社会保障体系篇（1）

赖诗卿

一、什么是社区社会保障

社区社会保障是社会保障体系的一个重要组成部分，而且是最终落实和托底的基础部分。它是以社区为主体和载体，为社区成员提供管理服务，并多渠道筹集资金，在社区成员享受法定基本保障、单位补充保障后，基本生活仍然发生困难时给予托底保障，发挥其管理、服务和托底保障功能。

社会保障层次应分为社区托底保障、政府法定基本保障、单位团体补充保障三大层次。社区托底保障为政府法定基本保障拾遗补缺、消除死角，帮助政府落实法定基本保障的政策和待遇，为社区成员提供互助救济、解困救急等经济上的托底保障，为社区成员提供各种物质和精神上的社区服务。

二、社区社会保障是社会保障最基础的托底保障

1、社会保障起源于社区社会保障。

人类生活是以群体生活为特征的，人类给大自然留下的最明显的印迹之一，就是分布在地球表层上的各种类型的聚落—村庄、城镇和城市等。人们在这些聚落里生活、生产、活动，形成了彼此间相互联系的小型社会，这就是我们讲的“社区”。在社区里，大家互相认识，有着一份友谊和感情存在，当“亲友邻舍”遇上逆境时，大家便乐意去援助。在我国农村至今尚存许多互助互济式保障的习俗，一个人有难，亲友邻舍都会按着个人的能力去帮忙，或按约定俗成的规矩去尽义务。英美等国则是由教会出面，作出一些有计划的施援，也有一些民间或宗教慈善机构，从富人那里募捐钱款，对贫穷与受灾难的社区成员进行救济。这种社区成员的自我互助互济式保障和宗教团体慈善保障伴随着人类社会的长期发展，一直到15至16世纪的法国，宗教团体所掌握的慈善事业逐渐被政府接管。政府采取了集中资金、组织救济、劳动培训、儿童教养等一系列措施，官方济贫保障机构才开始出现。1601年英国颁布《济贫法》，对无业游民实行政府救济和强迫劳动。1834年英国颁布《新济贫法》，认为政府负有实施救济、保障公民生存的责任，为现代社会保障制度的诞生奠定了基础。到1883年法国“铁血宰相”俾斯麦颁布《疾病保险法》，标志着以社会保险为核心的现代社会保障制度的产生。

可见，社会保障的起源在社区，政府的法定基本保障是社会发展的产物。

2、政府法定基本保障不能替代社区的托底保障。

政府对全体公民承担保障责任后，社区成员之间自发性的互助互济以及民间和宗教的慈善事业并没有停止，而且随着贫富差距的拉大还在进一步发展。在中国，由于建国以后在城市实行的是单位体制，国家对城市居民的福利保障大包大揽，社区功能弱化，社区社会保障功能也基本丧失。

所谓单位体制就是政府通过单位全面动员和控制社会成员，实施社会整合的一种特殊机制，在计划经济时期是整合社会的主渠道。那时我国城市居民都被安排在相应单位里，任何一个单位，包括学校和企业都有行政级别，而且功能多元化。比如企业不仅承担与自身性质一致的经济功能，而且担负着比经济功能更为重要的政治功能和社会功能，如职工计划生育，子女入托、入学，出具结婚、购买车船、飞机票证明，职工洗澡，食堂，住宅，看电影，医疗，退休养老等等从“摇篮到墓地”的种种生活服务。一个人如果没有“单位”，就没有一切保障。随着我国社会主义市场经济体制的目标的建立，单位体制开始互解，单位保障逐渐“衰落”，企业的社会福利功能在弱化，社区成为社会整合的主要载体，很多“单位人”在向“社会人”转变。比如随着市场经济的发展和国有企业的改革，下岗失业人员增加，他们离开了单位，成为社区人；随着人口老龄化，离退休人员增多，社会化管理非常迫切。这些社区成员是社会中的弱势群体，最需要社会保障阳光的照耀。但单位保障没有了，单位补充保障不完善，政府保障只是最基本的保障，急需社区社会保障托底。另外，随着经济类型的多元化，个体、私营从业人员越来越多，他们一开始就游离于“单位体制”之外，从属于社区。这些成员生产经营的风险大，不稳定性强，也非常需要社会保障为依托。

3、我国政府的社会保障只能是低水平的基本保障。

社会保障的内容、水平和方式，一般要受一个国家的政治、经济和社会因素的影响。我国现处于社会主义初级阶段，生产力水平低、人口多、底子薄，这就决定了我国社会保障标准不可能太高，在相当长时期内，只能实行以保障基本生活为标准的社会保障。我国社会保障制度刚刚建立，刚刚起步，尚不可能覆盖全体社会成员，养老保险只在城镇职工中实施，医疗保险从机关事业单位和国有企业起步，失业保险在企事业单位实行，大量的个体从业人员，甚至三资、私营企业、乡镇企业职工不在社会保障网中，他们抗风险能力低，最需要社会保障。由于社会经济发展不平衡，我国城镇居民收入差距不断拉大，相应地出现了对社会保障不同层次的需求，除了政府强制性基本保障外，还应有单位补充保障和社区托底保障。

三、社区社会保障的功能

国外的社区社会保障是自下而上的独立于政府之外的自治民间组织，大多起源于教会、慈善机构和民间的自助力量。资本主义发展中有两种思潮，一种是自由主义思潮，相信市场的作用，企图依靠市场手段来解决所有问题；另一种力量左翼主义思潮，认为市场有缺陷，市场导致贫富差距，主张用人道主义来救助社会弱势群体，社区社会保障就是在这一基础上产生的，是与对于每个人的基本权利的保障的理念相呼应的。中国的社区建设刚刚起步，是在党和政府领导下开展起来的，1999年民政部在全国确立了11个城区为城市社区试验区，上海、青岛等地政府在推进社区转型和改革中，就是将社区作为实施社会保障的依托来建设的。

社区社会保障的功能包括以社区为依托的保障功能、服务功能和管理功能。

1、保障功能：包括就业保障、托底保障和互助保障等。

就业是社区成员的最基本的保障，社区可以协助劳动保障部门及时了解社区成员的就业情况，为下岗职工、失业人员提供就业服务，社区建设中本身就会提供大量的如管理、家政、保安、保洁、保绿等服务性的社区公益性岗位。社区就业将成为社会转型过渡时期就业的重要渠道。

托底保障就是社区组织对社区成员在享受了政府基本保障后，遭遇到新的家庭无法解决的风险，或暂时没有被政府保障所覆盖而需要救助时进行托底性保障。

互助保障是社区群众性的自我保障和互助保障，通过群众自愿参与，成立互助互济会等群众自我保障性组织，运用方方面面的资源和力量，筹集资金，在社区成员间有困难或需要时互助互济，如病伤互助，灾害互助等。

2、服务功能：包括社区的无偿服务、低偿服务和有偿服务。

低偿服务主要是一些行政事业性服务，对象是全体社区成员，如社区医疗服务方便群众看病，减少就诊费用。有偿服务是商业性服务，是企业行为。无偿服务主要是社区组织和社区志愿者为老弱病残贫以及其他社区成员的生活、社会活动等提供的福利性义务服务。这是社区服务的出发点和归宿点。这种服务包括物质上的帮助，福利上如为残疾人建立的盲道等设施，还有精神层面的帮助。

国外社区服务中有许多成功的经验可以借鉴。德国的“邻里之家”活动是睦邻运动的进一步发展，也是德国社区服务的一种表现形式，日常有病员护理，家庭服务，临时照看小孩，烹调，家电修理，购物，园艺等服务项目。美国50%的成年人和70%的大学生参加了种种类型的社区志愿服务。服务领域包括照顾老人、儿童、残病人、病人和单亲家庭等。服务内容包括送午餐、咨询服务、安慰电话等。美国社区志愿服务活动的标准是每个志愿者每周参加无偿社区服务工作4小时。

3、管理功能

社区管理主要是受行政事业单位委托对社区成员进行的综合性管理与服务，包括帮助政府部门落实各项政策和制度，对社会成员具体管理，如下岗职工、无业人员、无单位人员、离退休职工等，社会保障管理，如对社区成员享受政府法定基本保障的审核，社会救助金、社会保障金发放等，社区互助组织和服务机构的管理等等。

四、完善社区社会保障体系的思路和措施。

1、树立以人为本的社区建设的基本理念

中国社区建设刚刚起步，是党和政府组织、推动的结果，这无疑会加速社区发展，有助于社区管理功能的强化。与此同时，我们不能忽略，社区发展运动关注自助性的加强，社区发展的宗旨就是用社区的力量来解决个人无法解决的问题，用政府的力量帮助社区成长，使地方社区在个人、国家和世界生活中发挥重要作用。社区建设应以人为本，自治和参与是社区发展的核心价值。社区社会保障的目标是保障社区成员的基本生存条件，促进人的发展，这是社区建设的基本理念。

2、完善社区社会保障的管理体制。

党和政府在推动社区建设过程中，各个部门都提出要在社区设立自己的分支机构，要编制人员经费，如此建设社区，社区则成了政府管理层次的又一级延伸，那就不是社区，而是政府。在社会保障管理中，政府系统的政策实施和管理是重要的，但是，受保对象平时均生活在社区，有的完全回归社区，政策实施需要通过社区。因此必须在社区建立以块为主，通过块统筹协调的组织。区或街道委员会应建立具有权威性的统一的社会保障委员会，统一领导和规划安排社区社会保障工作，统一信息收集，统一申报批准，统一基金管理，统一标准待遇，统一给付发放。街道一级以社保机构为中心的各种社区社会保障项目归口统一领导，一个网络覆盖，一个基金托底。街道可以建立一个集职业介绍、就业指导、岗位开发、保障托底、社会救助、中介服务、信访接待、志愿服务为一体，信息上岗，服务联网，管理统一的社会保障服务中心，集中办理涉及社会保障的有关事务，将再就业工程、社会保障、社区服务有机结合，为社区成员提供“一站式”服务。

3、探索多方筹集社区社会保障资金的方式和渠道。

资金来源是建立社区社会保障的关键和根本保证，要坚持筹资渠道多元化、形式多样化，政府财政要定期拨款资助，广泛发动民间募集，企业捐助等等。同时在社区建立经常性的基金，还可以举办义卖义演，筹集社区社会保障基金。政府应允许基金会、慈善机构、互助机构的设立和运行，给予必要的资助，引导和监督。同时社区也应形成自我监督机制，定期或不定期地对社区社会保障工作的进展、资金筹集、储存运营、政策执行、对象确定、标准掌握、操作服务、资金发放、工作人员服务质量等进行检查、指导和监督。

4、加快社区服务设施建设，建立社区服务网络，形成社区照顾机制。

政府必须投资兴建社区活动场所和服务网络，通过社区服务中心、服务站等机构和组织，开展有偿和低偿服务。同时建立社区服务志愿队伍或互助组织，开展社区咨询、义诊和义务维修、家庭照顾等无偿互助活动，逐步形成社区照顾机制。所谓社区照顾，是指社区志愿服务组织为有需要的社区成员提供物质、劳务和精神照顾。包括生活照料、物质支援、劳动服务、心理支持等等。这种机制形成后，社区人际关系将进入良性互动之中，有利于社会主义文明社区的建设。

社会保障体系篇（2）

农村和谐社会是社会主义和谐社会的重要组成部分。没有农村的和谐，就不可能有城乡的和谐，更不可能有中国的和谐。所以，构建社会主义和谐社会，必须让农村成为和谐有序的社会、稳定发展的社会和健康繁荣的社会。而构建农村和谐社会的关键举措是构建农村社会保障体系。

1我国农村社会保障体系存在的问题

我国目前农村社会保障制度包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面。从1991年试点到2003年底，全国有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险，其中有5428万人参保积累基金总额为259亿元。2003年当年领取养老金的农民有198万。由此看出，农村社会保障取得了一定的成绩，但应清醒地看到，目前农村社会保障还很薄弱，仍存在许多亟待解决的问题。

1．1层次低，范围小，覆盖面窄在我国广大农村地区除对缺乏或者丧失劳动能力、生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤主要靠自我保障、家庭保障。

1．2社会化程度低，保障功能差目前，农村保障制度是乡、村两级统筹，造成的主要问题一是苦乐不均，二是保障程度普遍偏低。有些地方，保障对象的保障金几十年不变，经过几次通货膨胀后，原有保障基本生活的目的也难以达到。这种状况不仅削弱了社会保障对劳动者的生活保障作用，而且成为集体经济和乡镇企业进一步发展和参与市场竞争的障碍。

1．3保障制度的可操作性差主要表现在以下三个方面：第一，救灾体系没有形成科学的等级评价制度；第二，没有一个具体的贫困标准和救济标准，因而评价一个家庭是否贫困时，就只能凭直觉，标准一降再降，受救济的人数逐步减少；第三，确定收入没有一个统一的方法，这是由于农村的特点造成的。

1．4社会保障基金管理缺乏法律保障，资金筹措不足，同时难以保证保值增值。

2建立健全农村社会保障体系的必要性

建立健全农村社会保障体系的必要性主要体现在以下几个方面：

2．1有利于应对农村人口老龄化的严峻挑战据统计，我国目前全国70%以上的老龄人口分布在农村，2004年，我国农村60岁以上老人已近亿人，占农村总人口的10.90%，且老年人口数量大体以年均3%的速度增加。进入21世纪，农村65岁及以上的老人比例大幅度上升。在农村，大多数老年农民的现状是一无积蓄（有的只是少量积蓄），二无保障，从经济来源到生活照顾几乎完全依靠子女。因此农民老有所养势将成为我国农村面临的一个重大的社会问题。

2．2有利于农村劳动力的流动众所周知，资源的流动性是保证资源优化配置的需要。在市场经济条件下，劳动力作为最活跃、最积极的生产要素，其流动成为资源优化配置和保证经济运行的重要方面。我国原有的社会保障体系是相互分割的，特别是所有制分割和城乡分割。乡镇企业职工和农民享受很少甚至根本就享受不到社会保障待遇，使农村劳动力难以向其他所有制流动，难以实现劳动力资源的优化配置。同时由于广大农村地区养老只能靠家庭，劳动力为赡养和照顾父母所束缚，也不利于农村劳动力的流动。

2．3有利于维护农村社会稳定和促进农村经济发展。

3建立健全农村社会保障体系的可能性

由于我国农村经济发展水平滞后、国家财力有限，这就给农村社会保障的实施带来了很大的困难。但是中央财力的快速增长和中央政府对“三农”的支出政策的加强使得农村社会保障体系的建立的经济可能性增加。

①持续稳定增长的经济为农村社会保障提供了物质基础；②城镇社会保障体系的建立为农村社会保障提供了准备；③农民观念的更新为农村社会保障提供了思想基础；④部分地区的实践经验为农村社会保障提供了参考；⑤改革为农村社会保障铺设了道路；⑥原有的基础为农村社会保障体系建设提供了条件。

4建立健全农村社会保障体系对策构想

4．1建立健全农村社会保障体系的政策建议①把农业保险纳入农村社会保障体系：目前，在我国工农差别、城乡差别客观存在的情况下，把传统的社会保障项目延伸到农村中的做法，受国家财力、农民收入水平等诸多因素的限制，不可能建立较为公平、完善的农村社会保障体系。而农业保险的纳入，则可以较好地保证广大农民的基本生活条件，使农村、农业稳定发展壮大，从而保障整个社会稳定。即使在一些发达国家，面对反复无常的自然界和社会风险的侵害造成的重大灾害损失，如果没有农业保险的保障作用，往往也会使农场主们步履维艰。②加快立法，为农村社会保障健康发展提供法律依据。社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。目的是使每个社会成员都能分享经济发展的实际利益，共享经济发展成果。所以，从科学管理的角度出发，农村社会保障制度必须以法律的形式出现，而不能以政策的形式出现。必须确立农村社会保障体系的法律地位，依法建立包括社会保险法律制度、社会救济法律制度、社会福利法律制度、社会互助法律制度、社会优抚法律制度在内的社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效。4．2具体措施①政府在农村社会保障体系的建立中担负着极其重要的职责，改革农村单一的社会保障组织形式，建立专门的社会保障机构，统一管理农村社会保障事业；②采取多种形式筹措资金以支持农村社会保障体系的建立与运行，建立严格、高效的资金的管理和运营机制；③统一协调，加强对农村社会保障制度建设的领导和宣传工作，更多地体现农民自我保障的原则，实行国家、集体和个人自我保障相结合的模式；④建立和健全三项制度，在农村社会保障体系建设中，农村社会养老保险、农村医疗保障制度和农村最低生活保障制度三项制度是重点；⑤建立与社会保障体系相联系的相关政策保障体系，加强服务网络及平台建设。具体为养老保障体系、医疗保障体系、就业保障体系、职业伤害保障体系、生育保障体系、社会救助体系、社会福利服务体系、社会优抚体系等。⑥建立农村社会保障体系的根本出路在于加速农村经济发展。当前我国农村社会保障制度建设中存在的许多问题都是由于农村经济不发达，农民收入低的原因造成的。如果农民收入丰厚，除日常所需外有多余的存款，那么问题就会迎刃而解。因此，要从根本上解决这一问题，就要大力发展农村经济，采取各种有效措施增加农民收入。

5我国农村社会保障体系需要创新的重点

5．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新。

农村社会养老保险在我国从试点到推广至今已有近20年时间，现在需要总结经验教训，结合新情况和新形势，提出新的政策措施。新制度的设计需要重点解决以下问题：一是寻求新的筹资模式；二是扩大保障对象范围；三是制定新的待遇标准；四是发挥政府引导作用，充分体现政策扶持；五是要逐步拓宽养老保险基金运营渠道，实现基金的保值增值；六是要整合农村社会养老保险资源；七是要保持政策和业务的稳定性、连续性，妥善处理历史遗留问题，特别是现行制度承诺的高利率问题，以维护农村社会稳定。

5．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨。

5．3建立医疗救助制度，弥补合作医疗保障的不足，并对其功能进行矫正。医疗救助制度是医疗保障体系的重要组成部分，也是社会救助体系的一个重要方面，在医疗保险制度尚不普及之时，其重要性更为突出。为此，在完善农村新型合作医疗制度的基础上，应加强建立医疗救助制度，为那些确实有经济困难、无钱看病的人群实施医疗救助。

5．4加强服务网络平台建设，实行网络化管理。

5．5实行社会保障“一卡”管理制。基于人口流动、城乡社会保障制度的衔接、转化和社会保障制度的统一管理等多方面的需要，有必要以身份证号码为账号，建立“一卡”缴费账户，该账户可以随居民的流动而转移，保险关系进行属地化管理，其账户上附带的保险费，只需要随卡由迁出地划转迁入地。这一制度要求社会保障的管理和服务能够配套，如社会保障实行城乡统一机构管理，业务实行网络化管理，服务机构要求由城市延伸到农村等。依目前社会保障工作基础看，实行“一卡”制管理还需要很长一段时间，但目前可先以身份证号码建立个人账户，为未来统一管理打基础、做准备。

参考文献

[1]蒋翠珍.建立我国农村社会保障体系初探[J]．华东交通大学学报，2001(9).

[2]王延中.中国的劳动与社会保障问题[J]．经济管理出版社，2004.

社会保障体系篇（3）

在社会保障体系建设上，建立一个覆盖全民的社会保障体系，世界上许多国家花了上百年、甚至更长的时间，而我们只用了二三十年就实现了历史性的跨越，不能说是一个骄人奇迹，被国际社会称作“典范”。前期，我们通过不断的深化改革，已经取得了很多成绩，比如城乡居民养老全覆盖；基本医保总体实现全覆盖，城乡居民基本医保财政补助标准增加到人均280元；推进养老保险、社会救助制度建设，城乡低保标准分别提高13.1%和17.7%，企业退休人员基本养老金水平提高10%；2013年新开工保障性安居工程660万套，基本建成540万套，上千万住房困难群众乔迁新居。简单的数字背后，意味着有更多的人享受到改革红利，实现了安居乐业。

迄今为止，我国社会保障体系建设已经实现了从选择型制度安排走向普惠型制度安排的重大转变，城乡居民都能够不同程度地享有社会保障。但是，这一制度却因城乡分割的现实而缺乏应有的公平性。因此，新时期全面深化社会保障改革与推进社会保障体系建设的核心任务，应该是从追求“普惠”转向“公平普惠”，这个公平就落脚在城乡统筹发展与社会保障城乡一体化上。如果社会保障实现了城乡一体化，就为缩小城乡差别、促进城乡经济社会一体化发展奠定了坚实的基础。在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度是社保保障体系建设的必然结果。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”“稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。”

2013年12月的中央经济工作会议和中央城镇化工作会议进一步提出“要走新型城镇化道路，出台实施国家新型城镇化规划”。此前，人社部新闻发言人亦曾表示，人社部正积极配合和参与推进新型城镇化有关政策的制定和实施。城镇化是一个“自然历史过程”，不可逆转。如何实现社会保障城乡一体化就成为了顺应中国城镇化历史进程的必答题。

2月21日，国务院印发 《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），让社会保障进入城乡一体化发展轨道。《意见》部署在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，决定将现行新型农村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。提出到“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好保障参保城乡居民的老年基本生活。

建立统一的城乡居民基本养老保险制度，合并实施新农保和城居保，形成制度名称、政策标准、管理服务、信息系统“四个统一”，使全体人民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要，既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。

《意见》规定，年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。

坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。城乡居民养老保险继续实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。

完善个人账户制度。国家为每个参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，无论在哪缴费，也无论是否间断性缴费，个人账户都累计记录参保人权益。个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户。个人账户储存额按国家规定计息。

社会保障体系篇（4）

1.农村居民老龄化趋势较城市严重，而其养老保险覆盖率却低于城市。2000年农村老龄人口（65岁以上）已达7.36%，高于城市的6.29%。而农村的养老保险覆盖率2000年仅为7.64%，且有逐年降低之势，2003年仅为7.06%，2005年为7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本养老保险参保人数/城市总人口）（见图2）。

2.农村居民患病率较高而享有医疗保险的程度却很低。国家第三次卫生服务调查显示，城市、农村在利用卫生服务上存在明显差异，农民缺乏医疗保险，而经济条件差是影响卫生利用的主要原因。调查结果表明，未就诊率、未住院率随着收入水平的提高而降低。2003年以来，国家加快了新型农村合作医疗建设，截至2005年末，农村合作医疗的参保率已接近城市的基本医疗保险参保率（见图3）。但由于城镇居民还有很多其他性质的医疗保险以及新型农村合作医疗体制尚需进一步推进，致使城乡之间的医疗保险差距仍然存在。

3.政府对农村教育的投入不足，导致农村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全国人口普查统计显示，乡村文盲人口为6665万人，占农村总人口的8.25%，是城镇文盲人口的3.62倍。国研网数据中心整理的一份《2002年各地乡村分性别受教育程度的人口》的数据显示，中国乡村6岁及以上的人口中，初中及以下学历的人口占农村总人口的93.43%，不识字或识字很少的占农村总人口的12.87%，其中女性文盲率更高，占农村女性人口的18.4%（见图4）。

城乡差距拉大使大量农村剩余劳动力流向城市，促进了城市化的进程，但如果放任城乡差距扩大，超过一定的警戒线，就会使农村劳动力（包括非剩余劳动力）盲目流向城市，超过城市化的发展水平。这样一方面会造成城市的就业压力、社会秩序混乱；另一方面会使农村劳动力急剧减少、农村生产力快速下滑。农业是工业的基础，在城市化的进程中我们不但要重视城市的发展，还要投入更多的资金、技术解决好三农问题。而构建适合农村的社会保障体系缩小了城乡差距、避免了劳动力的盲目流动。但现阶段农村社会保障体系仍不健全、状况堪忧。现阶段探讨缩小城乡差距、构建适合农村的社会保障体系不仅是城市化进程中的客观要求，也是构建和谐社会、加快新农村建设的需要。

二、现行农村社会保障体系不利于城市化的健康发展

有的学者认为，城市化会非常有效率地吸收农村最优良的“资产”（年轻人、身体健康的职工、好的企业、在市区买得起房的有钱人）。如何解决城市化的外部不经济，解决农民负担的问题和降低制度化的不公平；如何缩小城乡差距、促进劳动力的合理流动进而促进城市化的健康发展呢？笔者认为最好的办法就是政府加大财政支持的力度，对农民实行“反哺”，建立健全适合农村的强制性的社会保障体系。而现行农村社会保障体系难以满足农民的需要，对城市化进程中的城乡收入差距扩大的问题解决不到位，具体表现在如下四个方面。

（一）目标群体界定模糊

现行的农村社会保障体系没有明确界定受益群体，将受益群体简单地界定为农村居民，而没有注意到在农村剩余劳动力向城市转移的过程中农村居民存在分化：即包括在城市工作较为稳定的农民工家庭、失地农民、乡镇企业职工和纯农民。在城市化进程中，前三部分人已非实际意义上的农民，他们实际属于农民向市民的过渡群体。我们在构建农村社会保障体系时应将前三部分人排除在外，他们应属于中间层次的社会保障体系。在全国建立三个层次的社会保障体系是与城市化进程中居民的分化相一致的，是促进城市化健康发展的有效途径。

（二）现行体制缺乏强制性，导致覆盖面不足、农民参保率较低

现行的农村养老和新型合作医疗制度都采取农民自愿参与的原则，制度的设计是为了减少贫困农民参加社会保障的负担。但这种做法却使农民参保率很低（特别是养老保险），它仅保障了一小部分富裕农民，大多数农民仍游离在社会保障之外，这种做法对解决城乡差距收效甚微。

（三）政府职能严重缺位、地方政府负担过大从而引起政府的转移支付有名无实

现行的农村社会保障体系在养老保险方面，中央仅给予政策支持而无财政支付。新型农村合作医疗中央仅对西部12省参保农民每年每人补助10元；在社会救助中（包括农村最低生活保障制度、“五保户”制度和救灾救济制度）由中央和地方共同出资，但存在保障水平过低、保障覆盖面过窄、许多该保的农民没有受益等情况。同时，由于地方政府和集体负担过重，很多承诺难以兑现，使农村社会保障几乎变为个人自愿的商业保险。在人均GDP在1000美元~3000美元的时候最容易出现社会问题。而农村贫困居民作为中国社会底层的最低点，是最脆弱的环节，中央政府应对其加大支持力度，给予其最低的保障水平，为中国社会的发展创造一个稳定的社会环境。

（四）政府对教育的投入缺乏制度性的约束

农村剩余劳动力向城市转移能促进城市化的发展，但现阶段流入城市的农民工受教育水平普遍较低，严重影响了流入城市农民的自身收入水平和他们对城市化的贡献程度。笔者认为，加强对农村教育的投入、提高农村居民的受教育水平是促进城市化快速发展的关键因素。现在政府对农村居民的教育投入（除九年义务教育外）缺乏制度性的约束，应将农村教育扶持计划纳入农村社会保障体系，从而形成对教育投入的制度性约束。

三、农村社会保障体系的构建

（一）农村社会保障体系的构建须遵循的原则

1.“强制性”的社会保障原则，加大中央政府的财政支持力度。加快对农村社会保障工作建设刻不容缓，实行强制性的社会保障原则，提高低收入水平的居民的抗风险能力。政府可以通过对低收入家庭实行低水平缴费和加大财政支持力度的措施推进强制性农村社会保障工作的开展。

2.“低水平、广覆盖”的原则。在城乡差距日益扩大的今天，应增强整个农村地区的抗震能力、维系社会和平。同时由于政府的财力有限，应实行低水平的原则。

3.实行“家庭账户”的原则。“家庭账户”包括两层涵义：一是将养老、医疗、教育等个人所缴纳的资金合并为一个账户；二是所有家庭成员共用一个账户。在农村社会保障体系中推行“家庭账户”的原因有：（1）农村居民的缴费水平普遍较低、保险金的抗风险能力较差，采用“家庭账户”可以增强整个家庭的抗风险能力。（2）将多个保险账户合并为一个，居民可根据自己的需求选择资金的使用方向，提高居民的参保积极性。（3）降低逆向选择的风险，在一定程度上还可以避免道德风险。实施“家庭账户”客观上要求农村社会保障工作的管理机构必须合并为一个，改变现在多个部门管理的现象。

4.实行“多层次”的原则。所谓“多层次”包括以下两个方面的具体涵义：一是从全国范围来看，东、中、西部的农民收入差距很大，应使各地区农民的缴费水平与其收入水平相对应；二是从具体的地区来看，农村居民的收入差距也有扩大的趋势，农村居民的基尼系数1978年为0.21，1995年上升到0.34，而城市居民1999年的基尼系数仅为0.295，农村居民的基尼系数大大高于城市居民（曾湘泉、郑功成，2002），因此，应对不同收入水平的农村居民实行不同的缴费水平和财政补助标准。

（二）农村社会保障体系的构建

1.农村养老保险。（1）具体内容。包括基本养老保险、长寿老年人津贴（75岁及以上）及贫困居民养老保险。按家庭人均收入是否高于地区农村居民平均收入水平来看，高于地区平均收入水平的家庭进入基本养老保险，否则进入贫困居民养老保险。国家、地方、集体缴费进入社会统筹，个人缴费进入家庭账户，国家对贫困居民的补助也进入其家庭账户。对高龄人口提供较低水平的普遍养老金计划有助于抵抗农村的老年风险，这在国际上也是许多国家农村养老保险中的必要组成部分，我们可以采取每月为其发放一定金额的代用券，具体由其自己选择多少用来支付食物，多少用来支付医疗。（2）缴费年限。由于农村养老保险水平较低，要抵抗农村老年风险，缴费年限应相应延长，以20年~25年为宜。同时还应建立相应的激励措施，为缴费年限较长的居民提供较高的保障水平。（3）提高缴费水平。现行农村社会保障体系缴费水平过低，以养老保险为例：养老保险缴费设2元~20元共10档，但在执行中很多居民都选择最低档（每月2元）。据民政部测算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，几乎没有什么抗风险的能力。因此，在制度设计中我们应将贫困居民的养老和医疗与一般居民分开，对其实行减免政策，同时对一般居民实行特定的缴费率，不再分档。（4）相关配套措施。第一，弱化土地养老的功能，允许农民自行出租、转卖自己的土地，便于农民向城市流动，加快城市化的步伐。第二，注重家庭养老的功能，在农村宣传孝文化。对孝顺老人的年轻人实行免费的职业技能培训，鼓励企业优先雇佣这样的年轻人。针对现阶段农民收入低、国家财政支持有限的特点，家庭养老方式仍然不能放弃，甚至在一定时期内仍将成为农村的主要养老形式，而政府主办的农村养老保险则应作为必要的补充（见图5）。

2.新型农村合作医疗制度。（1）具体内容。包括基本医疗保险、医疗救助（贫困居民医疗救助和长寿老年人的医疗救助）和慢性病、地方病防治三项内容。在制度构建中，应放弃只保大病的思想，注重对慢性病、地方病的防治。同时每次医药费超过50元就可报销，报销比例可按医药费的多少制定不同层次，药费越高，报销比例越大。基本医疗保险和贫困居民医疗救助的目标群体的界定和缴费方式与养老保险一致，只是其缴费水平应低于养老保险。笔者认为，在农村合作医疗制度中，政府的财政支持应向慢性病、地方病倾斜。农村人口的慢性病如乙肝、肺结核严重威胁农村居民的身体健康，而且乙肝主要通过母婴传染，如不及时做好防治工作，将严重影响中国居民的健康水平。所以国家应加大力度防治，在农村人口向城市流动的过程中，提高中国居民的整体素质。（2）相关配套措施。第一，加快建立农村公共卫生体系。在村一级建立卫生室，乡级建立卫生所，由卫生所的医生负责培训卫生室的医疗人员。这两级卫生部门主要治疗小病、地方病和慢性病，为村民提供便利。第二，降低药品流通价格，严把药品价格关，严厉打击药品回扣问题。同时居民看病免收挂号费、门诊费仅收50%，这些措施对小病和慢性病人更具有吸引力。第三，鼓励非盈利组织及私人建立慢性病、地方病人救助中心，减少慢性病的发病率。第四，简化报销手续，一切以方便居民为宜。

3.社会救助。农民有土地可以依附，所以农村社会救助应实行“低水平、广覆盖”的原则。农村的救助主要针对“五保户”、受自然灾害影响的居民。而农村居民最低生活保障制度应注重开发式扶贫，让农民自强自立，争取自己脱贫。政府可以提供低息贷款、进行相关技能培训等优惠政策鼓励其自主创业。

4.农村教育扶持计划。政府对贫困农民的救助应逐渐转移到教育扶持上来，加大教育投入将成为政府加大农村投入项目中“收益率”最高的项目。农村教育扶持计划包括以农村免费义务教育计划、中高等教育扶持计划和职业技能培训计划三项内容。国家应加大对农村地区的中、高等教育的投入。国家对家庭人均年纯收入在2000元以下读高中的孩子减免部分学费，对家庭人均年纯收入在944元以下读高中的孩子减免其全部学费；为人均年纯收入在4000元以下的家庭读大学的孩子减免部分学费，在2000元以下读大学的孩子减免全部学费。同时还应该为这些孩子提供一些勤工俭学的机会。职业技能培训可以个人缴费，地方、集体投入资金建立并维持其日常开支的方式运行。

四、结论

鉴于中国现在的经济实力和农村居民的接受能力，新的农村社会保障体系的具体项目的实施应是渐进的，应根据居民对具体项目的需求程度来确定。同时，农村社会保障体系的完善不能仅仅囿于农村的范围，还需要从战略的高度来审视，包括户籍制度、劳动力市场制度改革等内在的综合制度改革的推进。另一方面，要促进劳动力的合理流动从而促进城市化的健康发展，还要分别从农村和城市两方面入手，在城市应“扩需”，在农村应“减员”。“扩需”主要是指在城市里应加快工业化的进程以提供更多的就业岗位，容纳更多的农村剩余劳动力；“减员”主要是指在农村应加大农业的科技含量、促进农业的现代化进程以减少农业对劳动力的需求，促进农村剩余劳动力向城市转移。

［参考文献］

［1］郑功成，曾湘泉.收入分配与社会保障［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2002.

［2］郑杭生.社会学概念新修［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［3］赵殿国.农村社会养老保险的基金管理和风险控制［J］.社会保障制度，2005，（1）.

社会保障体系篇（5）

社会保障是国家通过社会再分配方式对社会成员面临的生、老、病、死、贫困等各种风险给予安全保障，是维护社会稳定、促进经济发展、矫正和弥补市场经济的各种缺陷、促进社会公平的重要机制和手段。但我国当前的社会保障体系还存在诸多问题，对未来体系的建设仍需进一步深刻思考。

1当前我国社会保障制度建设存在的主要问题

（1）立法工作严重滞后。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史,无一例不是立法在先。比如开创社会保障先河的德国,就是在1883年由政府颁布《劳工疾病保险法》。然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。作为社会保障的核心,社会保险制度理应在社会保障法群中首先面世。立法行动总是落在经济发展的后面,处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后,仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理,也处于“无法可依”的状态。

（2）立法体系不健全。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台,现有的零散颁布的各种条例、决定,相互之间缺少必要衔接。由于中央集中立法严重欠缺,地方立法畸形繁荣发展。这些地方制定的规章制度,立法者是多种主体参与,“法出多门,各行其是”,甚至相互冲突矛盾,使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。

（3）立法层次不高。社会保障法在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定,但现实是人大立法少,行政法规多,立法层次低。据统计,到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7部是全国人大通过的,而且是与其他内容混和,并非全部适用于社会保障领域,其规定还不是主要的社会保障系统。而由国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少在100件以上。这些行政法规大多数以“规定”、“试行”的形式出现,它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的,它带来的结果是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。

（4）立法适用范围窄,权利不对等。从各种行政法规的适用范围来看,占中国总人口80%的农民一直不在社会保障范围内。虽然新出台的两个条例扩大了享受社会保险成员的范围,但仍显不够宽阔。享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比,适用范围显得过窄和不合理。另外,按照《劳动法》等法律、法规规定的新模式,社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担,由于法定比例欠合理,国家只有少量补助,职工个人缴费比例不高,社会保险费用主要由企业负担,造成企业不堪重负,使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。

2对我国社会保障制度未来改革的几点思考

（1）加快社会保障立法进程。首先,由地方立法向中央立法发展。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时,必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。其次,由分散立法向相对集中立法发展。国务院或其职能部门的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等,致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面,不利于社会保障项目的均衡发展，因此,现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候。最后,由行政立法向人大立法发展。缺少人大立法和过多行政立法的局面,是无法满足社会保障制度正常运行需要的。

（2）建立一套完善的社会保障基金法律制度。我国社会保障基金从运行模式上看,主要分为两部分:一部分是社会救助、社会福利和社会优抚基金,这部分保障资金主要来源于政府预算和各种社会捐助,属国家责任。另一部分是社会保险基金,它由国家、社会(单位)和个人共同负责筹集。目前,社会保障基金的支付风险问题已成为我国社会保障制度实施过程中遇到的一个非常突出和棘手的问题。因此,要解决这一问题,我们必须通过立法来加大强制征缴社会保险费的力度。同时,依法采取多种方式充实社会保障基金,通过多种开源方式来依法筹集社会保障资金,以确保社会保障制度正常运行。

社会保障体系篇（6）

面临人口加速老化、经济发展降速、财政增长趋缓的压力，完善中国社会保障体系的任务仍然十分艰巨。在讨论“十三五”时期社会保障改革面临的重大问题时，涉及社会保障的许多理论问题还存在重大分歧和争论。

例如：“十三五”时期社会保障面临的突出问题是不是防止高福利陷阱？基本社会保障作为政府立法实施的二次分配是不是应当缩小一次分配差距？多缴多得是不是激励人们参加社会保险的主要手段？

精算平衡是不是社会保险的基本原则？扩大个人账户规模是不是完善职工基本养老保险制度的正确方向？退休人员缴纳医疗保险费是不是完善职工基本医疗保险制度的必要举措？等等。对于许多涉及具体政策建议的分歧意见，我们主要对上述六个有重大分歧的理论问题谈谈看法。 “十三五”时期社会保障面临的 主要问题不是高福利陷阱

全世界社会保障支出占财政支出比重高的国家是瑞典、挪威等北欧国家和德国、英国、法国等。多年来，德国的这一比重约在45%左右，瑞典等北欧国家约为40%左右。而这些国家在2008年以来的世界经济危机波动中表现还算良好，经济较为稳定，社会较为和谐，创新较为突出，“工业4.0”就是德国发起的。至于拉美一些国家曾长期徘徊的“中等收入陷阱”，更不是什么高福利陷阱，而是收入差距过大的陷阱。

中国社会保障支出长期以来是不足的。中国社会保障支出占财政支出的比重多年低于10%。

据财政部数据，2015年财政总支出是175768亿元，其中社会保障和就业支出为19001亿元，只占10.8%。如果将社会保障基金收入视同税收列入财政收入，那么加上社会保障基金支出约3.8万亿元，再剔除其中财政投入的约0.9万亿元，大致可计算出全社会的社会保障支出约占财政支出的23%，还低于发达国家15个到20个百分点。以社会保障支出占GDP的比重分析，中国还低于土耳其、俄罗斯、墨西哥、伊朗、智利等国，略比印度高一点。这说明无论是从社会保障支出占财政支出的比重，还是从社会保障支出占GDP的比率看，中国社会保障支出水平都是属于很低的国家之列，“十三五”时期，中国合理提高社会保障的支出水平还有相当空间。

有学者说，近年来中国社会保障支出压力陡然增长，如2015年就增长16.9%，大大高于GDP6.9%的增速，因此是不可持续的。我们认为：尽管这几年社会保障支出增幅高于GDP增幅，中国的社会保障支出仍低于世界其他国家，说明前阶段这方面欠账过多；在经济下行时期，合理控制社会保障支出的增速是必要的，但不能因此得出中国社会保障已经面临高福利陷阱的结论。

基本社会保障在内的基本公共服务均等化，对于防止过高福利是极为重要的。如果说在社会保障体系构建初期人们主要关注自己所在的群体“有没有”被覆盖，那么当社会保障体系基本覆盖全社会后，人们更加关注的是不同群体享有的社会保障待遇“公不公”。“十三五”时期，与其靶向不清地泛泛讲什么防止高福利陷阱，远不如踏踏实实地推进基本社会保障均等化，提高和保障农民工、退休人员在内的整体社会保障更符合国情民意。 当前社会保障制度面临的 主要问题是再分配功能弱化

社会保障制度的基本功能，一是实行普遍关联原则，为包括鳏寡孤独及残疾者等弱势群体提供生活保障，这主要表现在社会救助项目上；二是实行就业关联原则，为就业人员暂时或永久退出劳动力市场时提供生活保障，这主要表现在社会保险项目上；三是作为政府立法实施的基本社会保障，发挥二次分配的作用，缩小一次分配的差距，使社会各阶层在分享经济发展成果方面更加公平和谐；四是随着社会保障制度的发展，社会保障基金，主要是部分社会保险基金的积累和使用，对促进经济发展和平抑经济波动发挥了积极的作用。第四项功能本来是派生的，但在中国前阶段把GDP高速增长作为主要目标的背景下，社会保障制度激励经济增长的功能被过分强调，而社会保障制度作为二次分配应缩小一次分配差距的功能则被忽视或弱化。

根据世界银行WDI数据库和联合国大学世界收入不平等数据库、世界概况数据库、经济合作与发展组织数据库提供的资料，18个欧盟国家市场收入的基尼系数为0.443，这与中国的初次分配基尼系数相差并不太多，但是在社会保障的作用下，这些国家的可支配收入基尼系数降为0.29，远低于中国的0.47左右。从下降幅度看，欧盟国家政府的社会保障政策使其基尼系数的平均值下降了40%，相比之下，中国仅下降了12.3%。

实际上，中国的基本社会保障在一些项目上还存在“逆向转移”问题。如城乡社会保障的差距、城镇职工基本养老保险金双轨制等，都不仅没有缩小一次分配的差距，反而扩大了一次分配的差距。

职工基本养老保险制度设计是一个典型案例。中国在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，上世纪90年代初探讨并建立了个人账户与社会统筹相结合的基本养老保险制度。改革初期，城乡合计的基尼系数不过0.3。因此，80年代到90年代初，分配制度的改革重在打破平均主义。在这一大背景下，曾提出把一次分配的效率原则引入二次分配中，在基本养老保险制度中引入个人账户，因为个人账户是以职工在职时的一定工资比例缴纳的，体现了多缴多得的原则。90年代初，主张在基本养老保险中体现激励原则的同志设计了16%的个人账户。经过激烈的争论并总结不同省份探索个人账户的实践，国务院在1997年统一了职工基本养老保险制度，全国企业职工统一按11%建立个人账户，个人缴纳8%，企业按职工本人工资缴纳3%。其后，这项制度又逐步加以修正，个人账户降低到8%，完全由职工个人缴纳，同时提高了养老金计发的社会统筹所占份额。

一个国家社会保障制度建立与完善的历程应与本国经济社会的发展阶段、发展水平相适应。中国城乡合计的基尼系数在十多年前就超过了国际0.4的警戒线，逼近0.5。在新的经济社会发展阶段，面临一次分配差距过大的现状，基本社会保障项目应当提高公平性、共济性，以平抑一次分配的差距。作为基本社会保障最重要的项目之一，基本养老保险制度提高公平性、共济性的方向也应当明确。 社会保险项目不宜过分强调 多缴多得的激励作用

社会保险是国家依法强制实施的，更应强调依法行使权利。一次分配要贯彻多劳多得的按劳分配原则，充分发挥市场配置劳动力资源的决定性作用；二次分配则应强调社会共济公平原则，更好地发挥政府的作用。如果在二次分配中仍片面强调多缴多得，一次分配的差距就难以缩小。

社会保险项目有多种，除了养老保险，其他险种都很难与多缴多得挂钩。例如，职工缴纳了失业保险，不失业的一分不得，这本来是毫无争议的各国通行规则，居然现在中国发生了从事失业保险工作的人员，为如何在这一险种中贯彻多缴多得而大费脑筋的怪事。再如职工基本医疗保险，只能是大家按一个标准，即职工工资的某一百分比缴费，谁得大病谁多得。如果能设计出一种个人缴费多就多报销医疗费的制度，还不如直接交给商业医疗保险去承担。又如工伤保险，按不同行业的职业安全风险设计不同的费率，依国际惯例完全由企业负担，与职工多缴多得更无关联。

唯一与多缴多得挂钩的是职工基本养老保险。在依法实施的前提下，为鼓励职工参加这一险种的积极性，在方案设计时，可以考虑一定的激励因素，大致有两种办法可供选择：一是从一生缴费年限上鼓励多缴多得，个人缴费时间越长，领取的养老金越多；二是从当年缴费数量上鼓励多缴多得，个人缴费越多，领取的养老金越多。第一种方法已经在实践中了，当然还有进一步调整的余地。第二种方法需要慎重权衡利弊，因为职工基本养老保险按职工工资的一定比例缴纳，不可能像居民养老保险那样设计5个到10个档次由投保人自由选择，在现行制度框架下，只能扩大职工基本养老保险个人账户的规模。而扩大个人账户规模意味着缩小这一最重要的社会保障项目的共济性，这与“十三五”时期应扩大社会保障共济性的方向相悖。 在社会保险制度设计中 正确运用精算技术

有的官员和学者，对作为社会保障核心项目的社会保险，如何发挥其缩小一次分配差距的主要功能闭口不谈，却把精算平衡夸大为基本原则，引起诸多困惑。

社会保险包括多个险种，医疗、失业、工伤、生育这四大险种如何达到精算平衡，谁能说得清楚？例如失业问题，既要预测经济增长速度又要估算就业弹性，仅经济增长速度这一项，是可以精算出来的吗？对“十三五”时期的经济潜在增长率，从10%到5%有各种预测，哪一个是精算？医疗保险方面，如不解决“以药养医”导致的大处方高价药问题，精算如何达到自我平衡？这说明，社会保险的本质是社会政策，没有一个国家把社会保险列入金融保险范畴。

社会保险的五大项目中，由于人口基数庞大且相对稳定，基本养老保险基金的支出确定在法定退休年龄之后，不会出现即时支付的情况，所以在这一项目的设计中较好地借助精算技术，以便尽可能达到收支平衡。但社会保险制度自1883年俾斯麦政府开始创立时，就明确其筹资原则是三方共担，国家财政要承担适当补贴和兜底责任。这就决定了社会保险不能与商业保险简单类比，达到完全的“精算平衡”，更应强调其原则、方向与作用，必要时国家财政出资。

精算很重要，但它的作用也是有限的。瑞典1994年实施17%的名义账户制，2008年精算结果是2020年才会出现负债大于资产的情况，实际情况却是当年名义账户的负债就开始大于资产，只能降低退休待遇水平才可保持制度平衡，否则就需要增加财政投入。即便是商业养老保险，精算也并不一定能平衡。美国按税法401K条款建立的各种养老基金是完全市场化运作的，多少精算师天天在精算，无一人事前精算出了2008年金融危机对这一类基金的影响。如果没有美国的联邦社会养老保险垫底，次贷危机还不知道会给美国社会造成多大的震荡。

此外，鉴于社会经济发展的不确定性，以不同的边界条件为假设或预测，就有不同的精算结果。以中国职工基本养老保险个人账户隐性债务为例，世界银行、原国务院体改办、原劳动保障部社会保险研究所等单位的精算结果从2万亿元到12万亿元人民币，大约有十几种。有的一个课题组就提出多种测算边界，假设投资回报率平均为4%是一种，假设为6%又是一种，再加上退休年龄延迟情况的多种假设，组合起来就有多种结果，请问哪一个是“精算中性”？作为国家立法强制实施的基本社会保险，绝对不能根据不同边界条件精算出的不同结果出台不同的政策措施让公众自行选择。 扩大个人账户规模不是制度方向

党的十八届三中全会指出：“建立更加公平可持续的社会保障制度，坚持社会统筹和个人账户相结合，完善个人账户制度”，明确了养老保险制度改革的方向。其中关于完善个人账户制度，始终存在“做空”与“做实”两种观点的争论，在多年“做实”试点停滞不前的情况下，名义账户制成为一种比较务实的选择。但如何设计名义账户，学术界仍存在很大争议。2015年机关事业单位与企业基本养老金制度并轨的方案出台后，如何完善个人账户制度的讨论更趋激烈。

有的学者提出将单位（工资总额的20%）和个人（工资收入的8%）缴费全部纳入个人账户，实行28%零统筹的名义“全账户”职工基本养老保险制度，并一再声称，只有扩大个人账户才符合党的十八届三中全会决定的精神。在这种制度设计中，用人单位将以职工个人工资近2.5倍的数额缴费，计入个人账户。举一个浅显易懂的例子：北京市2014年度平均工资是7.7万元，按现行规定，以3到0.6倍为缴费上下限，甲职工年薪20万元，这在许多企业尤其是金融业高管中并不鲜见，单位将每年为他个人账户打入4万元；乙职工年薪4万元，许多农民工还达不到这一水平，单位将每年为他个人账户打入8000元。单位为工资高的打入的年养老金缴费额等于工资低的年薪，这是雪中送炭还是锦上添花？再经过30年至40年的积累和复利，无疑是把初次分配的差距大大扩展到基本养老保险这一再分配领域，如前所述，这完全与现阶段应提高基本社会保障的公平性、共济性南辕北辙。

除了名义“全账户”方案与当前社会保障制度应提高共济性相悖这一方向性错误外，其方案本身的内在逻辑也被许多社会保障学者质疑。

一是在借鉴国外经验方面，只谈瑞典17%名义账户的优点，而无视其存在的问题。2015年瑞典政府请欧盟专家对大名义账户进行诊断，结论是这一模式还远不完善，有待改进。我国的收入分配差距比瑞典高一倍，却偏要设计比瑞典还要大10多个百分点的名义个人账户，如此不顾及国情，实有邯郸学步之嫌。

二是设计“全账户”、“大账户”的学者和支持这一观点的部门领导一方面竭力宣传“全账户”对职工的激励作用，一方面又坚决反对个人账户继承。如果一种制度设计要求职工一生中近三分之一的收入积累额不能继承，职工在退休前或退休后几年内去世，至少几百万元的积累都交公了，那人们为什么不把这笔钱存银行或购买商业保险呢？他们还有参加这一制度的积极性吗？再说，个人账户规模扩大就能提高职工参保的积极性也并没有被实践证明。包括智利在内的所有实行个人账户改制的南美国家，十多年来其职工参保率都是下降的。瑞典实行名义个人账户后，65岁以前提取退休金的人所占比例，从1999年的10.3%反而上升到2005年的18.1%。对职工来说，扩大个人账户规模不如提高账户利率更有激励作用，正如存款利息提高比多存款的激励作用大得多。

我们认为把现在职工缴纳的8%个人账户改为名义账户就可以达到较平稳过渡的效果，如果能将个人账户缩小到5%，则社会共济性还可以进一步提高。同时应坚决实施基础养老金的全国统筹，推进分步式延迟退休年龄，夯实缴费基数，加快农民工市民化进程以扩大缴费基数。现阶段完全没有必要大动干戈去搞28%的零统筹 “全账户”，那样既缩小了职工基本养老保险的共济性，又与现制度衔接难度极大。 退休人员缴费不是完善职工 基本医疗保险制度的必要举措

2016年初，有官员撰文，提出要“研究实行职工医保退休人员缴费政策，建立与筹资水平相适应的医保待遇调整机制”。人力资源和社会保障部新闻发言人则表示，是否实行退休人员缴纳医疗保险费并未确定。本人认为，在实行统账结合的职工基本医疗保险制度框架内，退休人员再缴费并非必要举措。

2011年实施的《社会保险法》明确规定：“参加职工基本医疗保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照国家规定享受基本医疗保险待遇。”这一规定是依照1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中相关内容写的。《决定》提出建立社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，既可以发挥统筹基金的互助共济功能，解决当前老职工的医疗费用负担问题，又可以发挥个人账户的积累作用，使职工在年轻健康时为将来年老多病时做必要的积累，缓解将来人口老龄化所带来的医疗费用支出压力。

这说明，退休人员不缴纳医保费，是统账结合职工医疗保险制度设计的初衷，当时的制度设计者就考虑了中国人口老化的紧迫性，也做了多次人口老化趋势及其对医疗费用增长的预测分析。从1998年至今，关于医改的各种争论不绝于耳，但直到2015年并未听说过社会保障学界有人否定退休人员不缴费的规定。

为何现在提出要研究职工医保退休人员缴费问题？看来不是制度不公平，而是职工医疗保险基金支出压力增大了。2008年之后，“新医改”启动，取得了许多重大进展，但也出现了 “泛福利化”倾向。一些统筹地区，没有考虑到劳动力人口结构的变化及实际缴费水平，过分扩大报销范围，过快提高报销比例，本来可以为商业保险留下发展空间的一些小概率大病保险，也纳入职工基本医疗保险基金支出范围。近年来职工医疗保险基金虽然在全国范围仍有结余，但许多地方已经出现当年收不抵支的情况。

《中国社会保险发展年度报告（2014）》提供的数据显示，2014年底，职工基本医疗保险参保人数28296万人，比上年增加853万人，增长3.1%；比2009年增加6359万人，年平均增长5.2%。职工基本医疗保险基金收支总规模达到14735亿元，比上年增加1843亿元，增长14.3%；比2009年增加8685亿元，年平均增长19.5%。2014年，职工基本医疗保险统筹基金累计结存5537亿元，比上年增加731亿元，增长15.2%；比2009年增加2876亿元，年平均增长15.8%。

但是这些基金主要积累在广东、江苏、浙江、山东等东部省份及其他经济发达地区，同时108个统筹地区，主要是老工业基地和中西部一些地区的职工医疗保险基金出现当年亏空，有的甚至花光了积累。考虑到中国经济发展整体处于转型期，许多省市财政支出压力陡然增大的背景，有些人想出让退休人员再缴纳医保费的主意似乎也在情理之中。问题是这一措施能解决问题吗？

首先，退休人员按什么标准缴纳？显然，不可能让用人单位再按他们6%或8%的退休金缴纳医疗保险费，因为他们已经与单位解除劳动关系了，不是计划经济下的“单位人”，而是社会主义市场经济下的“社会人”。关于职工医疗保险缴费不能实行“双基数”的问题，20年前在镇江、九江职工医疗保险试点时就已经讨论过了。那么退休人员最多只能按他们退休金的2%缴费，这能起多大作用？退休了个人所得税都免除，非增缴职工医疗保险费，又收不了多少，还惹得七八千万退休人员怨声载道，何苦呢。

其次，当前职工医疗保险基金总体结余，一些统筹地区收不抵支，是区域结构性问题。职工基本医疗保险作为“十二五”规划中明确列为国家基本公共服务的项目，改革的方向是逐步实现基本公共服务均等化，而基本公共服务均等化绝不是指某一统筹地区的均等化，只能是全国的均等化。在这一大方向下，如果全国统一实行退休人员缴纳医疗保险费，东南沿海地区的职工医疗保险基金将进一步结余，老工业基地和中西部困难地区的职工医疗保险基金也增收不了多少。如果允许各地根据各自的基金收支状况自主确定退休人员的医疗保险缴费水平，那么与基本公共服务均等化的改革方向相悖，也必然进一步扩大地区间的收入分配差距。

社会保障体系篇（7）

社会保障是国家通过社会再分配方式对社会成员面临的生、老、病、死、贫困等各种风险给予安全保障，是维护社会稳定、促进经济发展、矫正和弥补市场经济的各种缺陷、促进社会公平的重要机制和手段。建立和完善社会保障体系，涉及到亿万人民群众的基本权益和基本生活，关系到他们能否安居乐业、老有所养、病有所医、失有所助、伤有所补，关系到每个家庭乃至整个社会的稳定。

(一)完善社会保障体系协调财富均衡。和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益总体均衡的社会，和谐社会的基础就是利益均衡。在过去20多年中，虽然市场经济的框架已经基本得以确立，但市场经济必不可少的利益均衡机制却没有很好地建立起来。目前，我国收入分配差距达到了0．46，已超过了国际公认的警戒线，城镇下岗失业人员、老年人、残疾人，特别是农村贫困人口等弱势群体的生存权受到挑战。据国家劳动保障部有关专业部门对农村的困难状况调查显示，全国有高达39．3％(人数达3223万)的农村老年人生活贫困，有45．3％的农村老年人认为生活得不到保障，37％的患病农民应就诊而未就诊，65％的患病农民应住院而未住院，农村人口养老、医疗问题堪忧，相对和绝对贫困问题不容忽视。解决这些问题，只有通过社会保障这一“杠杆”的调节，在再分配过程中更加注重公平因素，才可以将社会收入分配差距缩小在公平原则许可的范围内，保证弱势群体的基本生活，促进社会和谐发展。

(二)完善社会保障体系协调经济社会发展。长期以来，中国社会保障制度改革相对滞后，社会救助制度范围窄，标准低；传统退休制度、公费和劳保医疗等制度逐步解体，而新的养老和医疗等社会制度还没有达到预期保障目标。社会保障制度的不完善、不和谐使人们不安全感增强，对未来的养老、医疗等社会保障产生了信心不足的悲观预期，有钱不敢消费，长此以往会导致银行存款超常增加、内需不足、经济萎缩、经济发展过分依赖出口等现象，2003年中国经济对外依赖度已经达到60％以上。完善社会保障制度，增加政府、社会、个人对社会保障方面投入，使人们解除后顾之忧，敢于消费，才有可能改变国内市场销售不旺的状况，保持经济的良性循环和快速增长。

(三)完善社会保障体系维护国家长治久安。市场经济的运行，会自发向效率倾斜，通过等价交换、多劳多得实现优胜劣汰。在市场经济条件下，国家唯有通过社会保障的路径调节收入再分配促进社会公平，从而起到维护社会稳定和安全的作用，为改革和发展提供保证。社会保障制度能够分散劳动者遇到的风险，是对市场经济缺陷的一种弥补，是实现我国《宪法》和《劳动法》规定的劳动者的基本权利的需要，有利于保护劳动者的合法权益。资本主义社会制度能够在较长时期内“垂”而不“死”，很重要的原因就是从20世纪初开始，一些资本主义国家为了巩固政权，平衡阶级矛盾，较好地建立和完善了社会保障制度。从中国历史上看，社会“不患寡，而患不均”，目前，我国在社会主义市场经济的初级阶段，存在社会收入分配不公、对贫困人口缺乏必要的保障，迫切需要利用社会保障制度调节收入分配，保障困难群众的基本生活，保证全体人民共享社会和经济发展成果，使各阶层利益关系处于相对稳定状态，保持国家长治久安、和谐发展。

二、当前社会保障制度中的不和谐因素

我国社会保障制度改革，开始于20世纪80年代，经过二十年的积极探索，各项制度设计日臻完善，在保障参保对象和弱势群体利益方面发挥了积极重要作用，取得了举世瞩目的成就。但建立健全社会保障制度是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强、变数大，需要不断有所发展和完善。当前，随着社会主义市场经济改革进程的加快推进，社会保障制度建设存在的一些不适应和不和谐问题已经显现出来。

(一)经济收入分配差距凸显，社会保障公平性弱化。根据国家统计局资料显示，中国贫富差距拉大，主要表现在：一是城乡居民收入逐步拉大。城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距，呈不断扩大的趋势。1989年，前者为后者的2．28倍，1998年为2．52倍，2003年则扩大为3．23倍。据有关专家分析，扣除农民生产费用，城镇居民享受福利等因素考虑进去，城乡差距将达到6：1；二是区域收入差距逐步扩大。2000-2003年，西部12省(区、市)城镇居民人均年收入，分别为全国平均水平的87％、86％、85％，每年下降一个百分点。三是不同行业的职工收入差距逐步增大。1990年职工平均工资收入最高的行业是最低行业的1．72倍，2000年扩大为2．6倍，2003年则扩大到3倍。四是家庭收入之间差距过大。2003年，城镇居民家庭年收入，最高收入户是最低收入户的8．5倍，是困难户的10．31倍。2002年，10％的富裕家庭占城市居民全部财产的45％，10％最低收入的家庭只占1．4％。

社会财富呈现向少数人转移的态势，经济收入分配不公平成为当前最突出的社会矛盾，引发诸多利益矛盾，特别是工农利益矛盾、贫困群体与富裕群体利益矛盾。社会保障也存在逆向补偿和弱化公平的失衡倾向，贫困家庭在社会保障待遇补助的绝对量上要少于富裕家庭。特别是近几年企业改制，下岗职工等群体要求享受或提高社会保障待遇的上访事件急剧增加，说明经济收入分配不公已经引起社会保障公平性的弱化，直接影响到和谐社会的构建。

(二)效率与公平增进不同步，社会保障制度独立性不强。关于公平与效率问题，是改革开放以来颇有争议的话题，“效率优先，兼顾公平”，一直作为市场经济的分配原则。然而，随着经济的发展，这条原则并没有得到很好的落实，如果把社会保障看成是一项独立的社会制度，应当注重公平；如果把社会保障看成是经济制度的一项配套工程，应当以注重效率为重点。在认识社会保障公平与效率的问题上，往往容易出现倚轻倚重的偏差，通过评估我国以往的社会保障制度改革的历程发现，我们在实践中并没有完全处理好这两者的关系，经常将社会保障改革的价值取向与经济政策的价值取向混为―体，过于强调社会保障制度与经济制度配套，强调社会保障制度的经济性，将社会保障制度仅仅定位于推进经济改革的辅助政策，没有作为相对独

立的维护社会公平的重要机制对待。其表现，建立的社会保障制度比较单一、分散、短期，从整体、综合、长效考虑的少，“头痛医头、脚痛医脚”，结果是顾此失彼，没有发挥综合效益。从公平的角度来看，当前日益扩大的贫富差距，一部分人陷入生活困难，社会保障又不能充分保障其生活，伤害了这些社会成员的社会公平感和改革所依赖的社会共识基础。从效率的角度来看，一方面，人们逐渐形成依附社会保障的惰性，宁愿领取失业保险金，也不愿从事体力劳动；另一方面，因国家财政负担日益加重，政府只能通过高税收来弥补社会保障赤字，导致资本和技术外流，抑制了经济发展。在社会发展变化过程中效率的提高和公平增进的不同步，导致两者任何―方增加的结果，都是以对方的一定损失为代价。

(三)政治经济体制不断变革，社会保障制度建设不适应。当前，我国经济社会体制改革正在逐步推进，特别是随着全国国有企业改制的大面积推行，国有企业职工身份大多数已经改变，现行以面向城镇国有企业为中心的社会保障制度不断地受到冲击，在某些环节上已经与社会发展需要不相适应。目前，城市参加基本养老保险的人只有1．6亿，还有80％的人应该有养老保险但却没有被这一制度所覆盖。基本医疗保险才覆盖了1亿人左右，还有近12亿人口没有基本医疗保障。对贫困人口的救济也仅限于城市里的2000余万人。由于城市与农村、机关事业与企业、国有与私营、集体与个体等在体制制度上存在差异，人员的合理流动也受到制度障碍，社会保障基金筹资渠道单一，负担越来越重的国有企业难以负担(国有企业仅社会保险缴费负担已达工资总额的40％左右)，统帐结合的新制度也因国有企业改制及经济效益的不稳定而在现实中变形。此外，在制度安排中忽略了农村社会保障制度建设，农村人口日益老龄化、贫困问题依然严重。同时，随着形势的发展，还衍生出诸多新的不平衡，诸如新老退休人员之间，城镇企业与机关事业单位之间，特殊群体与一般人员之间，不同地区不同效益水平的企业之间，同一地区的不同企业、不同的个人之间，城市和乡村之间等等社会保障待遇形成了一些差距，导致了社会保障公平性的偏差，这涉及到对广大普通工人和农民的政治歧视的倾向，与构建社会主义和谐社会的本质要求是不相符的。

三、完善社会促障体系、促进和谐社会发展

在我国市场经济体制改革不断走向深入，尤其是老工业基地调整、改造、振兴的特殊历史时期，如何创新和谐的社会保障制度，支持老工业基地振兴，需要做广泛而深入的探究。

(一)加快完善公平的社会保障制度应成为党在新时期重要的社会政策理念

在构建社会主义和谐社会的历史任务中，建立公平而完善的社会保障制度是党在新时期重要的社会政策理念，是构建社会主义和谐社会的重要社会政策。在改革开放新时期，建立社会保障制度通过再分配手段，缓解收入差距，均衡社会成员利益分配，维护社会公平，保证社会成员共享社会发展成果，最终实现共同富裕，是同社会主义本质和中国共产党在新时期，构建社会主义和谐社会的宗旨一致的。当前最重要的问题在于如何通过实践来保证这―政策的充分贯彻，政策贯彻的程度与保障社会群体的根本利益的程度是―致的。

构建社会主义和谐社会中的社会保障，维护最广大人民群众的根本利益，必须重视解决党的一些主要依靠力量，为新中国的建设和改革发展所承担的代价与得到的补偿不对等的问题。通过予以适当的补偿，使占我国人口大多数的工人、农民共享社会经济发展的成果，减少利益摩擦，实质上这是维护中国共产党的执政基础，是实践“三个代表”和社会公平的重要体现。

(二)充分运用社会保障调节分配，实现共同富裕和人的全面发展

国际经验表明，当一个国家或地区的人均收入达到1000美元左右的时候，将进入一个非常关键的发展期。这一时期，社会经济结构发生深刻变化，社会阶层多元化，社会利益关系复杂化，是社会问题多发期。目前我国正处于这样一个时期，我们必须吸取国际上的经验和教训，正确应对当前出现的各种复杂的经济与社会问题。尤其需要引起我们重视的是城乡居民的收入分配问题。社会主义市场经济倡导人们之间形成一种和谐的新型社会关系，只有坚持按劳分配为主的分配原则，消除收入分配中的不公平，才能确立和谐的社会关系，达到人与人之间的和谐。要在坚持社会主义公平观和分配原则的基础上，理顺收入分配关系，真正让分配公平成为构建和谐社会的政策选择，通过社会保障平衡机制来理顺收入分配关系和调控收入分配差距。在初次分配环节，彻底打破行业垄断局面，扭转部分劳动者收入增长持续相对下降的局面，提高这部分劳动者的报酬及相应的福利待遇，适度放缓国家财政收入的增长步伐，适度降低收入偏高的投资回报，使资本所有者、劳动所有者与国家的利益在效率原则下合理分配；在再分配环节，应当强化社会保障再分配的干预手段与分配力度，突出公平取向，国家财政切实加大对贫困地区、低收入阶层，特别是农民、下岗失业人员、离退休人员、残疾人等社会弱势群体的社会救济力度，同时扩大对社会保障与公共福利的投入，使全民共享经济社会发展成果，以此逐步实现共同富裕，最终实现人的全面发展。

(三)坚持科学发展观，构建社会主义和谐的社会保障制度

构建社会主义和谐社会中的社会保障应坚持科学发展观，从构建和谐社会的整体布局出发，构筑社会安全体系，这是执政党执政能力的主要体现。首先，要适应经济社会发展，统筹把握社会保障“度”的界限。就当前而言，社会稳定的使命要求社会保障必须保证全体社会成员的生存权，保证其最低生活水平。范围和标准的把握要适度。建设和谐社会的社会保障，要以维护社会安定的要求为下限，以生产力发展水平和政府、企业、个人等各方的承受能力为上限，确定保障范围和标准，使社会保障与经济发展和社会发展形成良性互动。其次，要适当降低门槛，织大社会保障“安全网”。覆盖面是社会保障制度最主要的指标之一。扩大社会保障的覆盖面一方面要继续扩大城镇职工社会保险的覆盖面，另一方面要逐步强化国家在提供基本社会保障方面的不可替代的作用。逐步建立国民基本养老金制度和公共医疗制度并将其扩展到农村地区。第三，要逐步打破城乡二元结构，解决好农村居民的社会保障问题。我国是一个农业大国，农业人口占全国总人口的70％。社会主义的根本目的是共同富裕，如果农民不能与城里人一样富裕，如果城乡差距不断扩大，就不能实现全面小康，也不能做到社会和谐。为此，今后要以建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村为目标，尽快完善农村社会保障机制和公平机制，帮助农民工和失地农民，促使其成为产业工人和城市居民，让劳动年龄段且在企业就业的

人进入社会保险体系，让失地农民中身份转为城市居民且无劳动能力的人，进入社会保障体系，全面推进农村新型合作医疗制度。努力形成以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭保障等形式并存的多层次、低水平(保险待遇水平与经济发展水平相一致)、广覆盖(最终覆盖所有适龄农民)、共同负担(基金由政府、集体、个人共同负担)、统分结合(基金的经费筹集、管理与使用实行社会统筹与个人帐户相结合)、社会化管理的社会保障体系框架，为构建和谐社会提供基础保证。

社会保障体系篇（8）

目前，构建和谐社会面临的主要问题集中表现以下几个方面：

（一）环境日益恶化。由于经济学中外部效应的作用，大量企业废水排入河流，造成河流污染严重；由于很多企业无节制的工业废气排放，导致大气中一氧化碳、二氧化硫等有害物质严重超标，这些已严重影响到人们的身心健康。

（二）个人收入差距进一步扩大。当前贫富差距有进一步扩大的趋势，一些高收入群体逃税、漏税行为十分普遍，而对低收入阶层又缺乏有效的保护，使工薪阶层成为个税的纳税主体。

（三）社会保障制度不健全，社会保障资金来源不足。目前我国老龄化趋势明显加快，失业率比较高，再加上社保覆盖范围的逐步扩大，导致养老金、医疗保险金，失业保险金等社会保障支出增长迅速，社会保障面临收不抵支而可能难以为继的危险。而且社会保障筹资和管理中存在着“范围小、层次低、差异大、管理乱、收缴难”等问题。导致社会治安问题日益突出，势必影响社会的安定，影响和谐社会的建设。

（四）就业压力依然较大。中国的就业压力主要来自四个方面：一是劳动适龄人口居高不下；二是农村剩余劳动力向城市的转移；三是由于生产率提高带来的劳动力需求的相对减少；四是产业结构调整带来的下岗职工增加。如何增加就业岗位，降低失业率是构建和谐社会面临的一个突出问题。

二、税收政策的取向

（一）环保性社会的税收政策取向

要建立蓝天碧水的环保性社会，可以考虑在“费改税”的前提下，开征生态税。同时对现有税种进行调整和完善，使起具备一定的生态环保功能，和开征的生态税一起形成一个绿色税制体系。

1、制定专门的生态税法。

生态税的设计可以从纳税人、征税对象、税率、计税依据、纳税环节以及税收减免等方面来考虑。生态税应本着“谁污染、谁纳税”的原则，凡在境内从事有污染或废弃物排放行为以及生产有污染产品的企业和个人，都是纳税义务人。其课税对象概括来说指一切与环境污染和资源破坏有关的行为和产品，包括纳税人生产经营活动中所排放的各种污染物、废弃物以及有污染行为的商品。其税率的确定可根据产品附属污染物含量和浓度确定相应的差别定额税率或者超额累进税率。其计税依据可参照国际通行计税标准，按污染物排放的数量和浓度来确定。在税收减免方面，政府可对一些环保和节能的行为进行税收减免。这样通过对低能耗、无污染的生产和消费行为给予税收减免，可以倡导绿色经营和绿色消费的理念。

2、完善现行税法体系，建立中国特色绿色税制体系。

（1）增值税。可以考虑进一步加大对采用清洁生产工艺、清洁能源、综合回收利用废弃物进行生产的企业税收优惠力度；对在生产中严重损害环境的企业则加重课税；建议取消增值税有关农药、化肥低税率的优惠；对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等环保设备，应允许抵扣进项税额。

（2）所得税。鼓励企业进行清洁生产，对采用清洁生产工艺、清洁能源进行生产的企业；对利用“三废”加工，变废为宝的生产企业；对环保产品和技术的开发、转让的企业。应给予所得税上的税收优惠，包括采用减免税、固定资产加速折旧、提高计税工资标准、投资抵扣所得税等一系列优惠。

（3）消费税。消费税的税目设置应考虑环境保护因素，将一些对环境影响较大的商品纳入征税范围，并根据商品对环境影响程度不同实行差别税率。但现行消费税政策并没有充分考虑着一点，有很多对环境极易造成危害的商品并没有被列入消费税征税范围，比如电池、塑料包装袋、移动电话等。

（4）资源税。完善资源税，首先在税率方面，应根据资源在开发利用过程中对环境的不同影响，实行差别税率；根据资源的稀缺性、人类的依存度、不可再生资源替代品开发的成本等因素，提高和调整资源税的税率。其次，为了保护环境、维护生态平衡，应扩大我国资源税的征收范围。应逐步把水、土地、森林、草原等重要的自然资源都纳入征收范围。

（二）公平型社会的税收政策取向

社会公平是和谐社会的基本特征，公平即包括法人的公平，又包括自然人的公平。公平应该包括规则公平、分配公平、机会公平等基本内涵。在我国目前的税收政策上，虽然内外资所得税今年已经合并为统一的企业所得税法，但仍存在着一些不公平的税收政策，需要改革和完善。

1、完善个人所得税，体现税负公平，缩小收入差距。

一是改革税制征收模式。个人所得税有三种税制模式，即分项课征制、混合课征制、综合课征制。目前，我国采用分项课征制，即把个人的收入分成11项，每一项分别规定扣除额和适用税率。假设收入额相同但收入来源不同，由于适用不同的项目，则税额就不同。而且由于分项后，每项收入适用了低税率，就会降低高收入纳税人的税负，这种情况也是不合理的。为解决这些问题，国外个人所得税多采用综合课征制，即针对个人的全部收入额征税，纳税人无法将税率高的一类收入转为税率低的另一类收入来进行避税。这样做将会充分发挥个人所得税调节收入分配的职能。二是改革费用扣除制度，费用扣除应“指数化”。在确定扣除额时，应根据纳税人的家庭成员人数和子女教育费用的变化，并随着通货膨胀率和收入水平的变动对扣除标准进行相应调整，即实行“指数化”。这样做有利于降低低收入家庭的税收负担，缩减贫富差距。三是采用反列举法，逐步拓宽税基范围。当前我国个税采用正列举法，把个人的收入项目分成11项，而对未在税法中列举的所得项目无法征税，易产生税收漏洞。反列举法可使个人所得税有较为宽广的征税范围，从而避免对应税所得限制过死而导致税收漏洞过多，美国是采用这种方法最典型的国家。另外，在适当的时候，也可以考虑对个人证券交易所得、资本利得等开征个人所得税。四是依法治税，加强征管。要尽快完善代扣代缴制度，建立个人和单位双向申报纳税制度及交叉稽查处罚制度。尽快落实个人财产、存款实名登记制度。

2、开征遗产税、赠与税、物业税等税种，调节存量财产的公平。

首先，在遗产税设计方面，其起征点应当高一点，把一般中低收入者排除在外。在税率方面，宜采取超额累进税率，遗产越多，税负越重，但公益性捐赠可在税前扣除，以鼓励富人捐款。同时为了防止遗产税纳税人事先转移、分散财产，遗产税应与赠与税同时出台。其次，将房地产保有环节征收的税种合并为物业税，并同时设置起征点，实行超额累进税率，以照顾弱势群体的住房需求。通过对房产等物业征税，一方面可以有效的调节富人的财产和收入；另一方面随着政府物业税的增加，地方政府才有稳定的财源向低收入家庭提供更多的廉价房屋。

3、完善促进就业的税收政策。

一是扩大优惠政策的适用对象。凡从事创业的行为均给予免税或减税的税收优惠。提高个体工商户的月销售额（或营业额）的起征点，对起征点以下的可以免征增值税、营业税和个人所得税，这有利于提高下岗失业人员自主创业的积极性。二是扩大优惠政策的适用范围，由新办企业扩大到所有吸纳下岗失业人员的企业。随着第三产业的发展，非全日制、临时性、季节性、钟点工、弹性工作等各种就业形式迅速兴起，也成为扩大就业的重要渠道。因此，国家应不分企业经济类型、不分行政区域、不分产业类别（除国家限制发展的产业外），一律给予安置失业人员的企业以同等的税收优惠待遇。三是加大劳动密集型企业的税收优惠力度。为鼓励社会力量创办更多的劳动密集型企业，国家可根据企业所容纳的职工人数与年销售收入的比例，或者工资成本与生产成本、销售收入的比例确定其是否为劳动密集型企业或劳动密集型项目，并根据该比例所反映的劳动密集程度确定税收优惠的程度。四是优先发展第三产业，增强劳动力的吸纳能力。相对于发达国家，我国第三产业从业人员的比重还比较低，其吸纳劳动力的能力还有相当大的发展空间。由于某些第三产业利润率还比较低，通过对第三产业实行差别税率等税收优惠，以扶持其发展。另外，对从事就业介绍、劳动者岗位能力培训的中介机构给予税收减免和政府资金支持，给予对外劳务输出的中介给予税收补贴，促进就业服务中介的发展。五是促进中小企业发展，形成新增就业能力。我国中小企业在解决社会就业、维护社会稳定方面发挥的重要作用是显而易见的。建议应在增值税、营业税、所得税制的改革中，考虑在税率、起征点、减免税等方面给予优惠。

三、保障性社会的税收政策取向

社会保障税作为筹集社会保险基金的主要来源，是进一步完善、规范社会保障制度的关键，开征社会保障税势在必行。开征社会保障税可以从以下几方面来考虑：

社会保障体系篇（9）

社会保障是国家通过社会再分配方式对社会成员面临的生、老、病、死、贫困等各种风险给予安全保障，是维护社会稳定、促进经济发展、矫正和弥补市场经济的各种缺陷、促进社会公平的重要机制和手段。但我国当前的社会保障体系还存在诸多问题，对未来体系的建设仍需进一步深刻思考。

1 当前我国社会保障制度建设存在的主要问题

（1）立法工作严重滞后。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史， 无一例不是立法在先。比如开创社会保障先河的德国， 就是在1883 年由政府颁布《劳工疾病保险法》。然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律。作为社会保障的核心，社会保险制度理应在社会保障法群中首先面世。立法行动总是落在经济发展的后面， 处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后， 仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理， 也处于“无法可依”的状态。

（2）立法体系不健全。作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台，现有的零散颁布的各种条例、决定， 相互之间缺少必要衔接。由于中央集中立法严重欠缺， 地方立法畸形繁荣发展。这些地方制定的规章制度， 立法者是多种主体参与， “法出多门， 各行其是”，甚至相互冲突矛盾， 使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境。

（3）立法层次不高。社会保障法在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定， 但现实是人大立法少， 行政法规多， 立法层次低。据统计， 到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7 部是全国人大通过的， 而且是与其他内容混和， 并非全部适用于社会保障领域， 其规定还不是主要的社会保障系统。而由国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少在100 件以上。这些行政法规大多数以“规定”、“试行”的形式出现， 它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的， 它带来的结果是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。

（4）立法适用范围窄， 权利不对等。从各种行政法规的适用范围来看，占中国总人口80% 的农民一直不在社会保障范围内。虽然新出台的两个条例扩大了享受社会保险成员的范围， 但仍显不够宽阔。享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比， 适用范围显得过窄和不合理。另外， 按照《劳动法》等法律、法规规定的新模式， 社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担， 由于法定比例欠合理， 国家只有少量补助， 职工个人缴费比例不高， 社会保险费用主要由企业负担， 造成企业不堪重负，使之成为目前国有企业改革的主要困难之一。

2 对我国社会保障制度未来改革的几点思考

（1）加快社会保障立法进程。首先， 由地方立法向中央立法发展。进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时， 必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规。就社会保障进行立法是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证。其次， 由分散立法向相对集中立法发展。国务院或其职能部门的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等， 致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计。这种过分分散的立法局面，不利于社会保障项目的均衡发展，因此， 现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候。最后， 由行政立法向人大立法发展。缺少人大立法和过多行政立法的局面， 是无法满足社会保障制度正常运行需要的。

（2）建立一套完善的社会保障基金法律制度。我国社会保障基金从运行模式上看， 主要分为两部分: 一部分是社会救助、社会福利和社会优抚基金， 这部分保障资金主要来源于政府预算和各种社会捐助， 属国家责任。另一部分是社会保险基金， 它由国家、社会( 单位) 和个人共同负责筹集。目前， 社会保障基金的支付风险问题已成为我国社会保障制度实施过程中遇到的一个非常突出和棘手的问题。因此， 要解决这一问题， 我们必须通过立法来加大强制征缴社会保险费的力度。同时， 依法采取多种方式充实社会保障基金，通过多种开源方式来依法筹集社会保障资金， 以确保社会保障制度正常运行。

社会保障体系篇（10）

一、农村社会保障制度和保障体系的现实状况

农村社会保障制度和保障体系，是我国整个社会保障制度和体系极其重要的部分。最近，国务院常务工作会议决定，中央财政分担的新型农村社会养老保险在2009年下半年开始在全国10％县(市、区)实行试点。这标志着我国以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的农村社会保障体系已经在全国范围内基本建立。

改革开放之初，我国就着手对在计划经济体制下业已形成的社会保障进行改革，1986年前后就开始了农村社会保障制度和体系的建设与改革的探索和试点。养老保险是农村社会保障最为重要的部分。中国快要进入老龄化社会，养老问题是老龄化社会凸显的问题，农民养老问题尤其突出。因为，在中国农村，农民几千年都是养儿防老，靠土地作为养老保障。传统的养老方式不再适应农村的经济体制改革和市场经济的发展，1991年底，民政部就在全国尝试推广《县级农村社会养老保险基本方案》(下文简称《方案》)，该方案的实施，标志着农民养老要从养儿防老走向社会养老，从而推动了全国各地农村社会保障制度的改革和农村社会养老保险制度的建立。1998年，原由民政部门管理的社会养老保险划归新成立的劳动和社会保障部门管理，逐步实行了全国上下社会保险的统一管理。直到现在，农村养老保险模式以及保险金领取政策仍然是以民政部的《方案》为基础，是个人储蓄积累式的养老模式，这种养老保险是依靠农民自己和集体出资，管理和运行资金也都从养老基金内提支，养老金的计发标准是按照参保个人账户积累总额计算，多投多领。由于集体经济薄弱和农民收入较低，农民参保的积极性不高。

医疗保障和最低生活保障制度也是社会保障体系的主要部分。目前我国农村的医疗保障和最低生活保障制度的改革和创新在20世纪90年代中后期开始启动，但直至目前，农村的医疗保障和最低生活保障制度的发展速度不快，尤其是发展水平比较低。虽然新型的农村合作医疗、社会统筹和商业性医疗保险已在全国的绝大多数农村乡镇展开，但绝大多数农村仍然医疗卫生条件落后，医疗水平低、服务能力低下，看病难、看病贵已经成为影响和困扰农民健康生活的一个重要因素。近几年来，最低生活保障制度在广大农村已经全面铺开，但由于中国农村需要保障的人口实在太多，实际上能获得最低生活保障的和需要保障的相比，还有相当距离。

二、现行农村社会保障制度和保障体系中存在的问题

经过1986年以来的20多年发展，以农村养老保险、合作医疗保障制度为基础的农村社会保障体系网络已经逐步形成与展开，农村社会保障制度和体系的建设取得了令人鼓舞的成就，农村社会保障制度在解决农民的基本生活保障问题上发挥了一定的功能，在新农村建设中发挥了“调节器”和“稳定器”的作用。但是，随着农村经济的不断发展，以改善民生为重点的社会体制改革不断深化，广人农民对公平公正享受社会保障的诉求更为迫切。制约农村社会保障发展完善和功能发挥的管理体制和运作模式等方面问题也日趋显现。

1．社会保障体系不健全，惠及面狭窄，水平不平衡

目前，我国农村养老保险还没有在全国范围内全惠及，参保人口比重不高。农村贫困户定期定量救济和最低生活保障的惠及面也很窄。据统计，全国农村还有300多万无生活来源的孤老残幼人员靠集体供养、国家定期救济或由农民分散代保代养。估计应保未保的“三无”孤老残幼还有10多万人口。另外，农村城镇化和农村剩余劳动力转移过程中，一部分在外务工经商的农民处于社会保障的真空地带，他们无法取得与城市居民一样的保障权利，被排斥在城市的社会保障体系之外，也没有及时参加农村养老、医疗保障。

现存的农村社会保障制度在质和量上都是处于较低水准，社会化程度低，保障功能差，社会保障的范围需要扩大，保障水平更是有待提高。从养老保险参保农民的投保情况看，多数地区尤其是欠发达地区的多数农民选择保费最低的投保档次，到时领取的养老金必然不多，再考虑到物价上涨等因素，养老金难以真正起到养老保障的作用。所以，这次试点的新农保需要切实考虑保障功能问题。目前正在积极推行的农村合作医疗制度，虽然解决了群众“病有所医”的问题，但农村的合作医疗保障和社会保障基金一样，调剂范围小，共济性差，保障水准低，和实际需求仍相距甚远。而且，农村医疗保障只是乡镇社区化的，而不是社会化(其实，我国城镇职工的医保也不是社会化的，但社区选择的范围比农村要大)，没有从根本上解决农村和城镇居民一样享有优质医疗保健资源的问题。

现阶段，我国区域经济发展极不平衡，由于各类地区经济发展水平的不同，形成了东西部的收入梯度。近几年来，这种不平衡还有继续增大的趋势。在不同地区农村保障存在着相当大的区域差异，尤其是经济欠发达地区农村人口的保障仍然是以传统家庭保障和土地保障为主，这已大大滞后于市场经济与社会发展。并且，区域内部因乡村劳动力的急剧分化和大规模的非农化、职工化，农民对社会保障的要求也不一样，这就给建立一个统一的农村社会保障，即农村社会保障的主体、项目、资金筹集、管理方式、待遇标准等方面的统一设置了客观障碍。这种不平衡的态势，严重地制约了全国范围内的农村社会保障制度的健康发展。

2．社会保障资金严重不足，基金管理机制僵化

建立完善的社会保障制度，最重要的就是解决保障资金来源问题。近年来，国家增加了农村丰十会保障的投入，但比较农村社会保障的实际需要，财政补贴标准还是偏低。集体的一块，由于不少地区集体经济薄弱，随着农村“费改税”和取消农业税，乡镇财政、集体收入锐减，集体可支配收人减少，甚至出现收不抵支，社会保障的集体补助部分很难到位，以前的农村养老保险就是这样，集体出资的部分难以到位，就在一定程度上影响了农民个人参保的积极性。因此，这次试点的新型农村养老保险明确了个人、财政、集体三方筹资机制，并且财政补贴占大头，财政补贴部分由中央财政和地方财政共同出资。但农村社会保障并不仅是养老保险这一块，农村社会保障需要的资金巨大，不可能全由政府从财政收入中支出，在发达国家也是这样，况且目前我国政府还无足够能力支付这笔巨大资金。所以，我国农村社会保障还是必须建立合乎实际的筹资制度。

目前，农村社会保障资金增长机制、管理机制和法律保障亟待建立健全。农村社会保障体制、体系尚未完善，也未形成法律体系，使农村社会保障工作无法可依、无章可循，致使农村社会保障基金管理缺乏约束，资金使用存在风险。有把农村社会保障基金挪为它用、非法经营，致使资金大量流失的现象，严重影响社保资金正常运转；也有农村社会保障机构的组织和制度效率低下，农村社会保障基金管理僵化；缺乏增长机制，无法解决农保基金保值增值的问题。

3．农民失业风险加剧，需要建立和加强农民失业保障机制

随着市场经济和城镇化的发展，农民失业或潜在失业成为必然的现象。由于生产力的提高，农产业需要的劳动力减少，加上农业生产是有较强的季节性，在农闲季节，大部分农业劳动力处于闲置状态，单凭农业自身难以消化这些过剩劳动力；随着城市化进程的加快，土地在减少，很多失地农民要转化，再由于劳动力自身条件的局限，一部分过剩的劳动力难以向非农部门转移。但这些农民工也会由于种种原因而失业，如世界性金融危机爆发后，珠三角就有大批农民工失业返乡；就是还在农村从事农业的农民，由于市场风险和自然灾害等，凭靠土地收益难以跟上社会的发展，农村土地收益保障的功能正在弱化，农民失业风险加剧，农村的失业保障机制需要建立和加强。

三、建立健全农村社会保障体系，进一步完善农村社会保障制度

目前，农村的社会保障还很薄弱，社会保障资金投入严重不足，保障体系不健全，覆盖面窄，层次低。但农村社会保障建设是一项复杂的社会系统工程，必须坚持以人为本、科学发展的原则，从战略的高度统筹兼顾、科学指导、合理安排、稳步推进。

1．健全和完善多层次保障体系，实现“应保尽保、全民皆保”

目前，农村社会保障的重点是养老、医疗和最低生活保障问题。在当前和今后相当长的时期内，农村养老保障还必须是以保障老年农民的基本生活需要即温饱型保障为立足点，这是由中国农村现实经济发展水平所决定的。在养老保险方面，根据我国农村的实际情况，还应采取个人、集体和财政三方筹资，储备积累的模式。在新型农村养老保险制度起步阶段，要按照广覆盖、低起点原则，合理确定个人、集体和财政三方出资的比例。以个人账户为基础，制订适度的个人缴费基数，让低收入者缴得起，高收入者有动力，通过再分配和转移支付，增加财政在个人账户中实际积累所占比重。在经济发达的地区，地方财政和集体经济多提一些补贴，适当提高养老金标准，使受惠农民和其他社会成员一样，享受到经济社会发展成果；在经济尚不发达的地区，中央财政通过转移支付拿大头，地方财政给予尽可能的支持，使受惠农民领取的养老金真正起到养老的功能。在医疗保障方面，农村还是要继续走合作医疗和医疗保险相结合的道路，乘2009年医疗卫生体制全面改革的东风，加强村级卫生保健力量，加强乡镇卫生保健机构和医疗保险制度建设和完善。除了加强合作医疗和统筹医保外，还要引入商业保险机制，建立以“家庭账户”为基础的农村医疗保险模式，形成一个与城市医疗保险制度接轨的有效接口。扩大最低生活保障、失业补助和社会救济的覆盖面，根据经济发展的可能逐步提高最低保障标准，让无生活来源的孤老残幼人员都能维护其基本生活。

由于我国农村经济发展的不平衡，不同地区甚至同一地区的不同村庄之间，同一村庄相邻农户之间的收入方式、收入水平都存在很大差异。单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。因此应建立以基本社会保障为主体，乡村集体保障和家庭储蓄保障并存的多层次的社会保障体系。基本社会保障包括社会救济、社会保险和社会福利等，这是政府主导的社会保障，人人都能享受。集体保障由乡村集体和企业根据自身经济能力为本社区群众和职工设立，所需资金从集体和企业税后利润中按一定比例提取，由社会保障机构管理，汇人个人账户储存。个人储蓄保障由劳动者根据家庭和个人情况自愿参加，自选保险品种和投保机构，存取自由。根据经济状况的地区差异和群体差异，分类办保，满足不同农民群体的社保要求。研究解决在外务工经商农民的社会保障问题的办法，维护这部分人员的合法权益；还要加快新农保试点和推广的步伐，妥善解决新老农保的衔接问题，维护原参保对象的合法权益，维护农村社会保障的权威性和延续性，最终实现“应保尽保、全民皆保”的目标。

2．多渠道筹措保障基金，量力而行提高保障水平，确保保障功能的充分发挥

(1)充分发挥公共财政反哺农村的功能，稳步提高农村社会保障支出在财政总支出中的比重。过去，各级财政用于农村社会保障的资金过少，是导致农村社会保障发展滞后的一个重要因素。所以，这次试点的新农保提高中央财政支出的比重，并以专款专用形式，确保农村社会保障资金有效使用。中央财政与地方财政对农村社会保障的支持，可以有不同的侧重点。中央财政主要解决农村社会的基本保障和不同区域之间差异问题，地方财政则主要解决在基本保障基础上提高保障水平和本区域内保障发展的不平衡问题。各级政府除了财政支持以外，还要通过政策扶持、加强管理、深化改革等途径来完善农村社会保障制度和体系，提高农村社会保障水平。集体经济也要通过发展、壮大经济力量，提高对农民的补助能力，为完善农村社会保障制度和体系承担应有的责任。

(2)把土地收益和社会保障挂钩，把“以土地作保障”改变为“以收益作保障”。土地是国家或集体所有，农民个体对土地没有所有权，“以土地作保障”的传统模式已经失去其合法性。但农民对承包的土地拥有使用权和取得收益的权力，把土地的经营权、土地收益和农民保障挂钩，动员农民，也可以用征收社保专项税费的办法，按土地收益的一定比例交纳社会保障资金，这样可为拥有土地经营权的农民提供生活保障。土地是生产要素，土地的经营权可以流转，在产业化、工业化和城镇化进程中，土地流转现象越来越普遍，能否为土地承包权设置一个类似于期权的法律权能作为流转或出让的根据，在流转土地时，根据权能比值让农民获得合法的收益，也可以用这部分收入交纳自己的社会保险费；国家政府征用农民土地，也根据权能给予适当补偿，并把补偿金的一部分打入农民养老保险的个人账户，使土地收益或补偿收入成为农村社会保障基金的重要来源之一。

(3)广泛动员工商各业反哺农业、支持农村。动员社会力量为农村社会保障筹集和捐助资金。争取国内外基金或捐助支持，通过社会集团捐助和个人捐赠，筹集农村扶贫解困资金，这部分资金可以采取部分进入社会统筹账户的办法，充实农村社会保障基金。民政部门发行的社会福利统筹的资金中应确定一定比例，定向支持农村社会保障基金。

3．健全和完善农村社会保障法律体系和管理制度，确保农村社会保障基金安全前提下实现基金保值增值

建立健全社会保障的法律制度，社会保障法制化，是社会保障健康发展的需要，也是政府依法行政的重要依据。因此，我国农村社会保障必须以法律为依据，约束农民、集体、国家的相关义务和权利，确保其健康、规范发展。现阶段的我国社会保障法制建设的重点，应该是对社会保障的对象、范围、社会保障基金的筹集和管理、社会保障机构的设置、公民享受社会保障的程序、侵害公民社会保障权利行为的处置等做出具体的规定。同时也要抓紧部门规章和专项法规的制定和完善，尽快制定农村社会保障方面的法律规章，以推动农村社会保障制度的建设，吸引更多的农民参加社会保障，不断扩大农村养老保障的覆盖面和受益面。

农村社会保障基金是农村社会保障的核心。充足、稳定的资金来源和安全、保值的资金管理是保证农村社会保障顺利展开的基础。坚持制度管保的原则，安全管理与保值增值相协调。在确保养老基金安全的前提下，实现基金保值增值。这就要求各级政府加大基金管理力度，保证基金安全。要建立独立的社会保障基金监督机构和资金流通的运作机构，完善相应的财务核算、审计、监督等制度，形成由管理机构内部监督稽核、行政主管部门监督、专业部门监督、社会舆论和群众监督相结合的监督网络，促进基金收支公开、透明、安全、高效。积极引进国际先进资金管理经验，适当放宽基金投资的政策性限制，改革社会保障资金投资运营方式，想方设法实现基金收益最大化。逐步建立保障标准随经济发展自然增长机制，让广大农民切切实实从农村保障制度中享受到更多实惠。

4用科学发展的观点办农村社会保障，谋划全局，统筹城乡，逐步实现社会保障社会化