治安整治论文汇总十篇

序论：好文章的创作是一个不断探索和完善的过程，我们为您推荐十篇治安整治论文范例，希望它们能助您一臂之力，提升您的阅读品质，带来更深刻的阅读感受。

篇（1）

关键词：档案管理特性作用措施

1企业档案管理工作的特性

1.1独立性企业是社会经济发展过程中一种以法人为代表的自主经营、自负盈亏形式的特殊经济组织，企业对其资产有独立的支配权，档案作为企业资产的一个组成部分,企业也依法享有独立的支配权。同时，随着经济社会的发展，大部分企业产生了属于自己的知识产权和商业秘密等档案。因此，企业的档案基本上不对外开放，没有对外服务的功能，档案资源只属于企业内部共享。

1.2专业性在当前的市场经济活动中，企业主要是以经营为中心开展一系列活动，从而产生了大量的经营性的文件材料。同时，为了在激烈的市场竞争中求生存求发展，企业还产生了本企业独有的技术专利档案。这些档案与传统的科技档案和文书档案有着较大的差别，成为企业档案的一个重要组成部分。

1.3系统性企业档案工作不仅包括对档案的收集、整理、立卷、归档、保管、统计、鉴定、服务、利用，而且还包括档案信息产品的加工和输出，因此，它类似于企业管理活动中的一个系统工程。

2职工档案管理工作在企业发展中的地位与作用

2.1对企业发展的步伐和速度起到促进作用企业职工档案与企业发展的关系十分密切，对企业竞争发展具有十分重要的促进推动作用。在经济社会的快速发展的形势下，企业要想高速稳健发展，离不开科学技术的支撑，而科学技术的进步则取决于人才的综合素质，需要有一支高素质的专业技术人才队伍。人才已经成为决定企业兴衰、成败、竞争胜负的关键因素。而加强职工德档案管理工作，从一定程度上对企业员工的地位、荣誉、认定等方面进行了肯定，从而形成了良好的激励机制，进而促进了企业的良性发展。作为人才信息缩影的职工档案，则是各类人才在社会各项实践活动中形成的原始记录，是人才在德、能、勤、绩等方面的综合体现。

2.2是培育企业核心竞争力的重要工具核心竞争力是企业拥有的区别于其他企业的重要财富，是能够被企业管理者、员工共同感受到的并共同参与创造的核心资源。由于现代企业在激烈的竞争中感到了人才的重要性，因此开发人力资源成为了提高企业核心竞争力的迫切需要。优化企业人力资源管理，离不开企业职工档案工作的强力支持，与职工档案工作制度的不断完善也有着密不可分的关系。企业职工档案工作为人力资源管理工作提供基本的重要依据。人力资源管理的目的就在于能否在企业内部实现最优化的人才配置，做到“人尽其才，才尽其用”，知人善任是企业良性发展、在竞争中处于不败之地的重要条件。对于企业而言，只有进一步强化职工档案管理工作，才能从源头上杜绝一些弃档、假档、失档现象的发生，也才能使企业能够放心的用人，使员工能够诚信的做人，进而树立进取心和责任心，最终促进企业核心竞争力的培育。

2.3是企业竞争发展中人力资源管理的重要手段职工档案对单位负责人了解应聘者的基本情况，正确录用使用新的人才能起到十分重要的作用。一份真实、完整的个人职工档案，既是企业选用人才和人才日后晋升提拔的重要参考，也是择业人员量己之才选择行业、部门的“谋士”，双方的“知己知彼”，能限制一些企业和个人盲目选人、择业的“自”，更利于“人才与用人单位是市场经济体制下活动的主体”这一社会功能得到充分发挥。同时，由于职工档案能够比较全面、准确的反映人才各方面的情况，所以企业也能够从职工档案中了解本单位人才的数量、文化程度、专业素质等方面的重要数据，这也有利于企业人力资源管理部门对职工档案进行统计分析，从而作出比较准确的人才预测，并制定出长远的人才培养计划和企业发展规划。

3加强职工档案管理工作的措施

3.1制定科学规范的企业职工档案管理实施细则

随着经济社会的发展，流动性和多变性问题成了企业人才突出的问题，这给企业职工档案管理增加了多样性和复杂性。因此，必须根据形势的发展，在《企业职工档案管理工作规定》的基础上制定一个统一的、规范的、便于操作的《企业职工档案管理实施细则》，使职工档案材料的主体能够紧紧围绕培养人才、发展经济这个中心，在收集、整理、归档、利用等环节做到有章可循、有法可依，真正实现“观其卷，知其人，用其长”的目的。

3.2实现企业职工档案管理的现代化

当前，企业各项制度面临改革，企业职工档案工作也同样面临着这种挑战。一是职工队伍不断交替，导致档案数量有所增加，档案内容不断得到更新，新材料不断得到充实。二是档案利用率越来越高，信息的需求要求更加系统、全面、准确。三是利用时效在加快。要求档案人员要熟悉情况，及时有效提供。因此，尽快实现职工档案的现代化管理是非常重要的。在具体档案管理工作中，要做好六个环节和一些操作手段的创新。首先要更新立卷制度，在工作手段上改进，尽量简化一些繁琐、呆板的操作步骤。比如在组卷、装订的形式上，取消一些繁琐的不必要的过程、环节、步骤，尽可能缩短立卷归档周期。在日常的抄写、装订工作中，要善于思考，多动脑筋，有针对性地搞一些小发明、小创造、小革新，这样能起到事半功倍之效。同时，可以利用现代技术来提高工作效率。比如可以把目录计算机检索、文件级装订、检索主要内容转移到档案章和档案盒上，简单明了，既提高了质量和效益，又节约了时间，使用起来也很方便。并且可以采用条形码来代替档案号，可靠快捷，极大地提高了借阅归还档案的速度，诸如这种通过计算机来完成较繁琐的手工操作的方法是很多的，关键在于档案人员是不是用心去发现、去实践。档案的业务工作、档案的管理工作以及档案信息的交流，都方便应用计算机进行现代化管理，帮助解决一些具体问题，提高管理效率和管理水平。

3.3努力提高职工档案管理人员的业务素质

篇（2）

证券纠纷的解决方式问题，是任何国家证券市场发展到一定程度时都会遇到的问题。随着我国证券市场规模的发展，证券发行和交易涉及的各方之间的证券纠纷也越来越多。中国加入WTO之后，涉外证券纠纷也会不断出现。如何更好地解决证券纠纷，开辟更多的解决争议的渠道，是我国证券市场规范与发展中的一个重要课题。我们认为，商事仲裁的特征非常适合于证券纠纷的特点，用商事仲裁解决证券纠纷是一种有效的方式。

我国证券市场作为新生事物是在上个世纪90年代以后逐渐发展起来的。相比之下，证券仲裁的发展却较为缓慢，到目前为止，中国国际贸易仲裁委员会受理的仲裁案件不足20件，其他仲裁委员会受理的则更少。究其原因，主要在于证券业内未形成仲裁的氛围，在绝大多数的证券发行和交易关系中事先没有仲裁协议的安排。证券仲裁发展缓慢的局面会产生如下问题：第一，未能充分利用证券专家的资源，不利于证券纠纷专业化审理的发展需求；第二，不能适应证券业内按自由意愿解决纠纷的实际需要；第三，不利于我国证券市场化和国际化的发展趋势；第四，增加了法院司法审判工作的压力。由于解决争议途径单一，大量案件涌向法院，增加了法院的受案数量，使相对有限的司法资源承受重负。

因此，在证券市场发展的新形势下，应大力开展推进证券仲裁的工作。我国仲裁发展的历史证明，行业内注重借鉴国际经验和注重对仲裁的宣传和倡导，是有关合同仲裁发展快的主要原因。例如，在我国涉外贸易领域，有关部门比较重视借鉴国际惯例，在国际购销合同和中外合资经营企业合同中倡导商事仲裁制度，从而形成包含仲裁条款的合同示范文本，被业内广泛地使用。在工程承包和商品房买卖领域，业内有关机构推荐的含有仲裁选择条款的合同范本，在业内的适用范围也越来越广，从而促成很多选择仲裁的合同的签订。在国际证券领域，证券仲裁的发展已经成为解决证券纠纷的重要方式。美国证券仲裁历史证明，在设计证券交易所的组织结构时，有关机构在交易所的章程中规定仲裁体制，从而极大地推进了美国证券仲裁的发展。

仲裁以当事人的自愿为基础，这是仲裁的性质所决定的。问题在于，在新兴的证券市场上，市场主体对于采用仲裁来解决证券纠纷这一有效的方式并不熟悉，在此背景下，采用适当指引的方式是必要的。如1994年10月11日中国证监会以证监发字1994139号文的形式了《关于证券争议仲裁协议问题的通知》，该通知规定证券经营机构之间以及它们与证券交易所之间因股票发行或者交易引起的争议应采取仲裁方式加以解决。这种推荐和指引曾在一定时期和一定范围内起到了积极的作用。在新的形势下，此项工作应当进一步加强。为此，我们建议有关部门拟定“证券仲裁协议示范条款”，在证券业内的合同关系中加以推荐适用。这个仲裁条款可以拟定为：“凡是与本合同的解释和执行有关的任何纠纷应提交XX仲裁委员会，按照该仲裁委员会的仲裁规则和证券仲裁示范规则进行仲裁，该仲裁裁决具有终局性，对双方当事人均具有约束力。”

我们认为，设计中国证券纠纷的仲裁体制，应从以下几个方面开展工作：第一，在业内加强仲裁的宣传和普及工作，使人们了解仲裁的功能及其对解决证券纠纷的切实作用；第二，在业内努力推进仲裁工作，拟定示范性的“证券仲裁条款”，倡导在有关合同中规定这种仲裁条款；第三，组织力量拟定示范仲裁规则，倡导人们在适用仲裁时加以选用；第四，向业内介绍和推荐经验丰富和制度完善的仲裁委员会，为业内挑选仲裁委员会提供指导意见；第五，在上海或深圳证券交易所进行会员制的仲裁委员会的试点工作，用行业内部的仲裁实验拓展灵活多样的仲裁模式，为今后仲裁法的修改提供实践经验。

二、证券纠纷仲裁的范围

将证券纠纷提交仲裁符合我国现有法律规定。《仲裁法》第二条规定：“平等主体的公民，法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”。证券纠纷主要是证券市场上平等主体之间所发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷。进一步说，就其主体而言，证券纠纷仲裁的受理范围可以是证券经营机构之间、证券经营机构与证券发行人或投资者之间以及证券投资者与证券发行人之间因证券（股票、债券、基金）的发行或交易而引起的合同和非合同争议。

业内人士普遍关注的证券市场因虚假陈述所引发的民事侵权纠纷能否进行仲裁的问题，我们认为关键是看争议双方之间是否存在有效的书面仲裁协议。对于仲裁的受理和管辖的范围来说，只要当事人之间存在有效的书面仲裁协议或仲裁条款，就可以仲裁。

三、证券纠纷仲裁机构的选择

根据《仲裁法》以及证券仲裁的实践，我们认为，一般而言，凡是依据《仲裁法》设立的仲裁委员会都可以承担证券仲裁工作。但鉴于证券纠纷仲裁的复杂性和社会影响程度，在推进证券仲裁的过程中，由国家有关部门和证券业有关机构采取试点和推荐的方式来选择有关仲裁委员会先行承担证券仲裁工作，是必要和可行的。我们建议，在选择和推荐证券纠纷仲裁机构方面，有四种方案可供选择：

一是选择一些中心城市的仲裁委员会进行证券仲裁的试点工作。根据《仲裁法》有关规定，目前我国在“设区的市”设立的仲裁委员会共有166家，分布在全国29个省、自治区和直辖市内。如果由各地的仲裁委员会承担证券纠纷仲裁的工作，有利的方面是方便争议主体，并为证券纠纷仲裁提供了有效的网络。而不利的方面是，各地仲裁委员会尚缺乏处理证券纠纷仲裁的经验，不能提供足够数量的精通证券业务的专业仲裁员以及在处理争议过程中可能存在的地方保护主义的干扰等问题。考虑到各地仲裁委员会的现状，我们认为，在现阶段仍应选择条件相对成熟的中心城市的仲裁委员会，如北京、上海、深圳等仲裁委员会以及中国国际贸易仲裁委员会做试点，在条件成熟时逐步加以推广。我们认为，这一方案比较稳妥且易操作：（1）这些试点单位具有设立较早、专业人员相对集中、仲裁经验丰富、机构设置完备等优势；（2）这些试点单位的分布较为合理，方便当事人的仲裁活动。

二是推荐中国国际经济贸易仲裁委员会作为现阶段证券仲裁的主要机构。中国国际经济贸易仲裁委员会（又名中国国际商会仲裁院）是以仲裁的方式，独立、公正地解决产生于国际、涉外或国内的契约及非契涉性的经济贸易争议的常设国际商事仲裁机构。从1993年起，大陆与香港订立的关于采用仲裁作为解决H股股东为一方当事人的争议的协议中，该会被指定为大陆方的仲裁机构。1994年8月26日，国务院证券委员会颁布了证委发199420号《关于指定中国国际经济贸易仲裁委员会为证券争议仲裁机构的通知》中，指定该会为证券争议的机构。随后，该会制定了《证券仲裁员名册》，聘请了62名证券专业人士为仲裁员，负责审理证券争议。近年来，该会受理并审结了一些涉及股票争议和国债回购等争议的案件，积累了解决证券争议的经验。我们认为，这一方案的可取之处在于中国国际经济贸易仲裁委员会的历史悠久、经验丰富、国际国内富有盛誉。但不足之处在于，当事人参与仲裁活动可能存在路途距离较远和成本相对较高的问题。

三是由上海、深圳证券交易所设立行业内证券仲裁部，负责其会员单位之间发生的证券纠纷仲裁。美国就采取了类似的做法，由证券交易所设立证券仲裁部，来负责其会员之间所发生的证券纠纷的仲裁。这种仲裁模式属于行业内部仲裁，可以在证券交易所章程中规定设立仲裁机构的内容和会员之间发生纠纷由该机构进行仲裁的相关条款。该机构的仲裁裁决由证券交易所依照章程中所规定的内部约束机制来督促执行。这种仲裁模式有国际上的经验可循，可以为今后《仲裁法》的修改积累经验。

四是由上述方案一提及的试点仲裁委员会与中国证券业协会及其相关分会合作进行证券仲裁工作。这些试点的仲裁委员会都有比较完善的组织机构和丰富的仲裁经验。中国证券业协会有其会员网络和强大的证券专业人才库，同时，由于协会对会员有一定的约束职能，有助于敦促会员自觉履行仲裁裁决。这种合作的方式是，由仲裁委员会提供组织机构和仲裁规则，由中国证券业协会向其会员单位提供指引，制定并推荐可选择的格式合同，指导其会员选择适用。同时，向仲裁委员会推荐证券仲裁员。这种专业和行业的有机结合，不仅可以推进证券仲裁事业的发展，而且可以提高证券仲裁的和解率以及仲裁裁决的自动履行率。

综上，我们认为，方案四应当成为证券纠纷仲裁机构选择的首推方案；而方案三推荐的行业内部仲裁，可以作为完善我国仲裁制度的有益探索。

四、证券纠纷仲裁对仲裁规则的特殊要求

虽然证券纠纷主要是民商事的纠纷，具有民商事纠纷的一般特性，但证券纠纷因证券市场固有的特点使其具有自身的特殊性，因此，证券纠纷仲裁对仲裁规则提出了特殊的要求。为此，我们建议有关部门，尽快制定符合证券纠纷特点的《证券仲裁示范规则》，在业内推广使用。在制定《证券仲裁示范规则》时应注意解决以下几个方面的问题：

1、《证券仲裁示范规则》要明确证券仲裁受理的范围。主要包括两个部分：（1）证券仲裁涉及的证券种类，如股票、债券、基金等；（2）证券仲裁受理案件的主体范围和证券交易关系范围。

2、《证券仲裁示范规则》应规定证券仲裁实行证券仲裁员名册制，进一步提高证券仲裁员的公信度和专业性。目前，无论是中国国际经济贸易仲裁委员会，还是各地地方仲裁委员会，都使用其统一的仲裁员名册，仲裁员由仲裁委员会从对法律、经济贸易、科学技术等方面具有专门知识和实际经验的中外人士中聘任。但由于证券仲裁具有专业性强和技术性强的特点，因此，有必要实行专门的证券仲裁员名册制。因为，证券仲裁员具备证券的专业知识，熟悉证券交易的特殊习惯和行业术语，能较准确、公正、及时解决证券纠纷，容易取得证券纠纷当事人的信赖。

3、《证券仲裁示范规则》要严格规定证券仲裁员利害关系的披露和回避制度。由于证券专家极有可能正在或曾经在证券业内的某一机构从事工作，这种从业性使得证券仲裁员与案件的利害关系问题较之其他领域的仲裁员显得更为突出。因此，实行披露和回避制度更为重要。在这方面，规则应详细地加以规定。规则应强调证券仲裁员不代表任何一方当事人，他们在处理争议的全过程中应当始终平等地对待双方当事人；证券仲裁员本人认为与案件有利害关系或其他关系而有可能影响案件公正审理的，应当向仲裁委员会披露并自动请求回避。证券仲裁员在仲裁程序的任何阶段，都有义务披露与本案件的利害关系，仲裁委员会也有义务将有关情况披露给当事人，当事人也有权依据利害关系的理由请求该仲裁员回避。

4、《证券仲裁示范规则》可以规定仲裁员在处理证券纠纷时不一定要严格遵从一般性的诉讼证据规则。由于仲裁机构的民间性、专业性，决定了仲裁庭在仲裁过程中在坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则的同时，可以在不违反法律原则的基础上，在处理特殊案件时对一般性的法律规定采取较为灵活的方式。追求合理和公平是仲裁的灵魂和特性，因此，在法律适用和证据规则方面，在合理和公平的原则下，一定程度的灵活性对于作出合理和公平的裁决是必不可少的。

5、《证券仲裁示范规则》应当强调在整个仲裁过程中可以灵活运用调解机制。仲裁和调解相结合解决争议是中国仲裁的一大特色。目前世界上很多主要仲裁机构的仲裁规则均允许当事人通过特别约定的方式给予仲裁员以更加灵活的权力，由仲裁员在仲裁的同时进行调解工作。我们在制定《证券仲裁示范规则》时应当赋予证券仲裁员在此方面更多的灵活性，如争议标的超过一定数额的仲裁案中，可专门规定一定时间量的调解，尽可能地提高证券仲裁的和解率。证券纠纷的社会影响面比较广泛，关系到社会上众多投资者的切身利益。通过仲裁和调解相结合来解决证券争议，其意义远远超过纯粹的法律和经济范畴，对于创造安定团结的社会环境具有实际意义，这是采用仲裁的方式解决证券纠纷的一大特点，也是一大优点。

6、《证券仲裁示范规则》应对案件受理的收费和审理的时间作出更具灵活性的规定。（1）由于证券纠纷的争议标的较大，因此，仲裁委员会在受理案件的收费上，应当采取灵活的收费方式，例如，可以适当降低收费标准，或者采取分阶段收费的方式，以减少当事人的负担。（2）快速结案是《证券仲裁示范规则》中必须强调的方面。由于证券纠纷的特殊性，要求仲裁庭在审理案件的过程中，应尽可能地缩短办案的时间。我们认为，一般的证券纠纷案件应当在3个月内结案，重大疑难案件最迟不应超过6个月结案，低成本和高效率应该成为采用仲裁方式解决证券纠纷的又一大特点。

五、美国证券仲裁及其给我们的启示

（一）美国证券纠纷仲裁的发展概况

美国证券纠纷仲裁的历史悠久，最早产生于1817年美国纽约证券交易所，至今已有180多年的历史。起初，证券纠纷仲裁只是作为解决证券交易所会员之间纠纷的一种手段。自联邦最高法院的MCMAHON和RODRQUEZ判决后，大多数证券纠纷是依据争议前仲裁协议进行仲裁的。美国最高法院的上述两个判例使得证券纠纷仲裁的范围扩大到了解决交易所会员与非会员之间因证券交易而产生的纠纷。

美国的证券仲裁规则呈现多样化。每个证券仲裁机构都制定相应的证券仲裁规则，其内容也不完全一样。为了统一和协调各机构的仲裁规则，在美国证监会的倡导下，证券业仲裁联席会于1977年4月成立。该协会的成员包括各个自律组织的代表、公众和证券业协会。该协会成立后即按照美国证监会的建议，制定了旨在解决客户小额申请的简易仲裁程序，随后，制定了综合的《统一仲裁法典》（既适用于小额申请，也适用于大额申请）。另外，协会还制作了小册子，以简明的语言和举例方式向申请人解释法典的仲裁程序。《统一仲裁法典》的出台在美国证券仲裁发展史是一件大事，它为各自律组织仲裁规则的统一和协调起到了积极的推动和示范作用，也进一步促进了证券仲裁的发展。据统计，在1993年加入证券业仲裁联合会的证券业自律组织共受理6500多个仲裁案件，美国仲裁协会（AAA）也受理600多个仲裁案件。而全美证券交易商协会在1996年度作出的证券仲裁裁决，就高达6331宗，比1995年增加约10%.

（二）美国证券仲裁制度给我们的启示

美国证券仲裁制度给了我们不少启发。针对中国证券仲裁的现状，我们认为，应从以下几方面入手，推进我国的证券仲裁工作。

1、在证券业内开展仲裁的倡导和推荐工作。美国的证券仲裁历史表明，证券业的有关机构和人士注意仲裁的倡导和推荐工作，是证券仲裁发展的必由之路。美国证券仲裁的产生，其直接源由是有关人士在设计纽约证券交易所的制度时，在交易所章程中规定了仲裁的机制。美国证监会对证券仲裁持鼓励态度，并积极采取措施，推动证券仲裁业的发展。首先，该委员会早在1935年就曾建议交易所应当鼓励其会员向客户提供一份格式化的证券仲裁协议，同时，美国证监会又要求证券业自律组织的章程规定，公众投资人即使没有签订仲裁协议，也可依照规则要求证券业自律组织的会员机构进行仲裁。其次，美国证券业对仲裁的倡导和推荐为此做了大量的基础性工作，并收到了成效。中国证监会在1994年曾专门以通知的形式规定证券经营机构和证交所因股票发行和交易而引起的争议应采取仲裁的方式解决。这项工作应该加强。中国证券业内应拟定“证券仲裁协议示范条款”，并在有关证券发行和交易合同文本中加以推荐适用。

2、在今后《仲裁法》的修改中，注重确立行业仲裁机构的问题。美国比较注重证券业内的仲裁机构的作用，美国多数证券仲裁都在行业内部的仲裁机构中进行。我国《仲裁法》规定仲裁委员会是在设区的市组建，这就意味着中国不存在行业仲裁制度。但是，证券业有其特殊性，行业仲裁会应发挥其应有的作用。因此，我们建议，对《仲裁法》作适当的修改，应注重对行业仲裁的研究，在证券、金融保险和工程建设等行业建立行业仲裁制度。

3、应注重研究证券仲裁的特殊程序规则。仲裁规则是处理仲裁案件的程序规则，是公正及时处理案件的程序保证。美国证券仲裁针对证券纠纷专业性和时效性等特点，制定了区别于一般仲裁的特殊规则，充分体现了证券仲裁的专业性、公正性和灵活性，其专业性在于注重证券专家的作用，专门聘请证券专家作为仲裁员审理案件，并设置了证券仲裁员名册，供当事人选择。其公正性在于专家审案的同时，强调非专业的其他仲裁员也应参加审理，以避免专家的从业性对案件的不利影响。其灵活性在于在仲裁中适用法律和认定证据方面，强调从公平合理的角度处理问题，不一定严格拘泥于某些法律规定。同时，灵活性还体现在注重调解程序和审理时限的快捷以及收费的相对低廉。我们认为，中国的证券仲裁也应实行特殊规则，即《证券仲裁示范规则》，由当事人在选择仲裁时选用。

4、证券纠纷仲裁规则的设计应反映证券业的特殊性。处理证券纠纷的仲裁庭组成应包括公共仲裁员和证券业内仲裁员，但公共仲裁员应为多数，并对公共仲裁员和证券业内仲裁员作出界定。证券仲裁员须具备证券业的专门知识，从而取得证券纠纷当事人双方的信赖。证券交易既包括了特殊的交易习惯，又有特殊的契约术语，当事人对证券交易公平合理期待如何，并非一般普通市民可知，因此，证券仲裁非该行业专家不能胜任，在许多国家和地区已成为实践的通例。我国证券仲裁员也应分为公众仲裁员与非公众仲裁员，后者即是证券业内人士。在选任证券仲裁员可采用“名单选择法”，即由仲裁机构为仲裁当事人双方同时提供两份仲裁员名册，一份为公共仲裁员名册，另一份为行业内仲裁员名册，供当事人选择。

5、完善仲裁员严格披露制度。美国证券仲裁规则明确要求仲裁员将那些可能阻碍其作出客观、公正裁决的事实情况进行披露。如有上述事实情况，该仲裁委员会主任有权在第一次庭审前撤换该仲裁员，如没有将其撤换，仲裁主任应将其所披露的任何情况通知当事人，并且仲裁员在仲裁程序的任何阶段，都有义务披露任何潜在的利益冲突，以保证仲裁的公正性和独立性。

篇（3）

但是，与依法治国的要求相比，公安机关在办理行政案件程序规范化建设上还存在不足，主要有：一是长期缺乏统一的办理行政案件程序规定。公安行政执法部门多、领域广，现有执法程序规定比较零散，缺乏严密统一的程序规定，影响了公安行政执法质量；二是现有办理行政案件程序规定还不完善，有些内容与现行法律，特别是行政处罚法不尽一致，有些规定不够严谨，为随意执法留下了法律空间。上述不足在一定程度上导致了公安机关在办理行政案件中出现受案不规范、违法调查取证、滥用强制措施、越权处罚、执行不当等问题。这些问题，不仅直接影响了公安机关办案质量，侵害了当事人的合法权益，而且损害了法律的尊严和公安机关的形象。《程序规定》对公安机关办理行政案件程序进行了统一规范，并与现有的《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理复议案件程序规定》一起构成了完整的公安机关执法办案程序体系，是公安执法程序规范化建设的重大举措。

一、公安执法过程中依然存在的问题

执法指的是一定的国家机关按照法律、法规和规章赋予的权限将国家立法机关制定的法律规范付诸实施的活动。包括行政机关、司法机关的职务活动均属于执法的范畴。建立社会主义法治国家固然要重视立法工作，但更要重视执法环节。法律制定颁布后，能否得到执行是社会主义法治国家能否建立的关建。现行法律的执法就面临严重的问题。首先是以权压法，以言代法的现象依然存在。有的执法机关不是严格依法办事，而是滥用法律赋予的权力，超越法定职权范围，乱处罚、乱罚款、乱收费，擅自越权执法。其次是执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有恃无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。再次，违法者得不到应有的制裁，丧失了法律的权威。目前由于执法力度不够，执法环境较差，使得违法者得不到应有的制裁。案件久拖不决，致使民事纠纷案件激化为刑事案件。一些执法部门，对自已有利的事情争着管，特别是涉及罚款处理的案件。而对自已没有利的事情则嫌麻烦，互相推诿不愿意管。最后，导致执法工作阻力重重。有的当事人自持靠山强硬，拒不执行公安机关的处理决定；有的还无理取闹，抗拒执法，甚至殴打执法民警。

二、影响公正、合理执法的原因

（一）执法不能顺应形势发展

中国加入WTO，成为世贸组织成员，要建立社会主义市场经济，如此必须建立一套既适用WTO运行规则，又符合社会主义市场经济需要的法律体系。现在大家都普遍对加入WTO的中国经济形势表示乐观，认为面临了机遇和挑战。公安执法人员知道，在WTO的新规则下，对中国经济领域会带来新冲击，经济环境的变化又影响到政治、文化、治安等诸多因素的发展趋势。在新规则、新环境、新趋势下，我们认为对公安执法带来的首先是公安机关和人民警察执法思想、观念上的挑战。一是执法环境发生了变化。随着国际贸易活动的增多，国内外投资、经商、旅游、探亲、访问等活动频繁，加速了中国并入经济全球化，经济领域的犯罪也势必与国际经济犯罪接轨，呈现量多、杂、广的特点，这些因素都改变了我们所处的环境。二是执法内容更加广泛。以外国人、国际贸易单位为相对方的执法量加大、范围更广。面对违法犯罪活动复杂的趋势，如利用现代市场经济知识所进行的犯罪，计算机网络犯罪、国际金融诈骗等科技含量较高、专业化手段突出的犯罪增多，跨国经济犯罪活动、国际恐怖活动和非法移民活动等更加突出。保护的客体也将增多。三是执法要求更高。有人说WTO规则，是“游戏”规则，其实它更是“合同”规则。如有一项透明度原则，要求所有成员国制定的政策不能随意更改，即使修改也必须经别国同意，就是说不能有“内部规定”之类的法律法规，要求成员国在其境内的执法必须统一、公正。因而在处理国际经济贸易纠纷、案件等过程中，更强调依条约办事、依法办案，执法的程序性、实体性规定更加严格。四是公安执法中存在的薄弱问题更加突出。公安机关人民警察在执法中存在的按老一套办案、按领导指示办事的“经验”做法；重实体轻程序、重口供轻调查研究等证据意识不强的心理；存在狭隘的地方保护主义，对WTO等国际法律知识不了解、认为关系不大等缺乏全局观念、国际诉讼意识；存在的特权思想，不重视保障单位、公民平等权等等。这些问题，与目前的政治、经济形势不相适应，影响到了公安执法的正确实施。

（二）执法条件落后，执法人员素质不高

执法人员的职业道德水平不高，到执法机关办事常遇到“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；还有的执法人员素质低下，贪图享乐，吃请受贿。为一些违法者逃脱法律的制裁，成了金钱和人情的俘虏，，徇私枉法。

执法人员的业务素质与市场经济的要求相去甚远。一是部分执法人员文化程度不高，尤其是基层执法机构人员表现更为突出。其中具有大专以上文化程度的只占少数，法律专业毕业的人员更少。二是执法队伍的知识结构不合理。在社会主义市场经济建立的过程中，经济纠纷大量出现，要求执法人员不仅要懂法律，还要懂经济、懂外语。而实际懂法律、懂经济、懂外语的人不多，三者兼而有之的就更少。三是随着经济的发展，科技的进步，经济交往频繁，社会经济关系日趋复杂，违法犯罪手段也更加先进和隐秘，要求执法人员有过硬的业务能力。而现在执法人员业务技能还有相当差距。

执法条件也有很大的局限性。有的执法机构执法人员不足，难以完成日益繁重的执法任务，雇用非公务员执法的情况比比皆是。使用这些业务不精通，素质不高，责任心不强的人员，不可能提高执法效益。有的执法机关经费紧缺，执法人员的工资都不能如期发放，调查差旅费由个人垫支，办案经费不能保障，办案很难及时到位。有的执法机关办公条件落后，在外执法靠借其他单位的车辆，办理业务没有采用先进设备，难以适用办案要求。

（三）公安队伍法治观念不强的主要表现

目前，人民群众在充分肯定公安机关为打击刑事犯罪及维护社会稳定而做出的巨大奉献牺牲的同时，对公安队伍意见最大、最集中的就是各种各样的执法问题，深究其原因主要是法治观念不强造成的。突出表现在以下几方面：

（1）法律至上观念不强，执法犯法

作为执法者，应该懂得甚至熟悉法律也应该知道违法犯罪要承担相应法律责任的后果。但由于在市场经济条件下法律至上观念不强、防腐拒变意志力不够坚定导致极少数民警执法犯法。近些年来我们队伍中相继发生了民警违法犯罪的事情，有贪污受贿、有挪用公款、有为犯罪分子通风报信、有帮助犯罪分子逃避处罚、有的甚至参与绑架。

（2）人权保障观念不强，刑讯逼供屡禁不止

少数民警法律意识、证据意识淡薄，以管人者自居，根本不把执法对象的权利放在眼里，随心所欲。耍特权、抖威风，在审讯时，辱骂、体罚违法犯罪嫌疑人，甚至搞刑讯逼供，违反规定，滥用枪支警械。

（3）违反法定程序，随意执法

有的民警办事不注重按法定程序办，重实体法、轻程序法，认为只要执法行为实际效果合法，违反法定程序无关紧要。有的民警对法律法规一知半解，对法律条款不能正确把握，于是不按规定向当事人公开办事程序，对法定程序随意理解，还在程序上刁难当事人，自己喜欢怎办就怎办，各行其是。例如个别民警在讯问犯罪嫌疑人时没有履行告知程序。

嫌疑人、受处罚人反映侦查人员讯问时没有首先讯问是否有犯罪行为、并告知陈述或辩解的权利。另外有的民警在纠正交通违章开具处罚决定书时没有按实际违反条款处罚，而是根据违章者的态度表现随意处罚。

（4）群众观念不强，不认真依法履行职责

有的民警未能牢固树立全心全意为人民服务的宗旨观念和深刻体会“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”的实质，仍然在执法活动中存在推诿、拖延、弄权渎职的行为。

三、公正执法的对策

(一)加强法治观念树立稳固牢靠的法治思想

（1）树立法律至上观念

我国宪法明确规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。法律至上是文明社会法治发展进程中提出的重要口号和基本原则之一。其意在强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其它任何社会规范都不能否定法律的效力或与法律相冲突，是法治社会的主要特征，实现法治的核心要素。法律至上的核心，是宪法至上，宪法的精髓在于控制权力以保障权利。在法律面前人人平等，是法律至上的又一重要内涵，法律不仅在老百姓之上，也在所有官员之上，在国家最高权力者之上。“国家机关对法无明文规定的行为都不能去做”，是国家机关及其工作人员的一项重要行为准则。执政党也必须在宪法和法律的范围内活动。我国在立法上取得了很大的进展，初步解决了有法可依的问题，但实际上，法律还未能真正成为权力产生、运行的源泉、依据和界限，法与权的较量，往往是以权代法。由此可见，中国的法治建设是一个树立法律权威的历程，要求全体社会成员都依照法律办事，法律成为社会最重要的行为规范，尤其是执法人员，要确立和坚定法律信仰，增强法律至上观念，严格公正执法，自觉接受法律制度的约束，并承担相应的责任。

（2）树立人权保障观念

人权保障是法治国家的显著标志。人权权利范围的大小与保护程度好坏是一个国家进步与文明程度的重要表现。国家的进步过程，也是人权内容不断丰富、发展的过程。国家由非法治国家向法治国家的转换，也是人权内容与保护的一次飞跃。人权保障状况的良好与否是区别法治国家与非法治国家的显著标志。法治国家与非法治国家的区别，不是法治国家中没有侵犯人权的事件发生，而仅是在于：法治国家侵犯人权的事件相对较少；侵犯人权的事件一旦发生，即能获得依法处理——侵权者会受到应有制裁，受害者能获得应有保护。人民是国家的主体，是国家一切权力的来源，也是国家权力的主体，公安人员所享有的一切权力源于人民授权。增强人权保障观念，要求公安人员真正树立人民权力至上，人民意志与利益高于一切，人权与公民权利神圣不可侵犯的观念，以人民满意不满意、高兴不高兴、赞成不赞成、答应不答应为一切公安工作的出发点和行为准则。

（3）树立依法行政观念

依法行政是法治国家的重要标志。行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。由于行政权力具有与其它权力不同的独特性质，因此，在强调制约权力的同时，有必要对依法行政予以特别的重视。行政工作内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为密切，行政能否依法进行，直接关系着一个国家能否实现法治。制约权力是从权力之外考查权力行使而提出的要求，侧重于对权力的外在约束；依法行政是着眼于行政权力本身而对行政权力所提出的内在要求。行政的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行。依照法治原则，凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政，就应当承担法律上的责任。而公安机关作为国家的重要行政执法部门之一，除依法承担刑事司法任务外，还承担了大量的治安、交通、消防、户籍、边防、出入境、计算机安全保护等国家行政管理职能。这些行政管理职权的运用，与社会公共利益和公民个人利益联系十分密切。公安机关的性质和任务，决定了公安机关在依法治国进程中必将发挥十分重要的作用。公安行政管理活动点多、面宽、量大，任务繁重，仅行政复议条例颁布实施以来，全国公安机关办理的行政复议案件就占总数的70%。从当前面临的形势和任务来看，公安机关要完成维护社会政治稳定和治安秩序，保障现代化建设顺利进行的艰巨任务，处理解决好社会治安和队伍建设中存在的突出问题，必须切实提高依法行政对策、加强公安工作重要性的认识，从根本上转变已不适应行政执法要求的传统观念、工作习惯和工作方法，在思想上和行动上增强法治观念，以法律为准绳，学会善于运用法律手段来管理国家行政事务，行使管理职能，将思想和行动统一到依法治国、依法行政上来。

（4）增强法治观念是贯彻“三个代表”的具体实践

同志曾经说过：“国家的宪法和法律是人民群众意志的体现”，所以，“执行宪法和法律，是按广大人民群众的意志办事，是对人民意志的尊重”。同时展望新世纪的宏伟目标，我们党要永葆生机活力，必须始终代表先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民的根本利益。同志提出的“三个代表”重要思想，是我们的立党之本、执政之基、力量之源，是永远保持党的先进性、战斗力和创造性的行动指南。公安机关贯彻落实“三个代表”的唯一途径就是增强法治观念，提高执法水平，进一步搞好社会治安综合治理，维护社会政治稳定，为人民群众办实事。实践证明，社会治安综合治理的每一项工作，都同“三个代表”的要求密切相关。通过防范和打击各类违法犯罪活动，维护社会治安秩序和市场经济秩序，就能有力地推动先进生产力的发展；通过增强法治观念，扫除各种社会丑恶现象，抵制腐朽思想文化，不断铲除其藉以滋生的土壤，就能有效地促进先进文化的传播；通过落实社会治安综合治理的措施，切实保护人民生命财产安全，为广大群众安居乐业创造良好的社会环境，就能更好地维护广大人民的根本利益。

（二）增强法治观念的主要措施

（1）建立科学、完善的公安法规体系

公安立法工作要按照党的十五大提出的“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的总体要求，在保障立法质量的前提下，加快立法进程，争取到2005年建成以人民警察法为主体，以公安刑事法规、治安保卫法规、公安行政管理法规、公安组织人事法规、警务保障法规、监督法规和国际警务合作法法规为主要门类，由公安法律、法规、规章和地方性公安法规、规章组成的比较完善的公安法规体系，基本上实现公安工作和队伍建设都有法可依，有章可循，把各项公安工作和队伍建设全面纳入法制轨道。当前公安立法的重点是制定和完善与人民警察法相配套的法规，力争在三年左右时间，完成公安机关组织条例、治安管理处罚法、道路交通管理法等法律、法规的起草和修订工作。公安立法要从实际需要出发，以宪法和法律为依据，遵循立法的规定，符合国家改革、发展和稳定的决策，贯彻公开、公正、便民、利民的原则，坚持教育与处罚相结合，保护公民、法人和其它组织的合法权益。加强对公安法律、法规、规章和其它规范性文件的清理、修改、和废止工作。地方公安法规、规章不得与国家法律和行政法规相抵触，防止和杜绝地方保护主义和部门保护主义。严格执行法规、规章上报备案制度。

（2）强化法律知识学习，加强执法队伍建设，提高执法水平

①强化法律知识学习

法律的不断发展与完善，我们要有做到老学到老的思想，若不学法，不懂法，就容易造成执法滞后于立法，更谈不上依法行政了。因此公安机关要有计划、有步骤、有针对性地组织民警进行多种形式的法律学习和培训。在各种业务培训中，都应当有法律课程，保证民警的法律素质与其承担的执法任务相适应。要针对不同部门、警种和执法岗位的实际需要，实行民警执法资格考试制度。要进一步提高民警的法制观念，增强服务意识、诉讼意识、证据意识、程序意识、监督意识和人权意识，养成自觉守法、严格依法办事的习惯。例如针对部分民警办案过程中“重实体、轻程序”和搜集证据上存在的问题，应当经常组织民警到法院旁听法院庭审，学习如何收集有效证据的知识；到检察院观摩、学习、熟悉法律程序。

②加强道德教育

法律是靠人来执行的，法律秩序也是靠人来维持的。由于法律是以强制形式规范行为的手段，只能解决“不敢”、“不准”的问题，却无法解决“不想”、“不愿”的问题，也就是说，法治难以触及人的思想问题，无法使人在内心深处形成一道防御犯罪的堤坝。一个人思想有问题，价值观出现偏差，对于违法之事，虽一时“不敢”，但难以保证其长久“不敢”。法治解决不了信仰、价值观问题，而道德教育主要通过民警内心的义务感、责任感、荣誉感来实现法律规范行为，所以只有加强道德教育才能使民警树立正确的信仰、价值观、人生观，并以其作为自己的行为指南。

③加强执法人员的思想政治教育

执法队伍的素质高低，执法水平的优劣，是关系到法律能否落实的关键环节，要采取多种手段和途径，提高执法人员的水平。要以“三个代表”思想为指导，培养热爱党、热爱祖国、热爱社会主义、热爱人民的执法人员。保证在执法中，廉洁奉公，不徇私情，秉公办案，做到定性准确，量刑适当；要把思想政治教育定期化，制度化，由专人负责，常抓不懈。通过思想政治教育，培养典型，以点带面，全面提高。

（3）建立执法责任追究和奖惩机制

一要建立个人执法档案，对严格执法、忠于职责、出色完成执法任务的人员要给予奖励，对执法不严、执法犯法、徇私枉法者，进行严肃惩处，并将处理情况载入档案，晋级增资、提拔重用等都要与之挂钩。要建立错案追究制度，从立案、侦查、审理到执行，都要实行专人负责制，出现错案，一追到底，决不姑息，该奖则奖，该罚则罚。

二是提高执法人员的业务素质。要加强法律学科教育，非法律专业的学生也应增设法律选修课。适当提高执法人员的待遇，以吸引优秀大学生从事执法工作。要把住执法人员的入口关，同时定期进行考核，考核不合格的，坚决调离执法机关。

（三）加强法律监督机制、完善公安执法监督制度，强化公安执法监督

宪法和法律、法规已经规定了许多对公安机关的监督制度。进一步完善执法监督机制要把警务公开作为一项制度长期坚持下去。

应强化权力机关的监督职能。人大及常委会的立法任务繁重，法律监督的力量不足。为此有必要把法律委员会分设立法委员会和监督委员会，专门进行法律执行的监督工作，辅助人大常委会行使法律监督权，对司法活动和行政执法活动实行法律监督，借鉴西方质询制度的经验，定期召开监督委员会对执法机关的质询和答复，监督本阶段的执法活动，纠正违法行为，制约执法行为的随意性；建立定期执法检查制度，由法律监督委员会定期组织执法检查，翻阅案卷，听取报告，审查执法情况，发现执法问题，督促限期纠正，维护执法权威。

到上世纪末，我们初步建立了社会主义法律体系，这在世界立法史上已经形成了辉煌的一页，与之相应的执法工作也不断前进。进入二十一世纪，我们的国势空前强盛，市场经济稳步推进，改革开放不断深入，足球出线，申奥成功，加入世贸，更加鼓舞了建设社会主义市场经济的信心和决心。虽然当前我们在立法和执法的质量上，时间上，人员的素质上，与发达国家还有一定的差距，但是只要我们坚持依法治国的方略，按照“三个代表”的思想要求，与时俱进，开拓进取，一定能够使公正执法落到实处，实现社会主义法治国家的目标。为建造一支良好的公安执法队伍，树立良好的公安执法形象，胜利完成小康社会的宏伟目标而努力奋斗!

参考文献资料

①《公安机关办理行政案件程序规定》2003年8月26日由公安部

②《治安管理条例》

③罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版

④张树义《行政法学》，中国政法大学出版社1995年8月第1版

⑤朱新力《行政法基本原理》，浙江大学出版社1995版

⑥郭文英、崔卓兰：《行政法要论》吉林人民出版社1988年7月第1版

⑦孙笑侠著《法律对行政的控制——现代行政法的法理解释》，山东人民出版社

⑧卢云编著《法学基础理论》，中国政法大学出版社

⑨卢进勇等主编：《公务员贸易组织知识读本》，对外经济贸易大学出版社2001年版。

⑩甘文:《WTO与司法审查的范围》，《人民法院报》2001年7月24日。

⑾方世荣、戚建刚、杨景军：《论我国行政主体的WTO观念》，（law-）。

篇（4）

二、按照活动内容展示项目结果

篇（5）

监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。[1]国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定:“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”[2]这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体内容，《纲要》不可能做出明确规定，理论界也较少探讨[3]，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。

一、行政执法案卷评查制度的概念

在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界同仁讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。

一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献,具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。[4]所谓行政案卷（排他）制度,是指在行政程序中,行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据,以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷,行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出,卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。[5]根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国《联邦行政程序法》第556(e)款规定:“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书,构成按照本编第557节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。[6]

与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是指上级人民政府对下级人民政府，上级行政执法部门对下级行政执法部门，行政执法部门对所属执法机构，对其依据法律、法规、规章的规定做出行政处罚、行政审批、行政许可、行政强制、行政裁决、行政征收征用、行政赔偿、行政补偿等决定以及在行政执法活动中制作和收集的有关立案、调查取证、告知听证、审查决定、送达执行等法律文书和材料，经整理归档而形成的行政执法案卷进行审查、评议并实施监督的活动。

由此看来，虽然都是涉及到案卷的制度，但行政执法案卷评查制度并不是行政案卷制度。行政案卷制度和行政执法案卷评查制度既有区别又有联系。

就二者的联系来看，二者和行政诉讼中的案卷移交制度一起，共同作为更广义的行政案卷制度的组成部分。同时，二者的制度目的，都是为了防止公权力的肆意和滥用，维护行政相对人的合法权益，促进依法行政，建设法治政府。

就二者的区别来看，行政案卷排他性制度是行政案卷评查制度的前提和基础。行政案卷排他性制度是行政行为的实施制度，其更多的和行政复议、行政诉讼制度密切联系。而行政案卷评查制度是行政行为的监督制度的重要组成部分，其更多的和评议考核制度、公务员的奖惩制度相联系。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》(〔2005〕37号)文件也将案卷的质量情况作为评议考核的主要内容。

二、行政执法案卷评查制度的意义

行政执法案卷评查制度，在执行落实《纲要》，加强行政执法体制改革，规范和监督行政执法行为，建立和完善行政执法评议考核机制，落实行政执法责任制，提高地方执法人员素质，培养依法行政观念，发现纠正违法行为等方面具有重大意义。具体来讲：

第一，有利于促进合法行政，树立正当程序的观念。行政执法案卷制度通过定期或者不定期抽查不同行政执法部门的行政执法案卷，实现了对行政执法个案执法质量的监督和评估，能够有力地深化行政执法的程序观念[7]，通过程序正义[8]实现实质正义，其制度的关键价值在于能够提高行政机关的行政执法质量和行政执法人员执法水平，使其深刻明确行政执法行为的方式、步骤，促使行政主体进行自我评价、激励或鞭策，有利于内部监督和制约[9]，保证行政行为的严肃性、稳定性，防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益[10]，进一步缓解法制机构行政复议和法院行政诉讼的压力，树立良好的政府形象。

第二，有利于促进合理行政，贯彻比例原则。行政执法案卷评查制度的推行必然要求建立行政执法行为的评价标准，而行政执法行为的评价标准有利于“相同案件相同处理，不同案件不同处理”，通过对行政执法案件适用尺度的分析，进一步细化、梳理行政执法自由裁量权，贯彻行政执法自我约束原理，促进行政执法先例制度的建设。[11]尽管从目前各地的实践来看，合理行政作为行政执法案卷评查制度的目标尚需一定时间，但我们相信在不远的将来实践中一定会将行政执法合理性纳入行政执法案卷评查制度。

第三，有利于促进行政公开，深化行政相对人对行政执法的理解，加强廉政建设。目前，各地方比较一致的看法是将行政执法案卷评查结果向相关行政主管部门公开、向群众公开、向媒体公开。阳光是最好的防腐剂，行政执法的案卷评查向社会公开有利于进一步贯彻行政公开原则。诚如美国前司法部长克拉科所言：“如果一个政府真正的是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。如果我们不知道我们怎样受管理，我们怎么能够管理自己呢？”[12]

第四，有利于建立科学的行政执法评价标准和科学奖励机制，完善评议考核制度和公务员的选拔、培训和晋升机制。《纲要》第23条明确规定：“要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。”行政执法案卷评查制度能够通过客观的行政执法评价标准评价行政执法机关及其行政执法人员的执法行为，并通过行政执法案卷评查结果档案制度的建设，同公务员的选拔、培训和晋升等制度有机的结合起来，形成整体互动的良性循环机制。

第五，有利于在一定程度上规制行政执法不作为。通过统计数字，各个执法部门是否存在不作为的情况，可以一目了然。比如，北京市法制办将全市所有的执法部门的行政执法情况按年度加以统计，如果某个执法部门在一段较长的时间里没有行政执法案卷上报进行评查，那么这一执法部门就可以初步被认定为行政执法不作为，如其答辩陈述意见不被采纳后，市法制办就可以认定执法部门具有行政不作为的行为。北京市11年的实践证明，年度统计行政执法行为数量的做法对规制行政执法不作为具有较强的威慑力。

三、各地方开展行政执法案卷评查制度的实践情况

（一）各地方开展行政执法案卷评查制度的基本方法

各地方开展行政执法案卷评查制度已经有了一段时间，最长的达到了10多年，积累了相当多的实践经验。这其中，北京市、辽宁省、贵州省、陕西省、江西省等省、自治区、直辖市的经验最突出，具有很强的借鉴意义和推广价值。

1．北京市的经验

在全国各地开展的行政执法案卷评查实践中，北京市法制办的经验最具有代表性，可以概括为“一种精神，一个前提，三个保障，十步工作法”。

（1）一种精神，即高度的政治责任感和求真务实的作风。

（2）一个前提，即把行政执法案卷评查制度列入到依法行政和提高执法能力水平，正确贯彻行政执法法律、法规和规章，保障公民、法人和其他组织的合法权益，落实行政执法责任制当中。

（3）三个保障。一是《北京市关于行政执法协调工作的若干规定》。二是《北京市行政处罚案卷评查办法》、《北京市关于规范行政处罚自由裁量权的若干规定》、《北京市行政执法责任追究办法》以及每年的具体通知和工作方案。三是行政处罚案卷标准和文书格式标准。这就为行政执法案卷评查制度提供了保障，基本明确了评查主体、范围、方式与时间、内容、标准等。

（4）十步工作法。第一，明确案卷评查的内容和标准。第二，提前两个月评查工作方案。第三，遴选案件评查员。从各执法部门遴选，经过考试、培训上岗，实行回避制。第四，将全部的行政执法案卷统一编号，实行定量随机调卷。第五，封闭集中评查。第六，向行政执法单位反馈初步评查结果。第七，听取被评查机构的陈述和申辨。第八，制作、评查通报和分析报告，并向有关部门、媒体公开，引入社会监督机制，接受社会监督。第九，将评查结果纳入各区、县政府及各部门领导班子的考核，奖励和表彰先进机构和个人。第十，总结评查工作，完善制度、文书等方面的建设工作。

2．辽宁省的经验

辽宁省的经验可以归纳为五个注重。[13]第一，注重案卷评查与梳理行政执法依据结合。第二，注重案卷评查与推行行政执法责任制结合。第三，注重案卷评查与细化行政自由裁量权的具体实践相结合。第四，注重案卷评查与贯彻相关法律实施相结合，特别是与贯彻法律的新情况、新问题相结合。第五，注重案卷评查与行政执法监督的其他活动相结合。

3．其他地方的经验

贵州省的特色方法，开展“五评”，即评最佳案卷、最佳法律文书、办案能手、最佳法制员、最差案卷。此外，江西省实行“三个结合”把握评查，“三个结合”主要包括案卷评查与执法责任制相结合、执法部门自评与政府法制机构组织评查和抽查相结合、规范案卷与提高行政执法水平相结合。[14]

（二）各地方开展行政执法案卷评查制度坚持的原则、标准和基本程序

1．行政执法案卷评查的原则

《北京市行政处罚案卷评查办法》规定了行政处罚案卷评查制度的七个基本原则，即公平、公开、效率原则；实体程序和案卷规范相结合原则；纠正违法和激励先进相结合原则；坚持纠正违法与预防违反相结合原则；实体规范和程序规范相结合原则；评查结果与落实执法责任相结合原则；层级监督和内部监督相结合原则。

我们认为，这些原则不限于行政处罚案件，可以适用到全部行政执法行为当中。

2．行政执法案卷评查标准的内容

实践中，《辽宁省行政执法案卷立卷标准》（试行）规定了行政执法案卷评查的各种标准，其主要包括：基本标准、一般标准和立卷归档标准。所谓基本标准是指反应行政执法案卷合法性的基本要素，包括主体、事实、适用法律依据和程序等方面。所谓一般标准是指在行政执法活动中，反映各种法律文书的制作和使用规范的一般要求。在一般标准中，辽宁省根据情况分为行政处罚一般程序文书标准、行政处罚简易程序文书标准和行政许可文书标准。而所谓立卷归档标准主要指的是案卷管理方面的程式和规范。

在行政处罚案件中，关于评查内容，北京市抓两点：一查合法性鲜题，主要涉及主体资格、违法事实及证据、适用法律问题和行政处罚程序等方面的问题。二查规范性问题，包括各种文书、记录等文件方面存在的问题。[15]

陕西省则将案卷评查内容和标准分别分为行政处罚案卷评查、行政许可案卷评查和行政复议案卷评查[16]。在具体内容上，陕西省和辽宁省的做法大同小异。除此以外，贵州省还分别明确了“以招标、拍卖、考试、考核四种方式实施行政许可案卷评查的指导性标准”。[17]

总的来讲，多数省级政府都通过地方性法规、规章或者规范性文件的形式明确了评查的内容和标准。

3．评查程序

北京市法制办总结11年的行政执法案卷评查经验，将评查程序分为定期评查程序和不定期评查程序[18]，他们的做法较为成熟，值得推广。

一，定期评查程序包括：

制定评查工作计划，确定组织案卷评查的安排；培训并选拔评查员，组成评查小组；书面通知评查的有关事项，告知评查的步骤、范围、形式、时限、标准调阅案卷的数量和工作要求等；评查组织者在行政执法机关报送的案卷目录内随机抽取规定数量的案卷；评查员对照案卷标准审查案卷，并制作案卷评查单；案卷评查单应当注明所评查案卷名称、处罚决定书文号、存在问题、判定依据、评查分数、建议等，并由两名评查员签字确认；评查小组集体讨论案卷初评结果和主要问题，并在评查单上注明复核意见；组织听取行政执法部门对案卷评查结果的意见；对案卷进行复核，对确认有误的误判予以修正，并最终确认案卷成绩；通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

第二，不定期评查程序包括：

通知行政执法部门评查的时间和要求；在行政执法部门随机抽取行政处罚案卷；评查人员现场或者异地审查案卷；评查组织者于审查结束后当日或者3日内制作案卷评查单，并将案卷评查情况反馈行政执法部门，行政执法部门应在受到评查结果后当日或者3日内对评查出的案卷问题提出意见；案卷评查组织者针对行政执法部门的意见，对案卷进行复核，并最终确认案卷成绩；向被查部门通报案卷评查结果，并向本级人民政府报告。

（三）行政执法案卷评查结果的处理

1．明确了案卷评查中违法和不合格的处理。例如，根据《北京市评查办法》第16－17条，案卷评查组织者发现案卷确实存在不符合标准的问题，应该通过案卷评查单的形式督促有关部门进行整改，对属于主体、法律适用、主要事实和证据以及程序的合法性问题，应该通过执法监督函的形式督促有关部门予以纠正。实践中，有的地方也存在撤销案件、退回罚款和进行国家赔偿等形式。

2．明确了对评议结果实施奖惩的基本做法。各省、直辖市和自治区一般将案卷评查的结果分为优秀、合格和不合格。这样，就能够和评议考核制度结合起来，起到激励和惩罚并重的作用。对案卷评查中评出的优秀办案单位授予荣誉称号或者给予通报表彰；对优秀办案人员给予表彰和一定的物质奖励。及时进行行政执法案卷评查结果的简报编印工作，加强对案卷评查工作的指导和督促。

以四川省为例，办案人员年度主办案件20件以上，年度办案不合格率在5％以上不到10％的，由所在单位予以通报批评；不合格率在10％以上不到15％的，当年不能评为优秀公务员，不能评为本级活上级政府表彰的先进个人。对案卷评查等次为不合格、执法水平地下、不能胜任本职工作的执法人员，建议调离执法岗位；对违法办案、造成严重后果的人，建议检查机关或者司法机关追究相应的法律责任。[19]

四、各地方开展行政执法案卷评查发现的问题

近年来，行政执法案卷评查制度工作逐步推进。但目前来看，还存在着许多问题。这些问题主要集中在以下几个方面。

第一，一些部门对行政执法案卷评查制度的重要性认识不强。[20]第二，行政执法工作开展不平衡。第三，地方执法队伍的依法行政能力总体上较弱，行政执法程序不规范。第四，行政执法文书制作、填写不规范[21]，行政执法文书不统一，某些部委的执法文书制定时间较早，更新滞后，有的个别案卷证据略显单薄。第五，评查人员水平不齐。第六，一些部门拒不提供案卷的现象较为普遍。第七，由于人力、物力等条件所限，评查实行抽查制，案卷数量过少。[22]第八，行政执法案卷仍然存在很多不规范的问题。许多案卷缺少必备要素，有的案卷卷宗文书大小格式不统一、卷内材料排序不规范，案卷记录也有不完整的，归档装订不标准。[23]第九，有的地方政府的法制机构没有把握住本机构的地位，存在超越职权，直接对具体案件进行裁量，对相关执法人员进行奖惩的问题。

因此，必须采取有力的手段和措施来完善行政执法案卷评查制度，以规范行政执法活动。

五、进一步完善行政执法案卷评查制度的意见

（一）见微知著，进一步提高行政执法案卷评查对规范行政执法行为重要性的认识

行政执法案卷评查制度是规范行政执法活动的重要手段，要认识到其对行政执法过程进行全面细致的量化和评查，这是其他制度不能取代的。行政执法案卷评查制度通过具体案件对行政执法的程序检验，将行政执法责任落实，促使行政执法活动更加规范。因此，有必要进一步加大行政执法案卷评查制度的宣传和培训，加深有关人员对其重要性的认识。

（二）开拓创新，完善、实践行政执法案卷评查制度的方式、方法

1．评查标准从粗放向精确过度。

行政执法案卷评查标准是该制度的核心。我们应主要参照辽宁省确立的标准，即将标准调整为基本标准、立案标准、归档标准，进而将不同的标准按照行政行为的分类和行政执法活动的程序进一步精确化。

2．将评查范围扩展到对行政执法责任制的落实。

虽然《纲要》是将案卷评查制度和行政执法责任制相分离的。但是，从实际情况来看，二者是密切相联的。将这两种制度有机的联系起来，有利于案卷评查制度的开展和落实，同时，行政执法责任制也有了一个新的实现路径。

3．评查主体从单一制向多元化调整。

目前，各地方的行政执法案卷评查主体主要是政府法制机构和集中抽调相关执法部门人员。我们认为，将来有必要调整为由政府法制部门牵头，财政、审计、监察、人事、物价、编制等部门参与，邀请律师等社会工作人员参加评查，开创第三方对行政执法的评查，更好的贯彻参与行政，加强监督行为的效力。

4．检查、评查方式从常规式向灵活性转变。

第一，由一年一次的抽查式评查转为定期、不定期评查。第二，由全面评查转为重点部门评查。第三，由政府法制部门闭门评查转为与被评查单位互动评查。第四，政府法制机构从通报落实执法建议，向落实执法责任制、培训执法人员转变。实行执法人员个人执法记分办法，将评查结果记入个人执法档案。第五，开展优秀案卷和最差案卷的展示工作。

（三）固本强根，健全行政执法案卷评查制度，做好制度基础保障工作

1．总结、推荐各地的创新制度。

各地在开展行政执法案卷评查制度的过程中总结了很多有意义的执行制度。如行政执法建议书制度、行政执法岗位责任制度、行政执法责令整改制度、汇编典型案件评查制度等。

其中，导入ISO9000质量管理体系提高政府效能最具有代表性，从ISO9000质量管理体系的视角观察，依法行政必须做到决策科学化、运行体系化和服务标准化。这些制度都可以逐步推广。

2．相关制度实行并轨。

第一，将案卷评查作为行政执法人员学习、培训、监督、考查、考核评议的一部分。第二，实施行政执法文书样本格式制度，有关部门要制作统一的法律文书格式，及时更新过时的行政执法文书。第三，梳理、细化行政自由裁量权。第四，加大对行政执法人员的培训力度，进一步提高行政执法人员的素质。第五，进一步在制度上将行政执法的决策权、执行权、管理权相分离，防止运动员和裁判员合一现象的发生。

3．建立案卷评查的保障制度。

第一，把案卷评查制度作为行政执法监督的总体内容。第二，政府执法部门应梳理好行政执法依据，将其通过网站或者纸质媒体向社会公开执法依据。

OnSelectiveExaminationandAppraisalofArchivesofAdministrativeEnforcement

Abstract:Theselectiveexaminationandappraisalofarchivesofadministrativeenforcementistheimportantproblemwehavetosolveintheprocessofadministrationbylaw.Fromthepracticeinsomedistrictsalloverthecountry,thesystemhasdevelopedmuchgreatlyexceptmanyproblems.Weshouldrealizetheimportanceofthissystemmakeitperfect.

KeyWords:AdministrativeEnforcement;Selectiveexaminationandappraisalofarchives;LiabilityofadministrativeEnforcement

[1]姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。

2《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号）第21条。《全面推进依法行政实施纲要》下文简称《纲要》。

3在中国期刊网数据库中，以“案卷评查”为关键词搜索，只能找到2篇直接论述“案件评查”的文章。

4孔繁华：《英美行政法上的案卷制度及其对我国的借鉴意义》，《法学评论》2005年第2期。

5倪洪涛：《行政案卷制度论纲》，《甘肃政法学院学报》2005年第2期。

6王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1999年版，第493页。

7客观的来讲，中国人缺少较为深刻的程序观念，中国人更多的追求的是实质正义。

8关于程序正义，迈克尔·D·贝勒斯所写的《程序正义——向个人分配》一书较好的做了分析。参见迈克尔·D·贝勒斯：《程序正义——向个人分配》，邓海平译，高等教育出版社2005年版。

9杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。

10姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第203页。

11行政自我约束原理是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施，那么在其后的所有同类案件中，行政主体都要受其前面做出的决定或者采取的措施的拘束，对行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。杨建顺：《行政裁量的运作及其监督》，《法学研究》2004年第1期。

12姜明安主编：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第214-215页。

13辽宁省法制办：《健全行政执法案卷评查制度，提高全省行政执法能力和水平》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

14江西省法制办：《以案卷评查为切入点，大力推进行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

15北京市法制办：《关于北京市开展行政处罚案卷评查工作有关情况的汇报》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

16这里需要注意的是，将行政复议案卷评查作为行政执法案卷评查制度的组成部分是值得商榷的，虽然行政复议案卷评查也是整个案卷评查制度的组成部分，但是其应属于“行政司法”案卷评查制度，而不是行政执法案卷评查制度。

17贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

18《北京市行政处罚案卷评查办法》第9条和第10条。

19四川省法制办：《开展案卷评查，深化行政执法责任制》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

20贵州省法制办：《在第五次地方推行行政执法责任制重点联系单位工作座谈会上的交流发言》，第五次全国地方行政执法责任制重点联系单位座谈会会议材料。

篇（6）

当代经济空前的社会化潮流和迅猛异常的生产力高涨趋势，不仅把直接融资推到了突出的重要地位，而且因为投资者的广泛性和普遍性，更因为各种基金、保险机构参与投资，伴随其直接融资空间、社会基础不断的扩张，投资的人民性和社会性已成为时代的显著特征。与此同时，金融安全无疑具有经济安全、社会安全的重要价值，资产证券化正是回应时代的产物。

如同萌生于18－19世纪的公司制度一样，资产证券或称资产支撑证券，问世于上世纪末期的美国，而美国却以其世界经济的领先地位，预示了资产证券化世纪风云的来临，继后迅速扩展到了几乎所有的发达市场经济国家和地区，被经济学家称为当代的创新投资工具.勿庸置疑的是，经济现象一旦从偶发变成常规，必然以法律制度的创新为其支撑，并以此构成人们可预期利益的稳定保障和行为遵循规则。

资产证券化之胜出，并不取代其他投融资制度，却也以自己之优胜品质成为一枝触目新秀。她的先躯当属至今仍保持着旺盛生命力的公司制度，正是公司制度这种“发明”，创造了一日千里的经济发展速度和千万倍的社会财富规模化增长。以公司制度为基础的传统股票、债券融资，是以公司的一般资产为担保，以公司资产及其经营作为发行股票、债券的信用条件。因而理性的投资者必须花费一定的时间和精力关注公司企业经营与管理状况，而不能仅仅把目光投向股票、债券市场。然而投资者往往由于时间、精力及相关知识的欠缺，无法或者也不愿时刻追随企业的经营变化，达到恰如适当地选择“用手投票”或“用脚投票”，以致错失良机受挫于瞬间的频率不低。甚至，公司制度框架本身就注定，其信息公开永远只能是相对的，投资人通常都处于弱势，其获取信息和控制力的滞后性对广大中小投资者极其不利，即便是拥有投资专业人力资源的机构投资者，也难以幸免失误，面对深不可测的公司高层恶意运作，更是令人望而却步。于是，社会期待着一种既能满足投资更大的规模化、社会化需求，同时又相对省力、省时、透明度充分、风险小而回报稳定的方式。资产证券化这种新型投资模式的出现，为投资者提供了一种新的选择。

所谓资产证券，或称资产支撑证券，是以区别于公司信用的特定化资产为信用保证所发行的投资证券。其“资产”信用保证也不同于特定物的抵押或一般特定债权质押，而是指现实的或未来必将发生的合同之金钱债权，为经济学家称为预期现金流。这种资产因产生于合同关系，其金钱债权为特定当事人基于特定法律行为有权获取的权益，虽然“现金流”或“金钱权益”本身不具有物的特定性（即称一般等价物），却因合同基础关系而使其债的权益特定化，从而“资产”乃为特定化资产。同时又因为投资人企求的投资回报并非特定化的物质属性的财产使用价值，为了满足投资人对物的交换价值增值的欲望，该“资产”也只能是预期的金钱债权。

资产证券化之投资安全性缘自法律制度的创新，其结构设计处处体现了对证券投资者投资安全保障的价值理念追求和人文关怀。其中，核心制度是“特设目的机构”的创新。我们知道，融资人自然是拥有或即将拥有金钱债权的原始权益人，而资产证券制度的巧妙设计，是在原始权益人之外设立一个专属性的特设目的机构，由该特设机构依据预设融资项目方案持有原始权益人之金钱债权，并以自己的名义发行融资债券，形成由特设机构为居中层面的、阻隔融资人与投资人直接进行法律行为的三方法律关系。

如前所述，资产证券化不仅以特定资产作为直接融资的信用保证，投资人只须对资产质量作出判断，即获得可靠投资预测，同时，为了实现“资产”的保证性，还必须有赖法律制度的创新。特设机构这种标志资产证券的独特制度，决不是孤立的、简单的一种载体改变，此项制度的创新要求对相应的一系列传统融资法律制度进行吸收、借鉴，并演绎成又决不相同于任何传统融资法律制度的、独具特色的崭新制度。

二、资产证券安全价值的制度保证

（一）资产证券发起人破产隔离制度

防范发起人即融资人提供的资产保证信用风险，最重要、最基本的是对融资保证资产进行破产隔离的制度。

破产隔离，就是使发起人用以保证融资的特定资产与发起人的其他资产从法律上进行分离，确保融资保证资产不受发起人经营恶化及其他债权人追偿的影响，并且在发起人破产的情形下不被列入破产财产。于是，这就提出了发起人须从法律上将其用以证券化的资产与自身其他资产进行剥离和如何剥离的问题。在美国，剥离资产的法律形式是“真实出售”，也就是发起人把拟用于证券化的保证资产“真实出售”给特设机构，而特设机构则用其资产作为保证发行证券，并将融资资金向发起人支付购置资产的对价，从而使发起人的预期原始权益获得提前的现实受偿。我们注意到，之所以被称为“真实出售”，是因为美国法律将债权性资产转让界定为销售的性质，并使用了“真实出售”法律词语，同时在判例中对资产让与人在什么情形下应当承担买回资产的义务，对在某种情形下资产的转让不被认定为“真实出售”等等，都同时作了法律上的界定。“真实出售”应满足会计上的账外处理，一旦发起人发生破产程序，证券化资产可依法认定为已出售资产不被列入债权人清算受偿财产，以保持证券化资产的独立性，使投资人的保证资产专属性确定不变。美国采取“真实出售”方式达到转移证券化保证资产所有权，也是与其破产制度中赋予破产执行人享有充分权利的规定相关联的，从其他国家、地区的资产证券化立法实证考查，“真实出售”方式并非唯一。

美国资产证券化“真实出售”所揭示的不只是一种业务性操作经验，而在于它确立了资产证券化具有普遍意义的破产隔离理论和制度创新。正是破产隔离导致资产证券化特设机构这一独特融资主体得以成立，而且成为任何国家、地区资产证券立法的刚性通例。也就是说，尽管除美国以外，我们尚未发现其国家、地区一概沿用“真实出售”，但不可改变的是：发起人用以证券化的资产必须依符合本土法律规范的法定形式，满足其原始权益转移至特设机构独立享有，达到与发起人进行破产隔离，保证用以证券化的资产承担起对投资人清偿到期本息的不可动摇的资产信用。由此可见，资产证券化的投资人不仅对投资回报可以有确定的预期，同时也有稳定的安全保证。资产证券通常采取资产债券形式，其流通性得以实现投资人的市场进入与退出；回报利率、周期明确，投机性相对缩小，安全性显著，特别适宜于机构投资。

（二）债权转移的独立性、无因性制度

特设机构受让的、借以发行证券的资产，往往是一种单项债权的同类资产，甚至可能是分别的多个发起人的原始权益资产，这些资产群组称为资产池。前已述及，资产池也就是依必要法定形式与发起人进行破产隔离的特设机构专属资产，其资产之独立性特征是勿可置疑的。

我们注意到，以美国为例，“真实出售”与通常的商品出售仍是不可同日而语的，因为任何通过合法交易出售的商品，理所当然地已经完成所有权转移，出售的资产自然不被追诉为破产人的破产财产。问题在于，资产证券化“真实出售”的资产客体，仅仅是发起人现实的或未来的合同债权，而且必须是金钱之债权，特设机构作为其债权受让主体，虽然以取得之资产为保证发行证券，并用发行证券融资资金向发起人作了“对价支付”，但特设机构最终不是向发起人取回融资资金以保证投资人的到期权益，而是依据发起人的原始权益即其债务人的给付，兑现投资人回报。这就既不同于间接的金融机构金钱借贷融资，也区别于公司发行股票、债券的直接融资。而另一翻特别的资产证券，其资产之独立性除了依存于特设机构这一主体，还必得依赖发起人债权资产之有效转移。

历史已经证明，后起于物权的债权制度，在本来意义上是为了满足物权的流转，又正是物权流转在空间、时间上的扩张，使其与生俱有的债权制度的活力获得了极大的充实、发展，最终产生了债权独立的交易价值，并且日趋强化。为了保证债权的多次流转必要的安全性，当在票据法上的票据可以脱离仅仅当作取得货物凭证而直接充当流通权证的情形下，债权即获得其无因性、独立性的支撑，进而产生了脱离财产物质形态的证券市场，即一个仍与实际经济关系有联系而又遵循别种路径的虚拟资本市场。如果说本论以及近期有关资产证券化的文献，能够被解释为新世纪前夜所展现的新型融资制度的话，我们完全应该认识到，资产证券化只能出现在当代。它是债权制度走过漫长历史路程，为当代高度社会化、全球化经济发展迎来的一缕曙光。

不难看出，自从产生证券交易市场以后，债权制度便形成了具有特定物质经济利益的合同之债、与单纯的有价证券之债。前者须以当事人真实意思表示及特定标的物的履行约定为合法要件，为有约因之债；后者限于交易形式与交易程序符合法定，有价证券即财产，证券之转移即为财产转移。资产证券化发起人向特设机构进行债权转移当属后者，不适用《合同法》债权转移的规定。首先，除了金钱借贷之债权，任何合同债权都与相应的债务为一体，属特定主体之间互为债权债务的关系，当我们论及资产证券化特设机构受让债权的时候，并不意味着改变原始债权债务的基础关系。因为特设机构仅仅是一个受让债权，用以发行资产证券的专属机构，称为“空壳”的机构，不具有为发起人代履行债务的权利能力和行为能力，而其后兑现投资人回报的保证性资产，却是依赖发起人全面履行债务而得以实现的预期债权。在发起人方面，通过转移债权经由特设机构发行证券，已经提前实现债的权益，其融资利益即成为支持其履行债务的投资追加，发起人理所当然地必须不变地承担原始权益人约定的相应原始债务。

以上说明，发起人所转移的资产-现实的或未来的金钱债权，已经脱离了传统的金钱借贷出借人享有的债权或合同履约之后的应收欠款债权之藩蓠。后者是合同一方履行义务之后的应收款，其单纯债权转让适用合同法，其债权实现是债务履行后的对价；前者之转移债权，不仅发生在原始权益人对债的履行之前，而且是通过特设机构发行资产证券提前受偿的期待债权。这自然决定了原始权益人与原始债务人基础关系不可改变，债的抗辩权也一并不可改变。参照除美国“真实出售”之外其他国家的立法例，发起人转让资产的行为，一般为资产证券化专项立法规定的必要公示程序予以确认，目的是预告原始债务人按合同约定履行到期给付之债之受让主体。其告知并不构成对债务人债务之加重负担，只起到约束或排除原始权益人重复受偿的作用，保证已经用于发行资产证券的资产归于投资人的预期回报。

于是，我们认为资产证券化资产（即特定的预期金钱债权）的转移，依符合转移之特别法定程序而成立，其不可撤销之效力来源于债的独立性、无因性，它们原始的基础合同关系与预期金钱债权支撑性证券之债是相互分离的。基础合同关系的瑕疵及其履约失败与证券关系无关联性，而证券关系却为证券市场独立的权益关系，受到相关证券法律和市场规则调整

（三）信用增级制度

资产证券化的资产必须有资产的信用增级制度为保证。

资产证券化凸显其投资安全性，在着重保障投资安全的同时，更为社会财产形式空前发展之容量、内涵所推出。当代经济不仅债权趋于显重，而且产生债权的创造性劳动价值被赋予无限的广度，大量的非物体智力成果越来越具有可转让的特殊使用价值，成为债权的客体。它们与传统的物质性商品使用价值存在明显的区别，主要是与智力成果、服务有不可分离的人身性和载体形式的抽象性。例如当利用一位知名艺术家现实的或未来可预期的表演合同之债权作为保证资产发行证券，投资人由于对其资产的抽象性难以把握，对其人身安全性亦不可预测，为了保证投资安全，增强投资信心，就需要有相应的信用增强手段。当然，包括对于传统的或具备物质属性履约基础条件的预期金钱债权，例如电力、公路可预期的建设项目收费或某种朝阳型新产品开发等等，也因为其预期给付权益所具有的不确定性，会给投资者带来难以预测的风险。为了满足空前高涨的经济发展和同样空前广泛、巨大的投资者双向的需求，使无垠的“资产”外延达到进行可融资的极至，必须借助于资产信用增级制度，使任何融资保证资产一旦出现投资回报风险，均可直接获得资产信用增级的自动救济。

资产信用增级与资产自身信用是两种相互关联的独立信用，并成反比例关系。资产信用优良，所需信用增收加强性保证相对较小，反之则大。资产的优质性与非优质性有绝对与相对之分。绝对的优质资产为发行证券至清偿投资本息期间可明显判断的市场回报可信资产，其价值评估共识程度高，无可置疑；相对的优质资产包括一般具备稳定市场回报和欠佳市场回报的资产。资产的优质程度即资产信用程度，须与其相当的信用增级相匹配，以防范一旦发生预期金钱债权实现上的障碍或缺失，由增级的信用资产给以补足，确保投资人到期证券权益不受损失，或不误期迟延。绝对的非优质资产如银行呆坏账资产，或无市场前景的萎缩性资源资产即是，它们自身已无资产信用或资产信用极低，采取信用增级显然无济于事，应认为是不宜作证券化的资产。

资产支撑证券之“资产”保证特征提示我们：发起人的原始权益作为一项特定的现实的或未来应发生的金钱债权，均属附条件的请求权和期待权益，存在基础关系的变数与不确定性。为了最大限度地消除基础关系风险的关联影响，我们已经述及破产隔离制度和债权转让的独立性、无因性制度，目的是从制度架构上确保发行证券资产的独立法律地位，保证其证券担保的确定性。但是，难道又不是本属于安全性设置的这些制度仍然使投资人有可能掉进安全陷阱吗？回答是肯定的。因为破产隔离同时也就免除了发起人的法人责任，把“资产”的唯一判断价值发展到了极至。资产支撑证券与公司证券的根本性区别，在于前者独立于原始权益人、发行人的法人人格，既不受公司资产和资产经营状况影响，也排除投资人与公司财产及其责任的牵连；后者相反，公司证券是公司资产信用担保，与发行人法人人格相联系的；同时，资产证券在方便投资人直接判断证券资产独立信用即其安全价值之际，无疑也已经告知投资人其资产信用之特定性和债权固有的相对性，如果发生投资回报风险，投资人既无权追及发起人，也与发起人原始权益的债务人没有关系。因此，前述资产确定与独立性的价值定位，仅属安全性制度保证，而非为资产信用所代替。资产信用本身的价值判断是资产证券化的灵魂，是投资人应倍加关注的重中之重。

当我们论述破产隔离、债权转移的时候，我们同样应以极大的关注，充分理解被剥离或被转移的证券资产之依附载体-特设机构实际上是一个无资产或无关联资产的信托人机构（以下将详细论述）。可见用以证券化的资产与其持有并借以发行证券的主体人格并无实质性的财产利害关系，特设机构在严格意义上是工具性的，它的任务是托负起证券资产的保证信用，而不具有机构自身的信用。这就再一次提示我们资产证券之保证资产信用的极端重要性。判断证券资产的信用标准，应包括物质的和社会的两个方面。所谓物质的，指用以证券化债权的物质属性，其债权的对价产品信誉及市场空间即是；所谓社会的，因为债权不同于特定的物质产品权益，而属特定主体之间的请求权，前述破产隔离、债权转移制度之设定，只解决资产即债权在法律上的独立地位和保证责任的特定性与确定性问题，并不能改变债的基础关系。于是，我们评价“资产”信用的时候，一方面要对其作客观的物质性的安全评估，另一方面仍需以原始权益人的整体资产经营信用及其用以发行证券债权的信用记录为基础参数，从源头上找到资产信用的支撑。

有资产信用，才能谈到资产信用增级。资产信用是基础，信用增级或称信用增强制度是必要的补充信用制度，用以提高发行证券资产的信用水平，并保证弥补可能出现的资产信用不足及不能追及发起人责任的缺陷，实现最大限度地避免投资风险，为证券投资人提供更加充分可靠的信用保护，增强投资的安全性。应该强调的是，资产证券化的信用增级是投资安全制度设计中不可或缺的一个组成部分，是必须的刚性制度，即使是资产信用为优质的，同样需要有信用增级的保证制度。例如中国国际海运集装箱（集团）股份有限公司（即中集集团）在2000年的一宗离港货运应收款进行证券化融资，项目总金额8000万美元，由发起人公司提供一个优质的应收账款组合，“真实出售”给荷兰银行的资产购买公司，并要求所有客户在预定日期将其应付款项付至荷兰银行指定账户，而由资产购买公司以购入债权（资产池）为保证在商业票据市场上发行商业票据，并将其投资资金支付给中集集团，同时中集集团作为协议约定的服务人，继续承担履行运输业务的合同义务，其“真实出售”的应收款债权收益归资产购买公司，通过约定的信托人银行支付投资人到期本息。其中，中集集团按约定在出售资产之外提供了3000万美元的应收款作为无追索尾款，即在投资人全额兑现到期本息之前的担保资金。此例作为实证，说明正因为是优质证券资产信用加有相当保证的信用增强措施，得到了国际知名评级机构的最佳信用级别支持，保证了整个资产支撑证券发行的成功。

资产信用增强制度可采用内部信用增强和外部信用增强两种类型的不同方式实现。内部信用增强主要是设置分级证券，一般的优先证券兑付周期相对优先，风险极小或无风险，收益稍低；次级证券兑付在优先证券之后或周期加长，风险可能增大，但收益略高，二者除风险与利益实行公平分配外，次级证券还允许第三方保证人购买或发起人承诺回购。此外，在资产信用评级基础上，由发起人用一定额度的超量债权作为无追索尾款，保证投资人兑现到期投资回报，也不失为信用自证和加强的手段。外部信用增强是指第三方提供的信用担保。由于资产证券的发行具有一定规模，涉及投资的公众性安全，要求担保人资格较严，通常是信用良好的担保公司或保险公司专业机构，其担保的资产在质量、数量上应该相当的可靠，并相当的宽裕，要求担保机构不仅作为资产证券化资产信用的增级条件，而且须在投资回报风险发生的情形下，履行保证的给付义务。美国资产证券化初期，由隶属于美国住房和城市发展部的政府国民抵押协会启动住房抵押贷款二级市场，担保发行“过手证券”，该协会提供的担保代表了美国政府的信用，而担任特设机构的联邦国民抵押协会和联邦住宅贷款抵押公司（均属政府发起设立的公司）则通过购买按揭贷款作为保证资产发行资产证券。美国资产证券化的发展早已突破政府担保信用的局限，但说明资产证券化的外部信用担保非同于一般合同担保。自然，就第三人保证须与被保证人债务有相应或高于其给付能力的信用程度，并在被保证人不能履约代为履行保证责任而言，二者在本质上应无二致。

（四）投资人享有信托法上的权利保护

资产证券化法律制度的创新性是勿可置疑的，但前述破产隔离制度，证券资产特定债权转让的独立性、无因性制度和资产信用增级制度分解开来并无特殊的意义，只有组合在一起，形成完整的独立体系，才被称之谓具有资产证券特征的法律制度。其中作为组织体架构的特设目的机构，应该是完成资产证券法律制度创新的核心支撑点，没有特设机构的存在，也就无以存在资产证券法律制度，而特设机构的本身应该归属于什么法律规范进行调整呢？

对于特设机构的法律定位，因为没有继承渊源，学界有诸多见解，而资产证券作为引进的西方舶来品，鉴于对其立法例和实务的考证，有关特设目的机构的经济性质与功能定位大致趋同，本论的探索性观点也正是以趋于一致的共识为基础的。

我们的立论基础是以“资产”为出发点。由“资产”而且是经过重组的“资产地”信用直接融资，这是资产证券区别于物权抵押和债权质押种种间接融资法律体系，也区别于公司制度依托法人财产直接发行股票、债券的基本创新标志。如果说没有资产不可证券化的立论成立（有资产信用的），我们有理由认为，因资产外延的无穷性、个性、证券化资产具体需求的多样性等等，必然要求资产证券化的形式具有灵活性和广泛的适应性，因此，对特设目的机构的设置，应当是不拘一格，以保持资产证券应市的无限活力为要旨。但无论以何种名义或方式设立的特设目的机构，都只能是信托法上的信托人，应受信托法调整。

首先，特设目的机构之目的，必须被预定该机构没有自身的经济活动和经济利益，而专属原始权益人作为发起人为之发行融资证券。其专属性，排除了特设目的机构具备从事具体经济活动，进行相应民事法律行为的权利能力和行为能力。因为资产证券的运行规律要求特设机构受让来自原始权益人的未来金钱之债权，而该债权在基础关系并不改变的情形下尚属虚拟的权益，与此相关联的是，特设目的机构借以用自己名义发行证券所享有的资产所有权标的也属于虚拟的财产权，行使其虚拟权利只须具有信托人主体资格就足够了。根据信托法原则，受托人为受托事宜进行管理，其费用由委托人负担，即便是资产证券发起人选择信托投资公司为特设机构，也同样适用信托法原理。鉴于我们对“资产”概念所阐述的理由，我们不认为特设机构即信托公司，它可以是其他适宜的多种便捷方式，但都应该是信托法上的受托人。

特设目的机构是一个名实相符的资产证券独有机构，所以许多学者认为是一个没有注册资本、没有固定人员和没有固定场所的“三无公司”，或称“空壳公司”。特设机构如依公司而称，似与《公司法》抵触，也有悖于公司制度原理。当然，作为承载社会公众性融资的法律主体应不宜于自然人，它可以是一个由资产证券特别法规定的专属性法人机构，其组成要件由法律作出一般性规定，符合法律要件的任何与特定资产证券项目相适应的机构，不拘其特定形式，须作都不予排斥为好。

其次，特设目的机构依信托法上受托人的法律定位，使其受让原始权益人转移之债权，并保证受让债权独立性，防范其资产转移后新的破产风险成为可能。专设的目的机构因不存在受让债权之“资产池”与自身资产混同的物质条件，也不存在特设机构发生破产的可能性，所以，用以保证发行证券资产的独立性、确定性，在法律上将处于无任何关联关系的状态。如果由信托公司作特设机构，依投资信托法规定，同样可以保证证券资产独立于信托公司资产和其他信托资产，免受其债务困扰和破产风险。

最后，特设目的机构所具有的信托法上受托人属性，须以证券发行得以成立。由资产证券特设机构为纽带的信托法律关系，不可能在委托协议达成即成立。因为在此情形下发起人提出融资方案，经法定主管机构批准或特许，虽然已经具备委托信托事项的条件，经委托协议签订并进入资产转移程序，但“资产池”所含虚拟权利只有通过特设机构发行证券售出后，才能产生以投资人为主体的受益人。可见主导资产证券化的信托法律关系与一般信托关系存在明显的程序上和实施阶段性的差异。自然，这些差异并不改变投资人作为信托受益人受到信托法的保护。

投资人作为信托受益人应享有信托法上的权利，并借此一并得以行使投资主体的相关权利。投资人除享有信托受益人对特设机构在履行受托人职责上的知情权、监督权、信托管理人选择权和诉权以外，还可以设立投资人行使决策参与权的机构。根据我国台湾地区《金融资产证券化条例草案》设立“受益人会议”并选举“信托监察人”的规定，投资人将以“会议”集团组织形式全面行使相关权利。这种有组织的法定形式，应该是有益于提升投资人地位，强化其对投资权益保护的透明度和法律效力。

资产证券化法律制度架构突出体现的投资安全价值，代表了当代经济发展和经济竞争以人为本、可持续发展的人文理念。它不仅是力量，也是艺术，使我们不能不为它吸收历史、社会养份之充足，肢体、技能匹配之美妙而赞叹！

结束语：

诞生在新世纪前夜的资产证券化，其经济和社会意义不限于增加了一项直接融资的金融新品种，而堪称是继公司制度盛行之后，在后公司化时代的新制度胜出，它以其更加鲜明的包容性、广延性特征，象一股悦人的清风，向日新月异的财富创造无垠世界迎面扑来。今天，我们似乎只看见它是工具，明天，它一定会向世界展示出更多的精彩-它所蕴含、代表的新思想！

篇（7）

设备的综合利用

花都电台进行数字化改造后，新的直播室全部采用新的数字设备，原有模拟设备还可以发挥其价值，因此，在综合考虑户外直播室需求的情况下，结合控制建设成本以及原设备的综合利用，证券直播室大部分设备使用了原电台直播室的模拟设备，充分实现资源利用最大化。原模拟设备虽使用十多年，但主要设备的性能依然稳定可靠，经过筛选后使用原备用模拟直播调音台一台、直播传声器两只、CD机一台、MD机两台、功放带FM收音功能机一台、监听音箱一对、信息平台计算机一台，只新增由证券公司提供的专业股票分析计算机一台，热线电话系统一套，光收发机一套，利用电话线传输的备用蓝盒子一套。既节约了成本，也提高了资源利用率。

系统设计

篇（8）

（二）执法人员素质有待提高根据河南省水政监察总队对河南省24个支队和154个大队的调查结果显示：水政监察大队的人员（3832人）中，中专以上学历为2017，占总人数的52.6%；大专以上学历为1497人，占总人数的39.1%；本科以上学历为318，占总人数的8.4%。从学历结构看，本科以上学历人数较少，大专以上学历的人数比例也不足50%，学历结构有待于进一步优化。有的大队虽然引进了文书档案管理专业的人员，但在案卷的整理和法律文书方面的知识还不足，需要展开专门的培训。

（三）经验交流欠缺档案利用不足要想提高水行政执法档案管理工作水平，各个水政监察大队之间就要不断地进行经验交流，只有通过经常性的经验交流才能找出本单位在水行政执法档案管理方面的差距和不足，也才能总结出本单位在水行政执法档案管理工作方面的经验。通过经验交流会促进各个水政监察大队在水行政执法档案管理工作水平的提高。另外，只有不断利用水行政执法档案，才能提高领导同志对水行政执法档案管理工作重要性的认识，从而加大对水行政执法档案管理工作的投入力度。

二、加强现代水行政执法档案管理工作的办法及措施

（一）强化责任，提高认识要加大对水行政执法档案资料管理的重视力度。各级各类水行政监察机构要把水行政执法档案资料管理和利用工作提升到重要的办事日程上来。明确各个水行政监察机构的水行政执法档案资料管理责任，经常组织检查组进行检查通报。对水行政执法档案资料管理不力、不善的要责令整改，并对整改方案进行监督和指导。

（二）严格执行水行政执法档案资料管理规定要想使水行政执法档案资料的管理更好地服务于水行政执法工作，就要严格执行档案资料管理规定。根据《关于印发水行政执法文书档案管理办法》中对水行政执法文书档案资料管理的有关规定，要对各种档案资料立卷归档进行严格的要求，认真收集、积累、整理水行政执法档案资料，然后分门别类进行归档，使所有的水行政执法资料都达到统一格式、统一标准。

（三）水行政执法档案资料整理应按章有序进行水行政执法档案资料整理与分类应按照水行政执法档案形成规律和特点，将水行政执法档案分成一定的类别和属类。保持水行政执法档案资料的有机联系，使其有系统、有条理地反映执法活动的历史面貌。划分类别和属类的标准要一致，层次要清楚，条理要明晰，不按年度分类，只按项目分类。

（四）强化水行政监察人员的业务培训水行政监察执法人员中有些人未经过专项培训，监察执法队伍中即懂专业又懂法律的人才比较缺乏，部分执法人员在执法过程中，法律知识掌握不够，业务不熟悉，造成执法水平较低。一些案例告诉我们，因对执法证据收集程序、步骤的不熟悉，造成执法过程不规范，不能把案件办成铁案。因此，必须经常开展执法人员业务培训，规范执法程序，提高水行政监察执法人员的业务素质和执法水平。

（五）应建立“案件首问负责制”和“案卷档案调用管理制度”对每一起违法案件都要明确主要经办人员，经办人员同时负责案卷、证据的整理，并负责及时将案卷移交给档案管理人员。案卷档案的调用和管理必须明确专人负责，并有专门场所保管案卷，做好调卷记录，要做到“专人、专柜、专室”。

篇（9）

二是严肃事故处理和隐患的整改。突出做好“三强化”：即强化安全生产检查力度，结合两节、两会、“五一”黄金周、暑期、“十一”等重点时期的安全生产大检查，采取领导带队、专家参与的形式，对全区高危行业和重大危险源进行抽查，发现隐患，责令整改。20*年以来，全区共出动检查组8000多个，检查各类企业5*0家，发现各类事故隐患5321处，整改48974处，整改率为97.8%。强化违法行为的处罚力度，对隐患严重且整改不力的企业或发生伤亡事故的企业，严格行政执法。20*年以来，全区共制作安全生产行政执法文书721份，其中下达行政处罚决定书62份，罚款114.45万元，处罚生产经营单位183个，责令停产整顿89家、关闭56家。强化生产安全事故责任追究的力度，按照“四不放过”的原则，对生产安全事故依法进行了查处，严肃实行责任追究。20*年，全区共查处各种生产安全事故40多起，按期限应该结案35起，实际结案39起，事故结案率为98%，依法处分了负有责任的64人。

三是依法规范安全生产行政执法行为。根据《行政许可法》的规定，对涉及我局的4项行政许可事项以及规范性文件进行了清理，保留以及调整了行政许可事项2项。积极推进政务公开，规范行政审批行为，将审批项目的依据、条件、程序、时限、办理机构等向社会公示；成立了安全生产行政许可科，初步建立了规范、透明的行政审批运作机制。规范安全生产行政执法程序，编印了《亭湖区安全生产行政执法实用手册》，制定了《亭湖区安全生产行政处罚案件审理工作规则》和《亭胡区安全生产行政执法文书规范》，修订完善了24种行政执法文书，执法工作基本规范，适用法律依据准确，执法程序完善，处罚的范围和种类比较合理，自由裁量权运用基本适当，维护了安全生产监督管理部门的良好形像。

我区安全行政执法工作稳步发展，有了一个良好的开端。但与依法治安的要求还有一定的差距，总体执法水平和执法质量不高，暴露出一些亟待解决的共性问题：有些安全生产行政执法人员依法行政、依法办事的意识还不够强；行政执法的各项制度建设滞后于安全生产形势发展的需要，行政执法规范性文件数量不多，给实际执法工作带来困难；有法不依、执法不严、违法不究的现象依然不同程度地存在；行政处罚行为不规范，行政处罚范围较窄，偏重于对死亡事故的调查处理与行政处罚；行政处罚种类不完备，只注重经济处罚，而对停产整顿、吊销有关证照及资格的处罚较少；自由裁量权适用上不够严肃，对个别案件经济处罚适用上处理不当，实际处罚决定不符合法律规定的额度，有的失之于宽；执法人员依法行政的素质还有待于进一步提高等。

针对这些问题，当前和今后安全生产行政执法工作应在以下几个方面下功夫：

一、牢固树立安全生产法制意识

一是树立职权法定和权责统一观念。任何行政职权的取得和行政权力的运用都必须符合法律规定。作为安全监管部门，行政权力的取得和运用必须要有法律法规依据，符合法定职能界定要求；同时确立权力与责任对等原则，行使行政权力必须承担相应责任。二是树立法律权威观念。尊重法律、崇尚法律、遵守法律、维护法律的权威，严格在宪法和法律的范围内活动，不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废法。三是树立依程序行政的观念。行政机关及其工作人员在做出影响行政相对人的行为时，必须遵守法定程序，同时行政机关在行政决定过程中应当平等对待行政相对人。这需要在不断的学习中养成，在安全生产实践的磨练中造就，在安全监管系统形成学法、讲法、守法和从严执法的浓厚氛围。

二、加强安全生产依法行政制度建设

行政执法是一项复杂的系统工程，包括多个制度要素和环节。如，行政执法主体制度、行政执法程序制度、行政执法评价制度、行政执法责任制度、行政执法救济制度等。这些制度的建立和运行情况直接反映一个部门行政执法水平的高低。应当说，安全生产行政执法工作在这些制度建设方面还很不完善，很不适应实际工作的需要，要从实际需要出发，在《安全生产法》的立法精神和法律原则指导下，抓紧研究制定各项制度和配套性文件，对过去法律法规中不相适应的内容加以修改、完善，尽快形成较完备的安全生产行政执法制度体系。安全生产制度建设是一项需要集体智慧来完成的工作，安全监管部门要发挥作用，集思广益、群策群力，切合实际地制定各项安全生产依法行政的指导性文件和制度，以更好地适应依法行政的需要。

三、坚持执法务必从严

依法行政，严格执法是关键。法律制定得再好，如果不执行，就会成为一纸空文。进一步加强和改善行政执法工作，采取切实有效的措施，确保法律法规的正确实施。

一是严格按照法定权限和法定程序行使职权、履行职责。职权法定是依法行政的基本要求。安全监管机构及其工作人员要严格履行法律赋予的职责，在法定权限范围内加强安全生产监督管理。对人民群众的生命财产安全，切实依法予以维护，不使守法人吃亏；对安全生产违法违规行为，敢抓、敢管，不使违法人得利。强化程序意识，依法完善有关执法程序的制度和规则，加大对程序违法行为的追究力度。推进行政执法公开，保障当事人和利益关系人的知情权、参与权、救济权，确保程序正当、合法。行政执法人员要牢固树立“不作为是违法”、“不严格执法也是违法”的思想观念，严格依照法律法规搞好安全生产的监督管理，确保各项法律制度的贯彻实施。

二是全面推行行政执法责任制。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》精神，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公开、公平、公正的行政执法考核机制和执法过错责任追究制。落实行政执法责任，对违法执法的人和事，不管涉及什么机关、什么职位，都要一查到底，坚决依法予以追究。不仅要追究行政机关及其工作人员违法乱纪作为的行为，还要追究违法不作为的责任；不仅要追究违法机关的责任，也要追究有关行政执法人员的责任。

篇（10）

(一)宣传教育不到位，农民安全意识差。广大农机手对国家关于农业机械管理的法律、法规了解不够，认识不清，部分机手为逃避管理，不愿参加年检、年审、跑夜车、超速超载、自制挂车、超宽超长、疲劳驾驶给农机生产带来隐患，“黑车非驾”情况十分普遍。此外，农机监理部门对监理法规、事项宣传还不够深入，未做到家喻户晓，人人皆知。开展农机常识和驾驶技术及法律法规宣传、教育、培训较少，农机监理部门在处理监理与服务的关系问题上还未到位，造成与监理对象间的脱节。

（二）服务意识不强，执法纪律不严明。在实际工作中，有的个别监理人员忘记了自己是人民的公仆，不善于做机手的知心朋友，仍然存在着“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象；有的喜欢高高在上稳坐办公室，而不喜欢深入基层，为机手排扰解难；有的只顾自身利益，侵害机手利益；有的甚至还存在着“吃、拿、卡、要、报”的个别现象。个别监理人员对监理规章制度及工作纪律置若罔闻，随心所欲，甚至违反政策，违章执法，违规操作。对这些个别人，一些部门为了自身利益，该处分的不处分，该追究的不追究，从而导致一些单位纪律松懈，马马虎虎，不负责任，使监管软弱无力。

(三)服务网络不全，农机监理很难到位。从目前情况来看，县级行政区域都设有农机安全监理机构，其编制、装备、人员、设施比较健全，而乡镇、农场没有专设机构，监理人员很少甚至没有。农业机械90%以上散布在村镇农户，农机主要耕作与田间或行驶在乡村道路上，乡镇农机监理基层网络不全，农机安全生产就难以进行有效监管，个别地方对拖拉机及驾驶员的牌证疏于管理，上照率不足一半。而广西地区又处于多丘陵地带，且甘薯、水稻、甘蔗、林果等农机为主，手扶拖拉机数量居多，给安全执法带来难度。

(四)队伍素质偏低，执法把关不严。由于一些地方在充实监理人员过程中，缺乏严格把关，缺乏竞争机制，造成监理队伍思想素质高低不一，文化程度参差不齐。尤其专业知识匮乏。由于一部分监理人员没有接受过专业培训，对农机专业知识一窍不通，所以在实际执法工作中，尤其是机械检验过程中，不能针对重点问题提出改进意见，不能对机具故障进行排除和指导，为机手提供技术上的服务更是纸上谈兵。工作起来难以顺畅，严重影响了农机监理的社会形象。

究其原因：一是缺乏系统的教育培训，为三农服务的思想根基不牢；二是人治思想根深蒂固，义务本位和管理本位并存；三是执法监督政出多门，监督责任不明确，监督的力度不大；四是责任追究不到位，致使许多行政违法案件无法严肃处理。

二、加强农机监理行政执法行为的措施与对策

（一）创新监理手段，转变服务观念。牢固树立以人为本、为民服务的理念，强化为农机手服务的意识，转变工作作风，将服务理念融入农机监管全过程。一要积极主动按照《行政许可法》和农机治理法律法规的要求热情周到办好牌、证等各项行政许可或非许可事项，让广大机手上门办事有一种归家的舒适感；二要开展好技术服务，适时组织农机监理人员深入基层和农业生产第一线，结合机手讲解农机新技术、新机具的推广使用，开展拖拉机、配套机具以及收获机械等农机的维修和保养。三是开展好便民服务。在年检和机车初审上照时，简化办事程序，实现检验登记、技术检测、喷字等项目的“一条龙”服务，力争做到培训办证到乡村，年度检验到村组，维修服务到田头，宣传动员到农家。