人们对行政收费的认识源于“乱收费”，但遗憾的是人们的认识也仅仅局限于此。改革开放以前，我国政府收入分配形式单一，主要是税收和国营企业的利润收入，收费项目少，并且都纳入财政预算内进行管理。但进入90年代以后，各种收费行为不断膨胀，除预算外资金允许收费的以外，各级地方政府机关和各部门还在国家规定之外进行乱收费、乱罚款和自立名目按各种形式的乱摊派（简称“三乱”），形成了政府收入的第三条渠道-“制度外收入”。本文将从行政收费的理论基础入手，深入探讨行政收费的合理性及“费改税”的可能性，并就市场经济条件下如何规范行政收费提出建设性意见。
一、行政收费的理论分析
行政收费是行政机关、法律授权的组织和具有公共服务职能的事业单位，为实现国家对市场的行政干预和经济调节，向特定相对人收取一定数量的钱币同时给付特定利益的法律行为。行政收费的主体应为行政主体，是国家行政干预与经济调节相结合并互为目的和手段的产物，是市场附加在国家身上的一项职能。他具有以下几个特征：首先是成本补偿性，即行政收费标准应仅能涵盖行政特别支出成本，但可低于成本，甚至是“部分补偿”，这一特征来源于行政权的非盈利性和收费的补充地位。其次是特别负担性和直接受益性，即缴费负担的非普遍性和受益的直接性，部分行政主体的特别支出由特别的相对人负担，他所承受特别负担的目的在于获得特别的利益（非公众的），因为行政主体的一般活动是为了满足国家和公共利益的普遍需要，收益主体是公众，所以由公众负担，但特别活动仅针对个别人的需要而进行的，不能由公众负担，对缴费人来说其对收费人来说，其收取的费用只能用于为缴费人提供特别利益的支出，不象税收那样可以进行统筹安排。再次是财政管理性和相对稳定性，从某种角度来说，行政收费是一种政府收入形式，与其他收入形式一样也是为了政府职能需求的手段，行政部门的经费是完全由财政预算开支的，因此应纳入财政预算管理。所以行政收费具有国家意志，一经确立，变动比其它收费要小，但同税收相比又因行为和对象的不稳定性，因此这一稳定性是相对的。
行政收费的含义和特征可作为区别于行政征税、行政集资、行政事业性收费、行政规费与行政罚款等相关概念的基本标志，为了更好理解行政收费，下面将同这些相关概念做进一步分析：一是行政收费与行政征税，虽然都是行政征收行为，是国家强制性地从社会获取财政收入的形式，但有重大的区别，从收费主体上来看，行政收费的主体较分散，无统一专门机关，而行政征税则由专门的机关征收；从目的上来看，行政收费是满足政府对市场进行行政干预的特别支出，行政征税是获取财政收入，满足政府的普遍性行政支出；从功能上来看，行政收费用于特定目的，即为特别相对人提供特殊利益，而行政征税是通过财政统一预算，使社会普遍受益。二是行政收费与行政集资，集资在一般意义上是指为了进行某种活动而筹集款项，行政集资通常通过收费方式实现，因此也叫做集资性收费，但不是行政收费，因为行政收费具有强制性，而集资原则上遵循自愿原则，并且按时返还集资款项，且行政收费的受益对象为缴费人，受益是直接的，而集资的受益对象为特定缴费群体，受益是间接的。三是行政收费与行政事业性收费，行政事业性收费实际上是指行政性收费和事业性收费两种收费，其中行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构依据国家法律、法规行使其管理权，向公民、法人和其他组织收取的费用。①事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。行政收费与事业性收费在范围上存在交叉关系：行政性收费（除司法机关收费以外）属于行政收费，事业性收费部分属于行政收费（即国家独立公共服务机构的收费，而排除司法机关和其他事业单位的收费）。四是行政收费与行政规费，行政规费是指行政主体在执行社会管理职能过程中，出于管理目的而向有关特定相对人提供某种特定服务并收取相应手续费或工本费用的行政行为，如车辆登记费、身份证费等。行政规费实际上是一种附带性行政收费，是在进行主体行政行为过程中附带收费的行为，具有较强的职务补偿性，有“费挤税”后果，应缩减其范围，并尽可能取消手续费。②五是行政收费与行政罚款，这两者区别应当非常明显：行政收费以缴费人获益为前提，而行政罚款以缴费人违法为前提，以单位财产惩罚为内容。但在实践中人们对“三乱”之间的界限认识十分模糊，往往导致以罚代收、以收代罚或收罚合一的混乱局面。
在市场经济条件下，政府与企业最根本的分配关系是税，但我国目前的政府收入越来越离不开非税收入的支持。为了改变“费挤税”，于是“费改税”得到了广泛的推崇，大有以“除费”来“正税”的趋势。这种片面性认识源于对行政收费的客观基础和合理空间缺乏理论研究，因为“费改税”固有其现实的合理基础，但行政收费却有其恒久的客观依据。
（一）准公共物品分配效率最大化理论
“公共物品”是经济学的一个概念，是指由公共部门或政府提供的“集体性商品”。公共物品又有纯公共物品和准公共物品之分，前者在消费上具有非排他性和非竞争性，后者则具有公共物品和私人物品的双重性，其非竞争性和非排他性相对较弱，如作为纯公共物品的国防、治安等，由于具有共同消费的特点，许多人不付费也能消费，便导致“无票乘车”现象，因而要采取排斥措施，但排斥往往不可能或者排斥成本高昂，因此要通过市场机制提供，公共物品的形式不能准确反映资源的有效配置，导致效率损失，而税收则是政府提高公共物品效率的重要途径，可以避免“无票乘车”现象。另一方面，准公共物品如教育、公路等一般具有“效率外溢性”，若完全由政府以税收方式免费提供则会导致过度消费，造成消费拥挤，降低分配效率；但如果完全由市场提供，则又会造成商品供给量低于效率水平，导致社会福利损失，因此由政府以收费方式提供，虽然要承担一定的排他成本（如设立收费站、围墙等），但可有效限制消费量，避免拥挤状态和拥挤成本，从而促使这类物品的分配效率和社会福利实现最大化，比税收更有利于体现公平与效率。在行政收费实践中，准公共物品分配效率最大化理论的运用范围是：容易引起资源昂贵或稀缺的服务，如公共运输、公共娱乐、邮电等；容易发生拥挤的高速公路及其他基础设施；高等教育；特殊医疗服务。这类行政收费也可叫做“准入性收费”或“拥挤性收费”。
（二）“负外部效应”矫正论
在经济社会，外部效应可分为正外部效应和负外部效应，前者指的是交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的经济效益，如养蜂者的养蜂场接近他人的苹果园，其养蜂活动便会有益于苹果园的主人；后者是指对交易双方之外的第三者所带来的未在价格中得以反映的成本费用，如工业污染对人及其财产所带来的损害。由于外部效应的产权往往难以界定，损益的范围和大小也无法确定，因此受“外部效应”影响者不可能因受害而向生产“负外部效应”者索赔，这样，生产“正外部效应”者必然会尽可能少地从事这类活动，而生产“负外部效应”者势必会过度地从事这类活动，使“负外部效应”进一步加剧，而由此产生的治理成本都要由社会来承担，造成明显的不公平和社会福利的损失，因此，在“负外部效应”领域，市场机制失去调节作用，政府必须承担起矫正外部效应的责任。政府用于矫正外部效应的措施一般有两类：即矫正负外部效应的税收和收费与矫正正外部效应的财政补贴。③由于负外部效应带来的社会成本难以估算，因此应根据消除或减轻负外部效应所需的治理成本来确定税率或收费的标准，实现谁污染谁治理的公平分配效益。在治理负外部效应的效果上，收费明显优于税收，这类收费具有某种“惩戒性”。能使生产者自觉减少“负外部效应”的产生，按照社会治理“负外部效应”的所需成本来核定收费标准，可以有效地修正社会成本与微观成本的差距，使生产者负担真实的活动成本。矫正“负外部效应”的行政收费也可以叫做“修正性收费”。
（三）受益者负担理论
在行政管理过程中，行政主体与相对人之间就特定事务会发生特别支出和特别收益的关系，由于行政主体的特别活动是针对个别人满足或增进个别人的利益，因此应该根据收益大小和服务成本，由直接的受益者承担由特别活动引起的特别支出，这便是“谁受益谁负担”理论，也可叫做“行政特别支出补偿”理论。④受益负担理论是现行行政收费制度的主要支撑点之一，与以上两种行政收费的理论基础和渊源相比较，他有两大特点：存在于行政主体向特别相对人提供“私人产品”的领域，私人产品不会产生消费上的“效应外溢”，属于纯个别人消费；与行政主体特定的行政职能密切联系，但收费本身并不是该行政职能的主要内容，他是“附带性”的，换言之，他依附于一个主体行政行为而存在，如许可证费、注册登记费，行政机关的主体行政行为分别是行政许可行为和注册登记行为，收费并不是该行政行为的必要内容，其存在理由仅是遵循“谁收益谁负担”理论，避免“免费相送”产生的显失公平后果。行政特别支出补偿理论运用于以下收费领域：行政主体向特别的相对人提供特定服务并使其收益。主要涉及三种行政收费：证照性收费；工本费；手续登记费，这类收费可叫“补偿性收费”，这种收费目前在各国收费实践中普遍存在，而且数量庞大，但是由于该类收费所补偿的“行政特别支出”属行政主体本职能的行政管理支出，难免会产生税外收费、以费挤税的后果。政府的一切行政管理活动本身所产生的损耗都应由税收承担，而当前该领域之所以存在行政收费，其理由或借口就是行政经费的不足，所以它更是一种财政型收费，必须以财政确无拨款或极少拨款为前提。
（四）国有资源产权界定理论
公共资源如土地、草原、矿产、河流、能源、电磁波谱等为社会共有，在我国，它们归国家所有，国家须进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营。国有资源的使用产权如果不加以确立，社会主体就会对国有资源进行掠夺性破坏，任何人都会从“共有的池塘”里滥捕鱼类，在“共有的森林”里滥伐树木。而界定产权的最好方式就是建立资源有偿使用制度，即收费制度，因为这样一则可以使国有资源产权规范清晰，使产权主体能自觉合理地使用资源，避免资源的浪费；二则可以使国家在保护和再生国有资源方面的投资得到充足的经费保障。此类收费适用于国有所有并经行政程序进行合理配制以便实现最大使用效益的公共资源（主要是自然资源），也可叫做“界定性收费”。
二、税费关系的梳理与改革
（一）税与费各有其合理性
费（本文指行政收费）、税都是政府财政收入的形式，从财政学的意义上来说，在当代世界各国，税是财政收入的主要形式，费居于次要地位，是辅助形式。这种格局的形成是由费、税各自的本质属性决定的。税收的强制性、无偿性、固定性保证了政府财政收入及时、可靠，在稳定增长方面，是其它财政范畴不可比拟的。费以有关部门、单位向社会提供特定服务为前提，带有“交换”性质，不具备强制性、固定性、无偿性、组织收入功能较差，因而不可能成为国家财政收入的主要形式，只能起补充作用。如果收费膨胀，则表现出税收主体地位丧失，财政分配秩序混乱，即通常所说的“费挤税”，亟须治理。
从经济学的意义来说，根据世界银行1988年发展报告的定义，所谓公共收费是指“为交换公共部门所提供的特别商品和服务而进行的支付，主要由国营企业和地方政府征收。”⑤本文中的行收费不包括国营企业收费，但同样体现了有偿征收原则。经济学上公共收费和税收的合理性建立于对市场经济条件下政府承担资源配置职能所提供的物品的分类上：即纯公共物品、准公共物品和私人物品，第一类物品由税收承担，第二类物品由收费方式承担更符合经济效率原则，第三类物品主要是某些具有垄断性质的私人物品，如水、电等，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，应采取公共收费方式来保证消费和生产的效率，提高公共服务质量。
从行政法学意义上来说，征税与收费都是行政行为。税收作为支撑政府体系的物质基础，其强制性、无偿性是政府权力高度集中的体现，同时也是公民基本义务的体现，因此税收的合理性直接来源于宪法，来源于公民与国家的基本关系，或者根据社会契约论的说法，来源于公民与国家签订的一份整体契约。“费”作为行政主体对市场经济的一种行政干预，虽然也是行政权的行使，但不具有无偿性，而是体现为行政主体与缴费人之间的一种“双务性”法律关系，因此“费”的合理性不是直接来源于宪法，而是来源于民主体制下行政主体与特定缴费人之间就特定事务所签订的一份“个别契约”，体现为宪法之外的一般立法文件，体现为“费”的对待给付内容。
（二）“费改税”与“税改费”
“费改税”有其现实的合理基础，行政收费确有其恒久的客观依据，无论从历史发展还是从世界范围来看，行政收费制度的合理内容都没有因为社会形态、经济模式和国家结构的变化及差异而主动消退或遭到否定。我国行政性收费的源头可以追溯到公元前11世纪的周代，当时因“政府组织扩大，职务亦增多，设官分职治军”，使得赋贡两项正税已不足使用，便在正税之外派征了“罚布”、“廛布”等十余种行政性收费，从而开启行政收费的先河，行政收费起初就带有税收的性质，实质上是税收的一种痼疾。在市场经济发达国家，政府在教育、道路及其他基础设施、医疗服务、环境保护等领域普遍存在收费，中央政府通过收费筹集的收入占财政收入比重一般不超过15％，地方政府收费收入在地方财政收入中占的比重一般高达20—50％，并且收费规范程度较高，管理较严格。而反观我国现实情况，预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50％以上，再加上“制度外”资金，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费，相当一部分则属于地方政府自筹资金，管理非常混乱。
中国历史上分别在唐代、明代、清代进行了三次重要的税费改革。唐代推行的“两税法”可谓是首开中国费改税之先河；明代的“一条鞭法”，清代的“火耗归公”又是两次较大的税费改革。然而这三次税费改革由于当时封建社会政治经济的局限性和法制不健全，加上改革措施本身的一些不科学和不完善，最终都未能彻底解决乱收费和滥收费问题。
而我们现在推行的“费改税”是基于愈演愈烈、民怨沸腾的“乱收费”在中国改革转型期将当前中国财政预算管理体制、政府收入结构和政府职能的全部弊端和痛处无情地暴露出来，人们在经历了一番艰难的思考、探索和试验之后终于认清了“乱收费”的真面目，“乱收费”本质上是税费关系不清，政府收入混乱、政府职能越位而提出来的，所以当前的“费改税”的基本思路是：分流归位。但其内容实际上不仅仅包括把一部分费改为税，他是以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、各种行政收费和非政府预算的商业性收费各自分流归位的一种综合性税费改革，包括“取消各种不合理的收费项目，保留合理的收费项目并实施规范化管理，对部分收费项目实行转制，将部分收费项目改为税收”等具体内容。
本人认为，当前的“费改税”改革应作如下设计：
1.从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构改革，取消一切明显不合理的收费项目，主要是各级政府及其部门越权设立或巧立名目设立的乱收费项目、重复收费项目、擅自扩大收费范围的项目以及完全凭借行政权力设立的项目。
2.保留合理的收费项目或者降低收费标准，但必须实施规范化收费，将所有收费纳入预算同一管理。如前所述，行政收费可分为四类：准入性收费、修正性收费、补偿性收费和界定性收费，除补偿性收费外，其他三类收费在效率和社会福利上优于税收，应予以保留和加强规范。补偿性收费原则上应废除，政府行政外经费和政府工作人员的工资福利待遇应由税收承担。考虑到税收本身功能之不足和维护社会公平之作用，可予以适当保留但应尽量减少，且不准再扩大或设立新的收费项目。
3.对部分收费项目实行市场价格调整，也就是说将部分政府负责管理的具有经营性的事业性收费转向市场，政府部门不再介入经营性质的事务，而将其交给从事经营服务业务的市场中介组织承担。中介服务组织应与政府财力运作系统脱钩。
4.实施“费改税”。在清理各项收费的基础上，通过扩大现有税种的税基或设置新税种的办法，将比较规范的具有税收性质的收费项目，主要是集资性收费的收费项目改变为税。比如把各种农牧林业附加及基金改为农牧林业税，把养路费、航道养护费改为燃油税，把城镇建设费、城市公用事业附加、旅游发展基金改为城市维护建设税，把市场管理费改为交易税等等。
“费改税”是我国转型时期特有的一项改革内容，正如“乱收费”也是这一时期特有的现象一样，“费改税”的目的是治理“乱收费”而不是消灭收费。费与税一样有其存在的现实合理性，决不可能相互取代，如果说我国当前在政府收入领域确实存在严重的“费挤税”现象，那么在实施“费改税”的同时须警惕“税挤费”，并不失时机地清理各种税收项目，发现不合理之税，同时实施“税改费”，也是一项意义不逊于“费改税”的政府工程，虽然其重要性尚未获得人们的深刻认识。
三、结论
（一）“费改税”不是治本之策
基于对“乱收费”的深切痛恨，在经历了多次尝试和失败之后，人们开始把希望寄托于“费改税”，那么“费改税”能根治“乱收费”吗？
从目标上看，“费改税”是要规范政府收入，统一国家财政，然而这一目标的实现必须与行政事业体制改革同步，与调整优化国家预算支出结构同步，与完善税制改革同步，⑥只有这样才能建立起主要以税收为支撑力量的国家财政支出预算均衡体系，消除产生“乱收费”的体制方面的原因。从“费改税”的具体内容看，首先，“费改税”并非把所有的行政收费都改为税收，相当一部分的行政收费必须保留下来，于是如何规范这部分收费就成了“费改税”之外的问题。其次，改为税收的那部分行政收费，需要通过政府职能和分税制的改革在中央和地方之间进行合理配制，使地方政府财政收入与事权相一致，这也是“费改税”之外的问题。再次，被取消的不合理行政收费在很大程度上源于体制之外的行政主观因素，“费改税”仅仅解决了财政体制上的问题，但不能解决政府权力谋取不当利益的“本能”问题。
由此可见，“费改税的出路在于税费之外”关键在于行政行为的约束。
（二）行政收费的法治化选择
如果约束行政行为？在任何一个社会，众多的社会控制方式之中，政策与法律是两种较为常见的手段。政策与法律均有其各自的价值与作用，不能相互代替。对于行政行为而言，政策实际上是一种内部监督方式，而法律则更多地从外部对行政行为进行约束。在有着浓厚的人治色彩的中国法制史上，“法律虚无主义论”和“法律工具主义论”交相辉映，政策成为权威的唯一解释，而法律则沦为政策的注释。一方面行政行为变得愈发随机和不可预测；另一方面，社会冲突的解决成本过度膨胀。历史和现实表明：从权力的本性来说，其具有走向腐败的可能，而规范化、程序化的法律正是起着控制权力走向腐败的闸门作用，“法律至上”观念必然意味着法律成为解决社会冲突，控制行政行为的首要渠道。
然而“法律”并不等于“法治”。我国的政府预算制度早已具有了应有的法律形式，但政府仍处于混乱状态，因此，“法律”具备“法治”内容和权威性才是目前亟需加强的工作。
作为一种行政行为，我国行政收费则连形式上的法律约束机制也尚未建立起来，收费膨胀是我国转型时期特有的现象，在缺乏法律监控体系的情况下，治理乱收费便作为这一时期党和政府的工作重点。以讲究现实、追求实效为特征，而并不刻意注重其价值合理性和自身规范性，政策性管理（或者说行政综合管理）便当仁不让地成为国家监控行政收费的主要手段，增强了人们对本身就非常软弱的法律权威性的怀疑。从80年代中期开始，党中央、国务院就多次通过政策性文件的方式来治理乱收费，各地区、各部门便纷纷进行清理整顿，掀起了一个又一个综合治理的改革浪潮，但“总的来说，效果不明显，问题仍相当严重”。⑦到了90年代，尽管党中央、国务院及其各部委的政策性文件数量趋向庞大，但乱收费却愈演愈烈，于是在税制改革的同时，国家酝酿了“费改税”改革。可喜的是一些赞成“费改税”的有识人士认识到了“费改税”的不足，提出了“费改税”的出路在于税费之外。
市场经济是法治经济，作为市场经济中政府特有功能的行政收费的法治化是整个法治国家的内容之一。只有建立起公民权利对行政权利的监督，制约法律机制才能真正有效地约束政府行为，才能根治乱收费，而这正是行政收费法治化的全部内涵和法治化选择的正当性所在。中国行政收费法治化的命运是十分复杂的，除了法治本身的复杂之外，还有两大难题：合理界定政府在市场经济中的职能和地位；建立科学的现代税收和财政预算管理体制。只有解决了这两大难题行政收费法治化才会迈出坚实的步伐。
注释：
[①]《关于行政性收费应纳入预算管理有关问题的通知》，财政部1994年3月25日。
[②][⑤]高培勇：《费改税-经济学界如是说》，经济科学出版社1999年版，第27、304页。
[③]王传纶、高培勇：《当代西方财政经济理论》（上），商务印书馆1995年版，第47页。
1999年底，国务院明令取消了执行十余年的电费保证金制度，电费保证金制度的取消加剧了电力销售的风险。供电企业向用户收取电费，是电力企业生产经营成果的最终体现，因此加强电费管理工作，对于电力企业具有非常重要的意义。
一、电费回收难产生的背景
现阶段，我国国民经济产业结构调整步伐加快，使一些产品单一、技术落后、管理混乱、设备陈旧的企业在市场竞争中处于劣势，甚至破产倒闭，使得电力购销合同无法正常履行，影响到电费的正常回收，增大了电费回收的难度。《电力供应与使用条例》第三十九条规定：“逾期未交电费的，自逾期之日起计算超过30日，经催交仍未支付电费的，供电企业可以按照国家规定的程序停止供电”。按此规定，供电企业对欠费户采取停电措施的最快时间，也要待欠费户用电两个月之后。对一些大宗用户，如果其经营状况出现恶化，而电力企业仍在其用电两个月之后再按照规定采取停止供电措施，供电企业无疑将可能付出沉重代价，造成国有资产的严重流失。
二、电费回收难的原因及表现
（一）劳动组织不合理。任何有序的组织，为了组织目标的实现，必然要有效调动组织中的各种资源，特别是人力资源。而我国农村供电所人、财、物收归供电局直管后，对人的管理却未跟上。供电所管理人员和电工采取“亦工亦农”，但主要是以农的身份从事农电工作，把主要精力放在自己的农田上，事实上没有形成一支有序的劳动组织，供电局和供电所对电工无统帅力，搞好农村用电工作的基本条件不具备。
（二）人员素质偏低。一是文化层次太低，二是年龄结构不合理。当然，年龄结构的优化可以通过人员更换，但文化层次的提升，则必须依赖于培训和提高供电所人员的待遇而吸引文化程度高的人员加入等措施。因而这一问题的解决，必须有赖于其它问题的有效解决。
（三）政府行政干预。个别政府，特别是乡镇政府的行政干预为，使供电企业不便采取停限电手段催收电费。这类电力客户大多用电能量比较大，在当地经济发展中又是纳税大户，有着举足轻重的地位。政府在发展经济中，制定了扶持地方经济发展的政策，当受扶持的企业经营遇到困难时，电费就成了这些企业的“无偿补贴”。在当地经济扶持政策下所产生的电费拖欠额，往往又是电费拖欠款中的大户，供电部门奈何不得。
（四）收费模式不合理。以一个村电工包揽一村的抄表收费及相关用电业务的管理办法，使村电工的工作失去应有的监督。村电工在自己管理的村，在用电收费上是一个独立王国，在监督不力，约束不到位的情况下，必然出现问题。这也是被很多管理实践所证明的真理。因而，旧有收费模式在设计上，就存在严重的缺陷。
（五）陈欠电费回收更是难上加难。陈欠电费人多都是农网改造前拖欠的，原因复杂，有的以旧抵新，有的票据已丢失，导致新欠、旧欠账目不清，无法清欠在欠费户中，居民用电户欠费微乎其微，即使欠费，数额也小，易于催收。电力用户欠费重点集中在经营不善的企业和党政机关、执法部门，并呈现出欠费金额人、催收难的特点。
三、解决电费回收难的措施
（一）建立强有力的领导班子。成立专门的班子，配备精干人员，在电费回收问题上统一指挥组织协调，及时针对回收过程中出现的问题，采取应对之策。为保证协调、指挥的有效性，应由行政一把手挂帅，班子成员及相关职能处室参与。并明确相应的职责，确保电费回收过程中，管理层人员的工作到位。
（二）以人为本。规范管理要靠人来实现，靠以人为木的方法抓管理、抓落实，才能抓出实效。为此，要加强员工的教育和培训，全面提高收费人员的整体索质。教育员工提高认识、转变思想，从主观自身抓起，通过主观去改造客观存在的问题，靠主观努力，靠实干促回收。建立有效的激励机制和约束机制，最大限度地发挥员工的主观能动性。对抄、核、收人员实行动态管理，增强其紧迫感、求知欲和创新意识，创造性地开展工作。
（三）进一步完善电力法律法规。市场经济的重要特征是用法律关系调整经济关系，各经济主体之间都处在平等的地位。因此，要强化法律手段，正确运用行政处罚，民事和经济诉讼以及追究犯罪者的刑事责任，维护企业自身的合法权益。
（四）严格履行供电合同和执行违约金制度。明确供用电双方的权利与义务、产权分界、计量结算方式、执行电价、缴费时间及相关责任。用电方每月分2至3次抄表结算，要求客户在每次用电前为15天或10天的电费提供担保。担保可采取预交15天或10天电费的形式，相当于预交电费的电量用完后，预交电费充抵当期电费，用电方必须为下一阶段用电重新提供电费担保。供电方应与用电方签订《供用电合同》和《电费保证合同》，或在《供用电合同》中设立保证条款，依法明确供用电双方权利和义务关系，减少不必要用电纠纷的发生。同时，与法院合作，成立专门的追欠机构，争取政府支持，创造清欠环境。
（五）改进电费计算方式。运用技术和管理手段。如：预付电费，加大科技投入，装设智能电量控制装置(如IC卡电度表等)。加强收费管理。建立电费电话查询和网络电费查询系统，畅通收费渠道，完善各种电费收缴方式，为客户交费提供便利。建立用户电费提示和催费自动呼叫功能，开展客户交纳电费信用与风险等级评价工作。积极推行一户一表。对有发展前景的企业，帮助解决用电存在的困难。当电网缺额限电时，对屡催未缴的长期欠费户采取停、限电措施。加大电费抹账、抵账的力度,以贷款、产品与电费相抵。在电费回收工作中，不得违反有关法律法规。注意证据的保留，及电费回收中的时效问题。
四、结语
电力管理的重要性不仅有利于国泰民安、社会公平、解决“三农”问题、拉动内需，而且对中国现代化，对电力企业自身的发展也至关重要。在市场经济下强化供电企业的法律意识，做到依法催收电费，是一项新课题，也是一项长期和艰巨的工作。充分运用法律武器，维护企业合法权益，是市场经济条件下供电企业巩固和健康发展的保障。
参考文献：
[1]胡明学，新形势下电费回收难的原因及对策[J].农村电工，2005年第3期：8.
1前言
《民用建筑节能管理规定》指出："新建居住建筑的集中供暖系统应使用双管系统，推行温度调节和户用热量计量装置，实行供热计量收费"以及《民用建筑节能设计标准（采暖居住部分）》JGJ26-95（以下简称节能标准）规定：在各地1980～1981年住宅通用设计能耗水平基础上节能50%的节能目标。而在现今购房的房价中只考虑楼层的高低、阳光、潮湿等因素的差别对居住条件的影响，并没有考虑在同一建筑中各住房的单位面积耗热量存在差异而引起的住房在今后居住年限内支付的热费的差异。具体的说，由于山墙、顶、地面等公共建筑部分的耗热量客观存在而使具有山墙、顶、地面的房间的耗热量要比没有公共建筑部分的房间耗热量大，而这部分耗热量理应由建筑物内所有用户共同承担。
2计费修正的分析
各住房的实际耗热量包括太阳辐射和温差作用下通过维护结构的传热耗热量和冷风渗透耗热量。传热耗热量可根据节能标准计算。冷风渗透耗热量在节能标准中是对整栋楼的耗热量的估算，至今仍没有较成熟的计算方法来计算各户的冷风渗透耗热量，且住户冷风渗透量大，室内得到的新鲜空气也多。所以，这里只讨论对传热耗热量的修正。
基于公共耗热量共担原则，每个住户的供热费用可表示成以下公式：
（1）
式中：hi----某住户的采暖费，元/a；
c----热价，元/kWh；
----该栋建筑的单位面积平均耗热量，kWh/m2；
si----某住户建筑面积m2。
其中（2）
在式（1）等号右边乘以，将其变型为：
（3）
式中：ωi----某住户单位面积耗热量，kWh/m2；
qi----某住户实际耗热量，即si*ωi，kWh；
βi----某住户传热耗热量修正系数，即。
这样，可根据节能标准计算出某栋建筑平均单位面积耗热量及各个住户的单位面积耗热量从而确定各住户耗热量修正系数，带入公式（3）既可得到各个住房应交的供热费用。
而城市供热是由热源、热网、热用户（室内采暖系统）组成的庞大、封闭、复杂的循环系统，无论用户是否用热或用热量多少，都要进行维修和管理。供热系统建设、维修、管理而投入的资金以用户热费中固定费用来收取。供热系统向用户供热，还要消耗一定量的燃料、电力、水和劳动力，供热部门为此投入资金以变动费用的形式向用户收取。这样，用户热费分为两部分：固定比例费用和变动比例费用。固定比例越大对供热企业保证运营有利，变动比例越大对用户节能有利。根据国外经验，固定比例一般取30%～50%，变动比例一般取70%～50%。那么，供热收费的计算公式可表示为：
（4）
将公式（4）变型为：（5）
即（6）
式中：H----该栋楼总的采暖费，元/a；
----某住房按平均单位面积耗热量计算出的耗热量，kWh；
n----固定费用比例百分数，%。
从式（6）可看出：固定比例费用是某栋建筑n%的总供热费用按住户面积分摊得出的部分，而这部分费用不存在由于房间楼层、位置不同而引起的单位面积耗热量差异的影响。变动比例费用则是某栋建筑1-n%的总供热费用按住户实际耗热量分摊而得出。显然，处于不利位置的住户与处于有利位置的住户保持相同室内温度时，单位面积耗热量存在较大差异，而这一差异是建筑本身的特点造成的。
与（3）式相比，固定比例费用部分是已修正了的住户实际耗热量，也就是说，固定比例费用的收取宏观而言是供热系统建设、维修、管理投入资金的回收，而对收费系统客观的充当了住房实际供热费的修正。但它仅是部分修正。那么，在实际操作过程中，修正与否又如何取值？下面举个例子进行说明：
3实例分析
天津市某节能住宅，南北朝向，六层，三个单元，标准层平面图如图1。
图1某住宅标准层平面图
每户建筑面积为76.56m2，层高2.8m，外墙平均传热系数为0.77，屋面传热系数为0.74，外窗采用的是塑钢单框双玻中空玻璃。固定比例假设位50%，则供热计量收费修正系数计算结果见表1。
供热计量收费修正系数表表1住户编号建筑面积
（m2）耗热量
（W）单位面积耗热量
（W/m2）平均单位面积耗热量
（W/m2）修正系数
βi计算耗热量
n=50%
10176.561764.512315.240.661465.8
10276.561258.7116.4415.240.931212.9
201～50176.561193.5115.5915.240.981180.3
202～50276.56787.2110.2815.241.48977.1
60176.562154.7128.1415.240.541660.9
60276.561748.4122.8415.240.671457.7
3.2根据节能标准，计算得出各住房的传热耗热量及单位面积耗热量。并带入公式（2）可算出整栋楼房平均单位面积耗热量。
3．3由βi的定义，计算各住户的修正系数。
当n=50%时，在不修正的前提下，根据公式（6）可得出各住户热费分两部分收取后实际计算的耗热量。将以上所得数据填入供热计量收费修正系数，见表1。
从表1可以看出，各个房间因所处建筑物位置的不同修正系数不同。有的房间修正系数接近1（如102、201～501），当用户热费分为两部分时，这类房间不需要再进行修正。有的房间修正系数并不接近1（如101、202～502、601、601），即使用户热费分固定热费和变动热费两部分，它与修正后的值仍会有一定的差距。然而，由于供热费用本身是一项复杂系统工程，现在，仍处于初级阶段，为便于实际操作可简化处理，统一不予修正。但可以给予适当的补偿。
4结论
（1）由于供热计费分为固定比例费用和变动比例费用两部分，n%的耗热量所交的费用相当于对实际耗热量按面积平均分析在各住户中。
（2）进行修正时，由于n的存在，房间耗热量大的住户比表计热量少计算了热量，而房间耗热量小的住房比表计热量多计算了热量，并趋于平均。
（3）在计量收费初级阶段，由于建筑物结构多样化，认识上也有很大的分歧，修正总是变得更加复杂，可以暂用固定热费部分来弥补并在特殊情况进采取减免等其他措施。
参考文献
1陆耀庆，实用供热空调设计手册。北京：中国建筑工业出版社，1994
2杨善勤，民用建筑节能设计手册，北京：中国建筑工业出版社，1997
3中国建筑科学研究院主编，民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑部分）（JGJ26-95），1995
论文摘要：介绍收费管理及收费系统结构的新模式，收费结算中心功能、建设要点以及联网收费系统网络管理。 论文关键词：收费管理；结算中心；网络管理 经过多年公路建设的大发展，至2001年我国高速公路已建成19437公里，以纵贯南北和横贯东西的"五纵七横"国道主干线的主骨架的高速公路格局已初具规模，许多省的高速公路网也已经基本形成。随着各省高速公路网的形成，对监控、收费、通信的建设要求也不局限于一条路的范围，而是要从全省范围规划联网监控、收费及通信建设。江苏、浙江、广东、山东、四川、安徽、河北、山西、湖南等省高速公路都已实施或正在实施部分区域或全省的联网收费。交通部也于2000年颁发了《高速公路联网收费暂行技术要求》，对各省、自治区、直辖市的高速公路联网收费的规划、设计、建设和运营管理起到了规范指导作用。本文只是对联网收费建设中的一些问题进行探讨，供实施联网收费、监控、通信及省交通信息系统时参考。 一、收费管理体制 初期的高速公路某路段收费系统管理一般都采取收费站、收费所、收费分中心三级管理或者收费站、收费分中心二级管理的方式。二级管理的方式，具有机构简化、节省管理人员、房建与设备投资少的优点，收费系统网络构成层次简化、可靠性提高的优点，因此，是收费系统管理宜推荐的方式。一路一公司管理方式的推行，使业主愈来愈明确要求在能防止逃费保证正常收费的前提下尽量减少收费系统的建设投资，降低运营管理费用。在已建的收费系统中，出现了由于出入交通量较少使该站收费金额不能维持该站正常运营的现象；在经济发达、交通量较大路段的管理公司，要求减少收费运营管理人员、降低成本提高经济效益。这些都要求收费系统的管理和建设者思考新的管理方式和系统结构。在收费系统设计中就出现了减少收费站控制室人员的方式。例如1999年昆玉高速公路收费系统是采用一个站控室管多个收费站（广场）的方式进行系统设计，昆玉全线16个收费站，只有三个收费站设有站控制室，其中富有收费站控制室直接管理7个收费站的收费车道，较每站设控制室的传统模式少设13个站控制室的值班人员，按每日3班考虑，则能少设39个值班员，若每人每年按支出2万元计，每年能节约运行费约78万元，其经济效益是很可观的。此外，控制室设备的减少也使建设投资下降。在北京高速公路收费系统的总体方案中（2001年8月），结合北京市高速公路网具有互通立交间距较近，收费站点多，各路段分中心管理范围较小的特点，采用弱化原模式收费站的功能，加强收费分中心管理功能的新思路，集中在收费分中心进行收费业务的管理。也就是说，取消了原收费站控制室的值班人员，实现站控制室无人值守，路段内各收费广场各车道收费员在分中心的直接监督下进行收费业务与数据的采集和处理，对各个站收费车道和广场的视频监视也是采用集中至分中心进行监视。这种方式可以称其为部分集中式或集中式。 上述二种收费管理新模式和收费系统结构，与原有设站控制室值班人员模式相比，其优点是减少了收费站控制室的值班人员，简化了收费系统的网络结构，降低了运营管理费用，便于分中心集中监督管理。但是，当管理多站的当控制室或分中心某些设备或传输通道出现故障时，影响收费系统运行的范围要广一些，为了适应此种模式，对收费员的交接班业务的管理要进行相应的调整。由上分析可见，集中或部分集中方式的优点是明显的，建议在设计收费系统时应根据路网的情况和特点，优先采用。此外，在采用上述方式时，除了管理上进行调整以外，要加强分中心或集中站控制室的可靠性设计有相应的技术措施，例如采取服务器集群或双机与存储器冗余的方式，传输通道冗余保护等技术来提高系统的可靠性。 二、联网收费结算中心的建设 省收费结算中心是省域三级联网收费机构中的最上层，也是最重要的一层。结算中心要公正、准确地进行收费交易数据、通行费等的采集、结算及账务分割，要将通行费的拆分结果数据下传给每个收费中心，或者要对分中心的拆分和结算结果进行校核审定，要与指定的结算银行进行账目信息的交换与结算，建设收费结算中心是实现联网收费最重要的项目工作，也是要优先实施
（一）物业服务营业税率明显偏高物业管理行业具有明显的公共事业服务特征，特别是为数不少的直管售后公房，更是具有保障房的特性，应与交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业等行业一样享受3%的税率。而目前企业普遍适用的是5%的营业税税率。同时，按营业税税额作为附加税计税依据，城市维护建设税税率为7%，教育费附加税率为3%，地方教育费附加税率为2%，河道清洁费税率为1%，企业营业税及其附加税累计达到收入的5.65%。同为服务性行业，交通运输、邮电通信、文化体育行业的平均营业利润率为11.5%，比物业管理行业高出3.65个百分点，营业税率却低了2个百分点。偏高的税率，让不少企业只能亏损纳税。上海市物业管理行业协会的调查显示：在136个商品住宅项目中，43个项目盈利，亏损达到66.91%；49个售后公房项目中，46个项目亏损，亏损率达到93.88%。即便如此，上述185个项目2011年共缴税1109.12万元。
（二）税基计算不够合理加重负担物业服务企业按营业收入征税，其中最为重要的是物业管理费。现行物业服务模式主要包括两种：一是包干制。由业主向企业支付固定服务费用，盈亏由企业自负。二是酬金制。由企业从物业服务费中提取约定的比例或金额作为酬金，盈亏由业主负责。一般来说，企业向业主收取的服务费用，都是以支定收，其中服务支出主要用于付给保洁保安、房屋维修、绿化养护、设备设施维保等专业公司，具有代收代支性质，不应作为税基计税，而应以酬金作为税基，向企业计征营业税及其附加。而按现行税制，无论是包干制还是酬金制，均按全部物业费征收营业税。由于在酬金制条件下，企业仅收取物业费的10%作为酬金，却要按物业费的100%征税，让陷入经营困境的企业苦不堪言。
（三）营业收入重复征税增加压力随着社会分工的精细化、专业化和规模化，服务于物业管理的专业公司也日益成熟。除消防、电梯设施的维修保养须委托给具备资质的专业单位外，保洁保安、房屋维修、绿化养护、共用设施设备运行维保等均可外包给专业公司，物业服务企业向这些专业公司支付的费用，由这些专业公司缴纳营业税，而物业服务企业却因无法抵扣导致重复征税。此外，车辆停放、租赁、代办、特约费用和公共收益性经营收入，应属于代收代缴费服务。在申报税收时，应将外包支出和代收代支费用从服务资金收入中扣减，按净服务收入为依据征税。然而现行的税制并没有参照旅游、广告等行业将支付给专业公司后的费用余额作为收入征税的做法，而是直接将物业服务资金作为营业收入全额缴税，重复征税矛盾突出，加重了企业负担。
二、完善物业服务收费及税收政策对策建议
物业收费与市场脱节、企业税率偏高税负较重，加重了属于劳动密集型行业的物业服务企业负担。因此，要完善物业服务收费及税负政策。
（一）构建物业服务收费政策体系建立与市场相适应的、合理的物业服务收费政策体系已迫在眉睫。要加快修改施行7年的《物业管理条例》，增加物业服务价格调整与职工最低工资、物价上涨等因素挂钩内容；出台物业管理价格调整指导性文件，明确将政府指导价列入物业服务价格调控计划；健全完善物业收费政府指导价管理办法，由物价、房管等部门根据每年的职工最低工资调整和物价涨幅情况，定期物业服务价格调节参考指数，作为业委会和企业协商物业服务收费调整的依据；聘请第三方机构对物业服务成本进行审计，由物价、房管等根据上年审计结果和当年工资标准、物价指数，依据定额标准和人工材料等费用的实际价格，测算每年的物业服务成本，确定物业服务分等收费指导价；将物业管理费与水、电、煤气等一起，列入公共服务性行业，实行收费同步听证、同步调整。
（二）实施财政补贴，给予政策支持要破解物业服务企业经营亏损难题，可按照“取之于政府，用之于住户”的原则，由政府部门以购买物业服务成果的形式，对企业实施财政补贴，从政策上给予支持。要从地方财政、住房公积金增值收益、廉租住房建设基金中拿出一定资金，纳入政府年度财政预算，用于直管售后公房的租金减免和物业管理费的补贴；在目前物业服务提价不能一步到位的情况下，应考虑出台上海市物业服务达标补贴办法，通过财政出资、吸纳社会资金等形式，推广浦东、徐汇、静安、闸北等区的物业管理补贴经验，扩大老旧小区物业管理补贴范围，将补贴对象从直管售后公房向早期动迁房、商品房等延伸；设立物业管理发展基金，用以支助政策性亏损的物业服务企业；扩大住房公积金使用范围，鼓励住户用公积金缴纳房租和物业管理费。
（三）降低营业税率，减轻企业负担参照旅游、广告等行业将支付给专业公司后的费用余额作为收入征税的做法，将企业全部收入减去代业主收取的公共事业收费、付给专业公司的支出后，按照3%的税物业管理率征税，将外包给专业公司的保洁保安、房屋维修、绿化养护、共享设施设备运行维保等支出，以及车辆停放费、租赁费、代办费、特约服务费、公共收益性经营收入等代收代支费用，从物业服务资金收入中扣减，剩余的服务收入作为征税依据。而对采用酬金制收费模式的项目，应扣除具有代管代付性质的物业管理费，仅对支付给企业的酬金部分征税；对售后公房和新建保障房免征企业增值税；考虑到物业行业中小企业居多、经营状况不佳、与民生密切相关，可对居住物业实施税率简易征收方式，与交通运输业、建筑业、邮电通信业、文化体育业等行业一样享受3%的税率；明确参与老旧小区管理的企业不征税收入、免税收入、各项扣除以及允许弥补以前年度亏损的项目；对参与老旧小区管理的企业上缴的所得税实施“先征后返”，对考核业绩优秀的企业给予专项补贴和奖励。
随着农村居民收入水平的提高，从而提高居民购买力水平，农村高收入户对衣着的消费绝对额大幅度增长，将近低收入户的3倍，对衣着的质量、面料都要求较高。另外，高收入户衣着消费观念的改变，更加注重舒适、漂亮；相反，当前农村中低收入户仍然以低档为主，追求衣着的省钱、耐用。农村市场不断开放，使得农村居民与外界的接触机会增多，农村高收入户尤其是年轻人对衣着的款式、色彩和流行元素有很高的要求，衣着消费初步向时装化、成衣化、个性化方向发展；农村中低收入户对衣着的品牌和时尚没有要求，其需求处于低档次。从图1中可以清晰地看出，观察各个不同收入曲线变动幅度：①低收入组和高收入组的变动幅度较大，其最高占比与最低占比分别相差0.6个百分点和0.5个百分点；②其次是中低收入组和中高收入组，其最高占比与最低占比都相差0.5个百分点；③变动幅度最稳定的是中等收入组，最高和最低占比相差0.1个百分点。这说明，在衣着消费方面，中等收入组消费稳定性＞中低收入组和中高收入组＞低收入组和高收入组。另外，衣着消费占比例数值较低，说明农村居民在满足衣着基本需求后，用于享受型的比例下降，即农村居民衣着处于一种基本生存需要，未达到精神层面。但是从衣着消费的绝对值来看，低收入组的衣着消费从2005年的122.1元上升到2010年216.4元，增长了77.2%，中高收入组从163.2元增长到259.7元，增长了58.1%，中等收入组从185.9上升到310.6元，增长了67.1%，中高收入组从212.8元上升到409.7元，增长了92.5%，高收入组从295.2增长到605.3元，增长了105.1%。这说明，在这六年间江苏省内农村居民衣着消费的差距进一步拉大，2010年农村高收入组衣着支出是低收入组的2.8倍，高收入组追求品牌、档次，而低收入组对衣着的需求还处于低档次的缺衣买衣的被动消费。
江苏省农村居民不同收入组对衣着消费影响的实证研究
由于当前收费任务较重，一些收费站管理者对收费站的管理，往往只注重行政管理，而忽视思想教育。有的高速公路收费站管理者过于偏重对具体业务的管理，而对收费员思想政治工作常常只在大会上讲一讲，而真正落到实处的却不多，没有形成制度化、长效化的收费员培养体系，导致收费员队伍建设的逐步弱化。
2收费站管理者与收费员交流较少
缺乏对高速公路收费员思想的系统性分析与评价有的高速公路收费站管理者不了解甚至不知道职工在想什么，对收费员思想现状的调查研究不够深入，凭着老经验、老做法干工作；也有个别领导没有新思想，缺乏创新意识，工作没新意，缺少与收费员交流沟通的渠道和技巧，往往仅凭印象和经验去分析当前员工的思想状况，对收费员的思想动态不能做到及时了解和掌握。
3收费站管理机制不健全
对收费员的团队精神和个人发展缺乏行之有效的激励措施，仅靠简单的物质利益、行政手段，或在考核奖惩及推优评先工作中没有做到公平、公正，使部分收费员价值观念失衡，以至个别收费员工感觉干得再多、再好也不会有上升空间，物质利益就是唯一的个人价值体现。
4收费站管理教育不力
部分收费站管理者对高速公路收费管理的未来发展走势认识模糊，对收费事业缺乏应有的信心和耐心，甚至将悲观茫然的情绪通过举止、言语、态度等悄然传导给收费员，造成收费员对自身的生存与发展心存疑虑，对前途信心动摇。
二做好高速公路收费员思想政治工作的方法
针对当前高速公路收费员思想政治的现状和原因，如何做好高速公路收费员思想政治工作也显得越来越重要。主要可以下几个方面着手：
1全过程、全方位加强收费员思想政治工作全过程
全方位加强收费员思想政治工作：一是要把收费员思想政治工作渗透到收费管理的全部工作中去，贯彻到各项工作的全部进程，使思想政治工作无处不在、无微不至。只有实现了思想政治工作的全面覆盖，才充分调动全体收费员的积极性，从而产生强大的凝聚力和巨大的动力。二是要把收费员思想政治工作融入到全体管理，提高思想政治工作的针对性和时效性。思想政治工作重在落实，收费站领导要经常深入一线基层，对待收费员要在学习上给予帮助、工作上给予支持，生活上给予关心，使他们身心愉快地投入到收费工作中去，同时倾听他们的声音，了解他们的诉求，关心他们的疾苦，解决他们的困难，并适时加以思想引导和化解开导，把思想政治工作与解决实际问题有机结合起来，才能把思想政治工作真正落实到位，进而促进收费站所目标的顺利实现。
2加强政治理论学习和载体教育
增强思想政治工作的感召力收费站思想政治工作的过程，是收费员的思想道德、工作要求、行为规范、价值观念等建立和完善的过程。所以要牢牢抓住收费员的政治理论学习和载体教育。一是进行世情、国情和党情教育，让收费员能以中国特色社会主义理论体系为指导，使他们明确公路通行费是在特色理论指引下改革开放的产物，明确收费工作的发展方向。二是加强世界观、人生观、价值观教育、把收费员的价值取向引导在热爱收费事业、本职工作上，心系在提高服务上，不断激发他们的工作热情，引导他们树立“爱岗敬业”、“遵章守纪”、“奉献交通”的职业道德精神，从而帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观。三是是通过加强收费员综合素质、安全等多种教育形式，从着装、礼节、行走、坐立、说话、办事、安全等点滴抓起，逐步养成他们讲文明、讲礼貌、守纪律的良好习惯，形成一种团结、紧张、严肃活泼的作风。
3培养高素质的收费站思想政治干部队伍
火车跑得快全靠车头带，收费站思想政治干部队伍的素质高低、能力大小，直接影响着收费员思想政治工作的质量和效果。为了培养高素质的收费站思想政治干部队伍，必须做到：首先在干部队伍的建设上，不能按资历搞任命，而是要推行能者上、庸者下的用人制度，从而使这些挑选出来的干部不仅有群众基础，敢抓敢管，善管会管，而且还善于做人的工作，在员工中具有较高的威信。其次要采取最有效的方式培训干部队伍。为使干部的观念具有超前性，要重视干部的思想教育、业务培训和岗位交流，通过各种形式加强对干部的“充电”和“造血”。让他们在学习中开眼界、长见识，同时还要通过对干部的考评，重视对干部在素质上的继续培养、扶持和教育，使干部在工作中既有压力、又有动力。
大凡现代国家，其经济财政大多已实现了“在数目字上管理”，只是在深度或者水平上有所差距而已。而所谓“在数目字上管理”，最直观和简便易行的，就是收入和支出均以纸币为衡量标准。例如我国国家收入，劳役和实物收入贯穿了中国古代历史。而收入的货币化，是在是现代国家的一个基本特征。就我国现在来说，无论是税、费、还是其它收入，也均已以货币为基本形态。
国家收入作为经济学和经济法学共同研究的一个课题，牵扯极多，以本文篇幅不易作出全面探讨，只能在国家收入的一个方面，即行政收费方面，以法学视角做一点法理上的初步探讨。
一．收费的基础知识：简单的归纳和提出
我国学者一般认为在我国现行法律中，行政收费是经济法部门下的财税法的研究对象。但是由于经济法在很大程度上仍然属于政府规治经济的法，这决定了，行政收费在实践操作方面也必然的要受到行政法基本原则的规制。因此在这种意义上，行政收费在最基本的属性上应当的属于政府的具体行政行为。
由于行政收费本身既是行政行为，又是经济行为，人们往往站在不同角度上对行政收费的概念进行认识，因此形成的观点也有相当的差异。根据笔者手头的资料，对行政收费主要有以下几种定义：
1．收费是指政府（或者行政主体）以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或者劳务的特定使用者或者享受者按照特定特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或者行政收费。
2．收费是国家或者政府规制的，存在市场因素的产业或者行业、公共部门（包括有关国有企事业单位）、民间团体和私人企业所提供的有偿服务的价格。
3．收费是公共部门在提供自己所生产的产品或服务时，为了达到商品或者劳务的效率使用，有选择地向受益人收取的与成本相对应的费用。
以上观点在立论角度及收费的有偿性问题上都有所分歧。但是只有第一种观点相对比较符合法学视野内的行政收费的定义，但是又不够规范。总起来说，我们认为可以认为：行政收费，是国家行政机关、法律法规授权的事业单位等组织，依据相关法律、法规、规章和政策收费的项目，按照价格主管部门批准并公布的收费标准，向负有缴纳义务的行政相对人收取一定数额的货币的具体行政行为。
这一定义包括以下的含义：
首先，行政收费的主体应当是国家机关行政机关和被授权组织。其他任何组织和个人不能进行行政收费。征收主体的广泛性是收费与收税区别的一个重要方面：收税的主体限定在海关、财税部门；而几乎所有的行政机关都有收费的职能。同时也是行政征收与行政征用相区别的显著特征：行政征用的决定通常由人民政府和法定的指挥机构，而不是任意行政部门的名义作出。行政收费的主体应当具备收费权、能以自己名义实施、能够承担法律效果三个条件。
其次，行政收费必须是在法律规定的范围内依法进行。根据我国现行的收费管理体制，这里的依法进行包括三层含义：第一，收费应当有“相关的法律、法规、规章和政策依据”；第二，取得价格主管部门审批收费标准的文件；第三，具体收费点办理收费许可证。行政收费必须严格遵守这些规定。
再次，行政收费行为的客体是行政法上的收缴权利义务关系。权利义务双方根据法定项目、审定标准、鉴定和申报相结合，最终确认数额之后，双方具体权利义务才能产生。具体内容包括：（1）收费主体有权取得并保有相对人一定具体数额货币，相对人有义务给付货币的义务；（2）缴费行为完成后给付义务免除，收费主体有按照财务规定出具单据的义务。
最后，该行为的标的是行政相对人的一定数额的金钱。实物不能成为行政收费的标的。收税则是以货币为主，有时也可能征收不动产实物；而行政征用则是以不可替代的不动产以及特殊动产为标的，少数等特定情况下才能征用可替代物的不动产，但决不会是货币。行政收费的完成，使行政相对人负有的履行义务归于消灭。
行政收费在操作层面上首先是一种具体行政行为。它的法律特征是：行政收费是一种单方具体行政行为；行政收费的实质在于取得行政相对人一定数量的金钱；行政收费的实施必须以行政相对人负有行政法上的缴纳义务为前提。
对行政收费进行分类，既是学术上的惯例又是实践的需要，科学的分类有助于正确的认识客体，同时在实践中也便于操作。一般来说，对行政收费的分类有以下几种：
1．三分法。把收费分为行政性收费、事业性收费和经营性收费。
2．五分法。分为特定对象服务费、用来弥补经费的管理费、公益服务收费、中介服务收费、筹集建设资金收费。
3．两分法。把收费分成规费和使用费。规费包括手续费、工本费和司法规费；使用费依托于公共设施收取。
4．九分法。分为：①证照类收费②审批类收费（包括注册费、登记费、手续费、审验费、审查费、签证费等）③资源类收费（包括无线电频率占用费、水资源费、矿山资源费、土地资源费、土地有偿使用费、耕地闲置费和特许权等无形资产使用费）④补偿和治理类收费（包括排污费、占道费、挖掘费、人防异地建设费、耕地开垦费、土地复垦费、水土流失防治费、公路路产补偿费、绿化费、社会抚养费等）⑤鉴定类收费（包括检验费、检测费、鉴定费、检定费、认证费、检疫费等）⑥管理费⑦公办学历教育收费（学杂费，住宿费）⑧考试费⑨培训费
5．其他分类方法。按照收费是否构成独立的行政行为分为独立收费和附带收费；依据行政收费是否纳入财政预算分为归入财政预算的收费和费归入财政预算的收费；根据费用负担有无转嫁分为直接收费和间接收费；按受益与收费时间排列分为事前收费与事后收费；按有无涉外因素分为国内收费与涉外收费。
上述分类方法多数是从行政收费内容的用途等客观实在角度进行的，一定程度上反映了收费理论研究的滞后。我们认为，两分法较好的把握了收费的本质，而独立收费与附带收费在法律实务中具有一定意义。
二．效力和程序：对行政法学理论的检验
对于行政行为的效力，学者一般公认行政行为具有先定力、公定力、确定力、执行力、拘束力和存续力。对于行政收费行为而言，上述各种效力同样存在。兹分述如下：
首先，行政收费行为具有先定力。先定力指行政意志对行政相对人意志的支配力。是行政行为形成过程中的意志力和主导性规则，具有程序意义和结果意义。行政收费行为的先定力表现在：1、行政收费程序的启动，有赖于行政机关依职权进行行为的意志或者相对人申请的意志。2、行政收费程序发动后，双方意志不一致时，先定力偏向于行政机关的意志；意志一致时，行政机关意志吸收相对人意志。3、行政收费的行为无论是双方意志的融合或者行政机关单方意志，在最终结果上都推定为行政机关意志。4、除了相对人有欺诈或者恶意串通行为，对其责任不能豁免外，先定力阻却了行政收费相对人的瑕疵意志的违法性，由此造成的行政责任由行政机关承担。
其次，行政收费行为效力具有公定力。即收费行为一旦作出，即使具有某种瑕疵，未经法定机关按照法定程序认定及宣告，都将被推定为合法行为。行政行为的公定力是一种要求社会其他任何人表示尊重的法律效力。1、它推导出一事不再理：收费行为完成后，其它行政主体不得重复收费，不得随意。2、其它行政主体应当充分尊重具体收费机关的合法收费行为。3、行政缴费义务完成，可以作为民事法律行为之组成部分。4、在履行交费义务作为其它行政行为前提时，或者相对人在受到违法指控时，可以受到行政收费行为的支持。5。公定力要求对不法行政收费行为的救济遵循特殊原则，并只能依靠公力救济。
再次，行政收费行为效力具有确定力。确定力是指行政行为相对稳定地不受任意改变。1、行政收费具有形式确定力：在复议或者诉讼期限届满后不能再要求改变。2、合法行政收费具有实质确定力：行政主体自作出收费决定并送达给相对人后就不得任意改变。3、必须改变时，应当具有正当理由：法律上明确规定的情形出现。4、无效收费行为不具有实质确定力，但是基于公共利益可以转化，尽管行为无效制度再我国还没有建立起来。5、可撤销行政收费行为具有选择性：撤销，或者采取补救措施。
第四，行政收费行为效力具有执行力。行政收费的执行力建立再收费行为的可执行性基础之上，即具有可执行的内容和标的。1、行政收费的义务人可以主动自愿的履行义务，具有自行履行力；在进入强制执行程序后，仍可以在监督之下自行履行。2、执行力可以违背义务人意愿强制履行，以保证权利主体视线权利，具有强制实现力。3、复议或者诉讼期间是否停止执行，由救济机关决定，执行力可能暂时中止。
第五，行政收费行为效力具有拘束力。行政行为的拘束力与法律的拘束力和法律行为的拘束力并无不同。主要体现在收费主体和相对人在权利义务上均受该行政收费内容的拘束，履行完毕后获得财产的有权保有，失去财产的，义务完成。收费法律关系归于消灭。
最后，行政收费行为效力具有存续力。除了先定力以及存续力自身之外，各种效力都具有存续力，即各种效力在时间上具有持续性。1、行政收费各效力自收费决定到达之时生效。
2、行政收费是否具有追溯力，应当看法律的具体规定：以不能追缴未常态，法定的追缴为例外。3、在时效告知错误、附款规定、或者不可抗力情况下，可以延迟执行。4、行政收费可以中止。
行政收费的本质是公法上的财产转移权利义务关系，因此收费应当按照一定程序进行。但是我国没有类似于税收征管法的法典，因此收费程序混乱，散见于单性法律法规中。
有些收费非常简单，例如高速公路收费，收费标准简单，标的数量很容易确定，因此在表明收费身份，说明收费依据，作出收费决定，给付受领开单，收费即告完成。但是有些比较复杂的收费，应当使用普通程序，以排污费征收为例：1、进行污物排放种类、数量的核定，排污者主动申报排放污染物的种类、数量，并提供有关资料，或者进行监测，确定排放种类、数量后书面通知排污者费；2、应当根据排污费征收标准和排污者排放的污染物种类、数量，确定排污者应当缴纳的排污费数额，予以公告；并由负责污染物排放核定工作的环境保护行政主管部门向排污者送达排污费缴纳通知单4、排污者应当自接到排污费缴纳通知单之日起7日内，到指定的商业银行缴纳排污费；5、商业银行应当按照规定的比例将收到的排污费分别解缴中央国库和地方国库。
对于逃避行政收费的，还可以强制征收，采取进行缴费担保、收费保全、催缴和强制执行。
三．乱收费（违法行政）及其救济：法律实务中的实证
2004年9月10日，原告（本文作者）因故需要到本地工商行政管理局查询企业登记事项，因此向被告提出申请；经被告单位一副局长签字批准，该局工作人员为原告出具了加盖“工商行政管理局档案查询章”的文书，并要求原告交纳“咨询费”一百五十元，且收费后没有开具行政性事业收费单据，而代之以“工商事务咨询服务中心”（以下简称“中心”）开具的“服务业娱乐业文化体育业通用发票”。原告因此到人民法院请求判令：确认被告的行为违法；返还非法收取的“咨询费”一百五十元；本案诉讼费用由被告承担。被告则辨称“中心”是全民所有制企业，其收费行为与行政机关无关。在本案中，原告能不能得到救济，要回答三个问题：认定被告与“中心”在主体上的同一性；认定行政主体的行为是违法行政并确定违法形态；选择对原告最有利的救济。
一）行政主体理论必须重构
在第一个问题上，“中心”代被告履行了部分行政职权，持有并使用被告公章出具证明，进行具体行政行为，事实上已经形成了委托关系。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《意见》）第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其它组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提出诉讼的，应当以该行政机关为被告。”被告对此没有提出对其有利的解释和反驳意见。
事实上，最高法院的上述规定同《行政诉讼法》第二十五条规定的一样，排除了受委托组织——“中心”的被告资格。原因何在？考察我国行政法学理论关于行政主体的概念，就会发现，学者对于行政主体概念基本一致，即行政主体是“享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担因此而产生的法律责任的组织。”也就是说，并不包括具体行使行政权的行政公务人员和受委托组织。我们认为，在行政法学和行政法体系内彻底的解决行政主体资格问题，重构我国行政主体的理论，把受委托组织乃至行政公务人员纳入行政主体的范围，使它们有资格成为被告。强调“名义”并没有想象中的重大意义。
在实际现状中，出现了两种与“名义”有关的情形。一种是，行政机关在行使行政职权时以自己的名义，而在乱收费的时候，很乐意接受“委托”，主动的去使用他人“名义”，形成“政府部门利益化”格局；受委托人在行使行政职权的时候，以委托者（行政机关）的名义，而在乱收费的时候却以自己的名义，出现了“自费行政单位”的叫法。
有趣的是，《中华人民共和国国家赔偿法》有意无意地似乎跳出了这一怪圈。其第三条、第四条、第七条，把形成赔偿权利和义务的条件限定为“在行使行政职权时”、“在行使授予的行政权力时”或者“在行使受委托的行政权力时”的侵权；这意味着，裁判中确定侵权情形不必过多考虑“名义”的行为，违法行政只要实质上行使的是行政职权，侵权和行使职权具有同时性，相对人就可以取得救济。当然，救济归责时候还是对具体责任人加以了考虑。
（二）乱收费是
回答第二个问题需要对违法行政基本形态进行学理上的深入探讨。我国行政法学界对于违法行政基本形态已经有了相当的研究。虽然在很多问题上有较大争议，但是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，行政违法的基本形态大致可以分为：
1．事实根据不合法。表现形式包括没有事实根据；主要事实不真实；主要事实不完整或不连贯；主要事实没有必要的证据支持；主要证据不真实，主要证据不充分；证据与事实之间缺乏关联性；获取证据的手段和方式不合法等八种情形。
2．适用法律错误。表现形式包括在不同法律及其条款之间张冠李戴；在应适用的多个不同法律及其条款时丢三落四；在适用法律及其条款时画蛇添足；适用了未生效或者失效的法律及其条款。
3．程序违法。表现形式包括步骤违法；方式违法；顺序违法；期限违法。这里有个问题：回避制度是程序法的严格要求，但是归入上述任何一类似乎都不妥。在德国法中，“违反回避义务而实施的行为”归入无权限的行政行为，而在英国是属于“违反自然公正原则”而不是程序上的越权。我们认为，在程序违法应当增加一类，即回避违法。
4．超越职权。表现形式包括擅自行使其它国家机关（权力机关、司法机关）的法定权力；擅自行使其它行政主体的法定职权（包括横向越权——下级擅自行使上级法定职权和上级机关违法行使了下级机关的职权、事务越权、地域越权）。
5．内容违法。指行政机关为相对人设定、变更、消灭权利义务时违反了法律法规的规定或者与法律法规相抵触。其表现形式包括：设定、变更、消灭权利义务时没有法律依据；设定、变更、消灭权利义务时超过法律规定的范围和程度；设定、变更、消灭权利义务的内容与法律相抵触（法律上不可能）。
6．。一般被看作滥用自由裁量权，有的认为也包括羁束裁量权的滥用，并在此基础上展开论述。我们认为，这种观点仍然是狭隘的。因为职权包含了职责和权力。自由裁量权和羁束裁量权都是裁量性行政权力的滥用，而没有看到行政职权还有不属于裁量性的法定职责，对法定职责的非法处置同样属于；行政职权也不限于行政权力，还及于行政权威。举例来说，某交通管理部门在办理驾驶证的时候附随要求驾驶员在该部门订阅某杂志，事实上将民事行为作为发证的行政行为的前置条件，非法增加相对人的义务。
7．行政失职。指行政主体违反法定的作为义务，或者作出不作为的决定。表现形式包括：拒绝履行法定职责；拖延履行法定指职责；不予答复；过失未履行；不正确履行；不适当履行；不完全履行；延迟履行。
8．显失公正。显失公正究竟是行政行为合法性审查的对象还是合理性审查的对象，具有争议。《行政诉讼法》既然规定人民法院有权变更显失公正的具体行政行为，根据“法律禁止反言”的法律原则，我们只能认为其属于违法行审查。我们认为，显失公平是一种结果状态；如果要变更，仍需要在违法行为表现形态中寻找依据，而最接近的当数“（裁量权）”。
在前述案件中，行政违法究竟属于何种形态？我们认为，应当属于。原因是：
首先，接受查询申请，履行查询义务、出具查询证明这一行政职责是被告的法定职权。《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第四条规定：“企业法人登记主管机关是国家工商行政管理局和地方各级工商行政管理局”；《公司登记管理条例》第四条规定“工商行政管理机关是公司登记机关”。《行政许可法》第十二条规定“法人或者其它组织的设立等需要确定主体资格的事项”属于行政许可。因此，工商行政管理局应当依法履行《行政许可法》第四十条规定的义务，即“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”
其次，被告的上述职权本应该在合理范围内亲自履行，如无法律法规明文规定不得委托，这是“职权法定原则”的要求。而被告将此职权非法委托给下属的第三产业经济实体，属于对国家机关的职能转移、分解，因而是非法的，故属于。如前所述，这种非法转移被视为委托。如果被告虽然非法委托职权给他人，此职权没有行政相对人，不与行政相对人发生利害关系，则其他人对此委托不能单独提讼，这是行政诉讼中“原告恒定原则”，人民法院也不受理“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。
再次，“中心”为牟取利益，利用接受非法委托得来的行政权力，进行搭车收费，同样是。无论是有依据的委托，还是无依据的委托，委托人本身就不具有的权力，受委托人当然不能取得。在本案中，被告本身即无权收费，不得使收费成为履行职责的前提条件。而受委托人事实上享有了行政职权，并不当使用这种职权，借此职权为行政相对人增加法定以外的义务，侵犯了行政相对人的财产权。在这一过程中，收费的授意如果出自被告，过错即属于被告，如果不是出于被告授意，则受委托人有着独立的过错。依法理，二者应当具有不同的法律效果，但是均属于。超级秘书网
最后，宏观上看，认定“乱收费”属于，有利于依法行政。当前，“政府办中介”成了民愤极大的一种怪现象。这种状况，实际上是有些政府部门无视“职权法定”，故意曲解“中介”的功能，将行政职权的不正当行使；实际上造成了行政机关买卖权力，割断了行政机关与相对人的正当直接联系，同时侵犯了国家机关的行政职权完整性和行政相对人的合法利益。将这种现象规定为“”，有利于从整体上解决理论和实践中的问题。
（三）救济的方式不仅是赔偿
进入八十年代以后，针对会计公司和注册会计师的诉讼案件数量显著增加，如“六大”会计公司(现为"五大")1990年的赔偿费和诉讼费约占其总收入的7%，1991年增加到9%，总额高达4.77亿美元，1993年则迅速上升到19.4%，金额之大，增长速度之快，令人咋舌。1991年，整个会计职业界面临着高达300亿美元的损失赔偿要求。从责任保险金来看，据AICPA1994年的调查，1985年以来，“六大”会计公司的责任保险费增加了约6倍，而其他会计公司的责任保险费增加了3倍。由于必须支付高额的保险费用以防止和减少诉讼失败时的损失，这些被调查的会计公司中有40%陷入“无利经营”的境地。诉讼案件的不断增加也使美国会计理论界对其原因的探讨不断深化，眼光逐渐从审计收费以外投向审计收费本身，审计收费作为委托人与注册会计师之间重要的经济联系，不再被看作研究的前提，而被当作研究的主要对象。探讨审计收费对注册会计师独立性的影响，由此逐渐成为理论研究的热门话题。
二、注册会计师审计收费的构成及其主要影响因素
美国注册会计师审计收费一般由三部分构成。一是产品费用，即执行必要的审计程序、出具审计报告所需要的费用；二是预期损失费用，包括诉讼损失和恢复名誉的潜在成本等；三是会计公司的正常利润。影响审计收费的主要因素如下：
(一)影响产品费用的因素
产品费用的多少随委托人的特征而定，一般取决于委托人规模的大小、业务的性质和复杂程度、总体财务状况、内部控制的强弱。对较小的会计公司而言，产品费用受委托人特征的影响程度要大于那些财力雄厚的大会计公司。
1.委托人的规模。衡量委托人规模的指标一般是其总收入和总资产。委托人的规模越大，其经济业务和会计事项也越多，其固有风险和控制风险的水平也可能越高，相应地注册会计师就需要扩大审计测试的范围，增加审计时间；同时，注册会计师所面临的审计调整事项也越多，因此，委托人的规模越大，审计收费也就越高。
2.总体财务状况。财务状况越差，需要的审计证据越多，审计测试的范围越大，相应地需要更多的时间和费用。另外，财务状况较差的委托人更可能粉饰财务报表，提供虚假的会计信息，这会加大审计的难度，审计费用也会越多。
3.内部控制的强弱。注册会计师审计是基于内部控制评价的抽样审计，健全的内部控制制度能使注册会计师评价较低的控制风险，减少实质性测试的程序和范围，减少审计时间，降低审计费用。另外，较强的内部控制本身就有助于注册会计师提高工作效率，减少审计费用。
(二)影响预期损失费用的因素
预期损失费用随被诉讼风险的增加而增加。衡量预期损失费用的指标一般是以委托人是否是上市公司以及若干财务比率为依据。注册会计师一般通过了解委托人的资产结构、销售增长率、市场公允价值以及股票价格变动率，来判断诉讼风险的大小，估计预期损失。委托人总体财务状况越差，注册会计师承受的诉讼风险越大，向委托人要求的或有诉讼保证金也越高，一般而言，“五大”会计公司的预期诉讼损失和恢复名誉的潜在成本大于较小的会计公司。因为，小会计公司赔付能力较差，而大会计公司有“深口袋”，在同等条件下，审计委托人、投资者和债权人等利益关系人更可能只对大会计公司提讼，这样，大会计公司的这类收费就较高。
(三)审计市场竞争的强弱
审计市场存在不同类型的竞争，如会计公司与委托人供求双方的竞争，会计公司之间的竞争。
1.若会计公司之间竞争激烈，总体审计费会减少。如玛尔等证明，1974年-1977年，美国会计市场的审计费每年下降1.365%，1977年-1981年，审计费每年下降3.908%，这正是激烈的市场竞争使得审计费总体显著下降。
2.若会计市场需求旺盛，总体审计费会增加。如每年11月到次年3月，是注册会计师进行年报审计的“繁忙季节”，此时审计市场的需求旺盛，审计费总体上要高于平常时期。
3.供求双方的竞争使审计费趋于均衡。虽然“五大”会计公司实力雄厚，能提供高质量的审计服务，但由于竞争性审计市场的存在，并没有明确的证据证明“五大”会计公司的收费高于其他会计公司。帕尔姆罗丝应用基于销售额的两分统计法，对商业性上市公司进行实证研究，其研究没能发现，会计公司越大，审计费用越高。
除此以外，影响审计收费的因素还有会计公司提供非审计服务对审计费的影响，委托人财务主管的任期长短，签署保留意见的审计报告对审计费的影响，委托人聘请注册会计师的特定目的的影响等。
三、非审计服务对审计费的影响
八十年代中、后期以来，美国会计理论界开始探讨非审计服务对审计费的影响。
(一)审计费增加
萨缪尼克认为，委托人向同一会计公司同时购买审计与非审计服务时，审计费与非审计服务费呈正相关关系，向同一会计公司同时购买两种服务的委托人所支付的审计费，要显著高于只购买审计服务的委托人所支付的审计费。帕尔姆罗丝还发现委托人向不同会计公司购买两种服务时也支付较高的审计费。这两项研究表明，委托人只要同时购买了审计和非审计服务，其所支付的审计费就较高。但美国会计理论界对其原因的分析及其是否损害注册会计师的独立性等问题上存在意见分歧。
(二)审计费增加的原因及其对独立性的影响
一种观点认为，委托人向同一会计公司同时购买审计与非审计服务时，提供非审计服务所获得的知识，可能向审计产品“溢出”，从而节省审计成本，提高审计产品的效率。会计公司可以据此提供价格折扣。为什么委托人愿意支付更高的审计费呢?其可能的原因是：(1)审计服务中所获得的知识向非审计服务“溢出”，可以使会计公司更好地为委托人提供非审计服务，委托人愿意支付较高的审计费；(2)同时购买两种服务使会计公司与委托人之间建立起了良好的工作关系，委托人试图继续维系这一关系；(3)委托人试图通过支付较高的审计费来购买会计原则。由于与注册会计师的独立性相联系的客观性和公正性，往往是无法直接观察和测试的，在利益动机驱使下，注册会计师有可能做出不适当的让步。持有这种观点的学者认为，审计费增加会损害注册会计师的独立性。
另一种观点认为，对不同时提供审计和非审计服务的会计公司而言，不可能有知识在审计服务中的溢出，也不可能产生委托人与会计公司之间的经济连结，因而不可能损害注册会计师的独立性。对同时提供审计和非审计服务的会计公司而言，较高的审计费可能是因为非审计服务能提供审计线索，从而使注册会计师对同时购买两种服务的委托人的审计需要更多的努力。戴维斯等的实证研究表明，虽然同时购买非审计服务的委托人支付较高的审计费，但它是与注册会计师额外的审计努力相联系的，在这一研究中衡量审计努力的指标是加权和不加权的审计时间。其研究并不支持“知识溢出”提高审计产品效率，从而导致注册会计师在客观公正性上做出让步，影响其独立性的观点。
但究竟是注册会计师的努力程度带来了高审计费，还是“知识溢出”产生的高审计费，导致了注册会计师额外的努力，仍是一个值得探讨的问题。目前，我国会计理论界对这一问题仅限于规范研究，而少有实证研究，无法判定注册会计师的独立性是否受到损害。从美国会计理论界对此问题的实证研究来看，其结论也并没有一致地证明注册会计师的独立性受到了损害。因此，当前比较好的选择应该是，维持现状，继续进行理论研究，尤其要加强实证研究。
四、“低价进入式审计定价策略”问题
“低价进入式审计定价策略”(“low-balling”)是指：会计公司为招揽审计业务，将最初几年的审计费设定为低于其成本，并期望通过较长的审计约定来弥补此前的损失，而采取的一种审计定价策略。一般而言，“low-balling”研究可分为两大类：第一类是估计这一价格现象的规模；第二类则探讨其对独立性的影响。
(一)“低价进入式审计定价策略”的规模
虽然相关管理部门对“low-balling”定价策略可能损害注册会计师的独立性表示忧虑，但当时并没有明确的证据证明会计公司广泛地采用了这种定价策略。大致而言，1988年以前，传闻性的证据居多，而实证性的证据较少。
萨缪尼克于1980年，利用同业审计费模型间接测试了“low-balling”定价策略的存在性。其思路是，会计公司期望通过较长任期来弥补此前的损失，如果“low-balling”发生，那么注册会计师的任期就会延长。但在其研究结果中，注册会计师的任期变量并不显著，其研究没有证明“low-balling”定价策略的存在。罗宾于1987年采用与萨缪尼克相同的思路进行了研究，其研究结果表明存在“low-balling”现象，但他使用的样本仅限于市政部门审计。1986年，帕尔姆罗丝直接测试是否在签订初次审计约定时存在较大的价格折扣，其测试结果并不显著支持“low-balling”现象的存在。总的来看，1987年以前的实证研究要么没能发现会计公司采用了“low-balling”定价策略，要么虽然发现会计公司采用了这一定价策略，但样本具有局限性(仅限于市政部门)或样本量太少，不具有普遍意义。
1988年，西蒙和弗朗西斯在其1987年研究的基础上扩大样本量，延长时间跨度，再次对"low-balling"问题进行了研究。他们对照测试了1979年-1984年间214个更换了会计公司的公众公司和226个没有更换会计公司的公司，结果表明，初次签订审计约定书时，平均有24%的价格折扣，在随后两年，有15%的价格折扣，到第4年以后，审计收费与正常水平没有显著的不同。这一研究结论支持了AICPA的观点，即在第1年或最初几年，审计费较低，在随后的几年内，审计收费恢复到正常水平。
(二)“低价进入式审计定价策略”对注册会计师独立性的影响
美国审计市场监管者和会计理论界一般都认为“low-balling”会损害注册会计师的独立性，但也有学者提出，“low-balling”对独立性的损害是依条件而定的，不能一概而论。
1.关于“low-balling”损害注册会计师独立性的观点。1978年，AICPA下属的注册会计师职责委员会在其名为《结论和建议》的调查报告中指出：“据AICPA道德准则第52号之规定，若存在尚未支付的以前年度的审计费，注册会计师的独立性就会受到损害。制订此条规定的依据是，这类应收账款使注册会计师与委托人利益相关……，同样的道理，若会计公司在签订审计约定书时，期望将来弥补此前的损失或低收费，也威胁了注册会计师的独立性。”该报告进一步指出，“low-balling”等同于保释金，它为委托人的经理人员持有，一旦注册会计师可能发表对其不利的审计意见，经理人员就以没收保释金相威胁，“low-balling”成为注册会计师准备做出让步的不良信号，因此“low-balling”可能会损害注册会计师的独立性。
与AICPA的立场一致，美国证券交易委员会也认为“low-balling”会损害注册会计师的独立性，它要求上市公司及时披露“任何显著低于预期直接审计成本的审计费信息”，以引起信息使用人的注意。
从理论界来看，对"low-balling"有较早研究且影响较大的是迪安格罗。其1981年的研究认为，根据经济学原理，“low-balling”是一种沉没成本，它本身对注册会计师的独立性没有影响，但最初的低审计费使注册会计师获得审计委托，通过“干中学”，在任注册会计师拥有了成本优势，较长的任期可以使其在随后几年内获得特定委托人“类租金”，这样“low-balling”就损害了注册会计师的独立性。
1988年，西蒙和弗朗西斯引用对沉没成本的心理学分析文献进一步提出，沉没成本本身也会影响注册会计师的独立性。审计费折扣使注册会计师有延长任期的内在动机，甚至在与委托人存在严重的意见分歧时，注册会计师也不愿失去审计委托，而倾向于按委托人的意愿解决争议，因此，沉没成本本身也会影响注册会计师的独立性。他们认为，直到审计费折扣被弥补回来，注册会计师的“独立精神”才会恢复，平均来看，这一时期在三年以上。
2.关于“low-balling”增进注册会计师的独立性的主要观点。李和古在其1998年的文章中提出，在雇佣和解雇注册会计师方面，股东事实上拥有最终控制权。其理由是：首先，股东可以通过审计委员会来施加影响；几乎所有的公众公司都设有审计委员会，95%以上的审计委员会成员是独立董事，审计委员会的主要功能之一是参与选择和更换注册会计师，而股东通过股东代表大会对独立董事的选任和履职情况的审查来监督审计委员会的工作，间接影响注册会计师的选任。其次，股东直接影响注册会计师的选任，约90%以上的公司成文和不成文地规定审计委员会在选任注册会计师时，要报股东大会批准。再者，机构投资者日益增加，所有者将更加积极地参与公司治理。在所有者拥有雇佣和解雇注册会计师的主要权利的情况下，“low-balling”所创造的保释金成为所有者约束和控制注册会计师的方便而又廉价的把柄，“low-balling”也变成注册会计师准备维护所有者利益的信号。注册会计师必须绝对忠诚于所有者，他与经理人员之间的任何合谋一旦被察觉，所有者就会没收保释金。也就是说，注册会计师要想通过“low-balling”获得特定委托人“类租金”，就必须自觉维护所有者利益，这样就增进了注册会计师的独立性。
在上述分析的基础上，他们进一步提出，“low-balling"能使所有者以较低的成本有效的消除注册会计师和经理人员之间的合谋，因而对“low-balling”的指责是不公正的，限制“low-balling”会导致市场无效率。
五、审计费用与审计质量的关系
1978年，AICPA下属的Cohen委员会发现，65%的已离开职业会计界的人士和56%的业内人士认为低额的审计费用不适当地影响了审计程序和时间预算；进而指出，不合格审计的最重要的原因是低额的审计费用所导致的时间压力。10年后，AICPA下属的Treadway委员会于1987年又得出了同样的结论：“会计公司之间激烈的竞争导致了审计费用上巨大的压力，费用上的压力又带来了相应的问题，如减少人员编制、减少时间预算以及在审计约定中减少注册会计师及业务辅助人员。”这两个委员会都指出，低额的审计费用是导致审计质量低的重要原因。但对于审计质量与审计收费的关系，会计理论界的观点并不一致。
(一)审计质量与审计收费之间是彼此独立的关系
1前言
当前，国家把解决“三农”问题作为工作的重中之重，要求跳出农业抓农业。2003年6月，浙江省政府召开专题会议，启动“千村示范、万村整冶”工程，提出以中心村建设为重点，推动城市基础设施向农村延伸，推动城市公共服务事业向农村覆盖，推动城市文明向农村辐射。实施“千村示范、万村整治”工程，加大村庄环境整治的力度，完善农村基础设施，加强农村基层组织和民主建设，加快农村社会发展，使农村面貌有一个明显改变。为加快实现农业和农村现代化，为保证农民物质文明、精神文明上一个新台阶打下扎实的基础。在这个政策的指引下，近几年全国各地的小城镇建设犹如“百花齐放、百家争鸣”的态势发展，面貌焕然一新。但由此产生的村镇规划设计问题也就显现出来，这些问胚应当引起有关部门和规划技术界的高度重视。
2存在的问题
(一)村镇规划理论体系没有形成目前，我国广大乡村建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复村镇规划和建设管理近二十年的建设实践中，村镇规划技术理论发展远远落后干村镇建设发展的速度，没有形成一套完整的村镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是村镇建设规划和乡镇域总体规划，可是村镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，村镇规划实践中．城市规划和村镇规划所含的各种内容、技术标准都在村镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
(二)村镇规划收费无依据
在村镇规划收费方面，国家没有一个收费标准，在很多情况下要参照城市规划收费标准，这给组织编制规划单位的付费和规划设计单位的收费都造成一定困难。更为一些不重视规划的单位蓄意压低规划收费价格创造了条件，这是非常不尊重规划技术人员创造性技术劳动的一种倾向，长期发展下去，对村镇规划技术队伍的发展会带来不利影响，也影响专业规划设计部门对村镇规划工作的重视和参与的积极性。
(三)村镇规划技术规范、标准缺乏
村镇规划目前只有一个国家标准，即《村镇规划标准》，(以下简称标准)，该标准从制定的针对性和内容上看，其技术规定是应用于村镇建设规划的。从规划实践上看，小城镇总体规划也可应用此《标准》，从目前实践情况看，急需加快村镇规划各类标准与规范的编制工作。
3解决的对策
(一)建立一个完整统一的村镇规划理论体系
当前，在理论上需解决的是：村镇规划是否应是一个独立的规划体系?如果是一个独立的规划体系，它应具有哪些层次的规划?各层次规划重点是什么?主要解决哪些重大问题?主要技术内容是什么?何时和如何制定出台相关的技术标准与规范?它们与城市规划相关内容有哪些区别?某些相关行业标准能否在村镇规划上运用与如何运用等?
我们应结合实际情况来回答这些问题，建立一个完整统一的村镇规划理论体系。
(二)完善村镇规划设计收费
要完善村镇规划设计收费，首先国家有关部门能够引起足够重视，抓紧时间研究相关的收费标准，制定出合理的收费标准后及时的出台相关的法律法规来实施标准。各部门应严格执行标准，各单位应严格按照标准收费。
(三)《村镇规划标准》尚应进行补充和完善
1、标准应明确规定建设规划期限。
标准要求在建设规划上明确表示各项建筑及用地布局和给水、排水、电力、电信、绿化、竖向设计等内容，这个内容要求几乎达到了城市规划中详细规划的内容深度。但是规划期限都大大长于城市详细规划期限，为10—20年，在这么长的期限内任何人也难以预见到如此详细的建设计划和规模。因此，有理由对规划的可操作性和合理性产生疑问，这样作出的规划在实施过程中必然缺乏灵活性。
2、充实环卫规划方面的内容。
目前在许多集镇特别是建制镇设有专门的环卫队伍对城镇进行环卫保洁工作，而且这项工作正受到越来越多的重视，今后其机构设置和人员安排工作必将逐渐正式落实到政府工作计划中去。但是，在实践中，环卫工作尚存在如机构设置、人员和相关机械、工具不足。垃圾储运，中转用地不明确；垃圾不分类难以回收利用，浪费资源；垃圾卫生填埋处理场址不明等诸多问题。环境卫生条件的好坏直接影响到居民的居住与生活环境水平，因此，必须予以重视，应将环卫规划纳入《村镇规划标准》中去，以利环卫工作正常开展，减少垃圾对环境的污染。
3充实环境保护方面的内容。
目前，国家领导和有关部门十分重视环境保护工作和可持续发展的问题。在广大乡镇，由于城市中有严重污染的企业向农村转移和乡镇企业的迅速发展，使村镇建设环保问题突出，其环境保护工作面临十分紧迫的任务。村镇如何避免或减小各种污染带来的长期危害，防止生态环境恶化，已经到了刻不容缓的时刻。环境保护规划工作应列入《标准》中去，加以强制性控制。
4充实防灾规划方面的内容。
我国是一个地震多发的国家。震区范围广大，涉及人口众多，对防范地震灾害及震后灾害问题必须重视。由于我国广大乡村居民生活的燃料结构主要是以农作物秸秆、柴、草等为主，相当数量地区农民的建筑为木质等易燃物质组成．农村火灾问题突出。因此，村镇防火规划问题应列入《村镇规划标准》中去，通过规划最大限度减小火灾的危险性和减少损失。
5充实集中供热规划方面的内容。
我国北方地区幅员辽阔，人口众多．虽然广大乡村由于经济原因．近期很难实行集中供热，但是经济发展较快、人口较多的小城镇近期已建有相当多的多层公共建筑和多层住宅，而且这种趋势代表了夸后的建设方向。我们必须对村镇集中供热问题拿出合理的解决办法，因此，集中供热规划应列入《村镇规划标准》中去。
6充实有线电视、数字电视规划内容。
目前，有线电视、数字电视系统已进入广大乡镇，为便于其合理地进行建设布局，应在《村镇规划标准》中充实有线电视，数字电视规划内容。
7调整道路规划技术指标。
