引言
所谓税务电子政务是指税务部门运用现代电脑和网络技术，将其承担的税务管理和服务职能转移到网络上进行，同时实现税务部门组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分隔的制约，向社会和纳税人提供高效优质、规范透明和全方位的管理与服务。税务电子政务的实施使得税务部门事务变得公开、高效、透明、廉洁和信息共享，与此同时，也使得政务信息系统安全问题更加突出和严重，影响税务电子政务信息系统功能的发挥，甚至对税务部门和纳税人产生危害，严重的还将对国家信息安全乃至国家安全产生威胁。因此，建设税务电子政务信息系统安全的保障体系是发展税务电子政务的关键所在，具有极其重要的意义。
1税务电子政务系统安全体系概述
税务电子政务系统安全体系方面的研究始终是学术界研究重点和税务部门、企业界广泛关注的焦点之一，已经出现了较多的研究成果和实践案例，比如将税务电子政务安全相关标准分成信息安全总体标准、密码算法、密码管理标准、防信息泄漏标准、信息安全产品标准、系统与网路安全标准、信息安全评估标准、信息安全管理标准8个类别；将税务电子政务安全体系划分为“网络安全政策法规、网络安全组织管理、网络安全标准规范、网络安全服务产业、网络安全技术产品和网络安全基础设施”六个组成部分；将税务电子政务安全保障体系划分为安全法规、安全管理、安全标准、安全服务、安全技术产品和安全基础设施6大要素；部分厂商则或者从网络、传输、存储安全以及可靠性、隐秘性、易维护性等角度构建安全体系，或者从物理、网络、主机、应用角度设计；或者从物理隔离、基础平台安全、应用平台安全和安全管理四个方面进行总体考虑。
2如何构建完善的税务电子政务系统安全体系
我们知道，税务电子政务系统安全体系是整个税务电子政务系统安全、有效、高效运行的重要保证，因此安全体系应切合税务电子政务系统实际需求，在保证物理安全和网络安全的基础上，充分保证数据安全和应用系统安全，同时通过安全制度建设和安全教育培训实现安全体系有效实施，以全面保证税务电子政务应用系统中各类信息的采集、处理、管理、传输等安全进行，并满足将来税务电子政务系统安全方面的扩展需求。下面我们将在阐述税务电子政务系统安全体系基本构建原则的基础上，从物理安全、网络安全、数据安全、应用系统安全、安全制度建设、安全教育和培训等方面对完善的税务电子政务安全体系进行说明。
（1）构建电子政务系统安全体系的基本原则
参照我国税务电子政务建设指导意见并结合税务电子政务安全体系方面的研究，我认为：构建税务电子政务系统安全体系应当遵循以下原则：
Ÿ1）全面设计、整体部署
2）统一标准，加强管理
Ÿ3）需求主导，重点突出
Ÿ4）灵活配置、动态部署
5）制度建设、安全培训
（2）电子政务系统安全体系之物理安全
物理安全是整个税务电子政务系统安全的前提，用于保证计算机网络设备、设施以及其他媒体免遭地震、水灾、火灾等环境事故以及人为操作失误或错误及各种计算机犯罪行为导致的破坏。税务电子政务系统安全体系中的物理安全可以分为环境安全、设备安全和媒体安全，涉及到税务电子政务系统应用范围内的各方主体。其中，环境安全是对系统运行环境的安全保护，如区域保护和灾难保护等，具体可以参照国家标准GB50173-93、GB2887-89、GB9361-88等相关要求进行设计；设备安全则主要包括存储、传输或系统运行所用设备的防盗、防毁、防磁、防止线路截获、抗电磁干扰及电源保护等；媒体安全则包括存储媒体本身的安全以及媒体中存储数据安全。
（3）税务电子政务系统安全体系之网络安全
税务电子政务系统安全体系之网络安全主要分为传输网络安全和业务网络安全两类。对于税务电子政务系统相关的传输网络，网络安全主要是保证参与税务电子政务系统各方主体之间的数据传输网络以及公共网络服务的安全可靠运行，从目前税务电子政务建设情况来看，传输网络安全目前需要由网络基础设施提供商或服务商为其安全性提供充分保证。对于税务电子政务系统相关的业务网络，网络安全主要包括控制拨号用户接入、设置防火墙、防范病毒、控制与公网互连、防范黑客入侵以及就网络安全进行严格监控和规范管理等以保护业务网络资源和电子政务应用服务。
1）拨号用户接入问题：
目前，我国税务电子政务系统网络建设并不完善，还存在部分网络环境较差的单位，在使用税务电子政务系统的时候需要通过拨号方式利用公用电话交换网在网络上传输数据。以该种方式传输的数据可能在传输过程中被窃听、被篡改，因此针对由于使用拨号方式传输数据所产生的安全隐患，需要采用拨号用户身份认证等加强对拨号用户的安全验证，对拨号用户实现统一管理，采用加密手段对关键数据加密后进行传输，防止数据泄漏和被非法窃取；严格限制拨号上网用户能访问的系统信息和系统资源，防止非法用户拨号进入电子政务系统所在网络。
2）防火墙设置问题：
在税务电子政务系统运行所在专网和外网之间、不同安全域之间需要根据需要设置防火墙，依据安全政策对出入网络的信息流进行控制，有条件地允许、拒绝、检测或过滤。防火墙设置需要综合考虑电子政务系统所要求的速度、性能、管理、便易性和性价比等各个方面，进行周密设计和总体规划；另外应注意加强安全管理，采取一些必要的措施保证较高的安全性，比如防火墙要安装在不同的介质上，尽量使用不同的服务器提供不同性质的服务，对于重要系统的出口应重点配置防火墙，在实际配置和实施时应该关闭不需要的服务，要经常检查防火墙的日志，发现异常应该及时处理，采取多层防御、冗余防御等多种方法和措施。
3）关于防病毒问题：
在税务电子政务系统中，需要基于业务需求建立多层次病毒防卫体系。无论是B/S还是C/S结构，均需要在税务电子政务系统每一个安装或运行点强调安装反病毒软件，在税务电子政务系统中的业务处理终端和服务器端应同时提供对应的防病毒保护措施。防病毒工作是一个长期的工作，应及时进行防病毒软件或系统的升级、换代工作。另外除了采用各种防病毒产品以外，还应建立和实施完善的综合安全性操作程序，该操作程序应包括各种安全措施，如定期数据备份、关键信息加密保护等。
4）控制与公网互连的问题：
在税务电子政务系统中，数据传输的方式一般包括纸质传输、介质传输和网络传输，因此对于公网传输的情况应加强安全方面的管理和控制。税务电子政务系统要求内外网物理隔离，一般可以采用双穴主机及类似措施，在严格控制与公网互连的前提下，妥善解决公网与专网之间的数据传输问题。
5）关于防止黑客问题：
随着网络规模的扩张和信息技术的飞速发展，黑客技术也不断发展，其攻击的范围和层次也不断扩张。税务电子政务系统作为我国政府信息化的重要项目（比如金税工程、秦税工程等）也有可能成为某些恶意黑客的攻击对象。因此在设计和实施税务电子政务系统安全体系时，应加强采用入侵检测技术防范黑客入侵和侵袭，并在必要的时候采取证据记录、跟踪恢复、强制断开等措施保证业务网络的安全。
6）网络安全管理和监测：
网络安全管理和监测是税务电子政务系统安全设施和安全机制有效发挥作用的重要保证，主要包括安全规范的制定和实施、各类操作用户的安全管理、安全体系的运营监控、应急处理和安全控制等。
（4）税务电子政务系统安全体系之数据安全
税务电子政务系统一般将需要采集、整理、处理、传输、统计、分析等所对应的数据进行安全分级，比如有些系统将数据分为一般数据、重要数据和关键数据三级，有些系统将数据分为自主保护、审计保护、标记保护、结构化保护和验证保护五级等，然后对于不同级别的数据采用不同的安全措施。
根据数据的处理形式不同，安全体系之数据安全可以分为数据传输安全、数据存储安全、数据库安全三个方面。
（5）税务电子政务系统安全体系之应用系统安全
税务电子政务系统安全体系之应用系统安全主要包括用户身份认证、访问控制、安全审计及日志、安全技术及应用四个部分。
1）用户身份认证
这里的用户是一个比较宽泛的概念，不仅包括使用税务电子政务系统的政务工作者（人），还包括访问或者使用税务电子政务系统的其他系统或者主机、服务器等（系统、计算机）。
用户身份认证根据税务电子政务系统是否部署认证中心CA可以划分为如下两种情形：当税务电子政务系统中没有部署认证中心CA时，一般采用用户名称、密码、附加验证码的形式进行用户身份认证。只有税务电子政务系统的数据库中保存了该用户的记录，并且该用户具有合法访问当前税务电子政务系统的权限，用户才能够登录当前税务电子政务系统。如果税务电子政务系统部署了认证中心CA，那么一般CA是在全系统部署并发挥作用的，每个税务电子政务系统用户首先向CA申请数字证书并以此作为用户参与税务电子政务系统的合法身份。超级秘书网
用户身份认证一般发生于用户登录税务电子政务系统时或者不同税务电子政务系统之间传递数据时的情况。在用户登录税务电子政务系统时，需要对登录用户持有的数字证书进行认证，以保证只有合法持有有效数字证书的用户才能够登录税务电子政务系统，同时还需要进行安全审计和记录系统安全日志。
2）访问控制
在税务电子政务系统中，需要指定各个应用层次中的每一个用户所能够访问的业务资源和系统资源，也即访问控制和权限分配策略。
这里的权限不但包括用户能否访问的业务范围、业务数据、数据的访问方式、操作类型等，还包括税务电子政务系统相关的系统资源，包括打印、邮件等。
3）安全技术及应用
根据安全级别的划分，可以采用包括数据加密与解密、数据摘要及验证、数字签名及验证、时间戳加盖及验证等在内的安全技术保证系统的安全性、完整性和不可否认性。
（6）税务电子政务系统安全体系之安全制度建设
税务电子政务系统安全体系要真正发挥作用，还需要制定安全制度并严格实施。一般的，安全制度包括人员安全管理、系统文档管理、环境安全管理、设备购置使用、系统开发管理、运营安全管理、应急情况处理等内容。
（7）税务电子政务系统安全体系之安全教育和培训
税务电子政务系统中，用户安全意识及其掌握的安全知识是整个安全体系高效、有效运行和正常维护的重要因素之一，因此在电子政务系统的设计、研发、实施、运维、服务的过程中，应建立完善的安全教育和培训体系，以定期或不定期对电子政务系统涉及的各类用户进行安全相关的教育和培训。
综上所述，建立全方位、多层次的、完善的税务电子政务系统安全体系，应从物理安全、网络安全、数据安全、应用系统安全、安全制度建设、安全教育培训六个方面进行全面、细致规划和周密、整体部署。另外，在构建税务电子政务系统安全体系的同时，还需要注意切合税务电子政务系统实际进行设计，安全思路清晰、安全体系全面、安全重点突出等相关问题。
参考文献：
论文摘要：本文在阐述电子政务系统运行信用重要性的基础上，分别从技术和管理两个方面出发，制定了相应的应对策略，为电子政务系统运行信用提供了一定的建议和看法。 论文关键词：电子政务 运行信用 具体策略 Abstract:Based on the e-government system is running on the importance of credit on the basis of， respectively， from a technical and management aspects of starting to develop the corresponding countermeasures for e-government system is running to provide a certain amount of credit proposals and views. Key words: e-government run credit specific strategies 前言 21 世纪以计算机技术和通信技术为核心的，以网络为标志的现代信息科学技术的不断进步和飞速发展拉开了人类进入信息时代的序幕。目前，电子政务运行已经成为各国政府迎接信息时代潮流的现实选择，并且日益彰显出勃勃生机。面对各国日趋高涨的电子政务建设浪潮，面对大量社会资源的投入，公民、企业、各级政府及部门都不约而同地对本国政府提出了信用要求，各国政府也都主动地将电子政务运行作为改善政府与公众之间信用关系的有效途径。虽然我国电子政务建设正处于起步阶段，但我国公民、企业、各级政府及部门也纷纷提出了适合于我国电子政务发展的信用要求，即要求电子政务提供优质的服务，又要求其实现政府的在线信用管理，从而带动整个政府信用管理体系的建设。为此，我国电子政务运行务必积极回应公民、企业、各级政府及部门所提出的要求，切实做好我国政府的在线信用管理，从而为社会主义市场经济的持续发展竭尽全力。 在近20个发达国家所进行的民意测验表明，有相当一部分、甚至是大部分的公民，对党派、政府、议会、高层行政机构、院军队、警察、工会等政府主要职能部门和组织机构“完全不信任”或“不太信任”。这一点也被其他民意测验所证实。由此可见，满足公民、企业、各级政府及部门所提出的要求，是电子政务提供优质服务的必要条件。在借鉴发达国家的宝贵经验的基础上，结合我国电子政务运行的实际状况，利用我国电子政务运行的后发优势，吸收保证电子商务运行信用的成功经验，应从技术和管理两个方面制定应对策略，以保证我国电子政务运行信用。 ㈠技术方面www.zhlzw.com中華勵志網 ⒈ 建设各级政府网站，塑造电子政务的信用形象 要把各级政府网站建设放在首要位置。目前不同政府在电子政务运行重点上也有明显的差异——有的建内部网，有的搞办公自动化，有的搞互联互通，还有的建信息中心。因为网站既是政府网上的形象，也是对外服务的平台，如果各级政府忽视对网站建设，将会影响电子政务的总体运行。 要把政府网站建设作为推进电子政务的重中之重，以加强政府网站建设为切入点，整合政府服务，促进政府职能转变，改善政府与公众之间的关系。建立不
近年来，在党中央、国务院的大力推动下，我国电子政务开始进入全面实施阶段，电子政务建设成为一项覆盖各级政府部门的、大型复杂的系统工程。与此同时，安全问题给电子政务工程的规划、设计、组织和实施带来了巨大的挑战。国家互联网应急中心CNCERT／CC权威的数据显示，2008上半年与2007年同期相比，网络安全事件数量有显著增加，其中政府网页信息被篡改的事件呈现大幅度上涨趋势，与2007年同期相比增加41％。因此，电子政务信息系统的安全管理成为一个必须引起各部门高度重视的问题。
一、电子政务安全范畴
谈到电子政务安全，人们立即就会联想到病毒、黑客等熟悉的名词，也很容易把它与网络安全、电子商务安全混为一谈。网络安全通常是指计算机网络系统的硬件、软件和数据受到保护，不因偶然和恶意的原因而遭到破坏、更改和泄露。它更多地侧重于技术层面上网络系统安全问题的分析和对策。而电子政务安全则是一个非常复杂的系统工程，它遍布在政府信息化的各个环节之中，其范畴已经超越网络安全所指的技术层面。可以说，网络安全是电子政务安全中一个重要的组成部分。
电子政务安全和电子商务安全都是非常复杂的系统工程，但是由于电子政务本身的开放性、虚拟性、网络化的特点以及我国政府部门制定统一的电子政务建设标准和规范、全国上下可互联互通的统一平台和网络，有关国家政治经济的敏感信息和数据都对电子政务系统的安全性提出了更为严格的要求。从信息社会角度讲，电子政务安全和电子商务安全也存在着本质共性的联系，电子政务安全是实现电子商务安全的基础和保障。
电子政务安全的特殊需求实际上就是要合理地解决网络开放性与安全性之间的矛盾，在电子政务系统信息畅通的基础上，有效阻止非法访问和攻击对系统的破坏。本文将电子政务安全的范畴界定为物理安全、系统安全、信息安全、管理安全4个部分。
二、电子政务中的安全问题及对策
1．物理安全
保证计算机信息系统各种设备的物理安全是整个电子政务系统安全的前提。物理安全是指保护计算机网络设备、设施以及其他媒体免遭地震、水灾、火灾等环境事故以及人为操作失误或错误及各种计算机犯罪行为导致的破坏过程。电子政务系统采用的计算机硬件虽然在功能上有了很大的提高，但它毕竟属于高度精密的仪器，任何开发时的疏忽以及实际运行时的震荡、静电、潮湿、过热等情形都可能使其受到严重的损伤。具体来说，电子政务中的物理安全主要包括以下几个方面。一是系统运行中的安全隐患，主要包括电源问题、水患与火灾、电磁干扰与泄露以及其他的环境威胁。二是物理访问风险与控制。物理安全威胁不单来自于环境，还来自于人为操作失误及各种计算机犯罪行为。三是电子政务信息系统的场地与设施安全管理。是指中华人民共和【亘国家标准GB50173—93《电子计算机机房设计规范》、GB2887—89《计算站场地技术条件》、GB9361—88(计算站场地安全要求》对应用信息系统的场地与设施进行的安全管理。
2．系统安全
(1)硬件系统安全的问题及对策。电子政务系统的主要特征就是大量采用信息系统支持，而信息系统首先表现为各种各样的物理设备，比如计算机、磁盘、网络设备等。如果这些物理设备遭到损毁，整个系统就不可避免地会受到严重的影响。因此，首先考察硬件系统的安全问题。
并非只有软件才有漏洞，硬件系统同样可能存在各种各样的缺陷。这些缺陷一旦逃过出厂测试，就可能在实际运行中造成系统崩溃。一般而言，硬件系统的漏洞主要包括设计疏忽、元件质量低劣、人为留下的“后门”等。对于这些问题，解决办法就是做好电子政务系统硬件采购时的分析工作。在制订采购计划时要多搜集相关信息，到相关厂商处了解不同品牌、型号硬件的特点和使用，并在具体采购时仔细检查，试运行一段时间后再投入实际应用。特别需要注意的是，对于关键的系统，在采购硬件时应尽量避免使用刚刚面世的新产品，而尽可能采用比较成熟、稳定的型号，以规避人们常说的“技术风险”。电子政务系统安全类产品采购时应注意的事项包括以下几点。①产品必须具有公安部《计算机信息系统安全专用产品销售许可证》和检测报告。
②如果该产品涉及数据加密，根据《商用密码管理条例》的规定，该产品的加密算法应具有国密办的批准文号。③在选择安全产品时，应尽量选择具有我国自主知识产权的产品。这类产品具有自主知识产权的源代码，安全性较高，而且有利于厂家对产品的升级与维护。④应尽量选择具有更先进技术的安全产品。在安全领域同一种安全产品往往具有几代技术，在选购之前应适当了解该产品的技术演变，选择较先进的安全产品。⑤安全产品的系统处理速度值得考虑。安全类产品由于具有复杂的分析过滤功能，往往成为系统的瓶颈，其处理速度直接影响应用的效果。⑥注意察看安全产品在权威机构的检测报告，其各项安全功能是否达到要求。
(2)软件系统的安全问题及对策。软件系统是电子政务系统的灵魂，因此保证软件系统的安全运行、降低因软件问题导致的系统风险对电子政务系统来说至关重要。首先是计算机病毒的防范措施。对于计算机病毒的防范，一般要采取以下措施。一是定期进行数据备份，一旦遭到病毒破坏可以及时恢复主要数据。二是合理使用杀毒软件。没有任何一种反病毒软件能够防治现有的和未来产生的所有病毒，因此，必须合理使用和部署防病毒软件才能充分发挥其作用。
三是制定严格的病毒防治规章。
其次是软件漏洞与后门。现在电子政务平台使用的所有软件都不可避免地存在各种各样的安全漏洞，影响系统的稳定性和安全性。为了解决电子政务平台软件系统中的安全问题，本文针对操作系统、应用程序、数据库等方面，总结了一套软件系统安全防护措施。
①电子政务系统在操作系统安全方面的考虑。一是在电子政务系统的实际开发、构建过程中，应根据具体运行环境、安全级别，分别采用不同类别的操作系统。二是尽可能采用具有自主知识产权且源代码对我国政府公开的产品。目前国产软件在安全软件、操作系统等方面，已经具备与国外软件产品竞争的实力。因此，采用国产软件来构建电子政务系统成为一项切实可行的措施。三是尽量避免在电子政务关键部门、要害环节使用外国的产品，以免受制于外国。对于核心应用系统和关键政务环节，必须确保实施方案的技术自主性。
②在应用程序安全方面的考虑。作为软件系统的使用者应该做到：使用稳定版本的软件；经常检查操作系统和应用程序提供商的站点，一旦发现其提供的补丁程序，马上下载并应用在系统上。③在数据库安全方面的考虑。防止SQL指令植人式攻击的第一步是采用各种安全手段监控用户输入，以确保SQL指令的可靠性。第二步是清除客户端错误信息文本中的所有技术资料。第三步是严格限制web应用程序所用数据库访问账号权限。
(3)网络系统安全。网络系统虽然也是由硬件系统和软件系统组成的，但是由于网络安全在电子政务安全中的重要性，本文着重介绍其特有的几个安全问题及防范措施。
①口令安全。随着电子政务系统的应用，口令成为政务工作中的一部分。系统口令一般由用户自行设置，如果安全意识不强，则会存在较高的风险。
②网络监听。因为网络嗅探器可以检测到网络的流量、通信协议、信息来源、报文长短、通信周期，进而截获通信数据，所以对网络中的账户、口令等有较大的危害。
③拒绝服务(DoS)攻击。oDS的目的就是拒绝用户的正常访问，破坏系统的正常运行，甚至使电子政务网络系统失效。最基本的oDS攻击就是利用合理的服务请求来占用过多的服务资源，从而使合法用户无法得到服务。
④电子欺骗攻击。电子欺骗指在网络上通过伪造可信任地址的数据包，得到不该信任的信任关系。网络通信中通信双方通过认证和信任两个前提进行。常见的电子欺骗有IP欺骗、DNS欺骗、ARP欺骗、WEB欺骗等。针对网络系统安全问题的技术防范措施很多，如入侵检测、漏洞扫描、安全审计、防火墙技术、VPN技术等，可以很好地解决上述网络系统安全问题。
3．信息安全
数据是电子政务的核心资源之一，因此其安全问题也格外重要。软件、硬件的损毁虽然可以使政府的正常业务中断，但一般在重新购置系统后仍能恢复，而政府核心数据的损毁却是不可恢复的致命灾难。解决数据安全问题的主要办法就是建立完善的管理措施。
(1)数据保护制度。政府重要数据面临的首要风险就是被他人窃取。为防止这类损失，首先就要健全数据保护制度。一是做好物理访问控制，防止外部人员接触到存有重要数据的主机、存储设备和打印机等输出设备。二是做好数据的逻辑访问控制。三是做好数据备份和灾难恢复计划。
(2)标准可信时间源的获取。时间在电子政务安全应用上具有其特定的重要意义。政务文件上的时间标记是重要的政策执行依据和凭证。
(3)信息传递过程中的加密。加密就是为了安全目的对信息进行编码和解码。电子政务应用涵盖政府内部办公和面对公众的信息服务两大方面。就政府内部办公而言，电子政务系统涉及部门与部门之间、上下级之间、地区与地区间的公文流转。这些公文的信息往往涉及机密等级的问题，必须采取适当的加密方法对信息予以保密。
4．管理安全
(1)组织管理措施。对于电子政务系统来说，要想做到合理分工，一个核心的原则就是在实际建设和应用电子政务系统时把系统的设计者、管理者、操作者、利害关系者等角色分开，尽量避免一个人同时具备多个角色。除合理分工外，牵制也是必须考虑的问题。比如在信息录入环节增设人员监督录入，既可以减少录人错误，也可以防止舞弊。此外，对于重要业务，可以在系统的工作流程中增加审核环节，并为具体操作人员设定操作规模的上限，从而提高非法操作的难度，降低风险损失。
中图分类号：G642 文献标识码：A 文章编号：1009-3044(2012)19-4783-02
1 课程简介
电子政务系统，是以信息技术为基础，以实现政府内部、政府部门间和政府与公众的数据交换和业务处理为目标，建立的具有开放式、分布式且容易扩展的系统平台。在这个平台上，政务工作的信息能力、采集能力、处理能力、交流能力和利用能力得到进一步提升。的服务方式和工作流程再造，实现对公众、企业和党政机构内部的，高效、廉洁、优质的管理和服务。
在体系结构设计方面，当前的电子政务系统大多采用C/S或B/S结构，传统的C/S结构由于其可伸缩性较差、维护困难等原因，正逐渐被B/S结构取代。在B/S模式中，可采用多层次体系结构，包括数据层、组件层、功能层和应用层。在数据层和组件层建立开放与共享的应用平台；功能层和应用层以业务为核心，分别实现不同的业务系统。
通过理论和实践教学，使学生较好地掌握《电子政务系统规划与实施》的各方面的知识，提高学生的软件设计、编程等能力。
2 课程性质
该课程为软件专业的限选课，建议修读学期为第5学期。在学生具备一定的计算机基础知识、软件设计与开发、数据库技术、网络技术、安全技术后，学习本门课程。学生通过运用计算机相关技术，设计并开发出电子政务业务流程的运行、管理及维护的系统。让学生对复杂项目有的一定的了解和掌控，提高学生应对实际项目的能力，指导他们合理解决问题的方法、途径。
3 课程安排
本课程共48学时，其中32学时为实验部分。
选用了《电子政务概论》一书为本课的教材。该书较全面地讲解了电子政务的内容，无论是电子政务的基本概念，还是计算机相关技术都阐述得十分清晰，让学生由从浅入深的学习过程，有效的指导学生对电子政务系统的体系、框架、运行、管理、维护的全面了解。
3.1理论课内容安排
理论课内容分五个部分：
第一部分电子政务的基础，包括电子政务的内涵、电子政务的特点、电子政务的类型、相关学科对电子政务的影响。
第二部分计算机相关技术，包括电子政务的架构技术、数据库技术、Web开发技术、中间件、计算机网络技术、计算机通讯技术、电子政务的安全技术。
第三部分电子政务的管理，包括电子政务总体框架、电子政务建设任务、电子政务的标准化、电子政务建设的评估问题等。
第四部分电子政务的应用，包括电子政务的应用类型、应用形式、应用集成；电子政务的运行和维护；电子政务的应用案例分析。
第五部分电子政务的展望，包括电子政务的现状与展望、移动电子政务。
3.2 实验课内容安排
本门课程实践性很强，要学生充分利用实验课，完成电子政务系统的设计与实施。由于电子政务系统规模大、复杂度高，我们以分小组的形式协同工作，培养学生具有团队精神。一般建议每组6到8人，并有组内成员选出一名组长，组长负责组内的分工与协调。
根据教学内容和课时要求，安排了16次实验课，分为5个阶段：
第一阶段（1-3次）： 教师提供题目，或者学生自选题目；并讨论出具体要完成的任务，最终形成《可行性报告》文档。
第二阶段（4-6次）： 需求分析阶段，形成《软件需求说明书》 、《概要设计书》，设计出数据库。
第三阶段（7-10次）：查询相关资料，确保网络安全。
第四阶段（11-13次）：编写代码，实现系统运行。
第五阶段（14-16次）：测试，，演示，最终检验系统运行和管理情况。
4 成绩评定考核方式
本课程考核分为三个部分：课堂表现、实验课完成情况、期末考试卷。
课堂的表现10%：包括出勤率5%和提问回答5%。
实验课表现30%。
期末考试卷60% 。
5 总结
《电子政务系统规划与实施》作为一门综合性学科，不仅让学生了解电子政务的基础知识，而且提供学生结合实际业务流程设计和实现了电子政务系统，提高了学生的动手解决实际问题的能力，培养了学生的团队精神，达到了最终的教学效果。
一、混沌理论
混沌理论肇始于20世纪70年代，由著名气象学家爱德华·洛伦兹首次提出，成为与量子力学、相对论比肩的三大科学革命之一。混沌理论最初是一个物理学的概念，混沌理论中的“混沌”一词，在传统意义上，它是指“混乱、紊乱、无序和没有规律性的事物和现象”。但是“混沌”作为一个科学概念，它又不同于其传统意义的内容。爱德华·洛伦兹认为：混沌这个术语是用来指代这样一种过程，“它们看似是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定”。时至今日，混沌理论的基本体系日益走向完善，其研究和应用不仅开创了自然科学的新范式，而且其影响已经延伸到生态学、经济学、管理学等众多的社会科学领域之中。作为研究复杂的非线性动态机制的混沌理论把偶然性、非线性、非平衡性、不稳定性带进了公共管理的视野。在公共管理领域，我们对混沌理论的理解着眼于以下几点：“一是对初始条件的敏感依赖性；二是临界水平，这里是非线性事件的发生点；三是分形维，它表明有序和无序的统一。”混沌理论不仅大大扩展了人们的视野，并使人们加深了对客观世界的认识：现实世界就是必然性与偶然性，确定性与随机性，有序与无序的辩证统一。目前将混沌理论与电子政务联系的研究成果还不多见，而应用混沌理论分析电子政务系统的特性，研究电子政务发展模式及其过程的管理，对发展电子政务具有重要的学术及实际指导意义，混沌理论为深入研究现代电子政务的不稳定性和复杂性提供新的理论手段和理论范式。
二、电子政务的若干混沌特性
作为一个非线性系统，通过对其的分析研究可以看出，电子政务具有以下一些混沌特性：
（一）电子政务具有混沌系统的耗散性
混沌系统是一个开放的系统，混沌系统内部的各组成部分分别进行着信息、能量及物质的交换与整合，同时混沌系统与外界也进行着类似的交换整合活动。电子政务包括三个组成部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公；二是政府部门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信；三是政府部门通过网络与公众进行双向信息交流。除此之外，电子政务系统本身就处于社会、经济的大系统之中，具有典型的耗散结构特征。由此可见，电子政务系统是一个既在内部进行交换，又与周围环境也有交换的动态的开放系统。该系统在不断地“耗散”从外界输入的数据的同时，通过系统内部各种不同的转换机制，再向用户输出信息。电子政务系统的这种耗散性使得系统在保持开放性、独立性和灵活性的同时，又能产生系统在整体上的稳定性。
（二）电子政务具有混沌系统的非线性复杂性
混沌系统不仅仅是各个组成部分的简单相加，而是在保留其各个部分的性质和功能的基础上，从而形成的整个系统新的性质和功能，也就是说混沌系统具有其组成部分所不具备的新的性质和功能。电子政务系统具有非线性，系统中几乎每个环节都是非线性的关系。从服务对象来看，电子政务的四个主体：政府、企业、公务员和公民这四者之间的相互作用也表现为非线性的特点，一方面在服务方面，不同的服务差异可能会导致对最终服务的接受者公众产生巨大影响；另一方面，对政府业务流程的改革并不能产生一定明显的效果。而且政府部门同时是以多种身份来参与电子政务的建设的，政府部门承当了用户和管理者双重角色，一方面它既是所有公共服务资源的使用者，又是这些公共服务资源的组织者。其它主体则充当着主动提供服务者、被动接受者、信息反馈者等角色，这使得主体之间的关系更加倾向于一种复杂的、非线性的关系。这些非线性关系的存在也正是电子政务系统无法用单一数据关系表示的根本所在，如何解决各个环节中的非线性问题，也是电子政务系统管理的重要方面内容。
（三）电子政务具有混沌系统的分形性
混沌系统是一个自相似的结构，在非线性、非平衡的过程中的混沌会产生一种吸引子，系统的状态在吸引区向奇异吸引子汇聚，从而确保了它在整体上的稳定性和收敛性。这使得电子政务系统可在形态、功能等方面同时具有自相似性，也可使系统仅在某一方面具有自相似性；混沌系统的分形性同时提高了整体与部分之间多层次、多视角、多维度的相关联的方式。比如，一个国家的电子政务系统中包含若干“自相似”的子系统，即从中央到地方逐级扩展开来的国家电子政务、省级电子政务、市级电子政务、县级电子政务。在我国，部级电子政务有中国电子政务网、中华人民共和国中央人民政府门户网站；省级电子政务包括23个省、4个直辖市、5个自治区、2个特别行政区的电子政务；市级电子政务包括282个地级市和374个县级市的政府网站。纵观不同区域的电子政务，虽然其层次性表现的都很明显，但是不同层次的电子政务系统仍然具有相似的功能和结构，具有分形性的特点。
（四）电子政务具有混沌系统的初值敏感性
从混沌学的观点来看，电子政务系统属于混沌系统，因为它具有混沌系统的一个重要特征：对初值的敏感依赖性。混沌理论认为，混沌系统的长期行为和结果，会敏感地依赖于初始条件，其长期行为是不可预测的。初始条件十分细微的变化经过不断地放大，对其未来状态会造成极其巨大的差别；相同的初始条件，得到的结果却完全不同。美国著名气象学家洛伦兹提出的“蝴蝶效应”就是这个特征的形象比喻，他在华盛顿的美国科学促进会的一次讲演中提出：“一只南美洲亚马逊河流域热带雨林中蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可以在两周以后引起美国德克萨斯州的一场龙卷风”，中国古代的“失之毫厘，谬以千里”也就是指这个意思。这种“蝴蝶效应”在现代电子政务建设中是屡见不鲜的，比如电子政务系统的结构、运行及控制方式都没有大的改变，而一个微不足道的数据失误就可能会导致政府信用危机。因此，电子政务的初值敏感性就要求我们不能忽略细小变化给复杂系统可能带来的巨大影响。
三、混沌理论下的电子政务建设
混沌理论告诉我们，客观事物是永远运动变化的，客观环境也是永远不相同的；面对事物环境的不确定性和复杂性，必然有其深层次秩序在指挥和引导这一复杂系统的发展方向。因此，我们运用混沌理论探索电子政务发展模式，就是要在电子政府建设的过程中坚持：以变应变，同时在变化中把握秩序。不管是从全国电子政务系统的宏观层面还是到每一层、每一部门的微观层面都要遵循这一原则。
（一）规范、统一各地区电子政务建设行为
电子政务具有混沌系统的分形性，一个国家的电子政务系统中包含若干“自相似”的子系统，具有相似的功能和结构，而且它们都在向一个“吸引子”汇聚，这个吸引子就是“阳光行政，保障公民的知情权”。因此我们应该在尊重各种子系统差异性的基础上，创建一些统一的原则性的规范：既要为各级政府配置合理的行政权力，也需要中央将电子政务作为一个整体共同建设。一方面，各地方政府要结合该地方的具体情况及发展要求，开展适合本地区的电子，满足本地人民群众的要求；另一方面，中央在赋予地方相应行政权力的同时，也要在尊重各地区管理模式的基础上从整体上把握方向，从不同地区的电子政务发展模式中找到共同点，制定相应的政策法规，通过有效的管理，保证中央政府宏观调控的权威性。与此同时，中央和地方政府在电子政务建设中还要做好利益的相协调工作，加强中央与地方之间的信息交流。在中央和政府关系协调的基础上，建立全方位信息共享平台，不仅要建立各个地区、各个部门共享系统，还要对涉及到整体利益的信息、应该共享的信息都要做到及时共享，防止“条块分割”、各自为政的现象。另外，要注意电子政务标准体系的建设，即总体标准、应用标准、应用支撑标准、信息安全标准、网络基础设施标准和管理标准等。
（二）创造复杂性，加强民众参与
混论理论强调组织的复杂性、随机性、不确定性的这些特征，电子政务系统都具有。混沌理论的的非线性观告诉我们，将电子政务建设去简单化和明确化，这不仅不可能促进电子政务的发展，而且会产生负面的结果。因此混沌理论要求电子政务建设的转变，由单一管理变为多元管理，不确定性取代确定性，增加其复杂性，要求其必须放松规制，公开电子政务内容，加强行政决策的民主性，允许和鼓励更多的民众参与到电子政务建设中来。
（三）重视组织的学习能力，努力打造学习型组织
学习型组织是当今公共管理界的时髦话题，混沌理论强调的是组织和个人学习能力的开发，以加强对变动组织和环境的适应性。虽然不确定性是不可避免的，但是我们应该以积极的态度面对复杂的环境，通过建立学习型组织，不断产生创造性的能量，通过不断的学习，加强内部的交流与沟通，提高管理的水平，通过发挥人员的主动性、创造性和积极性，来打破既有的结构、规范和程序，在面对偶然的事件中能创新处理措施和办法，从而推进电子政务的变革与发展。
参考文献
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近年来，随着计算机网络和信息技术的迅猛发展，人们的工作与生活方式都发生了深刻改变。为了迎接信息社会的挑战，利用当今先进的计算机网络和信息技术来改造政府、重塑政府、构建电子化政府、实施电子政务，已成为世界各国所普遍追求的战略目标。从传统政府转变为电子政府，将是一次极为深刻和艰巨的变革。同时，作为一项系统工程，电子政府、电子政务建设所涉及的已不仅仅是计算机网络与信息技术同政府管理的结合问题，而应建立一整套全新的政府管理体制和政务管理模式的问题。
本文将就这一问题做初步的探讨，从系统思维的角度，提出运用约束理论这一现代管理理论与方法来考察电子政务建设的全过程，通过管理模式上的创新，从而实现电子政务加约束理论的政府公共管理信息化新境界。
电子政务及其主要内容
当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为国际公共行政改革的一个新亮点或者说新动向。电子政府或者电子政务，已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。
根据美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务（e-Government，即电子政府），是电子商务（e-Commerce/e-Business）应用体系中，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网（Intranet）延伸到政府机关间交换网（Extranet）乃至因特网(Internet)。电子政务能够使网络在发挥政府职能和政府管理方面起到更加积极的作用，从而带来巨大的社会效益和经济效益。同时也给全社会的各个层面带来良好的发展机遇和前景。
电子政务系统主要由两部分构成，即信息交换系统与协同工作系统。
（一）信息交换系统的主要内容
第一，办公自动化子系统，包括办公套件、多媒体处理工具、网络应用工具以及各种政务专用软件。这些软件运行在办公业务网和办公业务资源网上，处理来自政府公众信息网、办公业务网、办公业务资源网的信息，输出的信息存储到电子信息资源库。第二，数据共享子系统，包括数据集成软件、应用集成软件、电子政务专用中间件等。由于电子政务系统数据资源开放、信息共享等特点，使得在传统等级森严的层次管理中所形成的“信息孤岛”的联合得以实现，从而为电子政务所体现的“扁平式管理”提供了可能性。第三，电子政务协同办公专用软件子系统，包括数据标准化软件、业务映像软件以及协同工作调度软件。由于原有的各类办公软件只是对单个政府职能部门政务流程的映像，缺乏协同工作机制，因此需要电子政务协同办公专用软件子系统将各个不同政府职能部门的政务流程映像为一个统一的软件模型，并将其在网络中实现。
（二）协同工作系统的主要内容
第一，政务数据集成与挖掘系统。数据挖掘就是在一些事实或观察数据的集合中寻找模式的决策支持过程。根据不同的数据挖掘对象，数据挖掘分为内容挖掘、结构挖掘以及用法挖掘等三个部分。第二，政务决策支持系统。电子政务协同工作平台借助于资讯工程技术、集成化思想，构筑了智能型、交互式、集成化的决策支持系统，并为决策层开发了主管信息系统与主管支持系统。这需要系统平台的支持，更依赖于多源数据的采集、建库、维护、更新，及最终对资料的管理、统计、分析。因此，可围绕网络环境中政府信息的采集、处理、管理和服务等应用为内容，建立基于数据库基础上的政府信息资源应用系统。第三，应用集成技术系统。由于多年来各政府部门各自为战形成的信息孤岛，已不能满足日益增长的信息处理和协同工作的要求，必须通过集成技术在系统中架设数据和应用的“桥梁”，使整个系统能够具备信息交换和协同工作能力，才能满足新经济时代的信息化要求。第四，安全保障系统。这是电子政务中的重要环节，整个系统安全的设计，必须从物理安全、网络安全、信息安全以及安全管理等全方位来考虑。
约束理论内涵
约束理论（TheoryofConstraints，简称TOC）是在优化生产技术(OptimizedProductionTechnology，简称OPT)的基础之上，由美籍以色列裔物理学家、企业管理顾问Dr．EliyahuM·Goldratt和Cox等人于1986年在其所著的《目标——简单而有效的常识管理》一书中最早提出的。按照美国生产及库存管理协会（APICS）下属的“约束管理”研究小组（CMSIG）给出的定义，约束理论（TOC）“可以被看作是一套管理理念与管理工具的集合”。它“把企业在实现其目标的过程中现存的或者潜伏的制约因素称为‘约束’（Constraints），通过逐个识别和消除这些‘约束’，使得企业的改进方向与策略明确化，从而达到帮助企业更有效地实现其目标的目的”。
E·M·Goldratt认为，（营利性）企业的目标即在于“能够在现在和将来持续地赚钱”。并在此基础上，发展提出了关于产销率、库存和运营成本的评价指标、TOC的九条基本原则（FundamentalPrinciples）、五个核心步骤（FocusingSteps）以及包含六棵逻辑树的思维流程（ThinkingProcess）等等，作为一整套的技术方法和工具，从而为TOC的具体实施提供了保障。
需要指出的是，虽然是产生于生产制造业的环境下，但作为一种整体性、联系性和发展演化性的系统观的具体体现，尤其是随着其理论体系的不断完善与发展，TOC的应用范围已经从单纯的生产经营管理扩展到了包括政府、教育、医疗等一些非营利性组织在内的更广泛领域。例如，H·WilliamDettmer曾明确提出，对于诸如政府、国防、医疗和教育等这样的非营利性组织机构来说，他们的目标则在于“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。这为运用约束理论的基本方法和技术工具分析研究电子政务环境下的政府管理模式创新问题提供了理论上的依据。
基于约束理论的电子政务建设与政府管理模式创新
我国学者刘惠军（2001）曾详细阐述了电子政务在促使政府主动适应社会变革的需要、提高政府办公和决策效率、推进政务公开、整合政府职能规范行政行为、提高公务员科技素质、推动全社会的信息化建设等方面的重要意义，并从技术系统建设、应用与体制创新等各方面给出了电子政务建设的目标。本文认为，所有这些，归根到底都应服从于政府的职能的发挥这一中心任务来展开，即“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。因此说，所有相关的工作，都应服从或服务于这一核心的目的。而检验电子政务建设是否有效，也应以此作为标准。中国
围绕政府职能这一总的目标，将TOC的基本思想方法运用于电子政务建设，就是要将TOC的一整套基本的技术方法和工具应用于整个电子政务建设全过程，并将强调整体性、联系性和发展变化性的系统观来起总的指导思想，通过识别发现和提升其中所存在的“瓶颈”环节，来使得“政府服务于公众”这一目标得到最大化地实现。就是要认识到，电子政务建设绝不仅仅是单纯地将“政务信息资源数字化，内部办公过程无纸化，对外管理服务网络化”作为根本目的，不是简单地实现政府“公共管理电子化”，而是在整个电子政务建设过程中，随着这种外部环境电子化、信息化的变化，必然要伴随着政府运作管理中的“潜规则”变化，伴随着政府管理理念的更新、管理流程的革新与管理模式的创新。
电子政务环境下，政府公共管理的模式需要体现以下几个方面的特征：
技术支撑。网络技术是电子政务管理模式的核心，包括计算机辅助办公系统、管理信息系统、决策支持系统、办公信息系统、智能管理系统等在内的网络技术与其他信息技术的融合，共同实现了电子政务管理的程序化、网络化、自动化、智能化。
整合。在网络管理模式下，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了原有的地域、层级、部门上的限制，减少了部门之间的冲突，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。
服务。服务的理念是电子政务的主要管理理念。在这种理念下，公众和企业等团体组织是政府管理机构的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺。这使得政府的职能由控制型转向控制—服务型。
交互。在电子政务的管理模式下，公众和企业等团体组织利用网络与政府打交道，将改变必须通过一定的组织结构层次进行书面审核的工作方式，任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接的交流沟通。同时政府也可以通过网络直接行使政府的职能和权力，政策信息，也可通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业等团体组织需求、意见的数据资料，为政府决策提供更可靠、更客观的科学依据。
开放。开放的特征一是指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，让社会和公众容易获得政府信息，为公众获得政府信息提供便利。二是指管理和沟通的渠道公开，便于公众办事和监督。
知识化。与传统的以日常事务为主的不同，在电子政务的管理模式中贯穿着一种知识的理念和创新的精神。
综上所述，本文简要介绍了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入作为当代管理理论之一的约束理论，提出将其应用于指导电子政务建设的具体实践，通过政府管理模式上的创新，来实现电子政务建设实施的核心目的，以更有效地发挥政府服务公众的职能。但限于篇幅，这里尚没有涉及具体方案的设计与实施问题，这将成为笔者今后进一步工作的方向。
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一、电子政务信息系统审计风险研究的意义、方法
电子政务是国家信息化建设的重点工作，其成功与否直接影响着我国政府改革的进程，然而信息化建设往往伴随着巨大的风险，所以必须对电子政务信息系统的建设实施科学全面的审计。在信息系统审计的过程中，审计人员通过收集证据来判断系统本身是否达到保护资源安全，数据完整，系统稳定、有效和高效等目标，但有时会出现审计人员发现不了系统内部存在的缺陷或错误的情况，这说明对信息系统的审计可能出现判断出错的可能性，这种可能性就是信息系统审计风险。而电子政务信息系统审计由于电子政务的特殊性而存在着更为复杂的审计风险。
在这样的环境下，研究电子政务信息系统的审计风险具有非常重要的意义。国内外对传统审计领域中的审计风险研究已经相当成熟，而对电子政务环境下审计风险的研究数量相对较少且处于初步探索阶段。国内的朱萍等以审计风险模型为基础，认为应通过合理评估固有风险和控制风险的水平来确定检查风险，达到降低审计风险的目的，并重点阐述了控制风险的评估[1]。孙纲以审计理论和评价理论为基础，构建了审计风险评价方法体系，最后通过比较期望审计风险与实际审计风险作为审计终止标准的方法来降低总体审计风险[2]。还有一些学者针对电子商务环境下的审计风险做了研究：王乐声从传统审计风险模型的固有风险、控制风险、检查风险三个要素着手提出了降低电子商务审计风险的对策[3]。刘知强通过文献分析法及专家咨询法两种方式设计了电子商务环境下审计风险量表，对电子商务环境下的审计风险进行了识别分析，并在量表的基础上建立了适应电子商务环境下的审计风险模型[4]。
本文对电子政务信息系统审计风险的研究将借鉴COSO（Committee of Sponsoring Organization，内部控制委员会）在2004年的《企业风险管理――整体框架》[5]。该框架是在1992年的《内部控制――整体架构》的基础上提出的，重点阐述了八要素风险管理理论；与原来的五要素内部控制框架不同，它更侧重于风险管理，强调内部控制是风险管理必不可少的一部分。该框架对于企业风险管理的定义具有广泛的适用性，适用于各种类型的组织、行业和部门，也成为了衡量企业风险管理是否有效的一个标准，对于我们开展电子政务信息系统审计风险研究具有很好的借鉴作用[6]。
对电子政务信息系统审计的风险研究首先应以传统审计风险理论为前提，传统审计风险包括固有风险、控制风险和检查风险三个组成要素，它们之间的相互关系可以从定量和定性两个方面加以考察。
从定量的角度看，审计风险及组成要素的相互关系可用以下公式表示：
审计风险=固有风险×控制风险×检查风险
这个公式也被称作传统审计风险模型。
从定性的角度看，检查风险与固有风险和控制风险的综合水平之间存在着反比关系，固有风险和控制风险的综合水平越高，审计人员可接受的检查风险水平越低；反之亦然。对于固有风险和控制风险，它在审计人员审计过程中已成为既定的事实，审计人员无法改变它，但可通过对被审计单位的了解和测试来合理评估固有风险和控制风险，评估的目的是为了确定检查风险水平，并据此来开展实质性测试以降低检查风险，从而最终将审计风险控制于可接受的水平。
二、电子政务信息系统审计风险研究框架
基于传统的审计风险模型和审计风险各要素的定性关系，并借鉴COSO风险管理理论，本文提出了电子政务信息系统的审计风险研究框架（见图1）。
图1 电子政务信息系统的审计风险研究框架
下文将分别对电子政务信息系统固有风险的识别、固有风险的评价以及控制风险的评价和检查风险的评价等几方面进行讨论。
⒈固有风险识别
所谓固有风险识别，是指电子政务信息系统审计人员对电子政务信息系统固有风险的发生领域进行识别和分析，以确定风险的来源，描述风险特征。从电子政务建设的整个生命周期来看，其固有风险贯穿于电子政务信息系统建设项目的始终，所以应将电子政务看作一个大系统并从系统工程和项目管理的角度来对电子政务信息系统的固有风险进行全面识别，无论风险性质和风险大小，都应尽可能全面地找出其存在的固有风险[7]。
根据系统分析法，电子政务信息系统的固有风险可划分为系统风险和非系统风险。系统风险是电子政务信息系统的特别风险，是由其本身的开发、建设、管理等活动带来的；非系统风险是指电子政务建设之外的某种因素引起的可能对所有电子政务建设都带来损失的不确定性风险。
电子政务信息系统的固有风险按照风险的不同来源可以进一步进行分类和细化（如图2所示）。需要指出的是，各种电子政务信息系统固有风险领域之间并不是独立的，而是存在各种联系的，分析时应对此做综合考虑。
图2 电子政务信息系统固有风险分类图
⒉固有风险评价
对固有风险的评价可采取多种方法，由于电子政务信息系统的固有风险是由诸多相互关联又相互制约的因素构成，既复杂又缺少足量数据，所以采用单纯的定性和定量分析的方法往往缺乏可操作性。因此，本文决定同时采用特尔斐法和AHP法作定性和定量分析，最后对用这两种方法得出的结果进行比较，以实现分析结果的科学性和加强评价的实际可操作性。
特尔斐法由美国著名的兰德公司提出并使用，是能够对大量非技术性的无法定量分析的因素进行概率估算的方法，它是一种客观的综合多数专家经验与主观判断的技巧，也可称为专家打分法，它是系统工程中一种很重要的测定方法。
AHP（analytic hierarchy process，层次分析法）是美国运筹学家T.L.Salty在20世纪70年代提出的一种定性与定量结合的决策分析方法。它把需要研究的复杂问题分解为不同的组成元素，并针对总目标按相互关系影响划分为有序递阶层次结构图，通过各元素的两两比较，确定层次中诸因素相对于上一层次某因素的相对重要性，然后综合人的判断以决定各因素相对重要性的总顺序[8]。
采用AHP法和特尔斐法进行电子政务信息系统固有风险评价的过程如图3所示。
图3 电子政务信息系统固有风险评价流程图
⒊控制风险评价
前文介绍了电子政务信息系统建设项目存在的各种风险，根据COSO企业风险管理整体框架的要求，对于这些风险被审计单位通常会采取必要的管理措施。良好的风险管理能够降低电子政务信息系统存在的风险，但是无论被审计单位风险管理的设计和运行多么完善,仍无法消除其固有的缺陷和局限性，所以审计人员在进行审计的过程中必须了解电子政务信息系统的风险管理情况，并对存在的控制风险做出科学客观的评价，为即将进行的实质性测试提供依据。控制风险的合理评估对于审计人员做出正确的审计报告具有关键的作用，应充分重视这一环节。控制风险的具体评价过程如下（参见图4）：
图4 控制风险的评价过程
⑴首先审计人员应了解电子政务信息系统的风险管理状况，分别从控制环境、目标确定、事件识别、风险评价、风险反应、控制活动、信息沟通和监控方面来考察。这里审计人员可通过多种可行的办法来了解其实际状况，如可通过查阅有关规章制度及方针政策等文件，与负责人座谈、询问有关人员、实地观察、发放调查表、查阅前期审计报告、与程序设计人员直接对话等手段来实现，由此可以对被审计单位电子政务信息系统内部的风险管理设计的合理性、健全性做出初步评价，并可通过书面说明法、调查表法和流程图法做出描述。这一步是对控制风险的初评，对控制风险的初评宁可高估不宜低估，以降低审计风险。
⑵符合性测试是指对内部控制的完整性、有效性和实施情况进行测试。本文的符合性测试是以COSO企业风险管理框架为基准，是对电子政务信息系统的风险管理的完整性、有效性及合理性进行测试。这一部分可作为下一步风险管理现状和得分的重要依据。
⑶通过比较法评估风险管理情况，同时进行控制风险的二评。比较法就是通过对实际系统风险管理现状的调查取证和描述，然后与现有的评价标准（本文以COSO企业风险管理整体框架为评价标准）进行比较，以此得出被审计单位风险管理符合性的总体评价，最后用百分制打分的方式显示评价结果[9]。因为此方法在使用时以国际现行风险管理整体框架为评价标准并紧密结合目标系统的实际，所以其评价指标的设定更具科学性和可操作性；同时此方法通过实际与标准的比较得出结论，使评价更具可靠性。
比较法中涉及几方面的要素，分别是评价标准、评价指标、评价指标权重、评价方法、评价程序及评分表，其中风险管理评分表是整个评估成果的综合体现。
评分表的表头栏目如表1所示，评分表的“得分”栏是根据风险管理指标现状与标准的符合性程度而得出的，采用的是百分制的方式。
表1电子政务信息系统风险管理情况评分表
风险管理的总得分=∑COSO八要素权重*各项具体指标权重*各项具体指标得分。
⑷控制风险终评。这一步发生在实质性测试之后。根据实质性测试的结果和其他审计的证据，对控制风险进行最终评估，主要是看其是否与控制风险的计划评估结论相一致。如果控制风险水平高于计划评估水平，则说明审计程序不充分，审计人员应考虑是否追加相应的审计程序；如果低于计划评估水平，则说明按计划评估控制风险水平制定的审计程序执行已经比较充分，无须考虑追加审计程序[1]。
⒋检查风险评价
一般来讲，检查风险是指信息系统中的某些电子数据存在重大错报或漏报，而未能被实质性测试发现的可能性。检查风险是必然存在的风险，它与被审计单位无关，与审计程序的有效性有关。比如审计人员在进行实质性测试的时候，由于采取抽样技术而出现的抽样风险；另外，除了抽样风险之外也有非抽样风险。在电子政务信息系统审计中，因为信息系统中电子数据的形式多样性，增加了提取审计证据的困难；由于内部控制主要依赖于软件本身，增加了难以全面检查测试的可能性。如此种种情况而使风险评估变得更为复杂，检查风险大大增加。对检查风险的评价直接影响着审计人员对审计风险的综合评价，所以应充分重视检查风险的评价。审计人员可先找出检查风险的影响因素，并建立检查风险的评价指标集，利用风险因素分析法、模糊综合评价法等方法来进行检查风险的评估。
三、结束语
随着的信息化程度越来越高，电子政务信息系统审计也越来越得到人们的重视，对电子政务信息系统实施科学的审计能够最大限度地降低电子政务建设项目的风险。而审计本身也是存在审计风险的，审计人员如何开展电子政务审计工作，如何将审计风险降低至可接受的水平，需要全面认识和正确评价电子政务信息系统存在的各种风险，帮助和监督被审计单位建立、健全电子政务信息系统风险管理制度，并提高风险管理水平。电子政务信息系统的审计风险涉及诸多主客观因素：不仅包括信息化的风险，也包括许多人的因素，其复杂程度极高。本文建议从系统工程和风险管理的角度来对电子政务信息系统的审计风险进行分析，以理论为指导并在实践中不断摸索改进电子政务信息系统的风险管理方法，使其更具可操作性和适用性。
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1、信息系统对业务的覆盖率逐步提高
自上个世纪90年代后，互联网应用的普及和信息经济的兴起，带动了电子政务、电子商务和社会信息化的全面发展。
仅从政府角度看，我国电子政务经过十多年的发展，形成了一定规模的信息化基础设施，建设了大量的电子政务应用系统，正在经历由传统运行方式向以网络为基础的信息化运行方式转移的过程。以北京市为例，“十五”期间，全市1186种政府业务，运用信息化实现的有591种，建成726个业务支撑系统，50%的政府业务通过信息化手段实现；各级政府和业务部门高度重视业务应用系统的开发和应用，约90%的市、区政府部门建设了局域网，超过90%的政府部门达到了人均1台计算机，有90%的政务部门已建成或正在建办公自动化系统，其中无纸化程度达到50%以上的部门占80%。①
2、基于网络平台化的信息共享和业务协同
互联网技术和应用的快速发展，无论是政府还是企业的信息化，都受到战略管理和服务客户的强烈驱动，在不断地扩展信息化的应用领域和内容，朝着基于统一网络管理平台，跨部门信息共享和业务协同的方向发展。
政府各机构在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能过程时，正越来越广泛地采用信息技术来实现。由于应用目标的整体性，要求政府业务系统、政府信息具有集成性和共享性。例如，北京市业已建立了连接各级政府机构政务系统的政务内网平台，通过信息交换平台和政务门户网站，各级各类政府机构可以实现协同办公和信息共享。又如，北京市东城区首创的网格化城市管理模式，通过综合的信息化手段，实现了对城市各类基础部件的综合管理。再如，“首都之窗”网站群作为政府门户，正把更加全面的政府公共服务纳入到信息化应用范围。②
企业信息化应用模式早已脱离了个别业务系统孤立应用的阶段，步入了企业战略协同系统应用阶段，其中ERP（EnterpriseResourcePlanning，即企业资源计划）最具代表性。ERP是20世纪90年代提出来的，目前已发展为企业管理信息系统中最为流行的一种形式，几乎是企业信息化的代名词。ERP系统以经营资源最佳化为出发点，全面整合企业的供销存、财务、计划、质量、制造等核心业务，并最大限度提升企业各项经营资源的应用效率。
实现统一的网络平台管理，进行系统协同整合，核心的内容就是要进行应用系统及数据集成，建立可以共享的统一数据管理结构。建立一致的数据规格标准和建立统一的数据管理、应用规则，是实现应用系统和数据集成的主要途径。如何建设与上述信息化环境配套的电子档案的统一管理、共享利用的机制、模式，网络环境下的档案馆如何构建和运作，都是需要深入探讨的问题。
3、信息资源战略成为信息化核心内容
2004年12月国家颁布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，标志着我国的信息化步入了以开发利用信息资源为重心的发展阶段，这既是信息化向其本源的回归，也是我国信息化发展到一定程度的结果。
从国家层面来看，信息资源开发利用，就是借助于信息化手段，为提高政府公共服务能力、增强政府能力建设、推动和谐社会发展为目的，形成政府信息资源、社会信息资源综合开发利用的局面，同时推动信息资源产业发展，促进我国经济社会的可持续发展。政务信息资源的开发利用紧紧围绕政务公开、重大基础信息库和重点业务应用系统的建设进行。社会信息资源开发利用重点是强化农业、科技、教育、卫生、社会保障、档案等领域的公益性开发和利用。同时，国家将研究制定鼓励信息资源产业发展政策；健全信息资源市场监管制度，完善网络环境下的著作权保护，提高审批效率，扩大登记备案和事后监督的范围；研究制定政务信息资源社会化增值开发利用的财政政策和信息资产管理办法；制定信息资源开发利用标准体系表，优先制定并大力宣传贯彻信息资源分类、共享、基础编码等国家标准；推进公共文献基础数据库建设，积极开展社会化服务。③
从机构层面，信息资源开发利用是信息资源服务于战略决策、满足客户信息需求和提高业务管理信息提供水平的客观发展需要。从信息化发展的进程上来讲，信息系统总是由满足业务处理、运行需要开始，信息资源的开发利用遵循着数据—信息—知识的过程。机构层面的信息资源开发利用总是从系统集成、数据集成开始，在整合的数据仓库基础上进行数据的挖掘和满足不同需要的数据应用。这实际上类似于我们传统的档案管理利用流程，应当把它纳入到信息化条件下的档案管理内容范畴。
二、信息化条件下档案管理的若干问题
信息化系统正在演化成为各类组织业务运行的基本方式，网络平台正逐渐成为政府机构、企业信息运动的支撑平台。对档案管理活动而言，各类组织运行平台的变化，给我们提出了很多基于数字化概念的新问题，这些问题需要我们去深入思考，探索符合信息化特点的新思路和新方法。
1、电子文件长久保存和长期可用问题
人们把以数字化方式记录的文件，统称为电子文件。电子文件在性质、形式上与纸质文件的不同，无疑是档案界最先感受到和最先关注的信息化带来的变化和影响。由模拟方式转变成数字化的记录方式，主要的问题有三个：一是电子文件的长久保存问题，数字化信息复杂多样的编码格式、读写方法和载体材料，都给电子文件的长久保存带来困难。二是电子文件的证据力和法律效力问题，这包含了对数字方式所记录信息的真实性以及获得、保持信息真实性方式方法的可行性、可信性问题。三是数字化信息与载体的依附关系问题，数字化信息的组织是通过编码形式完成的，人们处理、传输、存储和显现数字化信息，要借助能处理这些编码的信息技术设备间接完成，因此，数字化信息依赖于元数据、数据格式、软件系统和硬件系统才能够被处理、存储和显现。综上所述，电子文件的复杂性、变化性、多样性是过去纸张载体所没有的。
归纳起来讲，目前解决电子文件真实性、长久保存、长期可用的途径主要有如下几类方法：一是通过法规约束电子文件格式种类，如我国的《电子文件归档与管理规范》所选择的管理方式，方法就是尽可能地选择比较通用通行的少量几种文件格式，通过降低电子文件格式种类繁复性，增加电子文件长期保存的可靠性、可控性。二是通过对电子文件存在的系统相关要素的规范设计和过程控制，以保证电子文件的真实性和可靠性，包括系统地记录背景数据和规范、控制信息流转环节等方式。三是提高载体材料寿命或对电子文件处理、存储、传递和应用所依赖的软硬件环境进行备份的方式。四是分离数字信息的语义表示与格式表示，形成不依赖于特定的通用信息存在形式，不会出现因为数据格式及软硬件环境的变迁而造成电子文件不可使用的情况，如以XML作为标识规范的方法，等等。
为了解决上述问题，国内外都作了相当多的探讨和尝试。首先，各国都倾注力量，制定系统成套的和普遍适用于各类信息系统的电子文件管理需求规范和档案系统标准，力求把问题解决在电子文件的形成阶段，达到电子文件永久保存的目的。如澳大利亚的国家“数字化保管动议”，通过建立文件管理国家标准、文件管理元数据规范、文件系统设计与实施程序等标准规范，保障电子文件的长久保存。其次，从数字档案的永久性入手，研究具有长久保存价值的数字档案的系统化保存、保管方式，如美国国家档案与文件署（NARA）于1998年开始，耗时6年时间对永久保存电子文件的可能性、保存技术、保存系统的功能需求进行了全面的论证和试验⑤。第三，研究数字化适用载体在各种状况下的长久保存问题，如荷兰2000年启动了“数字保存试验”项目，针对政府常用的电子文件类型，进行了迁移、采用XML格式和仿真三种数字保护方法的试验，评价各种方法的效果、局限性、费用及应用的可能性。第四，在我国，通常采用的方式是，档案部门站在长久保存的立场，通过归档要求的约束，保障电子文件的可靠性，如《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》（GB/T17678.1-2-1999）、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894－2002）等，省市地方和行业主管机构也制定了相关规范或标准，如建设部的《城建电子文件归档与电子档案管理规范》。
2、多种类型数字化信息的档案化问题
在电子文件数量快速增长的同时，其种类也日益丰富，包括文本文件、电子报表、电子邮件、图形、图像文件、视频文件、网页文件、数据库文件等。数字化信息的复杂多样，具有传统纸质文件所不具有的性质，因此，这些数字化信息的档案化在总体上处于随机状态，有些数据累计存储在业务数据库中，有些被定期销毁，有些则被迁移到临时载体上。如果不能建立系统型的管理规则，很可能造成不可挽回的损失。
导致数字化信息档案化问题的原因归纳起来有以下几种情况：
（1）与传统文件运转流程无关。长久以来，人们已经形成了纸质文件档案化的系统化的方法体系，主要是依靠业务流程的自然发展进程，在业务流程终结时，把文件归档转入档案系统，以备今后工作查考。或者对文件的价值进行鉴定，判别文件对形成者的意义大小以及对社会的意义大小，在规定的时间阶段，把分布在各个机构的文件汇集到档案馆集中保存，以长久留存社会记忆，保障社会发展的延续性。久而久之，文件的档案化形成了对业务运转流程及其规则的依赖性，当数字化信息因不能纳入一般的业务流程，或业务流程因信息化而发生变化时，将会导致电子文件在档案化过程中范围的缺失。比如，电子邮件系统已经成为绝大多数政府或企业网络系统的必备子系统，电子邮件也早已成为人们在进行工作交往时的基本工具，很多国家或组织也都制定了电子邮件的管理制度，但电子邮件的档案化问题依然处于随机管理状态，主要原因就是电子邮件联系方式的公私性质不容易界定，不容易纳入到正常的业务运转流程之中。
（2）非文本型数据。在纸质档案管理时期，由于非文本型数据的数据单元不能完整地表达一个事项，数据结构、信息组织方式与文本方式不同，并且很多结构化的数据库数据经常处在变动之中，无法纳入到文本文件的管理体系，往往不进行档案化处理。信息化的发展，使得电子文件的数量与日俱增，但档案机构往往比较注重对文本型电子文件的归档和收集，对非文本型数据库数据、多媒体数据的归档重视不够，也没有切实可行的档案化措施。而且，档案界还存在着一个概念误区，认为数据库文件本来就有自身的数据结构，并且处在存储状态，没有必要再转化为所谓的档案文件。目前，大部分关系型数据库，都是作为支持业务流程的存储机制来建设的，从性质上来讲，可以认为是“暂存数据”，而且，这些数据往往是随着业务过程的变化而不断更新变化的，在结构上又是连续性的，往往不能按事项分块，不能按传统档案管理方式管理。但是，这些数据往往是一个业务系统的核心资源，
支撑着一个机构的业务运行，绝大多数具备档案价值，如果不尽快建立有效的档案管理制度，可能会造成比较严重的损失。目前，有注意到非文本型数据归档的机构，往往采用简单拷贝、累加存储的方式，或者以备灾数据库的方式同构备份数据。这些方式可能不能真正解决数量巨大的非文本数据档案化问题。
（3）网页类型文件。互联网的普及，使数量巨大的Web文件存在于流动的网络信息海洋之中。我国的各类机构为了与外部环境的联系与沟通，建设属于机构自己的网站的比率很高。据国务院信息化工作办公室的资料显示，到2005年底，我国政府域名（）注册量达到23752个，政府网站达到11995个，县级以上门户网站拥有率达到81.1%，其中部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。⑥但由于网页文件的内容重复率高，数量巨大，各类机构往往都不作档案化处置。这种情况是否存在档案缺失的漏洞，也是值得深入研究的。
3、双轨制与双套制问题
随着信息化的深入发展，各类机构的信息系统覆盖率不断提高，意味着文件的处理、运行过程的双轨制越来越趋向于单轨制，这是一个必然的趋势。但是，在人们的档案思维中，依然存在着对纸质档案的心理依赖，充满了对电子文件的不确信感。这种情形也体现在国家及行业已经颁布的电子文件管理的相关国家标准、行业标准中，规定对于具有长久保存价值的文件，要电子、纸质形式双套保存。
造成双套制比较普遍的原因，从根本上讲是档案思维还停留在纸质文件时代，对电子文件及其存在的技术环境还不熟悉、不确信，对电子文件是否能够长久保存及长期可用缺乏认知。其次，是国家的档案行政机构缺乏档案无纸化战略规划、制度设计和系统规范，使得对纸质文件依赖成为制度性的选择。包括我国在内的很多国家，都相继颁布了《电子签名法》或相关法律，力求通过法律的形式，确认数字化信息在社会交往和经济活动中的法律地位及其具有凭证性的条件。《电子签名法》的意义在于通过法律确定了电子数据可以作为法律凭证，使电子文件具有了与纸质文件同等的证据作用。一般来讲，《电子签名法》主要是规范电子文件的技术条件和应用背景，以保证电子文件在交互过程中的真实性是可确认的，是可以作为证据使用的，但并没有解决电子文件的长久保存问题。而这方面的规范有赖于档案管理机构来解决。
双套制的另一种情形，是国内的各级各类档案馆大量地将纸质档案拷贝成电子档案。为使档案馆蕴藏的丰富档案信息资源能够提供网络应用，根据档案利用需求有选择地提供目录定位服务以及部分档案的原件服务是必要的。如果盲目地无限度地进行档案的电子化，以此作为数字档案馆建设的成就标志，只能造成巨大的资源浪费。
可以想像，不解决双套制的问题，是无法推动信息化发展的。信息化发达国家在信息化进程中都强调“无纸化”作为信息化的战略目标来积极推动，可见它对信息化发展的重要意义。
双套制或无纸化的解决方案，一定不是单纯的技术解决方案，而应该是制度化方案。这个制度化的解决方案，依赖于我国信息化的发展程度，取决于信息系统的业务覆盖率，特别是网络应用的覆盖率。在此基础上要形成无纸化的全面管理制度，可能包括两个层面：档案馆层面的和机构层面的。档案馆层面要解决电子文件永久保存的技术条件（载体的可靠性、信息对格式的非依赖性）、文件真实性的制度和管理系统保障规范、电子文件应用的规范。对机构层面，档案及档案管理系统提供凭证性、证据性文件的系统认证标准、规范，第三方认证机构的建设等。
4、电子文件运动规律与档案管理模式选择
近年来，关于“文件生命周期理论”和“文件连续体理论”的争论十分引人关注。信息化彻底改变了各类社会活动的时空关系和运行模式，人们需要基于新的社会运行方式，建立新的信息思维，寻找信息运动新规律，以求在准确揭示信息运动规律的基础上，更好地进行管理。这是这场争论的意义所在。
“文件生命周期理论”与“文件连续体理论”的实质，是如何看待文件运动的统一性和管理一致性问题。“文件生命周期理论”强调在文件的不同运动阶段有着不同的运动特性，强调在不同的阶段实施不同的管理措施。而“文件连续体理论”认为文件运动是一个整体，文件运动有着不同的功能轴，文件运动每一个时点，都可能包含一个或多个功能价值取向，因此，管理上不必划分文件与档案的阶段性。从弗兰克·厄普沃德对文件连续体模式的四项基本原则看：第一，文件价值的持续性与文件档案化。主要强调的是文件、档案的整体观，这与我国普遍认知的“文件管理与档案管理一体化”的观念是相类似的⑦，是“从文件形成到文件作为档案保存和利用的管理全过程中连贯一致的管理方式”。第二，文件联系以逻辑联系为主。这是传统档案学的基本原则，档案的分类、主题方法都是按逻辑组织文件的方法，即使是网络化条件下，文件分处不同的物理位置，也应坚持这种方法。第三，文件管理制度纳入业务活动目标与过程。它强调的是要把文件管理职能制度化地纳入业务系统中，应该说“纳入”概念在档案界也并不是新概念。第四，档案学是随着组织知识的背景条件变化而变化⑧。这是关于档案学理论随着社会发展环境变化的思想，是任何理论都应该具有的素质。归纳起来讲，文件连续体理论强调的是文件与档案是一个整体，不必区别管理，而且从形成阶段就应予以制度化的干预。显然，这一核心思想存在着理论臆断性。文件的形成是为业务运转服务的，其首要目的和价值是业务的有效运转，如果按照文件的历史价值进行文件系统设计，其结果不仅会削弱文件的真实性、客观性，而且可能导致业务系统效率的极大降低。信息化发展的进程已经证实，无论是政府或是企业的系统，随着时间的推移都面临着系统数据档案化的问题，在业务系统中建设数据档案库，或者是不经档案价值鉴定，简单地直接地迁移业务系统数据到档案库，其信息质量根本无法保证。况且，由机构档案室到档案馆的过程，也绝不能是简单的迁移过程。
作为我国的档案工作者，在学习国外的理论经验时，不能采取简单的“取代”或“覆盖”等方法，而应该是在考察各种理论的基本背景的前提下，积极汲取各种观点中的有益成分，构建适合我国的档案管理可行模式。
网络技术的发展极大地促进了业务系统的连续性、关联性，如果不在制度上和文件管理要素上对业务系统提出要求，比如提出元数据要求，就可能使业务系统自然生成的电子文件无法长久保存。所以，文件连续体理论提出的整体系统思想是非常值得借鉴的。我国的电子文件管理中提出的全程管理、前端控制思想，就是对这种理论的合理诠释。但是，档案有档案的价值取向，对电子文件的管理要素的控制，不能取代对档案价值的判断和对文件的取舍。特别是在信息膨胀的时代，这一点尤为重要。目前，我国很多地方正在积极建设网络文件中心。这种热潮的基本出发点是，对分布在各个机构的业务活动中的电子文件进行集中管理，有的采取集中存储、集中利用的模式，有的采用备份中心的模式，有的采用存储目录、逻辑归档的模式。网络建立的广泛联系，为各种模式都提供了支持条件。无论是物理集中，还是逻辑集中，电子文件中心都不能以文件的集中取代文件的档案化过程。否则，随着时间的推移，就会出现电子文件的大量堆积的局面。无论采用何种理论模式作为指导，在电子文件运动整体环节中都不能取消“档案化”的环节。在信息爆炸的时代，这一点尤为重要。
注释：
①北京市信息化领导小组办公室：《北京市“十一五”电子政务规划研究报告》。
②北京市信息化领导小组办公室：《北京市“十一五”国民经济与社会信息化发展规划》。
③⑥《2006年中国信息化发展报告》。
④。
1、信息系统对业务的覆盖率逐步提高
自上个世纪90年代后，互联网应用的普及和信息经济的兴起，带动了电子政务、电子商务和社会信息化的全面发展。
仅从政府角度看，我国电子政务经过十多年的发展，形成了一定规模的信息化基础设施，建设了大量的电子政务应用系统，正在经历由传统运行方式向以网络为基础的信息化运行方式转移的过程。以北京市为例，“十五”期间，全市1186种政府业务，运用信息化实现的有591种，建成726个业务支撑系统，50%的政府业务通过信息化手段实现；各级政府和业务部门高度重视业务应用系统的开发和应用，约90%的市、区政府部门建设了局域网，超过90%的政府部门达到了人均1台计算机，有90%的政务部门已建成或正在建办公自动化系统，其中无纸化程度达到50%以上的部门占80%。①
2、基于网络平台化的信息共享和业务协同
互联网技术和应用的快速发展，无论是政府还是企业的信息化，都受到战略管理和服务客户的强烈驱动，在不断地扩展信息化的应用领域和内容，朝着基于统一网络管理平台，跨部门信息共享和业务协同的方向发展。
政府各机构在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能过程时，正越来越广泛地采用信息技术来实现。由于应用目标的整体性，要求政府业务系统、政府信息具有集成性和共享性。例如，北京市业已建立了连接各级政府机构政务系统的政务内网平台，通过信息交换平台和政务门户网站，各级各类政府机构可以实现协同办公和信息共享。又如，北京市东城区首创的网格化城市管理模式，通过综合的信息化手段，实现了对城市各类基础部件的综合管理。再如，“首都之窗”网站群作为政府门户，正把更加全面的政府公共服务纳入到信息化应用范围。②
企业信息化应用模式早已脱离了个别业务系统孤立应用的阶段，步入了企业战略协同系统应用阶段，其中ERP（EnterpriseResourcePlanning，即企业资源计划）最具代表性。ERP是20世纪90年代提出来的，目前已发展为企业管理信息系统中最为流行的一种形式，几乎是企业信息化的代名词。ERP系统以经营资源最佳化为出发点，全面整合企业的供销存、财务、计划、质量、制造等核心业务，并最大限度提升企业各项经营资源的应用效率。
实现统一的网络平台管理，进行系统协同整合，核心的内容就是要进行应用系统及数据集成，建立可以共享的统一数据管理结构。建立一致的数据规格标准和建立统一的数据管理、应用规则，是实现应用系统和数据集成的主要途径。如何建设与上述信息化环境配套的电子档案的统一管理、共享利用的机制、模式，网络环境下的档案馆如何构建和运作，都是需要深入探讨的问题。
3、信息资源战略成为信息化核心内容
2004年12月国家颁布了《关于加强信息资源开发利用工作的若干意见》，标志着我国的信息化步入了以开发利用信息资源为重心的发展阶段，这既是信息化向其本源的回归，也是我国信息化发展到一定程度的结果。
从国家层面来看，信息资源开发利用，就是借助于信息化手段，为提高政府公共服务能力、增强政府能力建设、推动和谐社会发展为目的，形成政府信息资源、社会信息资源综合开发利用的局面，同时推动信息资源产业发展，促进我国经济社会的可持续发展。政务信息资源的开发利用紧紧围绕政务公开、重大基础信息库和重点业务应用系统的建设进行。社会信息资源开发利用重点是强化农业、科技、教育、卫生、社会保障、档案等领域的公益性开发和利用。同时，国家将研究制定鼓励信息资源产业发展政策；健全信息资源市场监管制度，完善网络环境下的著作权保护，提高审批效率，扩大登记备案和事后监督的范围；研究制定政务信息资源社会化增值开发利用的财政政策和信息资产管理办法；制定信息资源开发利用标准体系表，优先制定并大力宣传贯彻信息资源分类、共享、基础编码等国家标准；推进公共文献基础数据库建设，积极开展社会化服务。③
从机构层面，信息资源开发利用是信息资源服务于战略决策、满足客户信息需求和提高业务管理信息提供水平的客观发展需要。从信息化发展的进程上来讲，信息系统总是由满足业务处理、运行需要开始，信息资源的开发利用遵循着数据—信息—知识的过程。机构层面的信息资源开发利用总是从系统集成、数据集成开始，在整合的数据仓库基础上进行数据的挖掘和满足不同需要的数据应用。这实际上类似于我们传统的档案管理利用流程，应当把它纳入到信息化条件下的档案管理内容范畴。
二、信息化条件下档案管理的若干问题
信息化系统正在演化成为各类组织业务运行的基本方式，网络平台正逐渐成为政府机构、企业信息运动的支撑平台。对档案管理活动而言，各类组织运行平台的变化，给我们提出了很多基于数字化概念的新问题，这些问题需要我们去深入思考，探索符合信息化特点的新思路和新方法。
1、电子文件长久保存和长期可用问题
人们把以数字化方式记录的文件，统称为电子文件。电子文件在性质、形式上与纸质文件的不同，无疑是档案界最先感受到和最先关注的信息化带来的变化和影响。由模拟方式转变成数字化的记录方式，主要的问题有三个：一是电子文件的长久保存问题，数字化信息复杂多样的编码格式、读写方法和载体材料，都给电子文件的长久保存带来困难。二是电子文件的证据力和法律效力问题，这包含了对数字方式所记录信息的真实性以及获得、保持信息真实性方式方法的可行性、可信性问题。三是数字化信息与载体的依附关系问题，数字化信息的组织是通过编码形式完成的，人们处理、传输、存储和显现数字化信息，要借助能处理这些编码的信息技术设备间接完成，因此，数字化信息依赖于元数据、数据格式、软件系统和硬件系统才能够被处理、存储和显现。综上所述，电子文件的复杂性、变化性、多样性是过去纸张载体所没有的。
归纳起来讲，目前解决电子文件真实性、长久保存、长期可用的途径主要有如下几类方法：一是通过法规约束电子文件格式种类，如我国的《电子文件归档与管理规范》所选择的管理方式，方法就是尽可能地选择比较通用通行的少量几种文件格式，通过降低电子文件格式种类繁复性，增加电子文件长期保存的可靠性、可控性。二是通过对电子文件存在的系统相关要素的规范设计和过程控制，以保证电子文件的真实性和可靠性，包括系统地记录背景数据和规范、控制信息流转环节等方式。三是提高载体材料寿命或对电子文件处理、存储、传递和应用所依赖的软硬件环境进行备份的方式。四是分离数字信息的语义表示与格式表示，形成不依赖于特定的通用信息存在形式，不会出现因为数据格式及软硬件环境的变迁而造成电子文件不可使用的情况，如以XML作为标识规范的方法，等等。
为了解决上述问题，国内外都作了相当多的探讨和尝试。首先，各国都倾注力量，制定系统成套的和普遍适用于各类信息系统的电子文件管理需求规范和档案系统标准，力求把问题解决在电子文件的形成阶段，达到电子文件永久保存的目的。如澳大利亚的国家“数字化保管动议”，通过建立文件管理国家标准、文件管理元数据规范、文件系统设计与实施程序等标准规范，保障电子文件的长久保存。其次，从数字档案的永久性入手，研究具有长久保存价值的数字档案的系统化保存、保管方式，如美国国家档案与文件署（NARA）于1998年开始，耗时6年时间对永久保存电子文件的可能性、保存技术、保存系统的功能需求进行了全面的论证和试验⑤。第三，研究数字化适用载体在各种状况下的长久保存问题，如荷兰2000年启动了“数字保存试验”项目，针对政府常用的电子文件类型，进行了迁移、采用XML格式和仿真三种数字保护方法的试验，评价各种方法的效果、局限性、费用及应用的可能性。第四，在我国，通常采用的方式是，档案部门站在长久保存的立场，通过归档要求的约束，保障电子文件的可靠性，如《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求》（GB/T17678.1-2-1999）、《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894－2002）等，省市地方和行业主管机构也制定了相关规范或标准，如建设部的《城建电子文件归档与电子档案管理规范》。
2、多种类型数字化信息的档案化问题
在电子文件数量快速增长的同时，其种类也日益丰富，包括文本文件、电子报表、电子邮件、图形、图像文件、视频文件、网页文件、数据库文件等。数字化信息的复杂多样，具有传统纸质文件所不具有的性质，因此，这些数字化信息的档案化在总体上处于随机状态，有些数据累计存储在业务数据库中，有些被定期销毁，有些则被迁移到临时载体上。如果不能建立系统型的管理规则，很可能造成不可挽回的损失。
导致数字化信息档案化问题的原因归纳起来有以下几种情况：
（1）与传统文件运转流程无关。长久以来，人们已经形成了纸质文件档案化的系统化的方法体系，主要是依靠业务流程的自然发展进程，在业务流程终结时，把文件归档转入档案系统，以备今后工作查考。或者对文件的价值进行鉴定，判别文件对形成者的意义大小以及对社会的意义大小，在规定的时间阶段，把分布在各个机构的文件汇集到档案馆集中保存，以长久留存社会记忆，保障社会发展的延续性。久而久之，文件的档案化形成了对业务运转流程及其规则的依赖性，当数字化信息因不能纳入一般的业务流程，或业务流程因信息化而发生变化时，将会导致电子文件在档案化过程中范围的缺失。比如，电子邮件系统已经成为绝大多数政府或企业网络系统的必备子系统，电子邮件也早已成为人们在进行工作交往时的基本工具，很多国家或组织也都制定了电子邮件的管理制度，但电子邮件的档案化问题依然处于随机管理状态，主要原因就是电子邮件联系方式的公私性质不容易界定，不容易纳入到正常的业务运转流程之中。
（2）非文本型数据。在纸质档案管理时期，由于非文本型数据的数据单元不能完整地表达一个事项，数据结构、信息组织方式与文本方式不同，并且很多结构化的数据库数据经常处在变动之中，无法纳入到文本文件的管理体系，往往不进行档案化处理。信息化的发展，使得电子文件的数量与日俱增，但档案机构往往比较注重对文本型电子文件的归档和收集，对非文本型数据库数据、多媒体数据的归档重视不够，也没有切实可行的档案化措施。而且，档案界还存在着一个概念误区，认为数据库文件本来就有自身的数据结构，并且处在存储状态，没有必要再转化为所谓的档案文件。目前，大部分关系型数据库，都是作为支持业务流程的存储机制来建设的，从性质上来讲，可以认为是“暂存数据”，而且，这些数据往往是随着业务过程的变化而不断更新变化的，在结构上又是连续性的，往往不能按事项分块，不能按传统档案管理方式管理。但是，这些数据往往是一个业务系统的核心资源，
支撑着一个机构的业务运行，绝大多数具备档案价值，如果不尽快建立有效的档案管理制度，可能会造成比较严重的损失。目前，有注意到非文本型数据归档的机构，往往采用简单拷贝、累加存储的方式，或者以备灾数据库的方式同构备份数据。这些方式可能不能真正解决数量巨大的非文本数据档案化问题。
（3）网页类型文件。互联网的普及，使数量巨大的Web文件存在于流动的网络信息海洋之中。我国的各类机构为了与外部环境的联系与沟通，建设属于机构自己的网站的比率很高。据国务院信息化工作办公室的资料显示，到2005年底，我国政府域名（）注册量达到23752个，政府网站达到11995个，县级以上门户网站拥有率达到81.1%，其中部委、省级、地级和县级政府网站的拥有率分别为96.1%、90.3%、94.9%和77.7%。⑥但由于网页文件的内容重复率高，数量巨大，各类机构往往都不作档案化处置。这种情况是否存在档案缺失的漏洞，也是值得深入研究的。
3、双轨制与双套制问题
随着信息化的深入发展，各类机构的信息系统覆盖率不断提高，意味着文件的处理、运行过程的双轨制越来越趋向于单轨制，这是一个必然的趋势。但是，在人们的档案思维中，依然存在着对纸质档案的心理依赖，充满了对电子文件的不确信感。这种情形也体现在国家及行业已经颁布的电子文件管理的相关国家标准、行业标准中，规定对于具有长久保存价值的文件，要电子、纸质形式双套保存。
造成双套制比较普遍的原因，从根本上讲是档案思维还停留在纸质文件时代，对电子文件及其存在的技术环境还不熟悉、不确信，对电子文件是否能够长久保存及长期可用缺乏认知。其次，是国家的档案行政机构缺乏档案无纸化战略规划、制度设计和系统规范，使得对纸质文件依赖成为制度性的选择。包括我国在内的很多国家，都相继颁布了《电子签名法》或相关法律，力求通过法律的形式，确认数字化信息在社会交往和经济活动中的法律地位及其具有凭证性的条件。《电子签名法》的意义在于通过法律确定了电子数据可以作为法律凭证，使电子文件具有了与纸质文件同等的证据作用。一般来讲，《电子签名法》主要是规范电子文件的技术条件和应用背景，以保证电子文件在交互过程中的真实性是可确认的，是可以作为证据使用的，但并没有解决电子文件的长久保存问题。而这方面的规范有赖于档案管理机构来解决。
双套制的另一种情形，是国内的各级各类档案馆大量地将纸质档案拷贝成电子档案。为使档案馆蕴藏的丰富档案信息资源能够提供网络应用，根据档案利用需求有选择地提供目录定位服务以及部分档案的原件服务是必要的。如果盲目地无限度地进行档案的电子化，以此作为数字档案馆建设的成就标志，只能造成巨大的资源浪费。
可以想像，不解决双套制的问题，是无法推动信息化发展的。信息化发达国家在信息化进程中都强调“无纸化”作为信息化的战略目标来积极推动，可见它对信息化发展的重要意义。
双套制或无纸化的解决方案，一定不是单纯的技术解决方案，而应该是制度化方案。这个制度化的解决方案，依赖于我国信息化的发展程度，取决于信息系统的业务覆盖率，特别是网络应用的覆盖率。在此基础上要形成无纸化的全面管理制度，可能包括两个层面：档案馆层面的和机构层面的。档案馆层面要解决电子文件永久保存的技术条件（载体的可靠性、信息对格式的非依赖性）、文件真实性的制度和管理系统保障规范、电子文件应用的规范。对机构层面，档案及档案管理系统提供凭证性、证据性文件的系统认证标准、规范，第三方认证机构的建设等。
4、电子文件运动规律与档案管理模式选择
近年来，关于“文件生命周期理论”和“文件连续体理论”的争论十分引人关注。信息化彻底改变了各类社会活动的时空关系和运行模式，人们需要基于新的社会运行方式，建立新的信息思维，寻找信息运动新规律，以求在准确揭示信息运动规律的基础上，更好地进行管理。这是这场争论的意义所在。
“文件生命周期理论”与“文件连续体理论”的实质，是如何看待文件运动的统一性和管理一致性问题。“文件生命周期理论”强调在文件的不同运动阶段有着不同的运动特性，强调在不同的阶段实施不同的管理措施。而“文件连续体理论”认为文件运动是一个整体，文件运动有着不同的功能轴，文件运动每一个时点，都可能包含一个或多个功能价值取向，因此，管理上不必划分文件与档案的阶段性。从弗兰克·厄普沃德对文件连续体模式的四项基本原则看：第一，文件价值的持续性与文件档案化。主要强调的是文件、档案的整体观，这与我国普遍认知的“文件管理与档案管理一体化”的观念是相类似的⑦，是“从文件形成到文件作为档案保存和利用的管理全过程中连贯一致的管理方式”。第二，文件联系以逻辑联系为主。这是传统档案学的基本原则，档案的分类、主题方法都是按逻辑组织文件的方法，即使是网络化条件下，文件分处不同的物理位置，也应坚持这种方法。第三，文件管理制度纳入业务活动目标与过程。它强调的是要把文件管理职能制度化地纳入业务系统中，应该说“纳入”概念在档案界也并不是新概念。第四，档案学是随着组织知识的背景条件变化而变化⑧。这是关于档案学理论随着社会发展环境变化的思想，是任何理论都应该具有的素质。归纳起来讲，文件连续体理论强调的是文件与档案是一个整体，不必区别管理，而且从形成阶段就应予以制度化的干预。显然，这一核心思想存在着理论臆断性。文件的形成是为业务运转服务的，其首要目的和价值是业务的有效运转，如果按照文件的历史价值进行文件系统设计，其结果不仅会削弱文件的真实性、客观性，而且可能导致业务系统效率的极大降低。信息化发展的进程已经证实，无论是政府或是企业的系统，随着时间的推移都面临着系统数据档案化的问题，在业务系统中建设数据档案库，或者是不经档案价值鉴定，简单地直接地迁移业务系统数据到档案库，其信息质量根本无法保证。况且，由机构档案室到档案馆的过程，也绝不能是简单的迁移过程。
作为我国的档案工作者，在学习国外的理论经验时，不能采取简单的“取代”或“覆盖”等方法，而应该是在考察各种理论的基本背景的前提下，积极汲取各种观点中的有益成分，构建适合我国的档案管理可行模式。
网络技术的发展极大地促进了业务系统的连续性、关联性，如果不在制度上和文件管理要素上对业务系统提出要求，比如提出元数据要求，就可能使业务系统自然生成的电子文件无法长久保存。所以，文件连续体理论提出的整体系统思想是非常值得借鉴的。我国的电子文件管理中提出的全程管理、前端控制思想，就是对这种理论的合理诠释。但是，档案有档案的价值取向，对电子文件的管理要素的控制，不能取代对档案价值的判断和对文件的取舍。特别是在信息膨胀的时代，这一点尤为重要。目前，我国很多地方正在积极建设网络文件中心。这种热潮的基本出发点是，对分布在各个机构的业务活动中的电子文件进行集中管理，有的采取集中存储、集中利用的模式，有的采用备份中心的模式，有的采用存储目录、逻辑归档的模式。网络建立的广泛联系，为各种模式都提供了支持条件。无论是物理集中，还是逻辑集中，电子文件中心都不能以文件的集中取代文件的档案化过程。否则，随着时间的推移，就会出现电子文件的大量堆积的局面。无论采用何种理论模式作为指导，在电子文件运动整体环节中都不能取消“档案化”的环节。在信息爆炸的时代，这一点尤为重要。
注释：
①北京市信息化领导小组办公室：《北京市“十一五”电子政务规划研究报告》。
②北京市信息化领导小组办公室：《北京市“十一五”国民经济与社会信息化发展规划》。
③⑥《2006年中国信息化发展报告》。
④。
电子政务及其主要内容
当前，世界各发达国家借助于先进的计算机网络与信息技术争相进行的电子政务建设，已经成为国际公共行政改革的一个新亮点或者说新动向。电子政府或者电子政务，已成为新世纪国际公共行政管理改革和衡量国家竞争力的显著标志之一。
根据美国IBM/Lotus公司技术白皮书中的描述：“电子政务（e-Government，即电子政府），是电子商务（e-Commerce/ e-Business）应用体系中，基于网络的符合Internet技术标准的面向政府机关内部、其它政府机关、企业以及社会公众的信息服务和信息处理系统”。电子政务是政府办公自动化系统在深度和广度的延伸，即从内部办公延伸到对外服务，从内部网（Intranet）延伸到政府机关间交换网（Extranet）乃至因特网(Internet)。电子政务能够使网络在发挥政府职能和政府管理方面起到更加积极的作用，从而带来巨大的社会效益和经济效益。同时也给全社会的各个层面带来良好的发展机遇和前景。
电子政务系统主要由两部分构成，即信息交换系统与协同工作系统。
（一）信息交换系统的主要内容
第一，办公自动化子系统，包括办公套件、多媒体处理工具、网络应用工具以及各种政务专用软件。这些软件运行在办公业务网和办公业务资源网上，处理来自政府公众信息网、办公业务网、办公业务资源网的信息，输出的信息存储到电子信息资源库。第二，数据共享子系统，包括数据集成软件、应用集成软件、电子政务专用中间件等。由于电子政务系统数据资源开放、信息共享等特点，使得在传统等级森严的层次管理中所形成的“信息孤岛”的联合得以实现，从而为电子政务所体现的“扁平式管理”提供了可能性。第三，电子政务协同办公专用软件子系统，包括数据标准化软件、业务映像软件以及协同工作调度软件。由于原有的各类办公软件只是对单个政府职能部门政务流程的映像，缺乏协同工作机制，因此需要电子政务协同办公专用软件子系统将各个不同政府职能部门的政务流程映像为一个统一的软件模型，并将其在网络中实现。
（二）协同工作系统的主要内容
第一，政务数据集成与挖掘系统。数据挖掘就是在一些事实或观察数据的集合中寻找模式的决策支持过程。根据不同的数据挖掘对象，数据挖掘分为内容挖掘、结构挖掘以及用法挖掘等三个部分。第二，政务决策支持系统。电子政务协同工作平台借助于资讯工程技术、集成化思想，构筑了智能型、交互式、集成化的决策支持系统，并为决策层开发了主管信息系统与主管支持系统。这需要系统平台的支持，更依赖于多源数据的采集、建库、维护、更新，及最终对资料的管理、统计、分析。因此，可围绕网络环境中政府信息的采集、处理、管理和服务等应用为内容，建立基于数据库基础上的政府信息资源应用系统。第三，应用集成技术系统。由于多年来各政府部门各自为战形成的信息孤岛，已不能满足日益增长的信息处理和协同工作的要求，必须通过集成技术在系统中架设数据和应用的“桥梁”，使整个系统能够具备信息交换和协同工作能力，才能满足新经济时代的信息化要求。第四，安全保障系统。这是电子政务中的重要环节，整个系统安全的设计，必须从物理安全、网络安全、信息安全以及安全管理等全方位来考虑。
约束理论内涵
约束理论（Theory of Constraints，简称TOC）是在优化生产技术(Optimized Production Technology，简称OPT)的基础之上，由美籍以色列裔物理学家、企业管理顾问Dr．Eliyahu M·Goldratt和Cox等人于1986年在其所著的《目标——简单而有效的常识管理》一书中最早提出的。按照美国生产及库存管理协会（APICS）下属的“约束管理”研究小组（CMSIG）给出的定义，约束理论（TOC）“可以被看作是一套管理理念与管理工具的集合”。它“把企业在实现其目标的过程中现存的或者潜伏的制约因素称为‘约束’（Constraints），通过逐个识别和消除这些‘约束’，使得企业的改进方向与策略明确化，从而达到帮助企业更有效地实现其目标的目的”。
E·M·Goldratt认为，（营利性）企业的目标即在于“能够在现在和将来持续地赚钱”。并在此基础上，发展提出了关于产销率、库存和运营成本的评价指标、TOC的九条基本原则（Fundamental Principles）、五个核心步骤（Focusing Steps）以及包含六棵逻辑树的思维流程（Thinking Process）等等，作为一整套的技术方法和工具，从而为TOC的具体实施提供了保障。
需要指出的是，虽然是产生于生产制造业的环境下，但作为一种整体性、联系性和发展演化性的系统观的具体体现，尤其是随着其理论体系的不断完善与发展，TOC的应用范围已经从单纯的生产经营管理扩展到了包括政府、教育、医疗等一些非营利性组织在内的更广泛领域。例如，H·William Dettmer曾明确提出，对于诸如政府、国防、医疗和教育等这样的非营利性组织机构来说，他们的目标则在于“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。这为运用约束理论的基本方法和技术工具分析研究电子政务环境下的政府管理模式创新问题提供了理论上的依据。
基于约束理论的电子政务建设与政府管理模式创新
我国学者刘惠军（2001）曾详细阐述了电子政务在促使政府主动适应社会变革的需要、提高政府办公和决策效率、推进政务公开、整合政府职能规范行政行为、提高公务员科技素质、推动全社会的信息化建设等方面的重要意义，并从技术系统建设、应用与体制创新等各方面给出了电子政务建设的目标。本文认为，所有这些，归根到底都应服从于政府的职能的发挥这一中心任务来展开，即“通过改善自身的性能来为社会提供尽量多的服务”。因此说，所有相关的工作，都应服从或服务于这一核心的目的。而检验电子政务建设是否有效，也应以此作为标准。
围绕政府职能这一总的目标，将TOC的基本思想方法运用于电子政务建设，就是要将TOC的一整套基本的技术方法和工具应用于整个电子政务建设全过程，并将强调整体性、联系性和发展变化性的系统观来起总的指导思想，通过识别发现和提升其中所存在的“瓶颈”环节，来使得“政府服务于公众”这一目标得到最大化地实现。就是要认识到，电子政务建设绝不仅仅是单纯地将“政务信息资源数字化，内部办公过程无纸化，对外管理服务网络化”作为根本目的，不是简单地实现政府“公共管理电子化”，而是在整个电子政务建设过程中，随着这种外部环境电子化、信息化的变化，必然要伴随着政府运作管理中的“潜规则”变化，伴随着政府管理理念的更新、管理流程的革新与管理模式的创新。
电子政务环境下，政府公共管理的模式需要体现以下几个方面的特征：
技术支撑。网络技术是电子政务管理模式的核心，包括计算机辅助办公系统、管理信息系统、决策支持系统、办公信息系统、智能管理系统等在内的网络技术与其他信息技术的融合，共同实现了电子政务管理的程序化、网络化、自动化、智能化。
整合。在网络管理模式下，政府机构的每一个部门，由网络连接起来协同工作，打破了原有的地域、层级、部门上的限制，减少了部门之间的冲突，促使政府组织和职能的整合，让政府部门之间的信息能够流通、共享，使公众享受到无组织边界的政府服务。
服务。服务的理念是电子政务的主要管理理念。在这种理念下，公众和企业等团体组织是政府管理机构的客户，政府要确定服务标准，向客户作出承诺。这使得政府的职能由控制型转向控制—服务型。
交互。在电子政务的管理模式下，公众和企业等团体组织利用网络与政府打交道，将改变必须通过一定的组织结构层次进行书面审核的工作方式，任何个人、企业和团体组织，都可以直接通过交互式的技术手段表达和传递信息，政府与公众和企业等团体组织可以直接的交流沟通。同时政府也可以通过网络直接行使政府的职能和权力，政策信息，也可通过网络收集、分析反映社会状况以及公众和企业等团体组织需求、意见的数据资料，为政府决策提供更可靠、更客观的科学依据。
开放。开放的特征一是指在法律允许范围内政府信息的公开和可获得性，让社会和公众容易获得政府信息，为公众获得政府信息提供便利。二是指管理和沟通的渠道公开，便于公众办事和监督。
知识化。与传统的以日常事务为主的政务活动不同，在电子政务的管理模式中贯穿着一种知识的理念和创新的精神。
综上所述，本文简要介绍了电子政务的基本概念及其主要内容，并在此基础上引入作为当代管理理论之一的约束理论，提出将其应用于指导电子政务建设的具体实践，通过政府管理模式上的创新，来实现电子政务建设实施的核心目的，以更有效地发挥政府服务公众的职能。但限于篇幅，这里尚没有涉及具体方案的设计与实施问题，这将成为笔者今后进一步工作的方向。
参考文献：
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2.孙毅. 电子政务系统构建研究[J]. 财经问题研究， 2003.8
3.Goldratt E M， Cox J.著.齐若兰译. 目标—简单而有效的常识管理[M].上海三联书店， 1999
4.王玉荣. 瓶颈管理[M]. 机械工业出版社， 1999
