社会政策论文篇（1）

一、社会风险管理策略框架及其重要决策意义

社会风险管理（SocialRiskManagement）是世界银行为应对经济全球化背景下对社会发展的严峻挑战，于1999年提出的社会保护政策的全新理念，旨在拓展现有的社会保障政策思路，强调运用多种风险控制手段，多种社会风险防范与补偿的制度安排，系统、综合、动态地处置新形势下各国面临的日趋严峻的社会风险，实现经济社会的平衡发展和可持续发展。

社会风险管理是在全面系统的社会风险分析基础上，强调综合运用各种风险控制手段，合理分配政府、市场、民间机构及个人的风险管理责任，强调通过系统的、动态调节的制度框架和政策思路，有效处置社会风险，实现经济、社会的平衡和协调发展的新的策略框架。概而言之，社会风险管理的制度框架具有非常重要的意义和决策价值。

其一，社会风险管理强调将风险管理的理念和框架用于社会政策领域，尤其强调系统思维、综合控制和整体协调的管理哲学；强调运用新的方法和工具，包括社会风险的在险价值（VaR）测试、社会风险心理测试方法，并在社会风险定性和定量分析基础上，实现对社会风险的有效控制。在变化、动态的社会风险背景下，孤立、静止、片面的思维和政策框架必然四处受阻，而系统、综合、整体协调与动态调整的思维方式和制度框架将发挥愈来愈重要的决策及政策效应。应当说，社会风险管理正是适应变化复杂的经济社会系统变迁而提出的创新理念。

其二，社会风险管理的制度框架强调综合协调政府社会保障制度、市场保险机制、家庭及民间互助机构在处置社会风险与实现社会稳定上的重要作用。既注重强化并发挥社会保障这一政府主导的正式制度安排的支柱作用，又充分运用市场保险机制，充分发挥商业保险公司的经济保障功能。同时，充分发挥各种传统的非正规制度安排机制在社会稳定上所起的重要作用，重视家庭保障、民间互助援助在社会稳定上所起的基础性作用，发挥和调动传统文化心理、习俗的社会风险自控机制的潜在价值。惟有综合发挥社会保护的正式制度安排和非正式制度安排的作用，才能更有效地处置社会风险并探索适合各国国情的社会保护机制。

其三，社会风险管理的政策框架强调综合运用风险分析技术和方法，充分发挥风险控制工具、风险补偿工具的重要作用并构建社会风险预警系统。与传统的社会保障制度旨在强化基本生活保障的作用相比，社会风险管理的内涵和外延无疑更为宽广，它拓展了传统社会保障制度性框架的作用，体现了一种新的社会风险控制理念和更为科学合理的政策思路及创新制度框架。社会风险管理体系自身的综合优势，无疑为在新形势下进行社会保护的制度创新提供了一个新的制度和管理框架，对有效化解经济全球化背景下日趋严峻的社会风险，实现社会稳定具有十分重要的决策意义。

其四，社会风险管理策略框架是在极为复杂的社会经济发展背景下提出的系统处置社会风险问题，实现经济社会协调发展的新思维。它强调运用复杂性科学的基本方法，探索社会风险管理的风险分析、风险控制、风险预警，风险补偿系统及其各系统的有机组合、相互配合、相互协调的政策取向，强调层次结构、功能结构的结合，静态与动态的融合，定性与定量的结合，控制、预警与补偿的结合，分析、决策与反馈机制的结合，寻求最佳的社会风险管理绩效。

在我国社会风险日渐凸显的背景下，强调实施社会风险管理的制度和政策框架，具有更为重要的决策价值和现实意义：（1）运用创新思维对我国加入WTO之后的社会风险管理策略进行系统研究，有助于为测度我国入世后社会风险的复杂性，探索系统处置社会风险的方式，提供新的理论分析视角。（2）将为我国入世后有效处置日趋严峻的社会风险提供新的策略框架和政策思路。（3）有助于我们运用新的研究方法探索分析复杂的经济社会保障系统的新途径。

二、加入WTO背景下我国社会保障改革面临的新风险和新挑战

其一，在转型期，我国社会保障体系在构建过程中自身存在复杂性和脆弱性，这能否应对和有效处置入世后日趋严峻的社会风险，具有较大的不确定性。我国经济转型的复杂性及其社会保障改革进程的受阻，已成为经济社会发展的制约因素之一。正是在我国国有经济布局调整和国企改革尚未到位的特定背景下，入世所引发的外部压力，无疑会加剧国企下岗职工分流与再就业的压力，对正在推进的下岗制度与失业保险并轨的改革，产生严重的资金短缺矛盾。同时，我国现行社会保障制度尚未覆盖到城镇所有劳动者，即便加速扩展步伐，在短期内也较难积累WTO压力下所需的巨额社会保障基金，并对制度稳定运行带来压力。显然，企业改革短期内难以走出困境，随着失业和下岗人数的增加，一方面失业保险金需求在短期内会增大，而下岗分流的人提前退休形式则又会构成长期养老保险金的巨大需求；另一方面，企业缴费机制受阻，将减少社会保障的资金供给来源。尤其在现行社会保障制度的隐性债务未能有效吸收的条件下，新增社会保险金的较大需求，亦会给制度运行带来潜在压力。在近几年内，现行社会保障制度的资金供求矛盾将显得格外突出，并可能大大超出人们目前的估计。

其二，入世后，收入差距拉大的风险难以避免，弱势群体人数的增多，将对我国社会保障制度的现行格局产生严重压力。作为经济全球化的一个重要组成部分，WTO的各项规则的实施，将程度不同地制约和影响各国的社会发展。富国越富、穷国越穷是经济全球化演进中隐含的重要逻辑。在此意义上，入世可能会加剧我国业已存在的收入分配差距。在短期内，我国弱势群体的最低生活保障问题将会更为突出，部分农民贫困问题将对我国现行扶贫战略带来严峻挑战。同时，加入WTO将对我国现行社会救助制度带来极为严重的挑战。强化非常规的政策思路以缓解收人差距的继续扩大，强化临时性救助显得格外重要。

其三，WTO将对我国社会保障制度新旧模式的转型带来巨大的潜在压力。我国社会保障改革的历程表明，社会保障改革的复杂性远远超出人们的预期。社会保障的若干深层次矛盾正逐渐凸显，如隐性债务的吸收与消化，三条保障线与失业保险制度的平稳过渡等对近期和长期的社会稳定均具有十分重要的意义。入世后的全方位挑战，无疑会使我国现行社会保障的诸多改革措施受阻。加入WTO引发的新的社会风险，又对我国社会保障改革的可持续发展提出了严峻的挑战，并且会较大幅度地增大改革的成本。因而，加入WTO对我国社会保障的近期与长期的严峻挑战不应低估。

最后，除上述已引起决策部门的高度关注的各类显性社会风险外，由于经济保障、就业保障、企业单位保障逐渐缺位和社会保障改革滞后，长期积累的隐性社会风险及其严重性不应低估。这主要表现为下岗职工以及基本收入保障难以得到保障的社会群体长期的心理压力及对收入差距悬殊等社会不公平现象的心理压抑。这形成不可低估的潜在社会风险，若不有效防范，加以引导或疏导，在特定背景下将可能酿成重大的社会问题。因而，基本经济保障和心理疏导并重，乃是社会风险策略框架关注的一个重要政策层面。宣传舆论机构的正确导向和政府部门及时化解各类社会矛盾，将有助于缓解长期积累的部分社会成员的心理压力。当代风险社会理论认为，风险被定义为违背社会文化规范的行为与不幸事故。由多种因素引起的社会不公平现象，尤其是收入与分配的过分悬殊及城乡贫困人口的增加，无疑会使我国特定制度背景下的潜在社会风险更趋严峻，迫切需要新的思路和新的策略框架。因此，尽快实施社会风险管理策略具有非常重要的意义。

三、用创新思维构建我国社会风险管理体系

如何应对我国社会保障制度改革在经济全球化和加入WTO背景下面临的严峻挑战呢？笔者认为，应突破现有制度框架，用创新思维制定应对策略，构建我国社会风险管理体系，实施积极的、动态调整的社会风险管理策略。

社会政策论文篇（2）

公正与社会政策是密不可分的。从一定意义上讲，公正与社会政策是一件事情的两个方面。公正是社会政策的基本理念依据。意义上的公正是在自由、平等、社会合作等依据的基础之上，强调“给每个人他所应得”。对于一个社会来说，公正具有重大的意义。

“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。但是，我们同时还必须看到，公正毕竟只是制度安排的一种基本价值取向、一种基本的规则，它需要通过一定的载体方能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能具体体现。正是从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则到个别地或者整体地产生贯穿整个社会的分配后果的亚国家制度上去”。

基于对公正理念的不同理解，处在不同的社会情境会造成有所差别的社会政策。从1949年到现在的50多年间，社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：在1978年前，同朴素的平等理念、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征；1978年以后的20多年，与现代的公正理念逐渐形成以及现代化和市场的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策。

对于中国的整个历史来说，1949年至少发生了两件意义极为重大、影响极为深远的事情：一是民族的独立和国家的统一；二是社会的重构。从鸦片战争到1949年的100多年间，中国饱受外国侵略者的侵害，处在半殖民地半封建社会的困苦、屈辱状态中，国家分裂，战乱频繁，社会动荡。因此，“恢复中国的伟大所必需的全国统一是所有爱国的中国人衷心渴望的目标”。经过几代人的奋斗，中国终于获得了独立和统一。中国民众由此获得了一种前所未有的自豪感。接着，在50年代前期，中国完成了大规模的社会重构工程：中国社会摧毁了延续了两千多年的私有制，确立了社会主义的指导思想，制定了激动人心的社会主义建设蓝图。

也正因为如此，中国共产党和中国政府特别注重人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益。这一时期，围绕人民大众的社会平等地位、基本权利和基本权益，围绕社会成员一些最基础性的需要，中国政府制定并实施了许多社会政策。纵观1949年建国以来，改革开放以前的30年间，有些社会政策得到了广泛实施并取得了深远影响：

1.围绕女性解放而制定和实施的社会政策

在中国封建社会，妇女的地位极其低下，生活极为悲惨。经济上，妇女没有财产所有权和继承权，甚至出嫁时的嫁妆也不得完全归自己所有；上，不准妇女参政议政；生活上，没有自己独立的人格，必须遵循“三从四德”的礼教。虽然从近代开始就有许多先进的人士倡导妇女解放，试图改变妇女的悲惨状况，但由于没能将女性解放运动同整个社会的改造结合起来，因而其影响是有限的。1949年以后的近30年间，通过相关社会政策的制定与实施，中国女性的实际境况发生了翻天覆地的变化。首先，享有与男子平等的法定权利。第二，妇女就业人数大幅度提高。第三，广泛地参政议政。

第四，重视妇女的健康保健。这一时期中国妇女的解放有着巨大的历史意义，这既是真正人道主义的体现，是平等、自由理念在现实社会中的实现，同时也是对中国人力资源的巨大开发。这种积极的影响一直延续至今。2000年，中国女性经济活动参与率高达72.7%，居欧亚各个国家之首。在众多的后发国家中，中国在女性解放方面的成就明显居于领先位置。

2.有关大众教育的社会政策

1949年之后的30年间，党和政府十分重视国民的教育工作，制定和实施了许多相关政策，促进了大众教育的兴起和发展，并对中国的社会经济产生了重大的影响。就总体而言，这一时期的大众教育取得了十分显著的成就。这不仅提升了整个民族的文化素质，而且为以后高等教育的正常发展、为中国整个教育事业的协调发展乃至为中国社会经济今天的全面发展奠定了比较扎实的基础。

在建国30年间的诸项社会政策中，还包括一些尽管对以后的借鉴意义算不上十分明显，但在当时却有着十分积极的意义的政策。这主要表现在以下几个方面：第一，社会救助政策。第二，劳动保险及福利政策。第三，就业政策。

除上述政策外，这一时期中国在社会政策的其他许多方面，如计划生育设想、学生健康、合作医疗、公共医疗、救灾等问题上，均进行过一些有益的尝试，积累了一定的经验和教训。

建国30年中国在社会政策方面的努力，开启了真正保护民生、关注民生的先河，因而具有重大的现实意义和深远的历史意义：其一，在劳动者群体基本权利的保护方面，在劳动者群体社会地位平等的维护方面，这一时期的社会政策满足了当时人们最为迫切的需求，起了不可替代的作用。其二，在中国民众基本生计、就业以及受教育机会的保证方面，应当说这一时期的社会政策是卓有成效的。1987年，根据对130个国家和地区的统计，中国的人均国民生产总值居世界后列，但中国的人文指数却步入了“人文发展水平高的国家和地区”。其三，在积极推动当时的现代化建设方面，社会政策最大限度地起了其应有的作用。

中国当时特殊的背景以及当时人们对于公正的特定理解，使得建国30年社会政策呈现出以下明显特征和不足：①具有浓厚的平均主义成分；②对民众基本权利的重视甚于对民众基本生活质量需求的保障；③社会政策的非全民性；④社会政策的不规范性；⑤社会政策的实施往往借助于社会动员来完成；改革开放以来，中国社会政策的进展主要表现在三个方面：一是社会政策基本理念及取向的转换；二是一些具体的社会政策取得了明显的进展；三是社会政策呈现出一种比较体系化的迹象，而且其中的许多内容开始同国际接轨。

1.社会政策基本理念及取向的转换

改革开放以来现代化和市场经济的正常发育，使得中国社会政策的基本理念和基本取向发生了重大的变化，即：由以往平均主义的基本取向转变为现代公正意义上的基本取向。对此，可以作如是的理解：其一，改革开放以来，个体人意识逐渐确立，“个体人”逐渐从“整体人”当中剥离出来。就个体人和社会整体之间的关系来说，个体人具有前提性的意义。在1978年以前的30年间，计划经济体制的现实背景，使得中国在社会整体和个体人的关系问题上，几乎完全是以社会整体为基本出发点而忽视了个体人的基本价值，忽视了其“独立”存在的意义，个体人几乎消失在“国家”和“集体”之中。

于是，当时社会政策的基本理念和基本取向只能是平均主义和“身份等级制”，与之相适应，社会政策受益对象只能是带有极大“抽象意义”的“社会整体”、“阶级”，而不是具体组成社会的无数个具体的社会成员亦即无数个“个体人”。个人几乎完全隶属于社会整体或是特定的集体如“单位”。改革开放以来，随着现代化进程和市场经济进程的推进，中国社会当中的个体人与社会整体之间的关系发生了重大转折。与之相适应，平均主义的取向及做法逐渐被社会所遗弃，“单位制”现象迅速消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体亦即“整体人”中剥离出来。在这样的情况下，具体的社会成员便成为社会政策的真正服务对象，个体人便成为制定社会政策的基本立足点。另外值得注意的是，既然是以具体的个体人为社会政策的基本出发点，那么，重视民众的基本生活需求也就必然成为社会政策的重要内容，重视社会的全面进步、重视社会质量的不断提升也就必然成为社会政策的基本目标。其二，现代意义上的公正的基本准则成为社会政策的基本理念和依据。现代意义上的公正是由几项基本规则所共同构成的一个有机体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调剂，亦即社会调剂的规则。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，因而公正的前述四个基本规则也就相应地成为社会政策具体内容的四个维度。虽然中国现阶段社会政策的发育尚处在较初级阶段，但是作为一种基本取向和趋势，中国的社会政策沿着这个方向的发展则应是坚定不移的。

中国的社会政策基本理念及取向得以转换的意义至关重要。这是改革开放以后中国的社会政策取得一系列重要进展的前提条件。

2.一些具体政策的进展明显

改革开放以来，一些由迫切的现实直接引发的社会政策取得了重要的进展，尤其是某些用行政手段便可在很大程度上奏效的社会政策更是获得了十分明显的进展。主要表现在：第一，计划生育政策。第二，环境保护政策。第三，扶贫政策。第四，劳动就业政策。

这一时期在职工工资以及劳动条件方面也有一些明显的改善。职工工资收入分配政策进行了较大幅度的改革，工资总额同效益挂钩，职工的工资收入得到了大幅度的提高。

1990—2001年，职工工资年均增长率为15.9%，扣除物价因素，实际年均增长8.1%，是建国以来城镇职工工资增长最快的时期之一。另外，90年代中期先后两次缩短法定工作时间，从原来的每周工作48小时缩短到每周44小时，继之又缩短到40小时；法定假日由7天增加到10天；职工每年累计休息时间由原来的59天增加到114天。

3.社会政策呈现出体系化的迹象，而且其中的许多开始同国际接轨

改革开放以来的20多年间，是中国的社会政策出台比较频繁的时期。从数量上看，是空前多的；从种类上看，开始趋于体系化。另外，在党和政府重要如政府工作报告和党的代表大会的工作报告中，有关社会政策的内容占据的比重越来越大，地位也越来越重要。

值得注意的是，在这一时期，中国的社会政策开始走向开放，开始同国际上许多重要的社会政策接轨。这不仅表现在中国社会政策中的许多内容开始参照、借鉴别国的经验，认同许多“国际惯例”，而且更直接表现在中国开始加入许多重要的国际人权公约。比如，在这20多年间，中国先后加入了《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，以及即将加入的《公民权利和权利国际公约》。

中国在社会政策方面的这种开放态势是前所未有的。

中国社会正处在急剧转型时期。特有的背景规定了中国现阶段的社会政策必然存在着许多不足之处。主要表现在以下几个方面：

1.同经济政策相比，社会政策在中国社会当中的地位极不对称

在一个健全的社会中，经济政策与社会政策是协调、统一的，两者共同支撑着社会的安全运行和健康。特别需要指出的是，社会政策是社会公正理念的具体体现。对于现代社会和市场经济社会来说，社会政策是至关重要的。社会政策对于协调社会群体之间的利益关系，保证社会的安全，促进社会的整体化发展，提升社会质量，实现社会的良性运行和健康发展，均有着不可替代的作用。但是，在改革开放后的20多年时间里，就总体而言中国社会似乎一直认为经济目标优于社会目标，经济发展几近成为现代化建设、社会发展的代名词，经济政策几乎成了压倒一切的基本政策。社会政策与经济政策两者之间呈现出严重的不同步和不平衡。虽然过分强调经济政策是多数国家和地区现代化早期阶段的通病，但是同别的国家和地区相比，中国在经济政策方面的过分看重几乎是有过之而无不及。同经济政策相比，中国真正意义上的社会政策起步较晚，只是从20世纪90年代末起，社会政策才开始得到一部分社会成员的认同。而且即使是今日，社会政策无论就其受重视的程度，还是就其贯彻的力度而言都是不能与经济政策同日而语的。在这方面，中国没能充分利用后发优势，有效地借鉴别的国家和地区在这方面的经验和教训，将社会政策放到一个应有的位置，从而尽可能地避免一些本来可以避免的成本付出。

2.社会政策的整体化、体系化程度还很不够，同一性较弱

这一时期的社会政策虽然在许多具体的方面诸如计划生育政策、环境保护政策、扶贫政策以及就业政策等有明显进展，但是同时也明显地表现出整体化和体系化程度不够、整合性较弱的特征。

中国社会政策的主体部分尚未形成。这主要表现在中国的社会保障政策体系还没有建立起来，而拥有系统的社会保障政策是一个国家社会政策得以系统建立的最为重要的标志。不能否认的是，这一时期尤其是1993年以来，中国在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险以及社会保障的资金来源、管理服务等多个方面，对社会保障政策进行了积极的探索，陆续出台了一些相关的政策，取得了一定的成效。但是，迄今为止，中国尚未出台《社会保障法》，因而不可能确立起社会保障的基本体系。原有的计划经济体制内的社会保障体系瓦解了，但是新的社会保障体系却没有及时地建立起来。社会保障政策的相对滞后致使中国的社会政策缺少一项基础性的基本内容；而体系化社会保障政策的缺乏，致使中国的社会政策缺乏完整性和体系化。

社会政策的同一性较弱，也是目前中国社会政策的一个明显特征。社会政策的对象是全体社会成员。而宪法规定每一个社会成员都具有平等的权利。社会政策的基本特征之一便是同一性亦即公平性。换言之，对于全体社会成员来说，都有同等的权利享受同等的、基本的社会政策，即便社会政策有时会出现某些差异，出现某些不同等对待的情形，那也应当是有助于社会弱势群体生活及发展状况的改善，而不是相反。不能否认的是，这些年来，中国的社会政策不仅没有使社会政策更加趋于“同一”，相反，却使社会政策的“非同一性”状况有所加剧。中国现阶段社会政策的非同一性涉及到许多方面，其中最为突出的是城市与之间在社会政策方面的严重差别，这种差别已经成为一种不平等的社会问题，已经成为一种对农村居民构成明显歧视的社会政策。城市居民在社会保障、社会福利、、劳动就业、日常生活、税收等许多方面所享受的社会政策待遇远远优于农村居民，甚至《中华人民共和国劳动法》也将中国劳动力当中比重最大的农村劳动力排除在外。农村居民不仅享受不到同城市居民同等的社会政策，而且还要在许多政策方面承受一些特别的支出。在税收方面，同城市居民不同的是，农村居民不分年龄，不分收入的多少，都必须交纳税收，包括“农业各税”和其他一些额外的税负。社会政策的不同一，使社会政策不具有起码的同一性或是公平性的基本特征。

由于缺乏必要的整体性、体系性和同一性，目前中国的社会政策不仅不可能有效地保障社会成员基本生活状态、保证社会成员平等的发展条件、维护社会公正，而且还会使原有一些仍有价值和新形成的社会政策由于缺乏必要的配套政策，面临一些相互矛盾的政策而难以充分发挥其自身的功能。

3.政策缺乏规范性

现在的社会政策明显存在着不规范性的特征，特别表现在社会政策制定程序中的不规范：一是在多方参与社会政策的制定上有着明显的缺陷。在制定社会政策时，理应让多方人员参与，尤其是应当允许相关社会群体有充分的参与和表意的机会，使之能够充分表达自己的意见，维护自己的利益。否则便是不公正的，并使相关的社会政策缺少了起码的“正当性”和“合法性”。中国在制定一些重要的同民众利益直接相关的社会政策时，如就业政策、失业救济政策、政策，很少甚至没有让相关的社会群体的代表参加以充分地表意。二是在公开性方面做得不够。在制定社会政策时，对于相关信息的披露不够，往往没有对全社会公开。这就造成同某项社会政策有直接关联的社会群体特别是社会弱势群体对相关信息占有的匮乏，从而使社会政策的决策者和政策的直接对象在信息占有方面出现严重的不对称情形，进而使这些相关的社会群体更加难以有效地参与社会政策的制定过程。三是在技术手段方面做得很不够。比如，难以做到相关信息收集的充分化和准确性，而且也缺乏社会政策制定和实施以后的必要评估机制和修正机制。四是社会政策的行动主体过于单一。目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府，政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。虽然有一些社会团体如工会、共青团、妇女联合会也承担了许多社会政策事务，但是这些社会团体实际上是政府的“助手”，并非真正意义上的第三部门。

社会政策的这种不规范性，从总体上使得中国目前的社会政策缺少长远的考虑和必要的稳定性，易于多变，随机性过强。这对社会政策的有效性和可持续性均会产生十分不利的。

4.社会政策的“应然”与“实然”之间的差距过大

“应然”的社会政策是指社会政策的应有之义，亦即社会政策的基本取向、基本目的以及“理想化”的。“实然”的社会政策则是指社会政策的实施效果。由于各种和现实条件的限制，任何国家的社会政策在“应然”和“实然”之间均存在着程度不同的差距，但“应然”与“实然”之间的差距过大则是中国目前社会政策的明显特征。

社会政策论文篇（3）

20世纪20年代以前,是社会工作问世前的酝酿时期。这个时期正是西方社会的工业化和都市化急速发展的时期,在英国被称为“维多利亚盛世”。但是,在经济发展的同时,也造成了西方社会越来越大的贫富分化,大量贫民涌入城市,失业问题和贫困问题造成了社会的不安定。同时,工业革命也冲击着人们的观念,使社会意识形态发生巨大的变化。工业化﹑都市化带来最为明显的变化是社会财富的骤增,它也给人们带来了观念上的触动,开始看到了人的能力和作用的巨大无比,更坚定了“人是可以不断进步的”的人文主义主张。19世纪西方民主运动的影响,使人们从“权利”(TheRight)这一崭新的概念中看到了自己也有平等享用社会资源的机会和希望,英国失业工人因此在1860─1867年为争取权利发动了几次颇有影响的暴动。(古允文,1992)

针对当时存在的社会问题,英国政府继1601年颁布《济贫法》(PoorLaw)之后,在1832年又出台了《新济贫法》(TheNewPoorLaw)。许多国家也都在一定程度上仿效了英国政府介入和干预济贫的做法(李增禄,1982)。但政府的介入和干预并没能解决从19世纪中叶以来一直存在的各种慈善机构间功能重迭、资源浪费和政府介入效率低等问题。

在上述的背景下,欧美先后出现了以有效﹑合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标的新一代慈善组织,如城市慈善组织协会(CharityOrganizationSociety)等。他们设立了专事管理与联络的中央机构,自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人。

早在1893年,美国水牛城的慈善组织协会就对机构工作人员适应工作的能力首次提出了疑问,认为应考虑以往由牧师承担慈善会社的工作是否适合,有必要找接受过特殊训练的人来承担“助人”的工作,并以此工作为职业。(林万亿,1983)1898年,慈善组织协会为慈善工作者开办了一个六周的暑期训练班;1912年波士顿社会工作学院开设社会工作课程;1919年,“美国专业社会工作训练学校协会”成立;1921年,波士顿社会工作学院开设了医疗社会工作课程。这也是因为当时英国、美国等国家教育政策引导高等教育的范围不断向应用领域拓展,使对慈善工作培训也得以直接进入大学,获得了较高的学术起点,促使社会工作追求科学性、知识性、学术性的发展,以获得在专业领域中占据一定的地位。

在这种社会、经济发展背景下,理查蒙(Richmond)在1917年出版了她的《社会诊断》一书,这本书被后人公认为是第一本对社会工作系统论述的专着(豪尔,Howe,1987;杰克逊,Johnson,1998;林万亿,1992)。因此一般也认为,《社会诊断》一书的问世标志着现代社会工作的发端。《社会诊断》一书是理查蒙将她在慈善组织协会工作和研究多年所得的经验,总结出一套以“诊断”为重心的,经由个案调查和诊断了解致贫原因后再给求助者帮助的个案工作方法。

第二阶段:20世纪20年代到40年代中期

在这一阶段的早期,社会工作是以热情帮助弱势群体、科学解决社会问题的双重社会责任,开始了其职业化的进程。

当时,工业化急速发展的进程造成的贫穷、失业和贫富差距等一系列社会问题更为突出。在社会的组织层面,一批以通过建立社区中心的社会改革为导向的睦邻组织运动的形式出现。他们根据当地居民的生活性需要,提倡居民的自主自觉和互助合作的精神,强调对生存环境的改良,以有效合理地调配社会资源来帮助城市贫民为目标,自上而下有计划、有组织地帮助需要援助的穷人(杰克逊,Johnson,1998;古允文,1992;豪尔,Howe,1987)。它从社会自组织角度,弥补了因政府干预不足带来的问题。

在这一时期,英、美两国这一时期的社会政策发展较多的仍然是针对个人的家庭服务、儿童福利和犯罪惩戒等辅导项目,一些家庭服务的志愿性机构或精神诊所开始大量聘任受过训练的个案工作者。而社会福利机构对社会个案工作的接纳也表达了当时的社会需求,成为对社会工作发展的一种导向,促使社会工作不断完善其治疗性的个案工作方法和技术,以胜任此职业。

在这个阶段的后期,由于1929年的经济危机导致大萧条状态的出现,大量的工人失业,使原有的社会问题的加剧,从而导致社会政策的变化。1931年着名的罗斯福新政提出了依靠公共机构与公共资源来缓解贫困的综合利国家计划,用联邦政府协助福利服务体系发展来解决失业和贫穷等社会问题,以弥补以往由私人机构解决贫困的种种不足。政府介入福利服务体系的发展后,受过学校训练的工作人员更容易获得政府提供的位置,福利工作的任职出现专业的倾向。

社会政策的变化打开了社会工作者的视野,他们开始试图超越以个案工作为主的传统工作模式。社会工作三大方法之一的团体工作(亦称“小组工作”)因为将心理学、教育学等多学科的理论结合起来,用于探讨团体工作对社会环境的影响力和对整个助人工作的重要性,并具体运用在帮助退伍士兵的心理适应和解决儿童心理困扰的工作中,发展出了团体工作理论。社会工作的另一方法,社区工作在社会改革(SocialReformer)与行动主义(Activities)的层面的努力也得到认可,同样获得了较好的发展(波普勒,Popple,1997)。个案工作、团体工作和社区工作这三个原本是独立发展的社会工作方法,在注重理论发展的同时呈现出一种整合的趋势。

第三阶段:20世纪40年代中到60年代初

二次大战后,西方社会与经济空前发展。然而都市化、工业化、高科技及社会变迁,导致富裕社会中的贫困问题反而加剧,战后军人的安置问题,黑人暴动,妇女争权、儿童教养、老年安置,等等,新生的社会问题与社会发展形成互相冲突的矛盾。

从20世纪50年代起,西方国家纷纷宣布简称了“福利国家”,于是,一系列解决老人福利,劳工失业,军人服务和积极性救助等旨在全盘改进福利

制度的“新探求”(NewResearch)社会政策相继颁布。这个政策的核心是开始强调以整个国家的福利、计划和综合性管理为解决手段。特别是联邦反贫穷计划提出由几个不同的管理机构者联手办理一些大的项目,这些计划的许多方面都涉及到社会工作专业,同时也强调福利计划在社区的发展和推进。 社会政策的改变带来了对于社会工作的大量的需求。政府的卫生机构、医疗机构和家庭,矫治机构和学校、社区开始引入团体工作者。在组成社区基金会、社区委员会的过程中,社区工作的方法正在发挥作用。因为单纯的个案工作方法难于应付广泛的和严重的社会问题,因此社会工作真正超越了此前由个案工作方法为主导的局面。社会工作的一些基本概念和方法不仅在个案工作中,同时在团体工作和社区工作中也得到充分运用(廖荣利,1987)。反贫穷计划在福利服务实践层面提供给个案工作、团体工作和社区工作三大方法的联合契机。1955年,作为大联合标志的社会工作人员协会(NASW)成立。

第四阶段:20世纪60年代到70年代中

20世纪60年代起,西方福利国家普遍进入迅速发展的时期。高度的经济增长使人们享受到有史以来最优厚的生活保障与福利服务,但同时也因福利经费的膨胀潜藏着新的福利危机。在美国,由于政府坚持越战,整个社会意识形态的主流关注的是生存环境及公民权利。

最早的针对危机的社会政策的调整,是1963年美国约翰逊时代所谓“大社会”运动的庞大计划提出的,它包括了教育、训练及提供就业机会等一系列协助穷人使之获得自立的社会福利服务政策。同时,政府开始削减福利经费、并强调资源使用的有效性,这与发展社会福利服务形成了矛盾。

社会环境和社会政策的变化对于社会福利服务形成了冲击,因为受助者的问题已经从一般的物质需要转到对社会环境和基本权利等精神需要的层次,以往关于人的问题的成因的主流性解释[1]和强调个案治疗性的方法,已经不能令人信服(林万亿,1995)。

社会工作在自身发展上开始寻求对传统的社会工作方法的突破和选择新的理论立场。社会工作人员开始运用系统理论,提出整合观点,探讨将不同的方法结合到一起来解决问题的一体化新途径(杰克逊,Johnson,1998)。[2]

第五阶段:20世纪70年代中到90年代

20世纪70年代开始,因石油危机的冲击,西方国家的经济发展进入了滞胀时期。经济增长的急剧变化和不稳定,导致了社会问题的丛生。

在社会政策的层面,由于福利国家理论受到普遍的质疑,在新经济政策影响下形成了新的“经济复兴计划”和社会福利政策。美国政府开始提倡“小政府”计划,以减少政府的直接服务,鼓励福利服务私营化。

公众意识形态开始提倡和号召“抑制欲望”、“限制所得”,人们也因此去考虑资本主义和福利国家的关联,马克思的冲突理论在整个西方开始受到关注。而在文化价值和哲学思想上,又充满了对自助和互助传统伦理的“复古”情绪。在此冲击之下,促进了人对于人与社会自身的再度反思,形成了多元化的意识形态。这又促使社会科学领域更多的边缘性和综合性学科的形成。

“社会工作的一些概念和理论体系在七十年代已经获得了发展完善”(约翰逊,Johnson,1998),但是受到多元意识形态的影响,一方面是以不同的理论支持来提出对社会工作的解释,如在这个时期得到发展的“生命模式”(LifeModel)就是以行为科学和生态的观念作为专业助人的理论依据。同时,各种治疗性的社会工作方法,行为矫正取向(BehaviorModification)、任务为本取向(Task-centredApproach)以及家庭治疗(FamilyTherapy)、精要治疗(BriefTherapy)等等,将已有的社会工作的方法与模式推向更专精的方向。另一方面,在激进主义思潮的影响下,也出现了激进社会工作取向和结构社会工作取向,对传统的社会工作的目标发起了背道而驰的挑战。。

总之,在这个动荡的年代,社会工作更注重从不同的学科、学派的理论中吸取营养,建立严密的理论论述和程序,向多元化、综合化同时又更为专精的方向发展。

第六阶段:20世纪90年代至今

20世纪90年代起,整个世界的发展日趋全球化。社会发展中出现的问题不仅是多元,而且更是尖锐和复杂化。

社会政策发生的变化是出现多元福利模式。在欧美,福利政策的制定更强调政府与民间在福利提供方面各自应该承担的责任,同时个人和家庭也要在福利资源上扮演一定的角色。这种福利主张导致的结果是,由政府直接提供的福利服务减少,而转向鼓励多种形式的民间承办的社会福利事业,即志愿服务和服务的私有化扩大。

社会工作的发展为顺应社会环境与社会政策的变化,必须作出响应并积极调整。面对福利资源的短缺与竞争,专业社会工作也开始接纳“管理主义”,如以“个案管理”、“紧缩管理”等工作取向来建立优质服务,适应社会发展和竞争的需要,保持自己承担社会福利服务的专业地位,这一取向实际上更加重视了技术化和程序化。同时,为获得社会认可,社会工作专业人员的注册制度普遍发展起来。

但在另一方面,社会科学的发展也带来了对于传统的、以实证主义为基础的社会工作的反思,社会工作者开始更为关注存在社会工作之中的文化差异,以重新思考社会工作者在承担“对人与社会服务”实践中的道德伦理角色(麦萍施,1995;曾乃明,1995)。不同文化背景的国家与地区,特别是在发展中国家,一些社会工作者正在修正百年来社会工作从事“社会治疗”的形象,更为务实地将社会工作已经发展起来的工作技术与社会发展的取向结合起来(米齐利,Midgley,1998),探索社会工作与国家制度的关系以及新的理论与实践方式。

  二.研究结论及其对中国社会工作发展的启示

从欧美的社会工作发展历史过程来看,社会工作和社会政策都不是一成不变的,而是一个相互承接的、动态变化的过程。在这个过程中,社会环境的影响以及社会思潮和科学理论的发展变化,等等,都在影响社会工作和社会政策的变化:

1.在西方国家,一百多年来,在社会政策不断发展的同时,也发展出了一个政策传承机制——社会工作。从国际经验看,社会政策的贯彻落实主要是通过一个专业化、职业化的服务体系,即社会工作体系来实现的:政府中有政府社工构成的政府社会工作体系,民间有社会工作团体和社区社会工作者构成的非政府社会工作体系,而后者是社会工作体系的中坚力量。社会工作以其以人道主义为基础的价值体系与以科学的助人技巧为基础的方法论为社会政策的贯彻提供了充分的支持

2.社会工作的发展轨迹明显是受到环境制约的。一般来说,是社会、经济大环境的变化以及社会思潮和科学理论的发展变化会直接影响到社会政策的变化,从而导致其传承机制——社会工作的变化。当然,社会工作也有其谋求自身发展的内在动力,它在每一个发展阶段,都积极地试图引入当时最流行的社会科学理论,以为己用。社会工作的这种从对科学方法的引进,在某种程度上也影响了社会政策的发展。

3

.社会工作的职业化和专业化是其成功地立足于社会的必要条件。在社会工作的发展过程中,其先谋求的是本身的职业地位,这种职业地位是与其在与社会政策不断互动的过程中,为解决社会问题作出了贡献后才获得的。在职业地位得到社会认可后,社会工作在使自己成为一个专业领域方面作出了不懈的努力。包括应社会环境和社会政策的变化而不断修正自己的目标与手段,同时用最新的社会科学历年和方法来武装自己。专业地位的提升无疑也巩固了社会工作的职业地位。 近年来,中国政府在劳动就业、社会保障、福利服务、健康服务、社区建设、社团管理、家庭婚姻、住房改革、教育改革等等方面出台了不少社会政策,但是政策的效果在很多方面却往往不尽人意。在整个政策过程中,除了制度设计上有缺陷以外,制度实施中更屡屡出现问题。这是因为在中国政府的社会政策过程中,从政府行政到公众行动之间,缺少了一个专业化、职业化的贯彻和落实社会政策的传承机制。

社会政策论文篇（4）

在2008年纪念改革开放30周年、2009年庆祝建国60周年之际，学术界对于社会政策所涉及到的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理等制度和事业的发展历程，做了许多回顾性的研究和总结，其中，很自然地就包括对于30年和60年发展阶段的划分。这些研究和总结，不仅为认识中国社会政策成长的阶段奠定了基础，同时也对研究社会政策的成长做出了直接的贡献，对于本文的写作也多有启发。其中，启发思考的一个问题，就是以什么作为划分社会政策成长阶段的依据。

一、怎样划分社会政策成长的阶段

对于自建国以来如此长期而又如此剧烈变化的社会政策发展过程，划分阶段的标准应该不是唯一的。不同的划分，可能都会有所发现，因而都有价值。如果仅仅为了历史叙述的方便，那就更加不必拘泥于划分标准了，反正不管怎么划分，每个时间段中总会发生一些不同的事情。但是。如果是为了研究社会政策的成长，那不同的划分所得到的结果就可能差别很大。因此，我们就需要辨析不同划分标准的合理性。

划分社会政策成长阶段的根据是什么?有的用改革开放前和改革开放后进行划分，但对社会政策来说，这是它成长的背景，能否作为划分阶段的根据?有的用从计划经济到市场经济的转变进行划分，这是社会政策成长的经济条件和基础，能否等同于社会政策自身成长的阶段性?如果可以。那就意味着社会政策本身并没有自己成长阶段的标志，只有用外在的参照物(经济制度和经济政策)作为划分阶段的根据，而要这样做，就必须事先证明经济制度和政策可以决定社会制度和政策，可是我们并没有见到这样的理论证明。即使有，它能不能站得住脚也还是个问题。

划分社会政策成长阶段的根据。取决于怎样确定判断社会政策成长的标准。能够作为划分社会政策成长根据的，应该是社会政策自身具有的因素，是它的特性，是这种特性的出现、成熟和发展。这种特性不是存在于外部的什么条件上面，不论那些外部的东西多么重要，而是社会政策的“自性”——它的独立性、独立存在的价值、不可替代的社会作用。这种“自性”是怎样表现出来的?是以它自己的存在方式表现出来的，也是在与经济制度和经济政策的相互关系中表现出来的。

由于中国的社会政策在很长的历史时期内并没有表现出自己的独立性和自主性，也就只好用对它具有支配和主导作用的东西来标示它，正如一个仆人本身没有名字或名字拿不到场面上，而被称为“某某主人的仆人”一样。但是，应该依据社会政策自身的成长状况来划分阶段。不能依据它所处环境中的重大事件来划分社会政策的阶段，尽管1978年开始的改革开放在中国的整个现代化发展过程中起到非常重要的作用。当然也对包括社会政策在内的各种政策和制度起到了不容低估的影响作用，但是，我们所讨论的是社会政策成长的阶段，不是整个中国现代化史。也不能因为改革开放以后的80年代、90年代毕竟出台了一些社会政策，这些政策当然也解决了不少社会问题，发挥了应有的作用，就说这一定就可以成为一个阶段。如果可以这样说的话，那么，改革开放以后的一段较长的时间里。农村合作医疗基本解体了，几亿农民没有任何医疗保障，再加上80年代中期开始的医疗制度的市场化改革，“看病难、看病贵”成为新的“三座大山”之一；也是在这段时间里，城市里的改革使得参加养老保险、医疗保险的人数比改革开放以前明显减少。总的说来，这段时间的社会保障是退步的，能够因为出台了一些明显带有“补救性”的社会政策，就说社会政策有了什么大的发展，并且构成了一个好像有多大进步的发展阶段吗?

二、社会政策的从属地位

改革开放以前和改革开放以后，经济体制发生了重大变化，前者是计划经济，后者是市场经济。社会政策的基础和条件、内容和形式都发生了不少变化，但是，社会政策对于经济政策的从属关系、依附地位，却没有实质性的变化。

从建国初期到20世纪70年代末，社会政策从无到有，有发展，也有挫折。新中国成立不久的1951年2月，政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，以劳动保险为主的社会保障体系，破天荒第一次给劳动上了保险，极大地调动了广大劳动者、特别是城市劳动者的生产积极性。但是，劳动保险只有企业缴费，职工个人不缴费，在这样的制度设计中，缺乏合理的责任关系，很快就演变成“大锅饭”体制。就业制度也是这样。建国初期，在国民经济还是一个被战争摧毁的烂摊子，面临百废待兴的艰巨任务之时。为了体现社会主义优越性，喊出了“人人有工作”的口号，发出了社会主义必须消灭失业的宏愿。在计划体制下，按计划就业，分配工作岗位，实现了“充分就业”。但劳动就业的计划体制很快演变为“铁饭碗”，单位制强化了“大锅饭”和劳动者对单位的依附关系。就业制度的消极面很快显现，20世纪60年代初开始的城里人回乡，工人精简，接踵而来的知识青年上山下乡、干部下放，表明“铁饭碗”的就业制度实际上坚持不住了。

1980年以后，劳动保险、劳保医疗和公费医疗、农村合作医疗和赤脚医生制度、被称为“大锅饭”的分配制度、被称为“铁饭碗”的计划分配的就业制度，都被市场经济的大潮冲掉了。除侥幸保存下来的九年义务制教育以外，计划经济条件下的教育制度也发生了重大变化。而且，这些制度在它们发挥了历史作用的时候，也是城乡二元结构的组成部分，承认并且加剧了城乡差距、工农差别。总之，这些社会政策的作用受到局限，总体上是从属于经济政策的。

作为改革开放以前的社会政策从属于经济政策的一个佐证，就是当时的“五年计划”一直叫“国民经济计划”，直到1982年第五届全国人大第五次会议通过的“第六个五年计划”，才首次改名为“国民经济和社会发展计划”。即使在这个标明有“社会发展”的计划里，规定的十项“基本任务”中，只有一项是属于社会发展的，其余九项都是经济发展方面的。而且经济指标之实、之硬，社会发展指标之虚、之软，非常明显。

如果说在改革开放以前，社会政策的从属地位仅仅表现在经济与社会的关系上，改革开放以后，有了市场经济，就又表现在市场与社会的关系上，而市场对社会的支配，也不能不对个人与社会乃至政府与市场的关系发生某种直接或间接的影响。在某种意义上，因为市场的强势地位，

社会政策对经济政策的依附不是减弱了。而是加深了。当然，在20世纪80年代中期以后，社会政策在诸多方面都进行了更加理性的探索。例如，1986年被认为是中国社会保障制度改革真正开始启动的年代。改革对社会保障的定位是什么?是为国有企业改革“配套”。是年，“七五”计划首次提出了社会保障的概念，国务院下发改革开放以来的第一个有关养老保险的法规，劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金。1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次提出了“三支柱”(基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险)制度和“三方负担”原则(养老保险实行国家、企业、个人三方负担)。1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式。养老保险制度更加符合市场经济的要求了，它的地位也逐步明确了。

郑功成准确地把“1986年至1992年”的社会保障改革称作“为国有企业改革配套”，“1993年至1997年是作为市场经济体系支柱之一”，不用说是“配套”，就是所谓“支柱”，也是市场经济体系的支柱，而不是社会体系的支柱。社会政策对于经济政策的从属地位是非常明显的。

社会保障是如此，教育、就业、收入分配、医疗卫生、社会管理的情况也大致如此。这一时期，在市场化、社会化、产业化风潮的冲击下，就连九年义务教育的经费都推给乡村两级，其实是由家长负担，许多农村小学教师连工都领不到；片面的就业市场化使弱势群体无业可就，生活窘迫。城乡困难群体增加；收入分配不公越演越烈，贫富差距迅速拉大；医院创收，医药费攀升，群众缺医少药，一些地方甚至把拍卖乡镇卫生院当作改革方向。所有这些社会政策的偏差，甚至影响到社会基本结构和社会管理。

改革开放前，中国社会管理体制的最大特点是与“行政制”紧密结合、什么都管的“单位制”，那时的职工，生老病死、交通住房等等，统统由单位负责。改革开放后，原有的单位逐步转变为功能单一的利益主体，企业就是企业，学校就是学校，机关就是机关，不再承担更多的社会事务，企业和事业单位剥离了办社会的职能。越来越多的社会成员也从对本单位有极强依赖性的“单位人”变成自主性越来越强的“社会人”、“社区人”。由于社会结构的变化。社会管理一时难以跟上，大量社会事务无人问津，许多社会事业萎缩凋敝。加之迅速出现的庞大流动人口，给社会管理提出了严峻挑战。

社会政策从属地位的主要表现，一是可有可无，有钱就办，无钱就不办，即本身的存在取决于他方；二是即使有必要存在，其存在的价值和意义也取决于他方(例如为市场经济配套)；三是即使承认其本身的价值，也是口惠而实不至。例如。教育和医疗的重要性是一贯得到承认的，但如果叫公立的学校和医院去“创收”。那它们就只能依附于市场；四是即使受到重视，例如经费增加了，其本身的机制和运作仍然受制于他方。不是独立自主的。

从建国初期到20世纪末，这50多年的时间着实太长，如果是历史叙述，为方便计，可以分段讲述，但从社会政策的成长程度和状况来说，最突出的基本不变的特点，就是社会政策从属于经济政策，社会政策本身虽然有所成长，但甚为缓慢，所以，不能因为时间长，它就不是同一种成长程度，就可以不属于同一个成长阶段。

三、社会政策成长的新阶段

什么时候社会政策有了自己独立的价值，有了与经济政策相当的地位?在社会政策成长的过程中，真正具有转折意义的时间点、标志性的事件是什么?我以为是2003年。标志性的事件是迎战“非典”，是科学发展观的提出，是“以人为本”原则的确立，是在五个“统筹”(城乡统筹、地区统筹、经济与社会统筹、人与自然之间关系的统筹、国内发展与对外开放的统筹)的方针下调整经济发展和社会发展方式，这样，社会政策才真正提高到一个新的成长阶段。

2003年10月，指出：“树立和落实科学发展观，这是二十多年来改革开放实践的经验总结，是战胜非典疫情给我们的重要启示，也是推进全面建设小康社会的迫切要求。——必须促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，坚持在经济发展的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，坚持在开发利用自然中实现人与自然的和谐相处，实现经济社会的可持续发展。这样的发展观符合社会发展的客观规律。”

2004年1月，他指出：“坚持以人为本，树立和落实全面、协调、可持续的发展观，做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放。是我国二十多年改革开放和现代化建设实践经验的总结，是全面建设小康社会的必然要求，符合社会发展的客观规律。”

2003年的“非典型性肺炎”。虽然是一场流行性传染病，但却暴露了我国在经济连年较快增长的同时，社会建设与经济增长的差距越拉越大的问题。不然不会引起那么大的社会恐慌。城乡之间、地区之间，可以用户口制度、就业分割、收入差距，筑起一道墙，人为地造成二元化的鸿沟，但是病毒的传播不论这个，而农村落后的防疫和医疗能力。迫使各地农村不得不像当年害怕鬼子进村一样，设岗放哨，对城里人实行封锁。这就不难理解，党和国家最高领导人在谈到科学发展观这样一个重大战略思想的形成时，肯定这“是战胜非典疫情给我们的重要启示”。当然，“二十多年来改革开放实践”，已经积累了丰富的经验，建国以来的革命和建设，曲曲折折，也有许多理论总结。包括需要统筹的五个大的方面。其中很多都涉及社会政策。不过，自此开始对于社会政策的理解，已经不单单是重要性了，背后的理念不同了，对于客观规律的认识程度不同了，而正是这些，也只有这些，才能推动社会政策成长到新的阶段。

不同的理念、对客观规律的不同认识是什么?我们可以从这一时期出台的一些社会政策中体会到：

2003年，从对城市流浪乞讨人员的收容遣送政策到救助管理政策的转变，标志着把社会政策的理念转移到以人为本的基础上来，像流浪乞讨人员这样的社会底层群众。都能够由收容对象变成救助对象，而救助本质上是一种社会服务，把公共管理寓于社会服务之中。人的尊严得到了肯定。虽然就起因来说仍属对特殊事件的被动应对，但就实质来说，这是社会政策从被动地应付矛盾向着主动地建立解决矛盾的新机制的重大转变。

2003年，从旧的农村合作医疗制度向新型农村合作医疗制度的转变，标志着政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题——健康问题的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体而屡试不爽的困局。这意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架。增强了在民生问题上的国家责任。这虽然在一定程度上是

迫于“看病难、看病贵”以及“上学难、上学贵”等凸显的社会问题的压力，但毕竟表明了福利提供思路的转变。

2006年，关于和谐社会的决议正式强调民间组织特别是专业性产业组织、公益组织等在社会建设中的作用，标志着引致和谐已经成为社会政策的功能性目标，一种服务于开创和谐社会的社会政策体系开始全面展开。其中一个重要转变，是行动主体由政府与市场(个人)的二元结构转向政府、市场(个人)和社会(民间组织)的三元结构。这标志着国家在随着市场经济的建立而调整政府与市场的关系以后，开始在社会建设的总体布局中主动调整政府与社会的关系。也就是探索一种政府与社会之间由自上而下的管理到平等对话式合作的新型关系。

2007年。最低生活保障制度从城市全面推广到农村，标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度重城轻乡，社会保险只在城镇内部扩大覆盖面的不平等格局，这意味着开始消除在社会福利提供方面对广大农民的歧视。

2008年，设立对四川汶川地震遇难者的全国哀悼日，标志着以人为本真正成为社会政策的价值基础。抗震救灾这种社会救援、社会救助，承认每个人的生命价值是同样珍贵的。这种救助不问出身、地位、年龄、性别、职业、贡献和政治表现，这对我们社会政策的价值基础是一个重大调整。社会政策的基本理念，由管人、治人，改变为尊重人、服务人；社会政策的本质由国家权力转变为国家责任(民众的权利，民众有权要求国家尽到应尽的责任)；社会政策的主体由政府转变为政府与社会的合作；社会政策的服务对象由特殊群体(这是社会排斥的结果)转变为覆盖城乡、覆盖所有阶层的全体社会成员(这是社会融合的结果)；社会政策的价值目的是满足民生的基本需要。这样一些今天看来很基本的理念和认识，如果与曾几何时那些同样被认为是很基本的理念和认识——社会政策是治人的手段、是政府独有的权力。只能照顾到一部分人，满足特殊人群的特殊需要——比较起来，转变是何等深刻，变化是何等巨大!有了这样一些转变和变化，社会政策才能成长到新的阶段。

四、“社会政策时代”还是“未来时”

2004～2006年间，北京大学王思斌教授、香港中文大学王绍光教授分别提出中国正在走向“社会政策时代”，这是学者敏锐的感知!他们感觉到社会政策的独立价值和地位显露出来了。但如果说到“社会政策时代”的依据。不是社会政策有了独立价值和地位，并且能够与经济政策谋求“协调”和均衡，就可以叫作“社会政策时代”，而是社会政策与经济政策相比，处于主导的地位，如果不处于主导地位，怎么能称为“社会政策时代”?

社会政策能不能总有一天会处于主导地位?那是应该给予肯定的回答的。

经济什么时候都是基础，都重要，但不等于经济政策不论什么时候永远处于支配和主导地位，当人们的经济需求基本有了保障以后，关心的重点就会转移到其他方面。正如吃饭是重要的，但当衣食无忧之后，人们就要追求更理想的社会环境一样。相信在经过一个较长时期的经济政策和社会政策相互协调、经济和社会均衡发展以后，社会政策就会处于主导地位。可以猜想。在2020年完成全面建设小康社会奋斗目标之后的某个时期，随着社会建设以及经济建设、政治建设、文化建设向更高的目标挺进。社会政策与经济政策的相互关系应该发生新的调整。一些更新的理念就会出现，社会政策成长的更高阶段就会到来。

社会政策论文篇（5）

［摘 要］公共政策是人类面对日益复杂的公共事务所诞生的公共管理工具，是 科学 技术 发展 与 社会 进步相交融的人类知识结晶。公共政策的过程性与动态性特点要求公共政策必须顺应 时代 的变化作出相应的调整和革新，做好公共政策的优化与组合，否则只能阻碍时代的发展和社会的进步。由此，面对大转型的社会变革时代公共政策必须作出回应。本文以人事档案制度为例，说明在社会转型过程当中公共政策所存在的“二元性”不适应 问题 及其原因，并进一步指出公共政策创新的路径选择。作者认为，作为公共管理工具的公共政策是否具有回应性是社会转型增量函数当中的重要变量。 ［关键词］社会转型 公共政策创新 回应型政策 人事档案制度 社会型态与公共政策范式 在社会的发展过程中，我们可以按照社会的秩序状况简单地把社会型态划分为常态社会和非常态社会。一般来说，常态社会表征为制度规范、社会理性、政局稳定、生活有序，非常态社会表征为制度混沌、社会病态、问题丛生、生活无序。为此，为了巩固公共权力机构的权威地位和建构良性的社会秩序，不同型态的社会类型要求不同的“宏观性”公共物品。比如，针对常态型社会所对应的相对正态的公共事务就必然需要维护型公共政策，也必然要求常规性的、程序化的公共管理；与此相反，针对非常态型社会所对应的相对病态的公共事务就必然需要回应型公共政策，也必然要求非程序化的公共管理或危机管理（见表1）。当然，这种“两分法”不是截然对立的，比如常态社会亦存在纷繁复杂的公共事务，也需要回应型政策和危机管理，且在一定的时间段比较突出，如美国的“911事件”、 中国 的SARS危机等，只不过相对于非常态社会而言它所表露的显度、频率、强度较轻较少而已。同时，我们发现一个社会并非只是“静止地”存在仅有的两种社会型态，还存在着一种介于两者之间的既不是完全意义上的常态、也不是完全意义上的非常态的“过渡”型态，即通常所谓的“转型社会”。1其实，转型社会是隐含的、必需的社会型态形式，任何社会变迁都无法摆脱这一阶段。 表1 不同社会型态下宏观性公共物品的提供方式 社会型态公共物品 常态社会 非常态社会 公共事务 正态、静态 病态、动态 公共政策 维护性 回应性 公共管理 常规管理 危机管理 根据常态与非常态性质不同的社会型态，我们可以发现转型社会可能存在四种转换形态2，即非常态到常态的过渡类型（A类）、常态到非常态的过渡类型（B类）、常态到常态的过渡类型（C类）、非常态到非常态的过渡类型（D类）（见图1）。例如，从旧民主主义革命到新民主主义革命的胜利、从军阀割据到国家统一、从殖民半殖民到国家独立等弱势转换成强势、负态转换成正态就属于A类转型形态；从强大无比的封建王朝到衰败破落的殖民半殖民，从国家独立、民族团结到任人宰割、民族分裂等诸如此类强势转换成弱势、正态转换成负态就属于B类转型形态；依此类推，由一种强势形态转换成另一种强势形态或从一种正态转换成另一种正态就属于C类转型形态，由一种弱势形态转变成另一种弱势形态或从一种负态转换成另一种负态就属于D类转型形态。相比较而言，A、B两类属于重度转型，C、D两类属于轻度转型，它们所引发的社会振动幅度显然不一样。从四种形态来看，B、D是公众最不愿意看到和接受的，而公众经常讨论的也就是A、C两类。那么，在正常时期的转型社会通常指的就是C类，即在良好的统治秩序下社会形态从一种正态转换成另外一种正态。一般而言，这种转换形态基本上涉及体制的转轨、制度的变迁、观念的变更，而不涉及“伤筋动骨”颠覆式的政权更替，可以说是一种理性的、“规则”的形态变换。 非常态――――常态（A） 常态――――非常态（B） 常态―――――常态（C） 非常态―――非常态（D） 图1 转型社会的不同转换形态 不同的社会型态需要不同的公共政策范式。比如，按照上述宏观性公共物品的供给方式，常态社会更多地需要维护型公共政策范式，那就是根据社会公共事务的正常要求通过公共政策工具开展维护性的常规化管理；而非常态社会更多地需要回应型公共政策范式，那就是针对复杂多变的公共事务通过公共政策工具进行回应性的非程序化管理。因此，维护型政策范式与回应型政策范式是“有机社会”当中两种常见的公共政策范式。根据著名政策科学家叶海卡̶

社会政策论文篇（6）

一、我国构建和谐社会存在的问题

当今我国为什么要进行社会和谐治理？笔者认为，国内社会存在的种种严重失衡现象表明，必须对我国进行社会和谐治理，否则就有可能步入“拉美陷阱”。当前我国国内社会的失衡主要表现在六个方面：一是利益失衡，二是贫富失衡，三是城乡失衡，四是地区失衡，五是经济发展与社会发展失衡，六是人与自然的失衡。笔者在此把它们简称为“六大失衡”。这六大失衡严重影响中国的发展和稳定，需要引起高度警惕。以下笔者主要通过一些权威的数据和具体的社会现象来说明这六大失衡的严重性。

（一）利益失衡。

当前，利益失衡引起的突出问题当属农民失地引起的社会矛盾。

如果政府通过以低廉的价格征用大量土地来搞开发、来获得招商引资的成功并把它视为最后的跨越型发展机遇并使政府和开发商均从中获得巨大利益的话，（即所谓的城市经营理论），那么，大量失地农民得到的低廉补偿并无配套的社会保障措施却是巨大的利益损失。

在目前快速的工业化和城市化过程中，失地农民的境况己经成为一个严重的社会问题。2004年上访事件明显增多，其中相当一部分是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。按征用土地量和农民人均土地量的保守估算，目前全国有约4000万失地农民，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的失地农民，己经成为一个需要特别给予关注的社会群体。据测算，如果征地成本价是100%，被征土地收益地方政府占20%至30%，开发商占40%至50%，村级组织占25%至30%，失地农民占5%至10%。即使这样，很多开发商还空手套白狼，对补偿费能拖就拖，一些管理部门还雁过拔毛，造成补偿费常常不能全额发放到农民手中。失地农民因失地而丧失虽然低微但相对稳定的基本生活来源，再就业又困难重重，又因没有社会保障使生活前景充满风险。而一些地方政府不善于妥善处理社会矛盾，动用行政和司法强力进行强制性征地，更使矛盾进一步激化。“失地农民不仅在失地时得到的补偿低，而且在失地后还面临着生计、就业、社会保障等问题，这对农民来讲，是利益的极大损失。另外，很多地方政府把征用农民土地的差价作为”第二财政“，土地在征用过程中又容易产生腐败，农民极为不满。

（二）贫富失衡。

贫富失衡在某种意义上来讲就是公平与效率的失衡。公平和效率是一对矛盾，二者是此消彼长的关系，也是政府在公共政策制定中很难处理好的问题。鉴于我国特殊的国情，政府将精力过多地集中在效率上。在一定程度上弱化公平价值取向，导致价值在社会再分配过程中失衡现象严重。而恰好这种社会再分配过程的失衡直接导致了贫富失衡，贫富失衡将会导致仇富心理，仇富心理容易导致袭富、杀富行为，袭富、杀富行为严重影响人与人的和谐。同时贫富失衡又容易导致社会矛盾的激化，如、各种社会治安案件、刑事案件均呈上升趋势等等，因此，贫富失衡又影响人与社会的和谐。贫富失衡主要表现在贫富收入差距上。

贫富收入差距是各种收入差距的综合反映，也是衡量社会公正、公平的主要尺度，一般认为基尼系数超过0.40就属于分配不公平范畴。近年来，中国贫富差距呈逐年扩大趋势。据世界银行发展报告，经调整后的中国基尼系数2001年已达0.415。据国内有关专家联合调查，2004年中国基尼系数为0.53左右，比1984年的0.26扩大了一倍，己超过了警戒线。中国己经从一个平均主义的国家转变为贫富悬殊的国家，贫富差距已经超过发达国家，接近中等收入国家的水平。

据2004年联合国人类发展报告，中国的基尼系数高达0.45-0.53，高于美、法、日、英、德、韩等国的0.3-0.4，接近俄罗斯、新加坡、伊朗的0.46-0.43，低于巴西、智利、墨西哥的0.55-0.59。据中共十六届六中全会之前的调查，近年来，中国富人收入来源呈多样化，增值速度加快；而穷人收入来源逐步萎缩，呈递减趋势，形成了富者越富、贫者越贫的马太效应。其后果之一是富者过度储蓄和穷人紧缩消费。高收入者结余购买力通过各种渠道转化为金融资产，据估算，在金融资产和储蓄存款中，60%-80%为20%的高收入者所占有，80%的中低收入者对消费有较大需求而无购买力。

（三）城乡失衡。

城乡失衡主要体现在城乡居民收入和消费状况上。改革开放以来，农民人均收入和消费增加了不少，但与城镇居民收入和消费相比，速度要慢得多，并且收入和消费差距明显拉大。

一般情况下，农民消费增幅小于城镇居民，主要是因为农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅。而农民收入的增幅要小于城镇居民收入的增幅就会导致城乡收入差距不断扩大。

另外，城乡失衡还体现在公共服务方面。农村居民在公共教育、公共卫生、社会保障、劳动就业等方面与城镇居民相比存在巨大差距。目前，我国城乡居民教育水平差距比较明显。这反映在人口受教育程度上。2000年我国农村15岁及以上人口平均受教育年限为6.85年，与城市平均9.80年的水平相差近3年。从二大产业从业人员人均受教育年限来看，农业人员也最低，2000年仅仅为6.79年，另外，农民子女的教育受到很大限制。农村特别是西部农村儿童失辍学现象严重，农业劳动力平均受教育程度仅存5.79年，具备科学素质者仅占农村居民的4%。在公共卫生资源的城乡配置方面也不公平。据第五次全国人口普查资料，我国城乡人口比例大约为36:64，但城市公共卫生资源占全国公共卫生资源的60%以上。由于农村贫困，农民有病得不到有效治疗的现象普遍存在，许多农民因无钱看病而过早地离开了人世。由于农村公共卫生制度不健全，因健康状况不良而导致贫困的占农村贫困户的30-40%。另外，城乡之间在妇幼健康水平上的差距更为明显。国务院妇儿工委曾在西南、西北86个贫困县对1995-1997年孕产妇的死亡情况进行调查，结果发现其孕产妇平均死亡率达每10万人中177.96%人，为全国同期孕妇死亡率的2.8倍。有的县甚至超过了每10万人中300人。而同期上海为每10万人中只有12人（香港和日本仅为4人）。社会保障在城乡之间的提供不公平。目前，城市的社会保障由一国家财政负担，而农村基本上是农民自我保障。

（四）地区失衡。

地区失衡反映的是我国区域经济发展的不平衡性。在此，笔者将根据收集的数据资料分别对西部地区、东北老工业基地和中部地区的发展状况进行描述。西部与东部地区发展差距仍在拉大。有研究表明2003年中国东部地区和西部地区建制镇的平均财政收入比5.94:1。中国社会科学院2006-2007年”中国社会形势分析与预测“课题研究表明，近几年，虽然国家加大了西部开发力度，但东西部的差距仍呈扩大趋势。2005年全国人均GDP己达14040元，以上海51474元为最高，省区间以浙江27703元为最高，以贵州5052元最低，浙江与贵州的差距由1991年的2.7倍扩大为5.7倍。如按东西部比较，东部人均GDP为22076元，是西部8822元的2.50倍，比1991年的1.86倍扩大了0.64倍。

反映居民收入水平的城镇居民可支配收入，2005年全国平均为10493元，最高的上海已达18645元，浙江、广东达1.6万和1.5万元，而新疆只有7990元，青海也只有8058元，高低相差一倍左右，比1991年扩大了近一倍。农民人均收入为3255元，以上海8248元为最高，浙江达6660元，与最低的贵州1877元比较，差距为3.55倍，比上年扩大0.1倍，比1991年扩大了一倍。

中部地区的发展出现尴尬和”塌陷“。根据吴俊杰、张红等人在《中国构建和谐社会问题报告》一书中提供的数据表明，”中部塌陷“己经成为不争的事实，主要表现在如下三个方面：首先，中部地区的经济总量和总体发展水平不仅大大低于东部沿海发达地区，而且明显低于全国平均水平。有数据显示，中部地区在全国范围内的地位呈不断下降趋势。反映到人均GDP水平上，1980年中部地区人均GDP相当于全国平均数的88%,1990年下降到83%，而到了2003年，只相当于全国水平的75%，中部地区与东部地区的GDP差额比进一步扩大。其次，中部地区的发展势头和发展速度不仅明显低于东部沿海发达地区，而且低于西部地区。西部大开发以来，中部原本落后的投资增长速度又大大落后于西部地区。1998年，西部地区固定资产投资增长31.2%,比中部地区高16.8个百分点。2001年1-7月，西部地区投资增长20.1%，又比中部地区高2.5个百分点，中部地区成为全国投资的”锅底“。最后，中部地区的”三化“进程即工业化、城市化和市场化进程，不仅明显落后于东部沿海发达地区，而且也落后于全国平均水平。以2003年为例，第二产业增加值占国内生产总值的比重是衡量和反映工业化进程的基本指标，全国该项指标为52.2%，中部六省为45%左右，第一产业从业人员占全部从业人员的比重，比全国平均水平要高近5个百分点；非国有经济发展的状况是市场化进程的重要内容，非国有经济发展规模占经济总量的比重是反映市场化进程的基本指标之一，中部地区的该项指标明显低于全国平均水平，更低于东部沿海发达地区。

二、我国现阶段公共政策价值取向的现实困境及原因分析

（一）经济价值与环境价值之间的冲突。

在以”经济建设为中心“的社会主义市场经济转型过程中，人与自然的矛盾就以经济价值与环境价值的矛盾凸现出来。过去我们的公共政策只注重经济效益的提高，而忽视了环境的建设和保护，把自然环境与经济建设的关系片面理解为单方面作用于自然环境，而完全忽视了自然环境本身存在的价值。在经济价值与环境价值的关系方面，我们应该从人的政策活动本身、从政策主体方面来理解自然环境的价值，即自然环境应该成为人的政策活动的一部分，成为政策主体自身的一部分；而不应该把环境置于人的政策活动的对立面。很长一段时间的公共政策都没有把自然环境理解为政策主体的身体和政策活动的一部分。虽然现在人们日益认识到环境的重要性，提出了发展循环经济，建立节约型社会的战略思想，但是在利益驱动下，很多违法违规操作，钻法律空子的现象还是屡禁不止。因此，我们就没能更好地处理人与自然、经济价值与环境价值的关系，从而导致了经济价值与环境价值的矛盾和冲突，近几年日益增多的灾害就说明了一切。

（二）目的性价值与手段性价值之间的冲突。

这里的公共政策目的性价值和手段性价值是在同一价值系列中划分的，是指以政策主体直接要求或希望目标的实现为政策的目的性价值，而实现这一价值的诸多条件和中介的价值则为政策的手段性价值。例如实现人的全面发展为政策主体直接要求或希望的目标，那么实现的这一目标即人的全面发展是目的性价值，而其他构成实现这一目标的必要条件如精神充实、物质丰富和社会关系完善等则是手段性价值。但二者的区分也是相对的。政策的目的性价值相对于更高层次的目的则构成政策的手段性价值，而政策的手段性价值相对于较低层次的手段则构成政策的目的性价值。二者的冲突主要表现在：其一，政策的目的性价值虚设，其过分洋溢着乐观主义、理想主义色彩，过分侧重远大高尚的价值目标，而忽视了较远的政策目的性价值的现实化要求，从而导致一些中介环节缺失，最终使其虚设。其二，政策目的性价值固化，即未将政策目的性价值适时转化成实现更高目的手段，导致理想缺失。这是对政策的目的性价值虚设的一种否定，只注重实惠、实利却未能将实惠的获得和物质条件的改善当作实现更高层次价值的手段，并视之为唯一的或最高的目的，导致物欲横流和拜金主义等。

（三）公共政策主体的职业伦理价值冲突。

公共政策过程从提出政策问题、起草政策文本、执行政策及评估政策效果等过程都体现了决策者的利益偏好。在公共政策中，因从各自的政治立场出发而导致价值冲突，并且这些价值冲突是以职业群体或者集团的形式表现出来。由于现阶段公共政策价值取向在各个方面具体表现出来的冲突，就不能为人们提供机会均等、规则一致、收益适当的公平政策环境，长远看来是一种不效率。公共政策作为政府引导社会发展进步的主要工具之一，其采取何种价值取向必然影响社会的进步与发展。

三、和谐社会公共政策的构建

（一）基本政策的完善。

基本政策的完善是社会和谐治理的重要手段。基本政策的完善对社会和谐治理的贡献在于以宪法和法律或党纲的形式颁布新的政策以解决旧的基本政策无法解决的各种严重失衡的问题，从而达到人与人、人与社会、人与自然的和谐相处。要实现社会和谐治理就是要通过对基本政策的完善形成一个有利于构建和谐社会的政策群。针对当前严重的各类失衡现象，今后在一段较长的时间段内，要让更多的不利于社会和谐治理的基本政策参与完善或设计出有利于社会和谐治理的新基本政策从而形成一个更具有”善治“功能的政策群。唯有如此，社会和谐治理才能得以实现。

（二）具体政策的构建。

1.损益补偿政策构建。

理性构建损益补偿的具体政策，就要尊重公共政策的损益补偿规律。我们知道，同一项公共政策的代价和获益很难集中于同一社会群体。而代价和获益的不对称性和不均衡性，构成了公共政策损益补偿规律的内在根据。公共政策在分配社会价值的时候，总要着眼于社会利益的均衡。但在具体的实践中，公共政策承载的利益是特定的。因此，一项公共政策向某些社会群体进行利益倾斜，就可能使另一些社会群体的利益受到损害，引发社会利益关系的暂时失衡。损益补偿规律就是在一系列机制的作用下，在失衡与平衡的交替中，调整社会利益关系，实现社会的稳定和保持持续发展。笔者认为，就应该按照公共政策的损益补偿规律，理性构建具体的政策来补偿失地农民，让他们的生计可持续，如设计合理的征地补偿政策、构建引导和帮助失地农户积累资产的政策、制定促进失地农民生产性就业的政策、出善的创业支持体系政策、建立普惠的社会保障机制的政策等等。

2.收入分配政策构建。

（1）构建低收入群体长期持续的增收政策。

就业是民生之本，收入分配是民心所系，社会保障是民安之策，前者是后两者的”木之本，水之源“。只有实行积极的劳动力市场政策，促进就业数量和质量的全面发展，才能为低收入群体构建起长效的增收保障机制，为收入分配问题的解决构筑坚实的基础。

（2）构建中等收入群体相对稳定的保持政策。

从相对的角度来看，在收入五等份分组中处于中高收入、中等收入、中低收入三个组的居民就属于中等收入者。我国的中等收入者这一群体十分不稳定。近期有研究人员对中美居民收入变动性的实证分析表明，我国城镇居民的收入变动性比美国还要强，也就是说每个人所处的收入等级不稳定。这就说明，在”扩中“的同时还要理性构建注重”保中“的政策。

（3）构建收入分配的宏观监测政策。

理性构建收入分配的宏观监测政策应该把监测重点放在以下几个方面：一是监控城乡生活困难群体的收支状况，以确定最低生活保障标准和及时调整救声助水平；二是监控农民工工资支付状况，以通过劳动监察和执法切实确保进城务工农民的合法劳动收入；三是监控行政性垄断行业利润增长和收入分配，以促进从业人员，尤其是高级管理人员薪酬增长的正常化。此外，还应为未来收入分配的合理化做以下两项基础性工作：一方面应逐步建立个人收入监测体系，实行个人收入双向申报制度和推广财产实名制，为物业税、遗产税等存量税种的开征铺平道路；另一方面要规范垄断收冬的使用，可以通过部分收归财整统一管理、限制垄断企业的利润分配权力等途径，建立垄断所得向全民所有者转移的机制。

3.城乡协调发展政策构建。

（1）构建农村反贫困政策。

首先，要把农村反贫困行动纳入国民经济和社会发展整体规划中，国家的产业政策、投资政策、货币政策、区域发展政策、教育政策、劳动和就业政策等宏观经济政策要适当偏向于贫困地区和贫困人口；其次，要继续增加国家的扶贫开发投入，建立五保户、农村特困群体阶梯式的救助体系，对于那些虽不符合五保供应条件但因孤寡、残疾、疾病、灾害等原因造成缺乏自给自救能力、常年处于难以维持日常基本生活状态的农村绝对贫困群众给予救助。

（2）构建农村剩余劳动力有效流动和转移政策。

必须尽快推进制度创新，消除对农民进城打工的歧视性规定，促进农村剩余劳动力的有效流动和转移。首先，要取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制。其次，要加快户籍管理制度改革。第三，加快中小城镇建设，通过中小城镇的发展建设，吸纳更多的农村剩余劳动力，带动第三产业的发展。

4.区域协调发展政策构建。

（1）构建具有鼓励和规范功能的地方政府间的区域合作政策。

地方政府间的区域合作对于促进各区域发展，协调区际关系，构建联动、有序的区域有着越来越重要的作用。目前，我国还缺少鼓励和规范地方政府间的区域合作的必要的法规和政策，在合作中存在利益分配不公，正当权益缺乏保障，进而引起种种利益冲突的问题。我们应及时制订和实施有关的法规和政策，推动和规范地方政府间的区域合作，保障合作各方的合法权益，达到各展所长，优势互补，共同发展的目的。

（2）构建各有侧重的区域发展政策。

在构建区域发展的具体政策时，要使各区域的发展各有侧重。西部大开发侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源（能源、矿产资源、旅游资源和人文资源）支撑的特色产业，加大人力资本投资力度。振兴东北老工业基地，侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型。促进中部地区崛起侧重依托现有基础，提升产业竟争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系。鼓励东部地区率先发展侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。

四、结论

当前我国为何要进行社会和谐治理？笔者通过大量的权威数据说明，我国存在严重的利益失衡、贫富失衡、城乡失衡、地区失衡、经济发展与社会发展失衡和人与自然的失衡。因此，为了实现社会主义和谐社会的战略构想，必须对我国进行社会和谐治理。

如何进行社会和谐治理？笔者在公共政策的视野中从公共政策的纵向空间层次探讨了相关对策。笔者认为要进行社会和谐治理，就必须对对基本政策进行完善、对具体政策进行构建。

参考文献：

[1]陈华，张芬，完善公共政策构建和谐社会[J].中共南京市委党校南京市行政学院学报，2005,（S1）。

社会政策论文篇（7）

一、中国农村社会救助领域中的主要措施

在中国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。下面分述之。

1、五保供养制度

对农村“三无”人员实行五保供养，是我国农村长期实施的一项基本的社会政策。

1953年，中央人民政府内务部制定了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》，把无劳动能力，无依无靠的孤老残幼，定为一等救济户。1956年的《高级农业生产合作社示范章程》规定，对生活没有依靠的老弱孤寡残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，年幼的保证受到教育和年老的保证死后安葬，简称“五保”，享受五保的农户便统称“五保户”。1978年，在研究五保工作立法时，又把五保条件进一步修改成无法定扶养义务人，无劳动能力，无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念。1994年，国务院《农村五保供养工作条例》，民政部了《敬老院管理暂行办法》，正式通过法规的形式对五保供养的性质、对象、内容、形式等做出了明确规定，并进一步加强了农村敬老院的建设。五保供养的资源在农村经济体制改革之前，来自村级集体经济，分田到户后部分来自五保户田亩的代耕收入，部分来自乡村的公共事业收费[3].2003年农村税费改革以来，五保供养经费转变为政府开支。由各级财政在对乡、村的转移支付资金中提取。

目前，我国农村五保户供养对象共有255万人。其中，集中供养的者约69万人，分散供养者约有189万人。

2、特困户定期定量救济政策

如何解决农村贫困人口的生活问题，是改革开放以来民政部锲而不舍地探索的一个重要问题。起初的思考是普遍推行农村低保制度，并从1994年开始试点探索。但是几年试点下来，完全依靠地方政府的财力在全国范围内推行最低生活保障制度显然不可能，

在国情国力的限制下，需要调整政策，确定新的救助办法。2003年初，民政部通过对农村困难群体的调查研究[4]，制定了对生活极度困难，自救能力很差的农村特困户的救济办法。主要做法是对不救不活的农村特困户发放《农村特困户救助证》，实行定期定量救济。以农村救济工作制度化、规范化做法避免农村社会救济的随意性、临时性，切实保障好农村最困难的特困群体的基本生活。

3、临时救济措施

临时救济的主要对象是不符合五保供养条件和农村特困户救济标准，生活水平略高于特困户的一般贫困户，其生活水平处于最低生活保障的边缘地带，一旦受到饥荒、疾病、意外伤害等影响，就很容易陷入贫困境地。这些人有劳动能力或生活来源，或有法定抚养人，但由于遭受到重大疾病等意外情况的困扰，也可能陷入到生活困境，对于这部分人，一些地区的地方政府目前采取了临时救济的方式。临时救济一般都采取不定期的多种多样的扶贫帮困措施，如年节来临时给予生活补助，或不定期地给予生活物品救助的方式等。救济经费一般由当地政府财政列支，辅之以社会互助的方式，如辽宁通过扶贫帮困手拉手结对子，建立扶贫超市等形式，取得了一定的效果。这种临时救济的形式也是我国传统的扶危助困意识的最好体现。

4、灾害救助制度

灾害救助对象是突然遭受灾害侵袭的农户。早在1950年代初期，党中央、国务院就提出了“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”的救灾方针；到时期，又提出要“依靠群众，依靠集体，生产自救为主，辅之以国家必要的救济”。1983年，救灾工作思路又充实为“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”强调群众自救与国家救济相结合。90年代初，为探索救灾管理机制，民政部提出了救灾工作分级管理，救灾资金分级负担的理念。目前，正在积极协调出台《国家自然灾害救助应急预案》，明确救灾工作的四级响应规程。救灾资金每年由中央安排特大自然灾害补助费，地方予以配合投入的资金每年在20-40亿元左右，救济灾民的总数每年至少在5000万以上。保障灾民灾后有饭吃、有水喝、有衣穿、有病能医，有房能住，仅每年恢复因灾倒塌的房屋就高达100-300万间。

5、最低生活保障制度

1994年以来，为了解决农村困难群众生活问题，民政部门进行了建立农村最低生活保障制度的试点探索。目前，这一制度涉及全国27个省的2037个县、市、区，有6个省（市）建立了城乡一体的低保制度，被纳入对象的人数为407万人，但在各地极不平衡，有的县才几十个人，有名无实，有的县标准很低，每年仅有百元左右，还不能保障按时发放，有的地区低保制度已经出现了逐步萎缩的趋势。2003年4月，民政部要求中西部没有条件的地方不再实行最低生活保障制度，只在沿海发达地区和大城市郊区继续实行这一制度。北京、上海、天津和浙江、广东、江苏、辽宁决定继续推行农村最低生活保障制度，并且尽快做到应保尽保；山东决定在本省东部地区农村继续实行最低生活保障制度。而福建省则决定从2004年起在全省全面建立农村居民最低生活保障制度，并且省级财政每年投入农村低保资金4亿元，为这项制度的开展提供了强大的财政保障。

6、扶贫政策

我国从80年代开始实施大规模的扶贫攻坚计划（简称八七扶贫计划）。起初只侧重生产性扶贫，忽视了其他方面，90年代后，扶贫政策调整为全方位的扶贫。扶贫即注重提高贫困人口生产自救能力与给予贫困人口最低生活保障的救济，两类政策是并行不悖还是扶贫替代救济，是有争论的。以造血为目标的扶贫政策显然有巨大效应，据统计，贫困人口从2.5亿人下降到现在的3000多万人就是证明。但是，扶贫不能替代救济政策也是显而易见的，对于农村五保户和因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，只能采取救济政策。

7、其他救政策

首先是农村医疗救助政策。自2003年始，在中央财政每年投入3亿元资金用于对中西部地区的农村医疗救助支持，这项政策已经在一些地区产生了积极的效果。其次是教育救助政策。政府鼓励各类社会团体、基金会资助农村的贫困生。如希望工程、春蕾计划等公益筹款的教育救助项目都有不错的扶持效果。第三，一些地区如浙江、宁夏等地的政府致力于探索城乡一体的社会救助体系，对农村的救济工作做出了一些新的部署，虽然属于地方政策，不过，却代表着统筹城乡发展的新的政策取向。

以上各项政策在不同时期不同程度上都发挥了各自的功用，但是由于各项政策出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助政策，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，不应保而保，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，构筑中国农村社会救助政策的总体性框架。

二、现行农村社会救助领域的主要问题

1.传统五保制度不敷需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低

面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要。仍然以五保制度解决农村贫困救助问题，至少有三大矛盾：一是救济范围太窄。根据民政部2003年全国特困户的大规模调查，我国农村特困户人口已经高达2000余万人，而五保供养对象仅有255万人。二是救济经费不足。五保供养的资源来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后，尽管经费来源从村社转向财政，不过，鉴于人数统计和人均标准的等信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几[5].三是集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养——据江西调查[6]，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

2、救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向

近10年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低，但在同时，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题，一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。资源投入与效益产出不对称，据统计，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45%，中央及地方财政扶贫占41%，其他各种捐款及外资等占14%.1986年开始强调以开放性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在某些程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。

目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但是由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一方面，对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反，又出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

3、农村社会救济量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱

据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，包括倒房重建、口粮救济、紧急转移安置以及衣被和治病补助在内的救灾资金预算远远满足不了实际需要。各种扶贫贷款、中央和地方财政投入，以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设，增加教育投入、卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫贷款中得到好处。显然需要为了同一个目标的资源整合。

长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾制度规定打酱油的钱不可以打醋，救灾的资金不能挪作它用。这导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

打破这种潜机制，需要研究农村的社会救助体系的基本框架，研究该体系中救灾政策与救济政策的相关性，找到整合这两项政策的方法。

4、救助政策冲突及重复覆盖状况的存在

如特困户与五保户政策之间存在覆盖现象。两种政策之间不同在于保障对象的甄别标准不同。特困户救济对象，是年收入低于627元以下的贫困农民。五保政策的对象标准没有收入界限，是依照无法定抚养人，无劳动能力和无生活来源这三个条件界定的。而在农村个体经济恢复之后，由于鳏寡者都分有土地，有生活来源，个体劳动也不像集体劳动那样可通过比较评估劳动能力的有无和大小，因此甄别五保户的后两个条件都被模糊化为鳏寡老人的年龄指标。即到了一定年龄就可视为丧失劳动能力，缺乏生活来源。一般来说，我国农村的鳏寡老人享受五保待遇的年龄被确定为男性60岁，女性55岁甚至50岁。

其次是保障水平的标准不同。特困户的保障目前由各地实行定期定量救济，救济水平只能保障最低生活。而1994年颁发的五保供养工作条例第十条规定：“五保供养的实际标准，不应低于当地村民的一般生活水平。”由于五保对象多是孤老残幼单独生活，各方面消费较高，所需要的供养费用较多。在经济条件比较好的地区，五保对象的供养水平不应低于人均收入的三分之二。在贫困地区和灾区也要切实保障五保户的基本生活。

第三是保障资源的来源不同。在农村集体经济时代，土地共有，五保户与特困户保障都由集体根据土地的收成采用一定的分配方式解决。农村经济改革实行分田到户以来，直至税费改革之前，五保户保障作为村社的社会传统采取了村民互助、人人缴费的方式，并且以政府文件的方式被固定下来，即乡村两级从公共提留和统筹金中解决五保供养费，而特困户的保障却没有村社来源，必须由政府出资保障。

以上的三个区别体现了两类不同的社会保障政策思路和政策目标。

特困户救济政策以收入水平划界，救济定时定量，已经覆盖全国，是以保障农村居民基本生存权利为目标，除定量的标准制定方法尚未统一，救济经费还受到限制外，可以说已经具备了最低生活保障制度的雏形，属于现代社会救助政策。

以年龄界限作为鳏寡老人享有某种社会保障待遇的标准，是一种典型的老人福利的传统政策。它以鳏寡老人这一特殊人群为目标，排斥非鳏寡老人，不到年龄不能享受；它追求相对较高的经济目标——根据条例规定五保老人的待遇要达到一般收入标准甚至中上标准。只是，由于实际操作中五保供养经费严重不足，导致福利政策变形，演成福利加救助的社会政策。不过，谁享受福利，谁得到救助，并非政策目标的设计而由机制扭曲所造成。

据广西民政厅有关干部调查和估计，目前有30%左右的农村五保户有劳动能力，15-17%的五保户既丧失劳动能力、又丧失生活能力，居于两类之间的，是丧失劳动能力、但没有丧失生活能力的五保户，估计占到53-55%.对于劳动能力处于高端、中端、低端的五保户统统采取同等标准、一律扶助的政策，自然会出现高端者获得中等或者中上生活水平，低端者连最低生活都难以维持，中端者可维持下等生活水平。并且，有的地方还出现“政策搭车”现象，把特困户、困难户等都挤到五保户中来，有的只因为是“双女户”也给予救助。尽管由于农村税费改革给五保供养制度带来较大的冲击，但相比于特困户救济制度，其政策更为宽松，资金相对充足，而作为不救不活的、生活更为贫困的特困户救济情况却相差很多。

5、农村社会的公共生活遭到破坏

公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，但是，由于缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民被投入到巨大的不安全当中。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区的生存环境恶化，受损失最大者是贫困农民。

三、现行社会救助政策的难点与分析

1、农村社会救助政策定位的困难

首先，农村社会救助政策不能仅仅满足于社会静态的生存需要，政策设定必须不断满足发展中的动态需求。但是，目前农村社会救助政策的固定性与社会变动性的背景发生矛盾，传统的分配型政策不适应发展中的农村社区的社会救助需求，为此，政策必须变化，要按照发展的特点对之分区分类，选择发展型政策来适应发展型的背景。其次，政策定位的困难在于要认清社会救助只是再分配手段还是同时兼有激励和促进发展的功能。我们认为，社会救助必须要适应再分配手段和最低生活保障双重功能。必须考虑到医疗、居住、教育等方面的救助需求，逐渐扩大救助项目的支出保障范围，结合社区投资和经济手段进行操作。

社会保障制度作为工业社会的产物，以保障市场体制下人的生存权和生活权为目的，以集体抵御风险、尽可能覆盖全社会的方式为手段，属于社会组织化程度很高的一种社会制度。而农业社会风险与工业社会完全不同，社会组织化程度很低，只能靠天吃饭，谈不上有组织地抵御社会风险。迄今为止，国际上还没有哪个国家完整地提出过农村社会保障的命题。

中国却必须提出这个命题。这是因为：在中国，农村人口占主要比重的格局将会维持相当长的一个历史时期，城乡二元结构的基本制度矛盾也不会在短时期内完全解决。在从农业社会向着工业社会过渡的长周期中，需要寻找一种力量，防止过渡现象的定型化，推动新形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量应该成为贯穿在中国各项社会政策之中的灵魂。换言之，促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化，这才是中国社会政策之魂。

以这个观点研究和设计中国农村的社会救助制度，既要明了社会救助的对象是农业社会里分散经营的贫困农民而不是工业社会的贫民，懂得保障贫苦农民的利益就是维护工业社会的稳定和进步，又要认识到对农民的社会救助不单纯出于社会责任和社会公德而是对后发者进行人力资本投入，力求尽快提升农民的经济地位和社会地位。

2、农村社会救助政策设计中的困难

农村社会救助政策的设计难题，在于如何以较高的制度效率保障农业社会在分散经营条件下的贫困农民的生活。这是因为：

第一，传统政策按人群而不是按功能划分，按功能划分要重建概念，重组制度。救济与扶贫结合是制度效率较高的工作思路。尽管理论逻辑很清晰，一遇到农业社会不可控制的自然条件的约束，实际的逻辑却很难清晰。农民虽然有土地作为生产资料，但是受自然条件、环境、气候、灾害等因素影响会导致年收成不稳定，特别是一部分居住在自然条件恶劣地区的群众，由于缺乏基本的生存与发展的自然条件，暂时的收入提升并不可能彻底摆脱贫困的命运。

第二，核准对象是实施任何救济的首要要件，但是，在农村，划定救助对象的难度很大，这给农村社会救助政策的有效实施带来不小的困难。由于农村资产积累和生活消费的特殊性，实际上很难用一个确定的基准线予以准确地度量，保障的水平很难确定。曾有研究提出了不同的贫困识别方法，如运用参与式贫富排序方法识别农村低保对象[7]，也有的根据有无劳动能力、收入以及遭受灾害等情况把贫困户按照程度分为相应的类别[8]，还有的研究提出农村社会救助制度不能仅仅简单地包括食物和生计安全，还必须考虑到与之相关的居住、教育、社会服务等需求。社会救助的方面越广、范围越大，搭便车的机遇越多，划定救济对象的难度往往也越大。

第三，地区发展不平衡性与救助制度多样性如何有效整合的问题。农村土地承包以后，随着观念的变迁和大量青壮年劳力外出务工，原有的集体保障功能削弱，家庭保障功能弱化，对于家庭服务等资源以及社会救助资源的运用也出现障碍，农村人力资源闲置，村委会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务开发严重不足。农村社区的大量社会公共资源没有纳入社会救助的视野，致使社会救助措施往往停留于单纯的资金支持，无法与多元化、多样化的社会资源达到有效整合。

3、两种现存的政策倾向

当前，有关社会救助的两种政策倾向必须引起我们的关注：第一，过分强调扶贫对解困的功效，将只适合一部分人的政策扩大到全体贫困人口，并以经济政策来替代社会政策。社会救助作为帮助农村社会中无力自助的弱势群体满足其基本生活状况的社会保障政策，无疑是政府制定城乡共同发展战略的关键组成，但是，如果过分强调扶贫生产对解困的功效，忽视社会政策的作用，甚至以经济政策替代社会政策，其结果只能适得其反；第二，救灾救济等政策脱离能力扶助，单纯强调给予，从而使得救灾救济款物平均发放、随意发放等现象严重，甚至成为农村干部腐败的温床，同时，滋生了部分人群的依赖思想。

四、中国农村社会救助政策的出路

1、农村社会救助体系的目标和主要参量

政策目的：在分散的小农经济条件下保障有地的贫困农民的基本生活，有效地遏制农业社会里农村社区内部和城乡之间生活差距加速扩大的趋势，真正核准救助对象，保持适度的救助水平，讲求资金投入效率，促进社会分配正义和发展正义。

政策方式：

政府对符合救助标准的贫困农民实行生活补贴制度，可在现有的特困户与困难户救济方式基础上加以完善。将五保户供养政策分解为特困五保老人定期定量补助政策与五保老人福利政策。

重建农村社区，对农村公共设施和社区自治组织进行规划、融资和排产，造就社区救助的公共资源和公共资产条件。

政策导向：

第一，用以支持集体付款的方式来救助个人，注重社区公共资产的积累。

第二，坚持倡导家庭保障，特别是家庭养老保障，在此基础上开展社区互助、形成社区共同意识、增进社区凝聚力。——稳定和开发社区的社会资本。

第三，强化对社区各类社会公共设施、医疗、教育服务等项目和公共空间的投资，积累社区的公共资产。——培育社区一定的自我保障能力。

第四，根据政策目标整合救灾救济、扶贫救助、贫困救济三类资源并进行重新配置。扶贫资金需要向着社区的医疗、教育、老人福利等公共设施、公共服务倾斜。其间也应包括以提供少量赠款的方式，帮助农民组织村社的医疗合作社、生产合作社等等自治组织。——增强政府为发育和整合农村社会救助资源进行规划、融资和治理的能力。

当前农村不宜采取类似城市最低生活保障线的方式，因为低保线统一性确定性强，而救助对象不确定性强，不容易对准救助目标。同时，对于农村社会救助对象来说，救助效率较高的不是资金，而是物资。社区救助的目标是解决本社区内部贫困居民的生活补助问题，以促进社区的和谐与发展。社会救助的资金来自政府尤其是中央政府，社区救助主要采取公共设施、公共服务的方式。

2、农村社会救助体系的基本原则

第一，政策提供方式上由分配型走向发展型。

农村社会救助体系执行这一原则，是为了培育一种解决眼下困难为了更好前进的发展机制。如前所述，在社会转型过渡的长周期中，需要寻找一种防止过渡现象定型化的生动的力量，它能推动正在形成的社会力量和各种组合关系持续不断地演进，而不是固定化和僵化。这种力量就是以保护与激励并举为特征的机制。如果说，以定时定量为特征的特困户与一般困难户的生活补贴制体现了保护的功能，那么，以救急为特征的救灾救助可能相对体现了推动农户尽快恢复生产的激励功能。两者的有机配置就是保护和激励双重功能的配置。搞好了可能作为一种弹性方式，有效地推动对贫困农户的能力补偿和能力建设。鉴于现行的五保供养政策难以核准救助对象，核定救助水平，将应予以激励的有劳动能力的鳏寡老人混同于必须保护的弱能与无能者，导致政策效率低下，因此，需要分解现行的五保户供养政策，对特困五保老人实行定期定量补助，对其他五保老人根据社区集体的意愿，通过社区公共设施实施救助或公共福利的方式予以照顾。

实施农村社区救助的前提，是社区的公共资源如医疗、教育、福利等公共设施得到较为充分发展，同时，建立社区自治组织，明确公共资源的社区产权，使公共资源资本化。社区救助就是合理地配置这些资源，提高社区内全体农户特别是贫困户的生活素质。越是贫困地区，其实越需要加强能够促进公共生活的各项公共建设。因为这类建设给予贫困人口的社会利益最大，最能保护和激励贫困人口通过加强社会组织性和推进公共生活的方式获得与其他人平等的社会地位。

农村社区救助是一种集体决定的救助，也是一种救助对象的核准机制。如前所述，在集体生活中最容易判别每个人的能力，判断谁应该受助。集体的公共意志完全可能将无劳动能力者、弱劳动能力者区分出来，不仅社区予以保护，还可以为政府实施的社会救助核准对象。对有劳动能力的贫困者包括五保户，在其具有劳动能力期间，社区可通过公共设施、公共服务施以援手，这也是一种激励机制。总之，激励有能者，保护弱能者，对能力不同的受助者区别对待，不采取不加分别的政策待遇，是实现社会救助政策效率的基本保证。

第二，政府资助从资金投入为主过渡到资产投入为主，形成村庄公共资产。

国家投入资源分为两类。一类是直接投入的社会救助资源，包括救灾救助和贫困救助资源。另一类是通过投资社区公共设施、公共服务形成的社区公共资源。例如对乡镇卫生院、社区卫生服务站、乡村小学、敬老院、五保村等的投资。扶贫资金中应该有一部分直接投入农村社区公共设施。

村社自有资源指的是家庭及其人际网络，村委会、党支部以及社区的各类自治组织，以及村委会办公场所、小学、公共电讯、卫生室、卫生站、卫生院、敬老院、老人村、戏台、公共仓库等设施。

两者并举的原则，是要求村社与政府机构同样作为农村社会救助的主体，履行村社的公共职能。譬如，运用村社中的一切可用资源，使各种社会资源和社会力量得到充分和有效的组合与发挥。要注意的是，这种社会救助与社区救助并行的农村社会救助体系需要逐步建立。建立初期，政府的导向作用十分重要。既要培育村社的公共资源，鼓励村社形成自有资源和公共资产，又要发挥政府对整体的社会救助体系进行规划、融资、安排、管理、监督等功能。为此，政府需要成立社会救助资源整合协调机构，推动相关的各类机构通力合作。

第三，从生活救济为主过渡到能力扶助为主。

目前，农村最大的社会现实问题就是农产品的收入低于成本，种粮越多越亏损，农民无法依赖农业而生存。中国自古就强调安居乐业，那么，农民的“业”究竟在哪里，靠什么能够使农民得到生存的保障？中国有着世界上最多的农业人口，不仅囿于农业本身求乐“业”没有出路，就连以工业化带动农村城镇化的国际社会的传统道路也未必对中国有效。因此，中国需要尝试适合自己国情的农村现代化之路。这条道路的方向如前所述，是促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化。这三条可以作为衡量中国各项经济建设和社会建设的准星，当然，也是衡量农村社会救助体系设计思路的准星。

为朝向这个方向，农村社会救助体系承担着对后发者进行人力资本投入的一份责任。同时，为了扶助作为中国农村社会救助体系重要结构组成部分的社区救助，在重建社区公共设施，积累社区公共资产的进程中，政府和社会要对农村社区进行物质资本的投入。

人力资本和社会性的物质资本投入正是推动农村社会发展的重要基础工程。它同时也是农村走向现代化之路的基本保证。这些资本投入既是社会投入也是经济投入，它会改变农村社区决定社会生活的规则，会形成新的社会力量和社会组合，这种力量也许会将农村社区的公共资产与农村的自然资源结合起来，形成新的要求城市与农村进行资源交换的市场机制。由此，有可能走出一条发展新路。

3、政策体系设计——分区分类的结构化救助模型

一个有效的农村社会救助制度必须建立在对农村社会的不同分类和对农村社会中不同生活风险的分类的基础之上。我们根据农村社会发展进程的不同大致划分为A、B、C三种类型，这些类型分别具有不同的特征，拥有不同的村社资源，居民面对不同的生活风险，可根据各自的需求和资源条件选择不同的社会救助类型，实施不同的优先事项。

上表展示的是一个思维模型。说明不同类型的农村地区资源不同、面临的风险不同，因此选择的社会救助模式也不同。

A类地区由于靠天吃饭，地区差异明显，自然环境好、风调雨顺的地区，农业收入虽然偏低但较为稳定，也存在走向富裕乃至小康生活的机会；但对大多数以半寒冷、半干旱气候为主的中西部地区、山区和高原地区来说，自然条件差，自然灾害频繁，依靠主业的风险很大，所以面临的生活风险也最大，一旦遭遇天灾人祸，甚至生存也存在问题，只能依靠经济再分配（救济）来支撑生活。这类地区还有一个特点，尽管社区人均公共资源程度较低，由于传统的社区人际关系未被完全破坏，社区的凝聚力相对较强，农民有迫切愿望组织起来改善生活，所以，给点阳光就灿烂。通过投资社区公共资产的方式整体提升社区居民的生活水平，同时使贫困群体受惠，是实施社区救助的一条可探索之路。中国社科院社会政策研究中心在延安洛川旧县镇所做的农民医疗合作社及社区卫生服务的试点可证明此点。

对于B类地区，由于农业地位下降，朝向工商业发展多元产业，因此，工商业的发展状况直接影响到人们的生存状态，工商业与土地的依存度决定了生活状况。这个地区的农民尤其是青壮年农民，就业保障的重要性逐渐超过土地保障。工业社会的风险日益突出。因此，这类地区的社会救助类型需要更多地朝向工业社会，政府实施的社会救助包括特困户定期定量救助、以及医疗救助和教育援助需要规范化，同时，也要注意建设社区公共资产，发挥社区自行组织的救助作用。

C类地区由于失地，劳动人口的生活来源与城市趋同，风险也趋同。社会救助的类型应该与城市相同，即实行最低生活保障制度。要特别注意的是，做好失地补偿工作，将士地补偿金与城市的社会保险相衔接。

至于A类地区是否不断地向B类地区演化、B类地区不断地C类地区演化，这是另一个问题，即中国农村现代化的道路问题。不断演化论表现了对农村现代化只能走工业化、城市化道路的预测和判断，分道扬镳论即A类地区可能走出相对独立的现代化之路则是另一种预测和判断。持前一种观点的人可能视社区救助为落后模式，只有城市的规范化救助才是先进模式。持后一种观点的人即本文的观点，认为人类在21世纪通过对20世纪的反思，完全可能重建自己的社会生活规则，寻找一种资源消耗较低、社会参与较高、整体性更强、更突出人性和人情的社会救助和社会福利制度。在强化社区公共资产建设、社区自治组织建设基础上形成的社区救助制度，未来甚至有可能比政府制定的社会救助制度更加长命。4、具体建议

第一，收集和整理农村社区的基础数据，对农村社区按发展程度进行分类。

由于中国农村社会发展的不平衡，对于发达地区与不发达地区的收入分配调节和社会共济上还需要有综合的考虑，把处于不同城市化进程中的不同类型地区区分开来，使救助政策各有侧重[9].为此，可考虑收集和整理农村社区的基础数据并进行地区分类，检验是否可以划分为上述的A、B、C三类。此外，需要加强对农村基层社区贫困人口和低收入人口的基础性数据的统计工作，包括有无劳动能力、病残情况、家庭及社会援助情况等等。

第二，整合资源统筹用于全覆盖的农村贫困救济制度目标。

我国目前用于社会救助的资金政出多门。中央财政直接的投入的有医疗救助资金、救灾补助资金、转移支付中的五保户供养资金；各级地方政府投入的有五保户供养资金、农村敬老院资金、特困户补助资金、农村低保资金、临时性救济资金，还有世界银行和其他国际组织的投入的各种扶贫贷款。这些资金只有通过整体性的整合，才有可能减少浪费，发挥资金合理配置的效益。这就需要将各类资金按照其目的、用途、下拨程序、拨付方式等各项指标进行整理，而后逐项讨论整合的可能性。例如救灾资金与社会救助资金其实在执行中已经整合，但是极其不规范，需要研究规范化的方式和步骤。

第三，聘任专家进行社会救助政策评估，提高救助效率。

作为社会保障的基本制度，社会救助制度的公平性尤为重要。社会救助政策的定位、采取的措施是否科学合理和公正、公平，救助工作是否达到了预定的目标、政府的规划能力、管理能力如何等等，都需要通过评估来评判和监管。中国正在进入社会政策时代，需要依靠政策出效益，把社会政策评估逐步纳入正规化的制度运行中，实属时代的需要。政府部门要聘任既有理论素养，又有实践经验的专家来进行社会政策评估，还可避免在政策制定和决策中的失误。

第四，大力发展农村社区的公共资产和社会资本，推进公共服务、能力扶助和集体福利。

农村社区救助的关键是善于拓展农村的公共空间。它需要进行社区重建，重置社区公共资产。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产要与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。为做好这项工作，政府需要做出发展规划和提出具体政策的指导性方案。

参考文献：

1.《当代中国》丛书编辑委员会编，《当代中国的民政》，当代中国出版社，1994，北京

2.民政部《社会救济法》起草办公室，《社会救济立法资料汇编》，1998年6月

3.埃斯平-安德森著，郑秉文译，《福利资本主义的三个世界》，法律出版社，2004

4.杨团著，《社区公共服务论析》，华夏出版社，2002年

5.默顿著，《社会研究与社会政策》，商务印书馆，1999年

6.李强著，《中国扶贫之路》，云南人民出版社，1997年

7.贾应生，王宗礼著，《中国西北地区现代化的困惑与出路》，甘肃人民出版社，1997年

8.陈宗盛著，经济发展中的收入分配，上海三联书店上海人民出版社，1995

9.马晓河主编，我国农村税费改革研究，中国计划出版社，2002

10.杨刚著，农村养老资源的制度性建构——沿海两地三村养老保障制度实证研究，北京大学博士学位论文，2002年

11.杨团、张时飞著，当前我国农村五保供养制度的困境与出路，江苏社会科学，2004年第3期

12.徐勇主编，《三农中国》，湖北人民出版社，2003

13.唐钧，《中国城市贫困与反贫困报告》，华夏出版社，2003

注释:

[1]据国家统计局对全国农村贫困状况的监测调查显示。

[2]国务院扶贫开发领导小组副组长、扶贫办主任刘坚在日前召开的智力支边扶贫工作座谈会上，向与会的派人士所介绍，贫困人口指的是人均年收入637元以下人口。

[3]1985年国务院规定，乡和村供养五保户的费用，“实行收取公共事业统筹的办法解决”。1994年《农村五保供养工作条例》明确提出，村集体经济组织负责五保供养的经费和实物，乡人民政府负责五保供养工作的实施。

[4]通过全国大规模的核查，认为农村特困户主要是因病因残丧失劳动力、鳏寡孤独、因灾害等造成家庭生活常年困难的特困人口，大约有2000万人。引自王振耀：“农村社会救助政策的调整”。

[5]江西五保户调查显示，2002年，JH乡下拨HT村财政转移支付五保资金仅为400元，全村7名分散供养对象年人均只有57.1元，比该乡规定的年人均500元标准少442.9元。依此推算，仅靠上级财政转移支付五保金部分供养现有分散五保对象，全村资金缺口大概在3100元左右。

[6]杨团、张时飞，江西省农村五保供养工作调研报告，载全国农村五保供养工作调研报告汇编

社会政策论文篇（8）

在马来西亚的工业化进程中，尽管农业部门在整个国民经济结构中所占比例不断减少，但由于农业直接影响到国计民生、出口收入、工业原料的来源等，因此政府仍十分重视农业的发展。特别是马来西亚的主体民族马来族大多从事农业，为了缩小他们与其他民族间的发展差距，维护社会团结，政府对于农村地区的社会发展更是特别关注。保障农村经济社会同步发展、提高农民生活质量成为马来西亚社会政策的重要内容。

马来西亚农村社会政策的基本内容

纵观马来西亚农村社会政策的发展，可以看出其内容涉及农民生产、农民生活以及农民人口素质三大方面。这三方面的内容相互联系、相互促进，构成了马来西亚的农村社会保障体系。

第一，为农民生产提供支持服务。

1969年的种族冲突事件促使马来西亚政府采取了“新经济政策”，消除贫困尤其是马来族农民的贫困成为新经济政策的一个重要社会目标。为实现这一目标，马来西亚政府并没有采取专门的济贫措施，而是通过为农民生产提供各种支持服务，促使其在生产发展中摆脱贫困。

1971年，马来西亚开始推行农村综合发展战略，以扩大农村人口就业，实现农业部门的现代化。为此，政府投入大量资金，开展了一系列的项目建设，为农民发展生产提供支持。这些支持项目主要有：(1)开发土地，增加耕地面积，安置无地农民种植经济作物。至1987年，马来西亚共实施了422个土地开发项目，开发土地76万公顷，安置无地移民111728人。(2)改善农田基本建设，建造水利灌溉工程。两个大规模排灌工程——吉兰丹州的吉姆达计划和吉打州、玻璃市州的慕达计划均于70年代上半期完成。(3)提供化肥、高产种子和农业技术，以提高农业作物产量，扩大油棕、可可等经济作物的种植面积，对换种高产作物提供补贴。(4)实行价格补贴制度，减少市场风险，保障农民的生产利益。由于稻米种植是所有农作物种植中收入最低的部门，为了保证稻农的利益，马来西亚政府对米价实行补贴。在1986～1990年间，政府在给稻农补贴上的开支达到3.968亿马元，1991～1995年间，补贴开支达3.98亿马元。政府还建立国营销售系统和稻米烘干、碾磨、贮存一条龙的综合企业，为稻农提供种种方便，减少中间商对稻农的盘剥。(5)建立支持农业的信贷机制，为农业生产提供贷款。(6)在城市中心建立农贸市场，让农民直接出售农产品，以获取较好的价钱。马来西亚这些支持农业生产的措施对提高农民收入、消除农村贫困发挥了重大作用。

第二，保障农民基本生活需求。

保障农民基本生活需求的社会政策主要有两大内容：一是为农民提供基本的生活、卫生医疗条件；二是对贫困农民实施救助和帮扶。

马来西亚独立以来，政府投入大量资金，在全国建立起了比较完善的公立医疗保健服务体系和网络。马来西亚农村卫生服务系统分为两级，即卫生中心和社区护士站。卫生中心有医师或专科医师，服务人群1.5万～2万人；社区护士站服务人群约3000—4000人，能处理多种医疗问题，包括分娩。农村地区的医疗卫生服务全部免费，即使是住院病人也只需缴付很少的费用，贫困地区和医疗条件差的地区的农民还可以减免费用。政府还定期对乡村卫生服务质量进行改进，尤其重视对农村卫生设施、设备和技术的不断更新和提升。进入21世纪后，马来西亚建立起一系列新的初级卫生保健诊所，部分助产诊所也可提供更多的卫生保健服务。

为了加快农村地区的脱贫步伐，1989年，在“新经济政策”即将结束之际，马来西亚开始实施专门的反贫困计划，即特困人员发展计划。政府将特困家庭登记在册，并设计一系列适合这些特困家庭需要的项目，以增加其就业机会、提高其收入。这些项目包括小型贸易、家庭手工业、家畜饲养、水产养殖、粮食作物的商业化生产等。政府还为贫困家庭提供无息贷款和培训、改善住房条件、为孩子们提供食物和教育资助等。至2000年4月，马来西亚共发放7.672亿马元的无息贷款，大约有15。35万名贫困者从中获益。除此之外，联邦土地发展机构还给那些因伤残无力工作以及年龄在60岁以上的贫困人口提供直接经济救助，每人每月可获得50马元的救助，一个家庭每月最高可获250马元的救助。总共有7000个贫困家庭获得救助。

在第七个马来西亚计划期间(1996～2000年)，马来西亚实施了一个专门帮助土著少数民族脱贫的计划。该计划的资助形式主要是鼓励土著少数民族参加各种能够增加收入的活动，如土地开发、蔬菜种植、零售业、家庭手工业等。在新土地开发和安置计划中，共有8100个土著少数民族家庭获益，涉及土地面积达1.98万公顷。到1999年底，1.582万个土著少数民族家庭获得了7900万马元的补贴，土著少数民族的贫困率已由50.9%下降到15.4%。自2001年起，马来西亚开始实行“国家远景政策”(NationalVi-sionPolicy)。这一时期，政府继续实施一系列类似的反贫困计划，资助对象主要是边远地区的土著少数民族。

在以上反贫困计划中，政府一方面对无生产能力的贫困家庭提供直接的经济援助，另一方面还为农民提供住房、饮水等基本生活条件和卫生医疗等社会服务。到1995年，72%的农村贫困家庭通了电，65%的农村贫困家庭有了安全的饮用水；77%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一家政府或私人诊所，还有汽车牙科医疗队和诊疗所、村卫生队、飞行医生为边远的农村地区提供医疗服务。由于实施特困家庭发展计划，农村地区的特困家庭所占比重由1991年的5.2%下降到1995年的3.7%。

第三，提高农民的文化素质和生产能力。

提高农民的文化素质和生产能力一直是马来西亚政府农村社会政策的一项重要内容。政府希望以此促进贫困农民通过自身努力来获得较高收入的工作，直至摆脱贫困。提高农民文化素质和生产能力的主要途径就是让农民及其子女能够有机会接受各种形式的教育和培训。

20世纪60年代，马来西亚制定了《义务教育法》，对6～15岁儿童实施全民义务教育。为了使《义务教育法》在农村地区能够切实有效地执行，马来西亚的农村发展计划及反贫困计划都将学校建设作为其中一项重要内容。到1995年，马来西亚94%的农村贫困家庭能在周边9公里范围内有一所小学，60%的贫困家庭能在同样范围内有一所中学。如今，马来西亚政府可以为儿童提供11年的免费教育。与此同时，政府还为贫困家庭的学生提供各种教育资助，例如为贫困学生提供奖学金、免费课本、食宿、制服等。另外，改善农村教学设施，提高农村教学质量也是政府特别重视的内容。近年来，一些乡村学校的设备不断更新，一些不足150名学生的农村学校被合并，以便保证学生能够享有更好的教学设备和学习环境。为了使边远农村学校跟上科技发展形势，马来西亚发起了一项农村学校无线因特网培训和教育计划，为农村学校提供计算机等相关设备，为学生和老师进行信息通讯技术的教育和培训。马来西亚的高等教育虽非义务教育，但是政府设立了国家高等教育基金，为家庭贫困的学生提供财政资助，使马来西亚青年都有可能进入大学学习。

除了保证让农民子女接受正规的教育外，马来西亚还特别重视农民自身能力的培训。培训内容主要有两个方面：一是为农民提供有关农业耕种以及工作态度和价值观方面的培训和教育，以使其提高生产能力；二是为农民提供工业培训，使其能够受雇于非农部门，或自己在农村地区和城市中心从事商业活动。在第五(1986～1990)和第六(1991—1995)个马来西亚计划中，政府在培训和咨询方面的开支达到2800万和3.417亿马元。

马来西亚农村社会政策的特点

第一，农村社会政策与经济发展政策融为一体，在生产发展中实现社会目标。

从以上的叙述中可以看出，马来西亚在处理农村的社会问题时，往往将其与农村的生产发展联系在一起，在发展中解决社会问题。因此，马来西亚农村社会政策的相关内容往往包涵在经济政策之中。在1971～1990年实行的“新经济政策”中，政府明确指出，“新经济政策”的主要目标并不只是实现经济的快速发展，而是通过经济的快速发展和转型重建社会、维护国家团结。“通过项目方式来提高生产力、增加收入和为不分种族的所有马来西亚人增加工作机会来消除贫困”，是“新经济政策”的重要内容之)。在这种思想指导下，马来西亚在“新经济政策”时期，没有实行专门的消除农村贫困计划，而是将消除农村贫困贯穿于各种农村发展计划之中，通过为贫困农民提供各种就业机会、增收渠道以及生产服务，使其摆脱贫困。即使在“新经济政策”末期实施了专门的反贫困计划，但反贫困的主要措施仍然是通过各种生产发展项目为贫困农民就业、增加收入提供各种机会和支持。

第二，注重农民人口素质和能力的培养与提高，直接的现金济贫措施有限。

在各个经济发展时期，马来西亚一直将消除贫困特别是马来农民的贫困作为其奋斗目标。但由于奉行“在发展中消除贫困”的原则，马来西亚的社会政策并不主张对农村贫困人口实行过多的现金救助，而是注重其素质和能力的培养与提高。从前面的叙述中可以看出，马来西亚在其反贫困计划中，只是对那些因伤残无力劳动或年龄在60岁以上的贫困人口提供经济救助，而对其他人则通过提升其素质和能力来使其摆脱贫困，具体表现为在农村地区建立起较为完善的卫生医疗服务和教育培训体系，以此来促进农民身体素质和文化素质的提高，从而使农民有能力自食其力以及从事更高收入的工作。这反映出马来西亚农村社会政策特别重视“自立”和“自尊”的理念。

第三，政府在提供农村公共服务中起主导作用，同时鼓励其他社会力量参与其中。

在马来西亚，社会政策的推行主要依靠政府的力量。无论是在资金的投入还是各种社会服务组织机构的建立中，政府都起着关键作用。如表1所示，马来西亚在社会服务方面的开支呈不断上升趋势。在20世纪70、80年代，马来西亚的社会政策主要关注农村地区，政府是农村发展资金以及农村教育和卫生医疗服务的主要提供者。

政府在发挥主导作用的同时，亦鼓励私营部门、非政府组织等为农村的社会发展做出贡献。

社会政策论文篇（9）

论文摘要：和谐社会的实质是以人为本，实现人与自然。人与人之间的和谐相处，实现经济和人的全面发展。公共财政是政府提供公共服务的物质基础，构建社会主义和谐社会，必须要发挥好公共财政手段的有效作用。从完善我国的公共财政入手构建和谐社会，必须要着力推进收入分配的和谐。着力推进人与自然的和谐。着力推进社会事业的和谐发展。着力推进地区间协调发展。 论文关键词：公共财政，和谐社会，财政调控 公共财政是在市场经济条件下，政府为满足社会公共需要而进行的政府收支活动。在财政运行机制作用下，公共财政可以有效地弥补市场失灵，为社会全体成员提供公共产品和服务，促进社会全面协调发展。社会主义和谐社会是以科学发展观为指导实现社会整体的。全面的和谐，不是某些局部领域和环节上实现和谐。具体说来，是追求和不断实现人与人之间的和谐。人与社会的和谐。人与自然的和谐。 经济,宏观,政策-[飞诺网FENO.CN] 一、公共财政与社会主义和谐社会的内在联系 第一，公共财政以实现社会主义和谐社会为目标。公共财政是与市场经济体制相联系的财政管理体制，是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，其主要特点是公共性。市场经济无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。因此，公共财政应力求有效解决市场经济外部性和资本的逐利性导致的资源过度开发。自然环境不断恶化。贫富两极分化等问题。公共财政的这些特征决定了公共财政所追求实现的是社会整体。全面的发展，是以满足社会公共需要和追求社会公共利益为宗旨，以促进经济发展。社会发展和人的全面发展的统一，实现社会主义和谐社会为目标。 第二，公共财政是构建社会主义和谐社会的重要保障。物质文明是构建社会主义和谐社会的基础，这就需要公共财政随着我国社会主义市场经济体制的不断完善而不断调整财政支出结构，加强宏观调控，实现经济快速发展。社会全面进步。人民安居乐业，总体上一片和谐气象。但在经济持续快速增长。经济总量不断增加的同时，也出现了一些影响和谐的因素，区域经济及城乡经济发展不平衡。下岗失业大量增加。贫富两极分化。环境污染严重等矛盾日益突出。这些问题的产生，是市场经济自由竞争的必然结果。要解决这些矛盾和问题，必须依靠政府通过大幅度增加社会保障。教育。基础设施。生态环境建设和环境保护等重点公共需要支出，促进经济社会全面协调稳定发展，使全体社会成员共享改革发展的成果。因此，构建社会主义和谐社会，需要强大的财力作保障。 第三，公共财政体制必须与构建社会主义和谐社会的要求相适应。当前公共财政职能“越位”和“缺位”并存，致使经济运行。社会发展等方面存在诸多不和谐的问题，如果不加快公共财政改革，建立完善的公共财政体制，将严重影响到社会主义和谐社会的构建。因此，按照构建社会主义和谐社会的要求，就必须加快公共财政体制改革的步伐。 二、分配中的不和谐问题 改革开放以来，我国进入了高速发展的时期，经济总量年年攀升，人民生活水平大幅度提高，形成了政治稳定。社会安定。发展良好。富裕安康的大好局面。在发展的过程中，计划经济时代低水平但相对均衡的分配格局被改变，分配不均造成利益冲突，使各方面矛盾突显，影响社会和谐。分配不和谐主要体现在以下四个方面: 一是各阶层收入差距拉大，贫富不均。我国改革开放以来，特别是自20世纪90年代以来，地区间。城乡间的居民收入差距迅速扩大。专家计算，全国基尼系数从1981年的0.31提高到2001年的0.45。2002年的0.46。这种收入分配的不平等程度在世界范围的比较中也处于很高水平。在世界银行2005年发展报告中列出数据的120个国家和地区中，按由低到高的顺序排列，中国的基尼系数排到了第85位，已经接近某些社会分化严重。经济增长停滞的拉美和非洲国家的水平。我国城镇人均可支配收入与农村人均纯收入之比，近三年一直保持在3.2倍左右。 二是区域发展不平衡，财力分布不均。2005年，东部。中部。西部和东北四大区域的GDP占全国GDP的份额分别为55%。19%。17%。9%。经济不发达直接造成中部地区财力远不如东部地

社会政策论文篇（10）

关键词:公共政策政策评估标准生产力

公共政策是以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动过程。这一概念表述了公共政策的主体、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表现在公共政策的成败上，这就使政策评估在公共政策中占据重要的地位，缺少政策评估，一项政策就不能称之为政策。公共政策评估如何进行，即公共政策评估都有哪些标准，以此对公共政策成败做出判断，本文试就其作些探讨。

一、公共政策评估概念的界定

尽管目前对政策评估的研究很多，但对于政策评估的概念却没有一个统一的、被绝大多数学者接受和普遍认同的定义。

陈振明认为，所谓公共政策评估，是指依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息。林水波、张世贤认为，政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，收集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，又无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用”。

以上学者从不同的角度和方面分别对政策评估进行界定，综合各方观点，本文倾向于这样的界定：公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断，评定并由此决定政策变迁的活动。

二、公共政策评估的标准

邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。我国台湾学者林水波、张世贤在《公共政策》一书中认为评价标准由八个方面：投入工作量、绩效、效率、充足性、公平性、适当性、执行力、社会发展总指标。张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。针对公共政策及其活动全过程的各个环节的结果的价值进行评估，评估的标准应该包括下列标准。

1.政策的目标标准

评价一项公共政策是否成功的重要标志就是看政策执行后能否在预定的时间内完成其所确定的目标。那么，在评估政策时，把制定公共政策时所要达到的标准或目标同在一定时间限度内执行政策所达到的目标相比较来进行评价。如果公共政策在预期时间内取得的成就同制定政策所定的标准一致，那么，很明显这项公共政策是很成功的，达到了预期的目标。反之，没有达到所希望达到的目标，说明这项政策是不成功的。

2.政策的投入标准

一项政策从提出、列入议事日程、制定、执行等各个环节都需要大量的人力、物力、财力、信息等各种资源。这个标准要衡量一项政策所投入的各种资源的质量和数量，其实质就是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作，也就是政策评估的成本问题。因此，投入成为政策能否取得成功的重要因素。

3.政策的公平、公正标准

公共政策是政府依据特定时期的目标，在有效增进与公平分配社会公共利益的过程中所制定的行为准则，公平性是公共政策的重要特征和体现。政府在制定公共政策的过程中为了实现帕累托最优，就必须注意通过利益的再分配或补偿等方式给予那些受损的合法利益以合理的补偿，以体现和照顾最大多数人的利益。因此，公共政策是否成功的重要标准之一就是看是否体现的政策的公平和公正，是否体现和维护了最大数的利益。

4.政策的效率标准

经济学上讲究经济效率即投入和产出的关系，经济效率要求产出必须大于投入。政策的效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。政策效率的高低往往反映出政策本身的优劣和政策的执行状况。

5.公民参与、回应政策的程度

由于公共政策主要实现大多数人的利益，因此，在制定政策的过程中公民的参与与回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低是衡量政策是否成功的重要标准。一项公共政策不论关系到全体或一部分人的利益，只要政策对象认为满足了自己的利益，就会对这种政策有着积极的回应。反之，政策的回应程度就低。这也是评价政策是否成功的重要标准。

三、中国特色的评估标准

国内政策学者陈振明归纳出的政策评估的五个标准：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准和政策回应度。根据台湾学者吴尧峰先生对生产力评估标准的综合与整理，生产力标准的内涵体现了效率标准和绩效标准的统一，在某种程度上也涵盖了政策评估的妥当性和回应度标准，从中国目前所处的发展阶段和公共政策的本质功能上看，生产力标准是当今中国公共政策评估最根本和首要的标准，其原因主要有以下几个。

首先，生产力标准既是评价一个党、国家战略方针的根本标准，也是评估每一项政策的根本标准。一项政策的正确与错误、好与坏、进步与落后，归根结底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。

其次，生产力标准最能体现公共政策的公共性和公共精神。从公共政策的实质与功能上看，政府作为公共性的代表，它所依据的是社会公共利益，通过公共政策的制定、实施和评估，来进行利益选择、利益综合、利益分配、利益落实，达到持续不断的发展公共利益的目的。

再次，从现代公共政策环境来看，公众要求政府既是廉价的，又是有效的。为解决这一冲突，作为政府公共管理和提供公共服务主要手段的公共政策，它的首选价值就是提升政府机关的生产力，推动社会生产力的发展，回应公民社会对政府的需求，树立政府在公众之中的良好形象，这就决定了生产力标准在公共政策评估标准中的首要地位。

最后，生产力标准也涵盖和统率了公共政策评估的其他标准，如绩效标准，如何最有效达到预期政策目标；效率标准，是否以最小的投入得到最有效的产出；回应度标准，是否满足政策对象最迫切的需要。此外，生产力标准与公正标准也是统一的，公共政策越是符合公正标准，社会越是公平，每个人的贡献与所得越是一致，每个人的劳动积极性便越高。从而越能促进政府和社会生产力的发展，也就越符合生产力标准。

参考文献:

[1]严强，王强.公共政策学.南京：南京大学出版社，2002.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003.