制的目标、原则和基本政策，即：将“实现人口、环境、资源的协调发展”、“实现经济、社会和环境的可持续发展”和“实现人与自然和谐共处”确定为我国现代化建设的三大目标；将“计划生育”、“环境保护”和“合理利用自然资源特别是珍惜和合理利用土地资源”确定为我国现代化建设的三大基本国策；将正确处理人口、环境、资源关系，促使人口、环境、资源协调发展，确定为我国现代化建设的基本原则，即实行一整套体现人口、环境、资源一体化的原则。文章建议制定一整套有利于对人口、环境、资源进行一体化研究和控制的具体政策和措施，包括：第一，提倡进一步解放思想，建立健全有利于对人口、环境、资源进行一体化研究的科研体制，在人口、环境、资源研究方面实行创新；第二，以可持续发展为总体战略，大力推行可持续的生产方式、消费方式和管理方式，这是将人口、环境与资源工作结合起来，将环境资源的开发、利用与保护、改善结合起来的基本的、有效的途径和手段；第三，制定和实施对人口、环境、资源实施一体化控制的各种计划，认为人口、环境、资源的一体化工作是一项系统工程，具有战略性、综合性和跨学科、跨部门性，只有通过各种计划才能实现统筹兼顾、综合平衡，制定并实施有利于一体化的国民经济社会发展计划以及国土规划、人口规划、环境规划、各种资源能源规划等专门规划，是这项系统工程的龙头和中心环节；第四，综合采取其他各种手段和措施，加强对人口、环境、资源一体化的宣传教育，加大投入，加强对人口、环境、资源一体化工作的管理和法制。

    本文所谓“人口、环境、资源的一体化”，主要在如下几种意义上使用：第一，是指人口、环境、资源这三者组成的综合体；第二，是指人口、环境、资源这三者形成的综合关系；第三，是指由人口、环境、资源这三方面工作所形成的系统工程；第四，是指对人口、环境、资源的一体化调控（或一体化控制），即对人口、环境、资源工作的全盘考虑和统筹安排；第四，是指人口学、环境学、资源学的综合，即指对人口、环境、资源的一体化研究。“人口、环境、资源的一体化”既可以表示一种思想、一个观念、一门学问，又可以表示一个目标、一种实践、一项工程。在某种意义上，还可以将上述几种意义的一体化概括为或简称为“人口、环境、资源一体化问题”。

    “人口、环境、资源一体化问题”中的一体化，又称综合化，英文是integration（名词）。英文中的integral（形容词）、integration（名词）、integrate（动词）、integrative（形容词）等词，在不同的中文翻译中有“结合、综合、整体、整合、一体化”等不同译法。例如，“环境与发展的结合、综合、整合或一体化”、“人与环境的结合关系、综合关系或一体化关系”，到底哪种译法准确、流行，一时很难确定。

    江泽民主席在1997年3月8日中央计划生育和环境保护工作座谈会上指出：“必须把经济发展与人口、资源、环境结合起来全盘考虑，统筹安排，努力控制人口增长，合理利用资源，切实保护好环境，确保经济持续、快速、健康发展和社会全面进步。”[1]他在1999年3月13日中央人口资源环境工作座谈会上进一步强调：“必须从战略的高度深刻认识处理好经济发展同人口、资源、环境的关系的重要性，把这件事关中华民族生存的大事作为紧迫任务，坚持不懈地抓下去”，“人口、资源环境这三方面的工作，是一个具有内在联系的系统工程。各级党委和政府要加强领导，协调好有关部门，动员全社会的力量，搞好这项系统工程 .”[2]笔者认为，要做到“把经济发展与人口、资源、环境结合起来全盘考虑，统筹安排”、“坚持不懈地抓下去”，必须从思想上认清人口、环境、资源的内在关系，从理论上加强对人口、环境、资源的一体化研究，从实践上完善对人口、环境、资源的一体化调控；唯有如此，才能协调好人口、环境、资源的关系，搞好人口、环境、资源这一系统工程，正确处理“人口、环境、资源一体化问题”。]

    一、人口、环境、资源一体化问题的必要性和重要性

    回顾历史，人口、环境、资源三者关系的失控和失衡是工业革命以来人类社会最严重的失误；面对现实，“人口、环境、资源问题和人口、环境、资源综合症”是当代社会最严重的问题；展望未来，人口、环境、资源的一体化研究和控制是2 1世纪人类社会最重要的课题。对于人口、环境、资源一体化问题的必要性和重要性，我们可以从如下几个方面来理解：

    （一）人口、环境、资源一体化问题是人类社会与自然环境共同发展的产物，是人类认识自身和自然的经验的总结

    在人类社会初期，人类自身生产较慢，人类对自然的冲击较少，人与自然比较和谐。到公元元年时，世界人口约3亿，直到18世纪中叶才增至8亿，人口翻一番用了1500年，如果保持这样的速度，要到公元3250年才能达到16亿。 产业革命以来人类在改造自然、提高自己和发展经济方面建树了辉煌业绩，人口从1750年的8亿到1900年增加到17亿，即只用150年就翻了一番。从1950年的25亿到 1987年的50亿，只用37年世界人口又翻了一番。估计到2000年世界人口将达63亿。也就是说，在第一个1000年，世界人口稳定在3亿左右；而在第2 个1000年，人口增加了60亿。一些国家由于对人口、环境、资源与发展的关系处理不当，采用“高生育、高生产、高消费”的发展模式，以超出环境资源承受力的方式进行人类自生产和经济再生产、不适当地开发利用环境资源，结果造成了严重的人口膨胀、资源浪费和环境污染，走了“先盲目生育后计划生育，先污染破坏后保护治理”的弯路。面对这三大问题，各国分别制定了人口政策、环境政策和资源政策及有关法律，建立了管理人口控制、环境保护和资源开发利用的机构和队伍，形成人口控制工作、环境保护工作和资源管理工作这在大工作，取得了一系列重大成果。但是，初期的这三项工作有两个致命的弱点：一是人口工作与环境资源工作相脱节，即人与自然的关系没有处理好；二是环境保护与资源管理相脱节，即环境资源的开发利用与保护改善相脱节。从总体上看，各国的人口、环境、资源工作大都经历了“从分别考虑人口、环境、资源问题，到综合考虑人口、环境、资源问题”这样一个发展过程。不少国家在一个相当长的时期内，一直将人口、环境、资源工作分属几乎是互不相关的政府部门管理，开发、利用和保护、改善环境资源一直属于不同的行业或专业，他们大都尝过“人口、环境、资源工作三股道，开发、利用环境资源与保护、改善环境资源各自为政”的苦果。这两个致命的弱点使人口问题、环境问题和资源问题进一步发展，形成了深层次的人口、环境、资源问题综合症。据经济学家罗伯特？ 里佩托（Robert Repetto）计算，如果世界人口按目前每年16.7%的增长率继续递增，到2667年地球的陆地将挤满人，即使将南极用来安置人，它也只能为7年内增长的人口勉强给个站脚的地方；据罗马俱乐部1971年发表的《增长的极限》和一些环境资源学家的估计数字，如果世界按目前每年排放的废物和消耗的资源量的增长率继续下去，到2667年地球的陆地将堆满垃圾和废物、耗尽许多重要资源，人与废物、人与资源的矛盾将达到骇人听闻的程度。面对严重的综合症，人们转而思考“人口、环境、资源一体化问题”。以1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议为转机，人们开始认识人口、环境、资源同经济、社会发展相协调的重要意义。这一次会议通过的《人类环境宣言》申明：“人是环境的产物，也是环境的塑造者”，“人口的自然增长不断地给环境保护带来一些问题，但是如果采取适当的政策和措施，这些问题是可以解决”，“为了在自然界里获得自由，人类必须运用知识在同自然合作的情况下建设一个较好的环境。为了这一代和将来的世世代代，保护和改善人类环境已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平、全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现”，“为了这一代和将来的世世代代的利益，地球上的自然资源，包括空气、水、土地、植物和动物，特别是自然生态系统中有代表性的标本，必须通过周密计划或适当管理加以保护”。《内罗毕宣言》（1982年5月纪念联合国人类环境会议十周年特别会议第13次会议通过）指出：“环境、发展、人口和资源之间的紧密而复杂的相互关系，以及人口的不断增加特别在城市地区内对环境所造成的压力已为人们所广泛认识。只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，强调这种相互关系，才能实现于环境无害和持续的社会经济发展。”1987年4月，世界环境与发展委员会发表了著名的《布伦特兰报告》即《我们共同的未来》[3]，正式提出了可持续发展的战略和理论。1992年6月，在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，签署、通过了一揽子体现“人口、环境、资源与经济、社会协调、持续发展的原则”观点的文件。其中被称为“地球宪章”的《关于环境与发展的里约宣言》指出：“人类处于普受关注的可持续发展问题的中心。他们应享有以与自然相的谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利。”其中《21世纪议程》是一个全面考虑环境资源的开发、利用、保护、改善等活动的国际政策文件，它充分论述了人口、环境、资源与可持续发展的关系[4].例如该《议程》第5 章强调，“查明人口过程、自然资源及生命支持系统之间的相互作用”，“加强将人口、环境与发展综合起来的研究方案”，“将环境关注与人口问题结合起来”，“综合的可持续发展方案应该将关于人口趋势和因素的行动与满足有关人口需要的资源管理活动及发展目标密切结合起来”。随着可持续发展战略的实施，目前不少国家已经制定涉及人口、环境、资源一体化的综合性规划、行动方案甚至法律，人们开始从学科专业、计划管理和政策立法等方面将人口、环境、资源工作联系起来，将环境资源的开发、利用与保护、改善结合起来。

    在处理人与环境资源的关系的实践中人们逐步认识到：人与自然是一个整体；自然环境和自然资源是一个紧密联系的整体；环境资源的开发、利用、保护、改善也是一个相互联系的整体；为了合理利用和有效保护环境资源，建立人与环境的良好秩序，各有关人口、环境、资源的部门、行业、专业、学科和活动必须相互配合，必须打破原有的部门、行业、专业、学科界限，在人口、环境、资源领域实行跨部门、跨行业、跨学科的综合性行动。这种认识反映到政府政策、规划、管理和立法上，就是开始出现综合考虑人口、环境、资源一体化的综合性较强的政策、规划、管理部门和法律。

    （二）人口、环境、资源一体化问题是中国现代化建设中面临的重大课题，既是以往人口、环境、资源工作的经验教训的总结，又是对今后人口、环境、资源工作的挑战和机遇

    中国是一个人口大国、环境大国和资源大国，也是一个存在人口膨胀问题、环境污染问题和资源紧缺问题的国家。进入20世纪70年代以后，中国的人口膨胀、环境污染和资源紧缺已经不再是孤立的人口问题、环境问题和资源问题，而是名副其实的“人口、环境、资源综合症”，并且这种深层次的“人口、环境、资源问题综合症”已经成为中华民族振兴和经济可持续发展的制约因素。

    中国在处理人口、环境、资源与经济社会发展的关系上也曾走过一段弯路。在一个时期曾片面批判马寅初的人口论、宣扬违反自然规律的唯意志论、采取不可持续的生产和消费方式，个别地区甚至实行过“先污染、后治理”、滥砍滥垦滥捕、以牺牲环境资源为代价发展经济的政策，结果使得一些地方造成“人越生越多越穷越垦（指盲目开发自然资源），地越垦越坏（指环境资源破坏）越穷越生”的恶性循环。在一个相当长的时期里，我国有关部门和专家虽然也有过将人口、环境、资源工作联系起来，将环境资源的开发、利用与保护、治理结合起来的想法，但国家并没有将其作为指导原则，也没有从国家计划、政策、立法和行政管理体制上将它们结合起来。面对接踵而至、日益严重的人口问题、环境问题和资源问题，人们开始是头痛医头、脚痛医脚，并分别制定了有关计划生育、环境保护和资源管理的政策和法律，但结果是防不胜防、治不断根、有小改而无大变。进一步实践和研究发现，原来这些人口问题、环境问题和资源问题并不是孤立的，而是人口、环境和资源问题绞结在一团的综合症。中共十一届三中全会以后，随着改革开放、计划生育和国土环境资源工作的发展，人们开始认识对人口、环境、资源进行一体化控制的重要性，党中央和国务院开始综合考虑环境资源的开发、利用、保护和治理等问题。1981年10月，国务院批转了《国家建委关于开展国土整治工作的报告》（1981年8月），这是我国第一个全面、系统考虑环境资源开发、利用、保护、治理的相互关系，并将这几个方面结合起来的部级政策文件。该报告尖锐指出，建国以来，由于在国土整治方面“缺乏统筹规划和统一管理，国土资源和生态平衡遭受破坏的情况相当严重”，“资源的考察和开发、利用，多是由各部门分散进行，缺乏统一协调，既有重复劳动和空白，又对综合利用考虑不够”。该报告认为，“国土整治应当包括考察、开发、利用、治理、保护这些相互关联的五个方面的工作”。在1992年联合国环境与发展会议召开后，国务院于1994年3月通过了贯彻可持续发展战略的《中国21世纪议程》。该《议程》不仅强调“突出经济、社会与环境之间的联系与协调。通过法规约束、政策引导和调控，推进经济与社会和环境的协调发展”[5] ，而且初步阐述了有关人口、环境、资源一体化的政策。例如，该《议程》的第1 章指出：人口剧增、资源过度消耗、环境污染、生态破坏已经成为全球性的重大问题，严重地阻碍着经济的发展和人民生活质量的提高，继而威胁着全人类的未来生存和发展；在这种形势下，人类必须努力寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的，既能满足当代人的需求而又不对满足后代人需求的能力构成危害的可持续发展的道路（第1页）。第2章指出：中国将长期面临人口、资源、环境与经济发展的巨大压力和尖锐矛盾（第7页）；加强政府对人口增长、自然资源和生态环境保护的宏观调控作用，实行综合性决策、管理和监督（第6页）；制定充分体现可持续发展思想的总体发展战略、目标和采取重大行动，实现人口、经济、社会、生态和环境的协调发展（第7页）。第7章对人口、环境、资源的一体化问题作了较多的论述，强调在规划和决策等各个方面充分考虑人口因素，妥善处理人口、资源、环境和发展之间的相互关系。第14章“自然资源保护与可持续利用”指出：“目前，中国在一些重要的自然资源可持续利用和保护方面正面临着严峻的挑战”，“资源管理体制上分散，缺乏协调一致的管理机制和机构”：“为了确保有限自然资源能够满足经济可持续高速发展的要求，中国必须执行‘保护资源，节约和合理利用资源’、‘开发利用与保护增殖并问题重’的方和‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿’的政策，依靠科技进步挖掘资源潜力，充分运用市场机制和经济手段有效配置资源，坚持走提高资源利用效率和资源节约型经济发展的道路。”[6] 在《森林法》（1984年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）、《水土保持法》（1991年）等资源法律和《环境保护法》（1989年）、《水污染防治法》（1984年制定，1996年修改）等环境保护法律中，分别规定了将开发、发展、合理利用、增殖、保护、防治、改善、建设、管理等环境资源活动结合起来的目标或原则。

    （三）人口、环境、资源问题“综合症”是当代人口、环境、资源问题的主要特点，当代人口、环境、资源问题“综合症”的实质是三者关系的失调和失衡

    目前，许多国家对人口膨胀、环境污染和资源紧缺问题的种种努力之所以收效不大，并且有进一步发展蔓延的趋势；人口危机、环境危机和资源危机这三个问题之所以多年来得不到有效控制和根本解决；其中一个重要原因，是因为人口、环境、资源这三个貌自分离的问题，实质上已经发展成为人口、环境、资源“综合症问题”中的一个有机的组成成分。孤立地对待这三问题，看不到这三个问题的内在联系，看不到综合症，是无法解决当代人口、环境、资源问题的。对这种综合症的研究进一步表明，“综合症”的成因和实质则是人口、环境、资源这三者关系的失调和失衡。例如，一些国家希望通过以人为本、以人为中心的理念和途径来控制人口数量、提高人口质量，但人本主义、人类中心主义的最大特征是尽量满足人类自身物质生活的需要，这就是尽量发展经济、提高人们生活，结果这种人口政策越实施，环境和资源危机就越严重。一些国家想控制日益严重的环境污染和生态破坏，但日益增长的人口及提高生活标准的需要又要求增加生产、发展经济，而增加生产、发展经济的需要又要求加大对自然资源开发利用的强度和频率，结果又削弱了环境保护的努力。一些国家想充分发挥本国自然资源的优势，通过充分开发利用资源强国富民，满足人口数量和质量增加的需求，但对自然资源的高强度高频率开发，却加剧了本来就很严重的环境法律和生态破坏问题。

    二、人口、环境、资源的一体化理论

    经过许多人的长期研究，目前已经初步形成有关人口、环境、资源的一体化理论，这就是对人口、环境、资源这一综合体进行调控的理论，即有关调整人与自然的关系和相应的人与人的关系的理论。无论从理论角度还是从实践方面看，对人口、环境、资源进行一体化调控的理论，已成为推动当代人口、环境、资源工作向着更加科学、综合、完整的体系发展的理论指南和动力。

环境资源法论文篇（8）

与其他环境审计理论要素的研究相比，我国当前的资源环境审计环境理论研究还比较薄弱，较注重环境审计环境的重要性及构成要素的研究，而对资源审计与环境审计环境的整合研究、资源环境审计环境对资源环境审计实践的具体影响关注不够。即使有些成果较为全面地提出了环境审计环境的构成要素，但对各要素的研究也不够系统和深入。本文对资源环境审计环境的要素结构与理论定位进行审视，对资源环境审计环境的具体影响及优化机制进行了初步研究。

二、审计环境的二维透视: 要素结构与理论定位

( 一) 资源环境审计环境的构成

1. 资源环境审计环境的内涵

界定资源环境审计环境，既应考虑资源环境审计的外部因素，也应考虑其的内部因素。从资源环境审计的产生、发展，实施的必要性与迫切性来看，外部的经济增长及与之相关的环境污染、生态破坏、资源耗竭，社会发展及与之相关的社会心理、社会文化、环境价值观与社会承受度，以及国家治理与政治文明要求下生态文明、法制文明的等的外部环境是其主要推动因素和影响方面。因此，资源环境审计的环境是促进资源环境审计产生、推动资源环境审计开展、影响资源环境审计质量、决定资源环境审计报告利用的外部要素的总和。

2. 要素构成

资源环境审计的环境包括经济环境、制度环境、生态环境、社会环境、政治环境等要素。经济环境是指是指与资源环境审计相关的基本经济核算体系以及经济增长模式。制度环境是指与资源环境审计相关的所有政策、法律、法规及其他依据的总称。主要包括: 资源环境保护政策; 法令法规，如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、审计法规等; 有关环境保护的惩罚性措施、奖励性措施; 有关建设项目三同时的相关规定; 技术标准和经济标准，如资源环境质量标准，污染物排放控制标准，污染物排放收费标准。生态环境通常是指人类所处的自然环境，如森林、湿地、草原、自然保护区、重点物种、水资源等生态系统。社会环境是指与资源环境审计相关的社会文化、教育水平、生态文明理念及社会关注度等因素。政治环境是指与资源环境审计相关的政治体制以及对地方政府、企业负责人的考核机制。

( 二) 在资源环境审计中的合理定位

1. 资源环境审计环境具有可认知性

资源环境审计环境是一定社会经济条件下的客观环境在人的主观意识中的反映，是人们借助于一定的方法，通过对资源环境审计外部因素分析概括而得出的结论，它能为审计人员及社会公众所认知。

2. 资源环境审计环境是资源环境审计体系中不可或缺的一个要素

资源环境审计是一个大系统，包含了许多相互联系的要素，如审计主体、审计客体、审计依据审计环境等。从资源环境审计环境本身来说，它也是一个与资源环境审计相关联的综合系统。其中，资源环境审计的环境是资源环境审计体系中不可或缺的基本要素，在其审计体系中占有重要的地位。

3. 资源环境审计环境是研究资源环境审计理论的重要基础

研究审计环境是为了使审计目标与其相适应，使审计的发展与它所处的审计环境相适应; 随着外部环境的变化，资源环境审计的实践活动也应适应环境的变化而进行不断地修正。以资源环境审计有关环境为基础进行研究，不但能使理论保持适用性，而且能使理论最大限度地发挥对实践的指导作用。因此，无论是资源环境审计理论、还是资源环境审计实践，都应以资源环境审计环境为基础展开。

三、审计环境对资源环境审计的影响

( 一) 对资源环境审计理论研究的影响

1. 推动资源环境审计理论与其他学科的结合研究资源环境审计环境涵盖政治、经济、制度、社会、生态等多个因素，但又不拘泥于这些环境因素。如此众多的环境要素所涉及的学科是多样化的，既涉及法学、社会学、政治学、经济学、管理学，又涉及环境工程学、资源环境经济学、统计学等学科。如何使资源环境审计理论与其环境相适应，需要进一步加强资源环境审计与法学、社会学、政治学、经济学、管理学、环境工程学、资源环境经济学、统计学等学科的相互渗透。

2. 推动资源环境审计基本理论、规范理论、应用理论的深入研究，提高研究成果的实用性在2013 年5 月份的中央政治局第六次集体学习时强调，再也不能以国内生产总值增长率来论英雄了。在这种环境下，审计作为国家治理的一部分，如何在维护生态平衡方面发挥作用以及如何建立与目前经济、政治、组织内部等环境相适应的资源环境审计模式，需要我们对资源环境审计的基本理论、规范理论、应用理论进行深入研究。特别是强化资源环境审计目标、主体、依据、业务范围和审计事项、方法、环境责任审计等方面的研究，以提高研究成果的实用性。

3. 推动国际资源环境审计研究向纵深发展

我国已经加入《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等50 多项国际环境公约。在这种环境的影响下，如何使中国的资源环境审计真正融入国际社会，需要进一步明确国际资源环境审计的学科定位，并对国际资源环境审计实践有一个全面的了解，把西方发达国家的资源环境审计的发展历史、现实状况、审计技术、未来趋势搞清楚。

( 二) 对资源环境审计实践的影响

1. 经济环境和生态环境对资源环境审计实践的影响

近10 年，我国的GDP 增长率保持了7. 5%以上的高增长，而经济增长的粗放型、资源依赖型与环境消耗型特征使生态、资源与环境承受了巨大的压力，与经济高增长相伴随的是环境污染的加大与环境保护支出的相应增长。根据环境染污与经济发展的库兹曲线，发达国家通常在人均GDP 达800010000 万美元时出现环境拐点，以韩国为代表的新兴工业化国家，人均5000 美元时环境就开始好转了( 於方、蒋洪强、王金南，2004) 。到2011 年，我国人均GDP 达到5500 美元，应当出现环境污染的拐点，即使按照发达国家标准，以每年7. 5%的GDP 增长率和目前的人口增长比率和汇率，到2016 年我国人均GDP 将超过8000 美元，也应出现拐点。然而，根据渠慎宁、杨丹辉( 2011) 的测算，不加干预情况下，我国环境污染排放的拐点大致出现在2023 年前后，远远落后于发达国家和新兴工业化国家。

究其根源，长期以来，我国一直遵循传统国民经济核算模式以及粗放的经济增长模式，忽视了环境经济核算与评价，这使生态环境与经济发展的速度严重失衡。现实状况要求我国需要大力开展资源环境审计，以审计推动环境治理，通过其监督、评价、信息公开、宏观调控等职能，促进经济转型与经济结构调整，使环境污染的拐点尽快出现。

资源环境审计的范围十分广泛，审计关注对象较多。涉及国家环境保护的规划、实施，中央与地方的产业政策，矿产资源的规划、开发、利用活动，地方政府负责人的资源环境保护责任，政府环保等行业管理部门的环境管理与治理; 区域污染( 如海洋、河流) 与大气污染的治理，重污染行业的生产经营活动;交通运输部门、能源供给部门等公用事业单位的服务供给行为; 湿地、草原、自然保护区、重点物种等生态方面的等。受审计内容和对象的多样化影响，资源环境审计的具体审计目标和审计方法也会有很大差异，这促使审计人员应具备多方面的业务知识，具体包括审计、会计、环境经济学、管理学、法学、计算机、统计、环境工程技术等。

2. 政治环境对资源环境审计实践的影响

Thompson 和Wilson ( 1994) 指出，在过去，环境审计的主要驱动力是担心被起诉和满足监管方的要求。环境审计被视为组织为识别和减少负债的一项活动。随着对环境问题认识的增加和环境治理成本的加大，环境审计的驱动力增加，政府、机构所有者、利益相关者等都对环境审计给予了不同的关注。与其他国家相比，我国在《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》中提到，在对领导干部经济责任进行审计时，应关注与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，但该规定仍然是以经济责任为主，并未细化环境责任的内容。这样，可能导致政府主要负责人难以重视资源环境审计、企业领导在配合资源环境审计中产生道德风险，使资源环境审计难以向纵深发展。

另外，资源环境审计实践同样受到我国政治体制的影响，如审计机关实行同级政府领导和上级部门的双重领导模式，导致审计在组织、经济和人事的配置方面都依附于政府，可能削弱资源环境审计的独立性和权威性; 现行国家公务人员的管理模式，使政府审计编制极为有限，导致审计机关在安排繁重的资源环境审计任务时左右为难。

3. 社会环境对资源环境审计实践的影响

近年来，京津冀、长三角、珠三角地区及部分大中城市大气污染问题突出，部分城市空气污染严重，雾霾等极端恶劣天气增多。环境污染给人民群众身心健康带来严重危害，环境群体性事件频发，社会公众进一步警醒，人们对资源环境问题的关注度进一步提高。以某公司对北京市2013 年第四季度热点问题的调查为例，污染问题已成为北京市居民关注的首要问题，提及率59. 05%，较上季度提高了近13 个百分点。与2013 年第三季度相比，污染问题从第4 位升至第1 位。

面对人类的日益觉醒，Stanwick ( 2001) 认为，环境审计的角色在过去二十年变得越来越重要，首席执行官和首席财务官开始认识到环境审计可以帮助他们管理环境风险。随着社会公众对资源环境问题的逐步关注，无形中推动资源环境审计在确立总体审计目标和具体审计任务时，主动向社会公众关注的方向发展。如审计署2009 年的《关于加强资源环境审计工作的意见》，要求逐步扩大资源环境审计领域，逐步将审计范围从土地资源和水环境审计扩展到海洋资源、森林资源、矿产资源、大气污染防治、生态环境建设、土壤污染防治、固体废物和生物多样性等领域。而世界审计组织环境审计工作组1995 至2012 年期间所进行的7 次问卷调查的结果也表明，开展资源环境审计的数量在逐步增加，资源环境绩效审计得到积极发展。

4. 制度环境对资源环境审计实践的影响

与西方国家相比，我国在环境管理方面尚存有很大的差距。尽管改革开放以来，我国加大了立法力度，制定了一系列环境保护法律法规及有关标准，如《环境保护法》、《大气污染防治法》、环境评价的技术标准和经济标准等等，但从严格意义上说，我国目前尚没有建立专门的资源环境审计评价指标体系、资源环境会计与财务制度和资源环境审计的专门法规; 很多被用于资源环境审计依据的法规并非为资源环境审计而制定，也很少在相关法律、法规中专门对资源环境审计事项进行规范。这就客观地导致目前的资源环境审计因缺乏统一的、权威性的标准与评价体系，只能以资源环境资金审计为主，即使是加入了绩效审计的内容，但还没有全面提升到绩效审计的层面。统一规范的审计标准与评价体系的缺乏，不仅导致审计尺度的不一致，审计依据及评价意见的权威性不强，还可能影响被审计单位对于审计结论的最终接受程度。由于缺乏上述评价体系与标准及相关的操作指南，资源环境审计的质量控制也比较难，很容易产生审计风险。

四、资源环境审计环境的进一步优化

( 一) 转变经济增长方式与经济核算体系

通过推进产业结构优化调整，压缩过剩产能来实现经济结构的调整。具体包括严格控制高耗能、高污染行业新增产能，加大落后产能淘汰力度，支持退出产能过剩行业的企业转型发展，降低煤炭消费总量，推进煤炭清洁利用和清洁能源的利用，加快企业技术改造，提高高新技术企业产值及服务业产值占GDP的比重，克服主要依靠投资拉动经济增长的模式。同时，国家发改委可会同国家统计局、环保部、国土部、财政部共同构建绿色GDP 核算框架，为建立和完善地方政府绩效考核机制和资源环境审计监督机制奠定坚实基础。

( 二) 改革审计模式以及对地方政府、企业负责人的考核机制

为增强资源环境审计独立性，建立自上而下的审计模式; 在人员配备方面，中央与地方编制委员会可适当扩大人员编制，以减缓审计编制与审计任务不相匹配的问题。同时，为弥补审计人员对资源环境问题进行审计、评价存在人员或技能不足的困难，可建立资源环境专家库，吸收资源环境专家参与审计。修改完善《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》( 2010 年12 月) ，明确企业、政府党政领导人的具体资源环境保护责任及相关处罚的具体规定，同时改革对地方政府、企业负责人的考核机制，弱化对传统GDP 的评价考核，强化对资源环境保护指标的考核，建立终身追踪问责制度，在官员调任后仍能追究其执政过程中的资源环境保护责任，以提高政府主要负责人对资源环境审计的重视程度。

( 三) 优化社会环境，建立健全资源环境审计依据，推动资源环境审计的良性发展

研究表明，人们的资源环境意识、生态文明理念将对资源环境审计的发展产生至关重要的作用( 毕颜杰，2004) 。为此，需要借助政府教育机构和宣传部门的推动，提高人们的文化水平，培养人们的资源环境意识生态文明理念，为资源环境审计的发展提供良好的社会环境。

环境资源法论文篇（9）

【摘要】第十三届全国人民代表大会通过将“贯彻新发展理念”写入宪法，其中绿色发展是建设美丽中国的关键。海洋资源环境绩效审计的目标是促进海洋资源环境的可持续利用，同时实现经济效益、社会效益和生态环境效益。本文以新发展理念下绿色发展的视角出发，结合审计理论和绿色发展相关理论，探讨了海洋资源环境绩效审计的理论框架，探索海洋资源绩效审计发展现状，并通过案例分析印证理论框架，最后从健全法律法规体系、加强审计队伍建设、完善审计技术方法和重视绩效审计评价四个方面提出可行建议。

【关键词】海洋资源环境；绿色发展；绩效审计

Research on Resources and Environment Performance Auditing of Marinefrom the Perspective of New Development Concepts

Abstract:The 13th National People's Congress passed the "implementation of the new development concept" into the constitution, in which green development is the key to building a beautiful China. The goal of the marine resource environmental performance audit is to promote the sustainable use of marine resources and the environment, while achieving economic, social and ecological and environmental benefits. Starting from the perspective of green development under the new development concept, this paper discusses the theoretical framework of environmental performance auditing of marine resources, explores the development status of marine resource performance auditing, and confirms the theoretical framework through case analysis, combining audit theories and related theories of green development. Improve the legal system, strengthen the construction of the audit team, improve the audit technology and methods, and pay attention to performance audit evaluation.

Key words:marine resources and environmentgreen developmentperformance audit

目录

摘 要…………………………………………………………………………………………i

Abstract ………………………………………………………………………………………ii

一、引言 ………………………………………………………………………………………1

二、文献综述 …………………………………………………………………………………1

三、理论研究 …………………………………………………………………………………2

（一）相关概念…………………………………………………………………………2

（二）理论基础…………………………………………………………………………3

（三）海洋资源环境绩效审计理论框架………………………………………………5

四、我国海洋环境资源审计现状分析 ………………………………………………………6

（一）实践情况…………………………………………………………………………6

（二）实践评价…………………………………………………………………………6

五、案例分析 …………………………………………………………………………………7

（一）SZ市的背景概述 …………………………………………………………………7

（二）审计目标…………………………………………………………………………7

（三）审计内容及范围…………………………………………………………………7

（四）审计结果…………………………………………………………………………8

六、新发展理念下优化海洋资源环境绩效审计的建议 ……………………………………9

（一）健全海洋资源环境审计法律法规…………………………………………………9

（二）加强人才培训和审计队伍建设……………………………………………………9

（三）完善审计技术和方法……………………………………………………………9

（四）以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价………………………………9

参考文献………………………………………………………………………………………10

致谢………………………………………………………………………………………11

一、引言

我国幅员辽阔，水资源丰富，但由于人口众多，并且浪费和污染现象严重，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一。作为水资源利用的一部分，近年来海洋经济在国民经济中也占据着越来越重要的地位。其中海洋渔业、海洋旅游业、海洋生物医药业、海洋能源产业等主要海洋经济产业都必须依托在良好的海洋资源环境上，若不加以管理和监督，海洋生态环境的破坏将对这些产业经济带来毁灭性的打击。《全国海洋经济发展“十三五”规划》中也提出，要“坚持开发与保护并重，加强海洋资源集约节约利用，强化海洋环境污染源头控制，切实保护海洋生态环境。”同时新发展理念写入宪法，绿色发展、生态文明成为经济发展的主流。本文在新发展理念的视角下研究海洋资源环境绩效审计，兼顾海洋资源利用的经济性、效益型、效果性以及公平性和环境性，望有助于我国资源环境绩效审计发展，促进生态文明建设。

二、文献综述

对于水环境审计，国外起步早于我国，一些发达国家的法律制度已发展较为成熟。美国、荷兰、加拿大等国家在上世纪就陆续颁布了关于水环境保护的法律，加拿大在水资源利用保护环境审计方面走在国际前列，就是得益于较早关注环境问题并提供法律支持，如《海洋废弃物倾倒控制法》、《加拿大水法》等，建立了比较完善的环境保护法律制度。在审计实践方面，国际注册环境审计师委员会了相关实务准则，INTOSAI在2001年还颁布了一项指南，专门指导审计人员从环境视角进行审计工作，该指南海阐述了环境绩效审计的内容，为我国政府执行环境审计提供思路。在我国也已有多部关于水环境的立法，但环境审计的主要法律依据仍然是《中华人民共和国审计法》，骆良彬（2019）认为，审计法虽然赋予了国家审计机关监督财政财务收支合法合规性的责任，但审计机关对于公共环境管理绩效水平的评价依据仍然不足。我国虽然起步晚，但在审计实践方面也有了一定的成就，2001年至2007年，审计署对“三河三湖”进行了水污染防治情况审查；2009年，我国颁布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，为我国水环境审计的发展明确方向。

海洋资源审计是水环境审计下具体的一类，现阶段国内外学者对理论的研究还较少，而更多针对是资源环境审计这一大门类。这里列举一部分学者的研究。Ernst（2001）根据环境管理、服务、能源以及生物多样化为水利相关行业建立了四个层面的绩效评价指标体系；Gray（2010）从环境、社会和可持续方面的角度出发，指出当前环境审计鉴证实践的一些弱项；Boiral（2010）从资源环境可持续发展审计为研究方向，分析和批判了可持续发展绩效的相关理论。国内对于海洋资源环境审计的研究近年来会相对多一些，胡文霞（2018）阐述了海洋资源环境审计的主客体、内容和重点以及标准，搭建了海洋资源环境审计的实施框架；张奇琦等（2020）基于PSR模型对海洋资源审计评价体系进行了探究；彭兰香等（2015）创造性地将PSR与绩效棱柱理论，针对浙江省“五水共治”绩效审计构建了评价体系。

再具体到水资源绩效审计，我国早已有了很多实践，但理论研究也仍然较少，从而也限制了实践的发展。李璐（2012）认为我国水环境审计报告虽然有绩效字眼，但内容上大部分还是财务的合规性问题，还未更进一步在合规性的基础上分析制度政策的合理性、评价环保资金的效益性等等；韩杰等（2018）认为水环境绩效审计是对社会各界给予水环境保护采取的措施通过统一指标体系进行鉴证评价，并给出建议；史金鑫等（2019）指出，审计机关应当在监督财政财务资金收支过程中，考虑环境效益问题，把环境绩效审计当作开展生态文明建设工作的有力工具。大多数学者的态度表明，资源环境绩效审计将发展为环境审计的主流，并且将更多的关注点从经济发展转移到生态文明建设和绿色发展上去。

三、理论研究

（一）、相关概念

1.新发展理念

新发展理念指的是创新、协调、绿色、开放、共享，是我国“十三五时期”甚至更长一段时期的发展思路，本文研究资源环境方面的审计，所以将更加关注绿色发展。近年来，我国经济迅猛增长，代价便是环境的严重破坏。其实不仅是我国，国际上大部分国家都是通过牺牲环境效益来换取经济利益的，2012年在里约热内卢召开的可持续发展大会就提出要持续关注绿色经济，即相比于以往，各国在经济发展的过程中应该也关注社会环境效益，对于环境责任不能再是零成本。这几年，我国在治理环境污染、提高能源利用效率、发展可再生能源和低碳产业也作出了许多努力，获取了一些成就。2017年，在工作报告中提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，并首次奖建设“美丽中国”加入到本世纪中叶的强国目标中去；2018年，党的十三届全国人民代表大会通过宪法修正案，将新发展理念写入宪法，所蕴含的内涵，就是要摒弃以往先开发再保护的错误思想，区别于单纯保护生态环境下的发展，而是要将生态环境保护、资源利用和经济发展有机统一，将资源资产、经济资产与财富有机统一，最终实现可持续发展目标。

2.水资源审计及海洋资源环境审计

我国虽然幅员辽阔，水资源丰富，但相对于十几亿的人口来说，人均水资源占有量甚至不到世界平均水平的一半。为解决水污染严重、水资源匮乏的问题，我国加大了对水利建设、水资源保护方面的投资，于是相关水资源的审计也尤为重要。根据世界权威机构WGEA的定义，水资源审计是环境审计的一部分，同样也可以包括财务真实性审计、合规性审计以及绩效审计等方面。海洋资源环境审计又是水资源审计的细分，主要是针对海洋资源开发、海洋资源利用、海洋资源治理和海洋资源收益等内容进行审计。

3.海洋资源环境绩效审计

海洋资源环境绩效审计简单来看是资源环境审计和绩效审计的结合，但其中理论联系学术界还未有确切定论。从广义来讲，绩效是指人对委托人期望的履行情况，委托人对人的全部期望组成了绩效的内容，即绩效审计就由真实性审计、合规审计和效益性审计的加总。那么海洋资源环境绩效审计就是委托人对海洋资源的管理利用方，即涉海相关部门、企业及人员在涉海资金管理利用、相关法规政策制订与执行情况及目标达成和资源使用效率情况进行鉴证评价。从狭义来看，即把真实、合规和效益相独立开来，认为绩效审计是根据审计目标来确定的，把效益性审计单独称为绩效审计，这样情况下，绩效审计的核心就是鉴证、提供目标达成情况及资源利用是否效率的相关信息。具体到海洋资源环境绩效审计，我们可以理解为其就是在海洋资源开发利用、保护治理专项资金真实、合规审计的基础上，进一步评价资金使用时候具有效率，是否同时有益于生态文明和经济发展。

（二）、理论基础

在生态文明的视角下来研究海洋资源环境绩效审计，除了最基础的受托责任理论，学界中认同的理论还有可持续发展论、资源环境价值论、外部性理论。

1.受托责任理论

审计因受托责任产生而产生，在本课题中，受托责任主要是受托管理资源环境的责任。根据我国性质，自然资源理应归全体公民所有，但个体公民是无法对如此丰富的资源进行有效开发利用的，于是各级政府则受托管理这些自然资源，并有义务向委托人说明其行为过程及结果。作为独立的监督者，审计机关应接受这些资源财产所有者的共同代表，即人大及其常委会的委托，对公共资源的管理者进行监督，这就是自然资源审计的三方关系。将该理论应用于本课题，海洋资源无疑具有公共性、共享性的特点，各级政府及有关企业在利用海洋资源产生经济利益的同时，可能会为了谋求自己利益最大化而过度开发、忽视保护或事违规利用，危害环境的同时也危害了资源所有者——公民的利益，所以审计机关应推进海洋资源环境绩效审计，对海洋资源开发利用和保护过程中相关项目建设的资金筹集、使用情况，有关资源的战略规划情况，相关政策的贯彻落实情况等方面进行监督，兼顾经济效益、社会效益和环境效益。

2.可持续发展理论

可持续发展理论就是资源要既满足当代人的需要，也不对后代人发展对资源的需要构成危害。建国以来，在我们经济力量不够雄厚的时候，粗放式的发展方式对资源环境造成了难以逆转的破坏，并引起了严重的代际间资源分配的不公平。为弥补以往的过失，我们往往需要花更大的时间和资金成本去修复环境。但其实，可持续发展与经济发展并不矛盾，反而能促进经济良性发展。因此，政府应该重视可持续发展方向的环境绩效审计。对于海洋资源，虽然海洋幅员辽阔，但我们目前有能力利用的资源只有一部分。另外，水源具有流动性，一定区域的污染很有可能蔓延出去，造成恶性循环。因此，绩效审计应当充分关注各海洋资源管理区域发展的协调性、海洋生态环境的承载能力、生态系统的稳定性等，为海洋资源开发利用长远战略的制订提供有用信息。

3.外部性理论

外部性原来是经济学中的一个概念，可以理解为一个行为主体对其他个体造成的非市场行为，但其实经济学家们并未统一外部性的定义。现在，外部性早已不光光是生产领域或事消费领域中的问题了，而是被赋予了更广阔的空间概念，即代内和代际的外部性，代内的外部性就是要考虑资源是否合理利用和配置，代际的外部性则是要解决我们人类代际之间对资源环境利用行为的影响，这和可持续发展理论是基本相似的。海洋资源属于公共资源，且并不具备绝对的排他性，使得经济主体在利用海洋资源产生经济效益的同时并不会自觉得加以保护，对资源的再利用造成阻碍。这种行为是无法自发调节的，必须借助国家审计的监督力量。

4.环境资源价值理论

该理论认为环境中蕴含着资源，有资源就一定有价值。环境资源价值是指环境资源本身具有一定的存在价值，当这种价值表现为总经济价值，则可分为使用价值和非使用价值。学界对环境资源价值已有一些评估方法，基于“支付意愿”理论，人们可以通过直接市场评价法、揭示偏好价值评价法等方法对一定区域的环境资源做量化评价，分析这些资源在合理期间内对经济带来的价值，甚至可以把资源的损耗、环境的破坏作为影响因子加以考虑，这就能对绩效审计评价指标的设计提供一些思路。

（三）、海洋资源环境绩效审计理论框架

1.审计客体

对于海洋资源环境绩效审计，审计客体一定是受托管理海洋资源的相关部门和领导人员，主要包括沿海地区的政府部门，涉及海洋开发和保护的部门如海事局、水务局、渔政等部门，当然，涉海资金流动轨迹上的所有部门和企业也都可以延伸作为审计的对象。

2.审计主体

审计主体通常包括政府审计、注册会计师审计和内部审计。本文认为政府审计最适合作为海洋资源环境审计的主体，这一结论的得出可以从以下几个方面来考虑。一方面，海洋资源环境审计中，政府部门本身作为审计客体，从权力等级上来讲，审计主体就应该是上级审计机关或特殊情况下的同级政府审计机关，也只有政府审计有必需的强制力。另一方面，可以考虑海洋资源环境的特点，海洋流域大、影响的政府部门和企业广、涉及的资金量庞杂、需要的专业技术难，而民间升级和内部审计的专业领域、人员设施配备可能不足以应对如此庞大的项目，所以依靠政府资源调动、人员培训、资金调配的能力，在合理的成本效益下实施审计工作。

3.审计目标

从宏观上来看，海洋资源环境绩效审计的目标就是维护海洋资源的利益，保障海洋资源环境安全，并能够促进海洋资源长期可持续利用和发展。若更多从绩效审计鉴证和评价功能去思考，在制定目标时还可以考虑对绩效信息的真实性的鉴证和相关绩效水平的提高。

4.审计内容和重点

根据WGEA在2001年的指南，本文将海洋资源环境的绩效审计内容概括为五部分，分别是对政府涉海法律法规的执行情况的审计、对政府针对海洋环境项目的经济效益进行的审计、对政府其他项目对海洋资源环境造成影响情况的审计、对海洋环境管理监管系统的审计和对计划的海洋资源环境开发利用及保护政策和项目可行性、科学性的评估。针对具体项目的审计重点，可以从“5E”理论出发来考虑。经济性可以是海洋资境治理资金预算是否合理、各项经济资源的利用是否节约；效率性主要考虑成本效益，投入资金是否符合成本效益原则，是否有不必要的支出；效果性反映目标执行结果，比如有关海洋的资源环境管理政策是否有效执行、环境治理项目是否达到改善环境目标等；公平性体现的是一种社会影响，比如说代际公平，资源环境的管理利用和保护能否实现可持续性发展、是否有只开发不保护的现象；环境性反映环境影响，要评估政府涉海项目对海洋生物多样性、水质等情况的影响大小、范围，从而合理开发、有效保护。

四、我国海洋环境资源审计现状分析

（一）、实践情况

下面简单例举2018年的几个审计项目：

浙江省嵊泗县审计局对全县海洋资源管理和生态环境保护进行了审计。此次审计重点关注了东部乡镇的贻贝养殖情况，并发现存在养殖海域未批准私自启用、违规扩张养殖海域而阻碍航道等问题，同时发现海洋局与渔业局在海洋特别保护区法规贯彻落实不到位、海洋资源开发利用不完善的问题。后期整改中，该县一是细化了法规，出台相关管理办法并与环保、边防等部门联合执法，推进海洋资源和环境的双重保护；二是追回了欠缴的海洋生态补偿金、海域使用金等未收款项，加强了资金管理，提高资金绩效。

深圳办在Y省进行自然资源资产离任审计中，将审计重点确定为海岸带管理、围填海项目和海水养殖，旨在推动合理开发利用海洋资源的同时，加强海洋生态环境的保护。此次审计发现了违规下放围填海项目管理审批权、优质海岸线资源被占用、无序粗放建设、海水养殖入海排污造成局部污染等众多问题。

山东青岛省围绕海洋资源资产基本情况、海洋职能部门履职情况、海洋资源环境开发利用及修复情况进行了审计工作。此次审计重点落在了胶州湾保护、渔业养殖清理、排污总量控制等的专项资金审查，对涉及污染防治的海洋渔业执法、涉及海岛海域保护专项资金使用等情况的责任落实，并且利用了卫星遥感技术等创新技术方法。

（二）、实践评价

从审计署官网公布的审计信息来看，近年来，审计机构越来越频繁地对海洋资源环境的利用和保护进行审计或是在临海省市领导干部自然资源离任审计中关注海洋资源利用。我国海洋资源审计的内容和范围也越发丰富，涵盖了海洋资源政策、资金使用、资源开发保护和收益等方面，但是也可以发现，这些审计工作大部分围绕了专项资金使用真实性、合法性和政策执行的合规性，而通过量化绩效评价指标来对工作绩效做评价考察的实践较少。海洋资源，甚至自然资源管理，目的就是要兼顾开发和保护资源，在当期取得经济效益的同时，维护资源环境的可持续性，所以推行绩效审计是趋势，即在合规和财务真实性审计的同时，还要关注资源利用的社会效益、经济效益和生态环境效益。

五、案例分析

（一）、SZ市的背景概述

SZ是全国海洋经济科学发展的示范市，其地理位置优越，共有东西两大港口群，将近260公里的海岸线分隔开。西部港区水深港阔，四通八达，可与国内沿海及世界港口相通；东部港区海面开阔，风平浪静，是华南地区的天然优良港湾。

据统计，2005年，SZ港外贸货物吞吐量首次突破了亿吨大关，同比增长20%。2017年完成货物吞吐量2.41亿吨，集装箱吞吐量约2520万标箱，已经连续五年成为全球第三大集装箱枢纽港。到2018年底，SZ港共开通集装箱班轮航线239条，形成了完善的班轮运输结构。尽管SZ市港口建设水平世界领先，海洋经济总量持续上涨，但其海洋经济发展也面临着生态环境污染问题严重、生产风险突出等问题。为面向未来，进一步建设绿色港口，国家审计决定对SZ市开展海洋资源保护利用绩效审计，以护卫经济发展。

（二）、审计目标

本次审计是为落实“十八大”提出的“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境”要求，为实现海洋经济良性发展而开展的海洋资源保护利用绩效审计。直接目标是为了鉴证和提供有关政策执行情况、各项涉海资金使用效益、海洋环境治理及生产安全风险防护情况等方面的信息，识别绩效差异，寻找原因并提出改进建议，最终提升海洋资源利用的绩效水平。

（三）、审计内容及范围

本案例审计对象主要为市海洋局、海事局、市财政委、市人居环境委员会及市水务局等相关单位。部分审计内容如下：

一是海洋综合管理法规体系的建立和执行情况。2012年，市政府将海洋综合管理职能划入市规划与国土资源委员会，从机构上实现了陆海的统一。下一步就是要积极推进海洋管理的立法和制定海洋规划。由于海陆统筹涉及多部门分工与合作，所以需要建立相关的综合管理体系，区分职责、明确责任。另外海洋整体发展规划完善与否也是审计的一方面，从过去偏重对陆地的开发，到现阶段对海洋经济资源利用的重视，需要对本市海域整体利用和规划，对产业结构进行优化调整，对海洋资源进行可持续发展利用，使得投入资金达到最优效益。

二是海洋污染的防护与治理情况。本市设立了113个海洋监测站点，形成了全市海域监测站网，定期公开数据、公告。本次审计应对这些海洋监测站点的运行情况进行监测，对生成数据的真实性进行检查。同时，审计组了解到该市海洋污染主要来自陆地，因此对入海口排污情况，及相关责任单位如市环保部门、水务部门、海洋局等在海洋污染情况的监控、防治和管理等方面通力合作情况也要做绩效评价。

三是海上及港口生产安全突发事件的防控情况。对于海港，每日货轮来往频繁，针对海面溢油事件的处理能力一般都是审计的重点之一。另外，对其他海上危险化学品泄露的处理能力和相关装备物资的储备情况也是审计需要关注的方面。

（四）、审计结果

第一，海洋资源规划布局缺乏战略性。检查文件发现，该市在2004年制定了《SZ市海洋功能区划》对2005～2010年的海洋资源开发作出了指导，但随着国家战略布局及相关功能区划的标准发生变化，该市《功能区划》未能及时修订，同时也未按《海域使用管理条例》的要求制定海洋生态环境保护规划等配套规划。对于SZ市丰富的海洋资源，管理部门应建立具有可持续发展性的长期利用和保护规划，以及中短期功能区划及产业布局，做到在保护中利用海洋资源，在绿色发展的指导下发展海洋经济。但是审计发现实际规划严重不足，以沙滩资源为例，东部海滩约有50余个沙滩，仅个位数合法取得海域使用证，开发海水浴场等旅游产业，其余海滩无人管理或被私自使用，并经常能看到垃圾在未经批准的沙滩上堆砌，严重影响市容市貌和环境。

第二，部分海域污染严重，污染排放严重超标。审计组以海水水质标准为评价依据，发现西部海域海水水质标准超四类海水水质标准1倍以上，远差于东部海域。经过了解，该市海域污染主要来自于陆地，即污水排放。检测结果显示，15个入海排污口中有6个排污口排放超标，这表明海陆共治维护生态环境的目标并没有实现，投入建设的排污管道、污水处理厂、监测站点等设施的使用绩效低下。追责到有关部门，审计组发现环保部门、水务部门、海洋局等相关部门在污染防治方面并没有相互协调合作，从而导致污染防治的海陆脱节，违规现象暗中滋生。

第三，面对突发生产安全问题能力存有缺陷。首先，面对海面溢油的意外情况应对能力不足。SZ港运输等业务发展迅速，常有上万吨级别的邮轮停靠，万一发生溢油事件，溢油扩散出港区外，可能对海洋生态和资源造成难以逆转的伤害。SZ港能够处理的溢油吨数应大于邮轮油舱破损的最大溢油量，才能保证安全，然而根据调查，该市海域油污清除能力仅在50吨左右，远低于标准。另外，SZ港对危险化工物品泄漏的防控抢险机制尚未完全建立，应急设备库的建设也还没有启动。目前海事等部门仅有一些初级的检测防护设备，应急部门相关人员的应急处理技术和能力不足，这方面隐藏着很大的安全隐患。

六、新发展理念视角下优化海洋资源环境绩效审计的建议

（一）、健全海洋资源环境审计法律法规

我国还没有一套专门指导水环境审计的准则。政府审计依据《审计法》开展工作，但对水环境审计工作针对性不强，对于水资源的特殊性，应该专门制订一套水环境审计准则为理论指导。我国已有的一些与水资源有关的环境保护法如《水污染防治法》、《长江保护法》、《海洋环境保护法》等等，都是以治理环境，绿色发展为出发点的，可以作为审计标准应用，但这些法律多是阐述合规性问题，并未提供相对统一的绩效评价指标体系。我国应针对水环境绩效审计建立绩效评价指标库，从社会、经济、生态环境三层次综合评价资源利用绩效水平，贯彻新发展理念的绿色发展。

（二）、加强人才培训和审计队伍建设

海洋资源环境审计不同于常规的财务审计，不仅需要审计人员懂得财会和审计知识，还要要求审计组中有如环境工程、化学、水利、地理等跨专业人才。对于现有审计人员，应定期组织培训，更新知识；对于疑难问题，还应当合理利用专家工作。同时，审计机构应该与海事局、环保局、水务局这类相关机构建立联系，共享信息，这样可以大大节约审计资源，提高审计效率。

（三）、完善审计技术和方法

针对海洋资源环境的审计涉及面广，不仅仅是海域内资源，海岸带、港口，甚至城市内排污管都可能在审计范围内。在自然资源审计中，最常见到的就是遥感技术，通过空间图像与数据信息的结合，可以帮助捕捉审计疑点。另外，根据海洋资源环境审计涉及的数据种类多、变化快等特点，可以将海域开发利用、海岸线开发治理等相关矢量数据进行空间叠加，建立一个动态的信息数据管理监控系统，这样可以全方位的评价资源管理绩效。在海洋污染防治中，还需要进行一系列跟踪审计，并适当评价治理绩效，提出优化意见，提高治污水平。

（四）、以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价

资源环境绩效评价是发展趋势，并不是要我们忽视财务审计，对于一个庞大项目，财政资金流转到哪里，相关责任就落到哪里。在海洋资源环境审计中，对于环保专项资金、项目建设专项资金的审查可以帮助审计人员快速发现疑点，有针对性的进行进一步审计程序。但是，财务审计并不是终点，不能以“配套资金未及时拨付”、“资金管理使用不规范”这样的字眼评价绩效，而是把资金的筹集、拨付、使用、管理作为绩效评价的一个方面，融合进绩效评价指标体系中去综合考虑。比如在评价海洋资源开发环节的绩效水平时，可以考虑资金拨付率；在资源利用环节，可以计算海洋产值增值量占投资的比重等等。

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环境资源法论文篇（10）

论文摘要:随着我国“资源友好型与环境节约型”两型社会建设的推进，环境会计工作的开展提上了议程，但我国环境会计还处于起步阶段，未形成比较完整的理论体系，国内的专家学者对环境会计理论体系的许多内容还存在诸多争议。环境会计的开展必须结合实施可持续发展战略和建设节约型社会为背景，以对环境会计与传统会计的差异性分析为基础，构建环境会计的基本理论框架。

资源、环境是人类生存和发展的基本条件。长期以来，我国经济发展在很大程度上依赖于对资源的过度开采，出现了经济发展与自然、生态不协调的局面，可持续发展概念正是在这一背景下提出的。建设“资源友好型与环境节约型”两型社会就是将可持续发展上升为全局和战略高度。由于传统会计没有把环境支出与收益纳入其核算体系，因而在目前建设两型社会的背景下，传统会计面临的挑战愈加严峻。环境会计理论和实践是以可持续发展为前提，在保证社会可持续发展的基础上，核算和监督企业经济活动，反映企业经营和环境之间的能量交换和价值转移。目前发达国家在环境会计研究方面已取得重大进展，但在我国，由于环境会计仍处在发展的初期阶段，作为WTO成员，我国企业要应对残酷的国际竞争。发达国家经常以可持续发展恶性循环、生态环保为理由和目标，制定严格的强制性技术标准，通过立法手段把来自发展中国家的产品拒之门外。同时，我国企业在进行海外投资时，投资所在国也很可能要求我们提供与自然和谐有关的环境核算资料。因此，会计学的一个分支——环境会计的开展势在必行。

一、环境会计的涵义

环境会计，是将会计学和自然环境相结合，采用多元化的计量手段和属性，以有关环境法律、法规为依据，研究经济发展与环境资源之间的关系，并运用专门方法，对企业给社会资源造成的收益和损失进行确认、计量、揭示、分析，以便为决策者提供环境信息的会计理论和方法。它是在环境资源恶化和批评传统会计的基础上产生的。从基本属性上看，环境会计实际上是环境科学在会计学科中的渗透。它的研究涉及自然、经济、技术、社会各方面的因素，不仅与会计学、环境学有直接关系，而且与哲学、心理学、物理学、数学、逻辑学、化学、生物学、技术科学、管理科学、法学等许多学科在内容上有广泛的交叉渗透。

二、环境会计发展现状

(一)理论界已意识到环境对会计的影响力

由于国际社会各种努力的启示，也由于人们越来越重视环境问题，近年来，我国许多会计学者也展开了对环境会计问题的研究，我国已经认识到环境会计的重要性，大家开始关注环境会计问题。

(二)环境会计理论与实务还很不完善

我国现行用于指导企业会计和报告实务的法规主要有财政部的会计准则、财务通则、行业会计制度、财务制度以及中国证监会的公开发行股票公司执行的信息披露规则和准则。但这些法规、制度和相应的企业会计与报告实务对于环境问题基本上没有涉及。1998年《我国企业环境会计实务调查分析》介绍了对500家企业的环境会计实务方面的调查，结果表明:被调查的企业在环境会计的确认、计量方面混乱，对公布环境资料持低姿态，很少进行定量分析;公布的环境资料不全面且可比性差，看不出花费的资金、取得的成果和规定的指标之间的关系。结果表明我国环境会计无论是理论还是实务都很不完善。

三、环境会计理论体系的构建

据研究，过去的20年，我国经济增长的GDP中，至少有18%是依靠资源和生态环境的“透支”获得的，人们很少在生态平衡问题上考虑并实现可持续发展。按照科学发展观，要求各企业对自身所拥有的、使用的自然资源，对环境资源的污染破坏、补偿恢复等按照有关原则进行确认、计量并反映到财务报表中。从而促使企业以理性的观念，在注重经济效益的同时，重视生态环境和物质循环规律，合理开发和利用资源，提高社会效益和环境效益，从而达到可持续发展的目标。因此，构建环境会计理论体系应明确以下内容:

(一)环境会计的核算对象和目标

1、环境会计的核算对象。环境会计的对象大大突破传统会计资金运动的范畴，它考虑除资金之外的资源环境、整个社会生产消费以及生态循环价值。在环境会计下，会计要素需重新界定，资产中应增加“自然资源环境资产”，即全世界所共有的“特定财产”:空气、水、海洋、矿产资源、臭氧层等;负债中应将企业承担的环保社会责任加以确认，如企业应交纳排污费、发生环境损害尚未支付的债务、按规定从成本费用中预先提取但尚未支付的环境费用、涉及环境污染的或有事项等;所有者权益中应将“自然资本”加入其中;收入要素中应加入企业在推行环保政策、积极治理污染时所享受到的国家给予的补贴、奖金和税收减免，回收的“三废收入”其他单位和个人缴来的环境损害赔偿费或罚金收入，以及实施环保措施后企业形象、信誉度的提高而带来的社会效益等;费用中应包括社会成本、环境成本，以及耗用资源和排污而被征收的生态环境补偿费、治理费、环境研究专项开发费。从而避免企业对自然资源的无偿占用和耗费，以牺牲环境为代价造成企业虚增利润的情况。

2、环境会计的目标。环境会计的目标可分为基本目标和具体目标。基本目标是促进政府、社会团体、企事业单位在行政、经贸、文化、生产经营管理过程中高度重视科学技术、生态环境和物质循环规律，合理开发利用自然资源，力争做到经济效益、生态效益和社会效益的统一。具体目标是通过会计核算、确认和计量一定会计期间的投入与产生，尽可能地为社会各部门提供有关企业环境目标、环境政策、环境规划以及对环境保护的义务、贡献等方面的信息。

(二)环境会计的假设和原则

1、环境会计的基本假设。环境会计的基本假设同传统会计的四个基本假设相同，包括会计主体、持续经营、会计分期和货币计量假设。所不同的是，由于环境会计的核算对象比较特殊，使得“货币计量假设”发生变化，即环境会计以货币计量为主，同时辅之以实物、指数、百分数等其他相关计量尺度，甚至可以用图表和文字叙述加以说明。

2、环境会计的一般原则。创建我国的环境会计除应遵循《企业会计制度》的规定，还应遵循政策性、社会性、充分披露等原则。政策性原则是指企业进行环境会计核算时应严格执行国家有关资源环境的政策和法规，处理好企业与社会环境之间的关系。社会性原则是应提供充分揭示企业在环境方面的社会责任的信息，并按照社会利润来评价企业。充分披露原则要求在提供会计信息时，必须全面、公正地反映企业对生态环境的作用、保护或污染、损害等情况，不得有意忽略或隐瞒重要的数据资料，使信息使用者发生误解。

(三)环境会计的确认与计量

1、环境会计的确认。环境会计的确认是将涉及环境的经济业务作为会计要素加以正式记录并列入会计报表的辨认和确定过程。例如，将“自然资源环境资产”确认为资产要素，将“环境损害费用”确认为费用要素等。

2、环境会计的计量。环境会计计量是为了将涉及环境的经济业务作为会计要素加以正式记录并列入会计报表而确定其金额的过程。其计量主要集中在自然资源的计价上，这其中存在许多无法用货币计量的经济事项，如臭氧层等;有的也无法用历史成本计价，如企业生产给环境造成污染所发生的延时治理费，再用历史成本去计量就不适用。因此，需要对环境会计的计量方法特殊处理，大胆创新。实行以货币计量为主的多种计量单位并用原则，再借助于价格替代支付意愿、接受意愿和数学模型等。

(四)环境会计的信息披露

环境会计报告有两种形式，一种是在原有会计报表中增加环境会计诸因素的揭示与披露;另一种是独立设置环境会计报表。目前，国际上还没有统一的环境会计报表模式。因此，我国应在传统会计报表内增加有关环境会计的核算资料，再辅之以报表附注、文字说明等，揭示企业基本的环境会计信息。在资产负债表中资产方应增列“自然资源环境资产”、“自然资源环境资产损耗”科目等;负债方增列“自然资源耗费”、“环境保护支出”科目等;所有者权益方增列“自然资本”科目等。在损益表中增列“环境收入”、“环境预防费用”、“环境治理费用”、“环境损害费用”等。

四、开展环境会计工作的改进措施

要改变我国环境会计的现状，健全环境会计体系，在理论研究和实务两方面予以推动的同时，还必须有一系列的配套措施来予以保证。

(一)建立适应的会计理论导向

要求政府恰当地引导会计理论在环境会计方面做些研究，可以成立由会计、环境资源、法律等方面专家组成的机构，对环境会计理论、自然资源成本、环境影响成本、市场规则变动、法律体系变动等一系列有关问题进行研究，促使环境会计理论早日与会计实务相结合。

(二)健全会计法规，制定环境会计准则和会计制度

以法律、法规的形式确定环境会计的地位和作用，使环境会计有法可依，增强实务的可操作性和统一性，避免各行其是，其具体做法:一是修改《会计法》。要将环境会计的核算和监督列入《会计法》，以法律形式确定环境会计的地位和作用。二是完善会计准则。要将涉及环境的内容列入会计要素，成为必须披露的内容，以防止有关部门和单位的短期行为。三是建立环境会计制度。要依据会计准则所规定的有关环境原则进行设计，使环境会计具有可操作性。

(三)给出资源明确的价格信号，形成合理的价格体系

首先，国家对于资源的使用，应坚持有偿原则，尽量不采用或少采用免费(税)的形式。对有限的资源免费消费、无偿使用，无疑将导致资源的耗尽和环境的恶化，同时也不利于环境会计信息的核算与披露。其次，应形成合理的价格体系，充分发挥价格的宏观调控作用。环境会计要将总成本理论应用于环境会计实务，这样商品的成本中加入了资源成本，会使商品价值得到客观反映，使各种商品的比价能反映资源成本。这是市场经济发展的必备条件，是价值规律和公平竞争、优胜劣汰的客观要求。

(四)加强对环境会计的宣传教育

实施环境会计不仅是一个会计问题，也是一个复杂的环境问题和社会问题，还是一个庞大的系统工程。因此，应加强公民的环保意识教育，加强学校环保基础知识教育，在中小学增设环保常识课，在财经院校增设环境会计、环境审计课;加强在职会计人员的环境会计培训工作，加大对环境会计的宣传力度。

(五)进行环境会计试点工作。

在加大环境会计理论研究及实施力度的基础上，遵循由简入繁，从易到难的原则，从相对明确、简单和易于了解的环境会计核算科目入手，在部分地区、部门试行。结合具体情况，对不同的产业和产品、不同的地点和不同的时期选择不同的核算内容和标准;同时，可以采取“双轨制”，将现行的会计核算体系和探索性环境会计核算体系并行，在取得切实可行的经验后，再进一步深入研究推广实施。

参考文献:

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