垃圾发电厂考察报告篇（1）

这个项目是潘俊安的一个创举，也是一种大胆的尝试，更是一种超前的意识。2002年投资建设垃圾发电厂在东北是第一家，又是国内第一个设备全国产化的垃圾发电项目，这一举措反映了一个新时代企业家的胸怀和胆识，体现了他对环保事业的追求与探索。国家的利益､环境建设､社会效益是他创业不变的信念。

垃圾发电厂考察报告篇（2）

2013年8月中旬，国务院印发了《关于加快发展节能环保产业的意见》（以下简称“《意见》”），全面肯定了垃圾焚烧发电，提出到2015年中国城镇生活垃圾无害化处理能力要达到每日87万吨以上，生活垃圾焚烧处理设施能力达到无害化处理总能力的35%以上。

受国家政策春风的激励，垃圾焚烧发电项目在全国各地密集上马。业界测算，这意味着“十二五”期间垃圾焚烧发电项目的投资总额将超过1 000亿元。

“旱涝保收”争补贴

目前，中国各地垃圾焚烧项目的上马速度正明显加快。但与过去不同，这一轮密集上马垃圾焚烧项目的地区已不仅限于北上广等大都市，许多二三线城市也在加大垃圾焚烧项目的审批和建设。

南宁市投资10.8亿余元建设生活垃圾焚烧发电厂项目公开招标工作顺利完成；总投资8.13亿元的北京南宫生活垃圾焚烧厂项目在大兴区开建；广东四大垃圾焚烧电厂的环评、建设工作也在积极推进。

出现垃圾焚烧项目集中上马主要有两方面原因，一是城市垃圾数量快速增长，从长远看，垃圾处理的市场空间较大；另一个原因则是垃圾焚烧属于环保产业的一部分，地方政府想以此来拉动经济增长。一方面，大小城镇面临“垃圾围城”困境；另一方面，新型城镇化建设也对城市垃圾处理等基础设施项目投资提出了新的要求。业内有关专家还指出，垃圾焚烧项目上马快，是因为可以从国家拿到补贴，而且企业投资垃圾焚烧项目的利润稳定。

2012年4月，国家发展与改革委员会颁布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》，规定：“以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，执行全国统一的每千瓦时0.65元上网电价。”

除了享受电价补贴之外，垃圾焚烧发电厂还能享受到垃圾处理费、优惠信贷等多重政策。据悉，大多数垃圾焚烧厂难以达到满负荷运作，但是，政策补贴还是会按合同发放到位。可以说，垃圾焚烧厂的盈利模式就是靠这些补贴，实现“旱涝保收”的。

然而，在巨大的投资冲动面前，垃圾焚烧产业的突破口关键还在于技术提升。

《意见》指出，在垃圾处理方面，要大力推广先进的技术和装备，重点发展大型垃圾焚烧设施炉排及其传动系统、循环流化床预处理工艺技术、焚烧烟气净化技术和垃圾渗滤液处理技术等，重点推广每日300吨以上的生活垃圾焚烧炉及烟气净化成套装备。

配套法规有局限

由于一系列政策的激励作用，中国的垃圾焚烧工程正提速扩展。

广州是一座被“垃圾围城”困扰的城市，番禺垃圾焚烧厂却曾遭遇争议。2009年，由附近居民发起的反垃圾焚烧运动持续了近3个月之久，项目因此一度搁置。

不过，广州并没有放弃对垃圾焚烧的研究。争议渐渐归于平静后，垃圾焚烧发电项目再次被提上议事日程。日前，广州市城管委组织专家、媒体赴台湾考察垃圾焚烧项目。在考察报告中，广州市城建委认为：广州建7座焚烧厂不会过量。报告还分析认为，以台北市为例，全市12个区456里9 545邻，人口约262万，建有3个垃圾焚化厂，日处理能力4 200吨；推行垃圾分类10多年，成效显著，但每天仍有约1 800吨垃圾需无害化焚化处理，也就是说每天人均约有0.7公斤垃圾需要焚化处理。报告根据广州目前约1 800万人口进行推算，认为广州在若干年后若和台北一样，能实现人均每天只产生0.7公斤的生活垃圾，至少需要建设日处理能力为12 600吨的焚烧发电处理设施。广州规划至2015年建设7座资源热力电厂，日处理能力为15 000吨，完全符合城市发展和城乡生活垃圾无害化处理的需要。

台北市实施的是垃圾费按袋计量政策，为使政策能执行，设立了多项重罚措施，比如：伪造专用袋可判7年以下徒刑，往街头行人专用垃圾桶排放家庭垃圾罚款6 000元新台币，等等。

目前，广州虽然制定了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行办法》等一系列政府规章和规范性文件，但因各区基础设施建设不平衡，人口结构不相同等客观原因，以及区、街的推广力度、措施方法等主观原因，虽然98%的人支持垃圾分类，但自觉参与垃圾分类、且相对投放准确的不到30%。各区、街在推行过程中，特别是在法规制定、推行方法、保障措施等方面，广州相对于台北还有很大差距。创新精神不够强，没有很好地探索适应本街道、本社区的垃圾分类模式。

自主技术待推广

生活垃圾、餐饮垃圾及各种金属垃圾等互相混杂，给垃圾处理带来了难题。

日本在垃圾分类方面的经验值得学习。在日本，聚居区每一个门栋前，都摆放着多个垃圾桶，分别贴着可燃、不可燃、可回收、不可回收等标识，周一和周四是倒“可燃垃圾”的日子，周二倒“不可燃垃圾”，周五则倒旧报纸、瓶瓶罐罐等“可回收垃圾”。

做好垃圾分类工作，既可以提高垃圾处理效率，也可以更好地实现资源循环利用。然而，全球各个城市的垃圾量都与日俱增，仅仅依靠企业来完成垃圾分类的难度明显加大。

一位企业家呼吁，政府要加大对垃圾处理企业的补贴，吸引更多有资质的企业投身其中。他认为，做垃圾处理需要有门槛，一定要做到无害化。

无害化、资源化和减容化是垃圾处理的三大目标。垃圾焚烧要做到无害化，才能全面推广。

我国处理垃圾最先进的是大功率等离子体火炬装置，通过电弧产生高达5 500℃的等离子体，能迅速使垃圾中的有机成分裂解气化，经过急冷、提纯等环节后，气体中的二噁英等有害成分会被彻底脱除，最终成为洁净的富含一氧化碳和氢气的合成气。

垃圾发电厂考察报告篇（3）

城市管理行政执法局先后召开2次相关会议研究部署督察整改工作；主要领导先后做出2次批示，对生态环境保护督察反馈问题整改情况、反馈案件办理排查、海龙镇生活垃圾中转站建设、积存渗滤液处理、垃圾焚烧发电项目、黑臭水体治理工程等工作提出明确要求；副局长孙永昌深入污水处理厂、生活垃圾填埋场检查积存渗滤液处理情况，副局长佟辉深入农村生活垃圾中转站现场，协调推进农村生活垃圾中转站建设和检查污水处理厂运行情况等工作；分别出台1份配套政策、制度、方案，进行了1次整改宣传报道；针对生态环保督察反馈问题中我局在油烟治理、污水处理厂提标改造、生活垃圾填埋场存在监管不严不实偏松偏软、渗滤液车间改造未按序时建设要求、生活污水直排辉发河、农村生活垃圾污染问题突出、污水处理厂未达到A级标准排放、水污染防治推进不明显、反馈问题整改还不够有力等问题，执法局举一反三，狠抓监督管理建立长效机制，在反馈问题整改过程中定期督查督办并实行考核问责，切实推进环保督察反馈问题整改工作有序开展稳步推进。

二、督察整改任务进展情况

截至目前，城市管理行政执法局中央生态环境保护督察反馈问题共有整改任务5项，应完成整改任务5项，实际完成3项，没有达到序时进度要求的0项，本月有2项按照制定的整改工作计划序时推进，分别是任务二十七（近年来，省对水污染防治工作重视程度、推进力度明显不够，水环境保护问题日益突出，辽河流域污染明显加剧，支流伊通河、水质没有改善，饮用水水源规范化建设滞后。）整改进展情况：1、福民砂轮厂平房区黑臭水体治理工程8月份已治理完成，正在组织环保验收。2、第三季度排水管网普查已完成，水质检测已经开展并对各企事业单位及重点点位水样进行采集，累计检测26个点位，后期将根据水质检测报告结果分析排污单位是否存在偷排现象，严格实行审批制度，达到要求才准与其向市政管网排放。任务四十六（目前，全省55座城市生活垃圾处理场有48座渗滤液处理设施不完善，共积存渗滤液118万立方米，污染隐患突出。）整改进展情况：1、9月份处理后期产生的垃圾渗滤液2万吨。2、垃圾焚烧发电项目9月份主厂房各单元基础、烟囱基础、采暖锅炉房基础及综合楼室内装修工程施工；累计完成开挖土方量约30000立方米，混凝土用量约1100立。

省级生态环境保护督察反馈问题共有整改任务6项，应完成整改任务6项，实际完成4项；没有达到序时进度要求的0项。本月有2项按照制定的整改工作计划序时推进，分别是任务十四（部分整改措施未达到序时要求。市生活垃圾填埋场渗滤液处理车间扩容改造工程未按序时要求进行建设。）整改进展情况：垃圾焚烧发电项目9月份主厂房各单元基础、烟囱基础、采暖锅炉房基础及综合楼室内装修工程施工；累计完成开挖土方量约30000立方米，混凝土用量约1100立；任务十八（农村生活垃圾污染问题突出。农村生活垃圾处理只做到了村收集，转运过程中红梅镇、山城镇等乡镇存在随意掩埋的现象，污染周边环境。）整改进展情况：1、2020年农村生活垃圾治理全年实现服务企业标准化运营，垃圾日产日清，达到乡镇垃圾清运全覆盖。各乡镇依据《农村生活垃圾清运考核办法》对服务企业进行日常考核，执法局依据每天进入垃圾场的垃圾量和乡镇日常考核结果对服务企业垃圾清运费用进行核算、拨付。2、垃圾焚烧发电项目9月份主厂房各单元基础、烟囱基础、采暖锅炉房基础及综合楼室内装修工程施工；累计完成开挖土方量约30000立方米，混凝土用量约1100立。3、8月份海龙镇农村生活垃圾中转站土建施工已全部完成，现正在等待设备，预计9月底设备到货。

中央生态环境保护督察“回头看”反馈问题共有整改任务6项，应完成整改任务6项，实际完成5项；没有达到序时进度要求的0项。本月有1项按照制定的整改工作计划序时推进，分别是任务十五（2018年6月，省制订《全省农村生活垃圾治理整县推进工作方案》，要求各市县做好农村非正规垃圾堆放点排查，并于7月底前完成整治方案制订并上报备案。截止“回头看”进驻时，全省仍有10个县区未按要求制订工作方案，18个县（市、区）一直未上报排查情况。）整改进展情况：按照2020年制定的整改工作计划，垃圾焚烧发电项目9月份主厂房各单元基础、烟囱基础、采暖锅炉房基础及综合楼室内装修工程施工；累计完成开挖土方量约30000立方米，混凝土用量约1100立。

三、存在的主要问题

市生活垃圾焚烧发电项目位于李炉乡连山村生活垃圾填埋场内，由隶属山东凯远集团公司的正和晴阳环保电力有限公司以特许经营“BOO”方式建设。项目分为二期，总规模为1000吨/日，总投资约4.9亿元。项目前期手续立项、环评、水保、规划、土地已办理，综合楼主体框架已建完。因投资方山东凯远集团遇到经营困难，造成项目不能正常实施。市政府与山东凯远集团多次沟通后，与2019年6月21日，与隶属山东凯远集团公司的正和晴阳环保电力有限公司，签订《解除合同协议书》。2019年6月21日，与山东兆基投资有限公司签订《生活垃圾焚烧发电项目框架合作协议》，2019年8月29日，市世基电力科技有限公司与市人民政府签订《特许经营协议》2020年6月垃圾焚烧发电项目进入现场施工。

四、下一步工作安排

垃圾发电厂考察报告篇（4）

污水通过管道流入污水泵站，再经污水泵站提升泵提升后，经管道进入污水处理厂。因此，在操作上污水处理厂集中控制室的管理包括外泵站的管理、厂内处理设备的管理及集中控制室设备和操作的管理。

一、外泵站的管理

1）外泵站的清扫。外泵站工作人员要保证外泵站站内清洁及设备整洁。每天及时将格栅除污机后面平台上的垃圾装入垃圾桶内，并将场地清扫干净。每周冲洗格栅及污水池池面和池壁。泵站通道要保持畅通和整洁。泵站绿化带要定期修剪、清除杂草。泵站内要保持整洁，并保证栏杆及扶手的整洁，定期对污水提升泵及潜水泵进行擦拭。2）外泵站的设备管理。外泵站的污水提升泵由集中控制室远程控制。泵站操作人员应留意提升泵在运行过程中是否有异响，电流是否正常。在提升泵关闭后，观察止回阀是否关闭，泵是否回流。如有积水，应及时用潜水泵将水抽出。潜水泵运行过程中，操作人员应在旁看管，发现异常应立即断电并报告。平时，要经常检查潜水泵的密封件，发现松动要及时拧紧，若密封件损坏，应及时报告。污水提升泵要定时更换油。泵站内的电动葫芦应定期察看，并对其进行试开、关。观察格栅除污机开启时是否有异声，转动过程中是否有卡停现象。站内的消防器材要定期更换，确保在有效期内。

二、厂内污水处理设备的管理

1）厂内污水处理设备的保洁。a.进水泵房：及时将平台上的垃圾装入垃圾桶内并将场地清扫干净，及时冲洗格栅及进水池池面和池壁。b.鼓风机房：保证鼓风机清洁及鼓风机房场地卫生。c.沉砂池：及时更换垃圾桶，保证垃圾及时进入垃圾桶。每天一次清除细格栅的纤维垃圾，确保格栅清洁并正常运行。d.曝气池：及时清捞曝气池漂浮物及杂草，并装入垃圾桶内，并清捞曝气池上的瓜子片。e.二沉池：及时清扫二沉池出水堰口以及沟槽的垃圾和杂草。如遇放空，则及时冲洗二沉池。f.出水口：及时清除出水口的青苔和杂草，保持清洁。2）厂内处理设备操作。厂内设备均由集中控制室电脑操作控制。集中控制室的操作人员要熟悉各种仪表的检测点和检测项目，知晓有关的工艺参数和设备参数的涵义和作用，不断提高技能。要严格按照“工艺运行调度单”、“剩余污泥排放量通知单”和操作规程的规定，做好污水处理全过程的操作、调节，按时、按量排泥。应密切监控电脑上所显示的设备运行状况和各监测点数据的变化情况，对异常情况和历史曲线的拐点及时按有关要求进行处理和记录。每隔二小时做好各监测点数据和设备运行的巡视记录，记录应真实、准确、完整、字迹清晰。定时（每隔二小时）、定点、定量、定方法采集水样，并按规定的温度做好水样的冷藏保存，做好水样的送交工作。水样瓶应每天清洗，每周用洗涤剂彻底清洗一次。监视和设备例保过程中发现异常情况时，应及时报告值班长或者车间主任，并做好报告内容的记录。定期做好运行数据的保存和备份工作。根据出水水质情况，及时投加除磷剂，并做好记录。设备突发故障停机时，首先及时切断电源。有备用设备开启备用设备。无备用设备马上通知运转车间对工艺流程进行调整。

三、集中控制室操作过程中常见问题及简单处理方法

1）在操作过程中，当发现无现场的信号时，可先尝试将电脑重新启动。2）当出现报表不能生成时，可尝试将几台电脑关闭，然后开启一台电脑并登录系统，生成后再启动其它电脑登录系统。3）当发现排泥泵、回流出现流量偏小的情况时，可尝试开、停泵或者短时间内增加开泵台数的方法，再查看流量。4）有时候进水流量在开一台或者两台泵的情况下出现忽上忽下大范围波动时，可短时间增开一台泵，将管道中的空气带走，当流量趋于稳定后，马上恢复正常开停台数。

四、水质超标应急预案

（一）进水水质超标应急预案

集中控制室操作人员巡视观察时，发现进水水质的浓度高或颜色异常时，应及时报告，同时采集2瓶1000ml水样备查，并报运转车间负责人，运转车间负责人应先请化验中心进行检测，若检测结果超标，应立即将水样送区或市环保检测部门进行检测。化验员在日常的检测过程中发现进水水质严重超过DB31/199标准规定的排放标准值时，应保存好备用水样备查，并立即报告集中控制室操作人员，集中控制室操作人员应立即报告运转车间负责人。

（二）出水水质超标应急预案

化验员在日常的水质检测过程中发现因进水水质超标而造成出水水质超标时，除立即报告集中控制室操作人员（集中控制室操作人员立即报告运转车间负责人）外，应保存好备用水样备查。化验员在日常的检测过程中发现出水水质超标或接近超标时，应立即报告集中控制室操作人员，集中控制室操作人员立即报告运转车间负责人，由运转车间和化验中心的有关人员查明原因并提出解决措施。因化验员或集中控制室操作人员失职、误操作或者违章操作引起的出水水质超标，集中控制室或化验中心应提出改进措施。

五、结语

随着全球水资源的减少，水污染的加重，保护水资源，减少水污染已经成为我们大家关注的焦点。因此，在发展经济的同时我们更应当重视水资源的保护。而污水处理单位在进行污水处理时必须严格按照国家制定的质量标准，科学管理，做到技术达标，质量达标。同时也应当不断提高自身污水处理工艺，使污水处理行业能够全面发展。为保护水资源，减少水污染贡献自己的一份力量。

参考文献：

[1]刘欣铠.国内外城市污水处理现状及展望[J].防灾博览.2005(05).

垃圾发电厂考察报告篇（5）

2009年“两会”期间,城市垃圾问题再次成为代表和委员讨论的焦点议题。

“许多地方已经出现了垃圾‘围城’现象。”全国人大代表、武汉实验外国语学校校长李茵2009年在《建议从源头治理生活垃圾》的“两会”提案中指出,长期以来,由于思想观念、管理体制等方面的原因,垃圾处理存在理念误区,将资金和人力用在垃圾的末端治理上,而忽略了垃圾的源头治理和减量,形成“新建、填埋、再新建、再填埋”的恶性循环。

“第七环”

“2008年11月15日,18点-20点,烧灼恶臭,大晴天,有风,向西刮,带(防毒)面具外出吃饭。”

“2009年5月29日,4点-7点,标准恶臭,醒了。”

“2009年10月1日,3点-5点,熏醒!”

这是赵蕾的“恶臭日记”的摘录,她住在朝阳区高安屯垃圾填埋场3.5公里外的柏林爱乐小区。2007年夏天开始,她和周边居民每天夜里都会闻到垃圾散发的异味。

赵蕾是中国第一个垃圾处理厂的公民。但3次诉诸法庭,无法撼动小区附近已经建成的高安屯垃圾处理厂。

面对记者时,她已经卖掉了自己的房子。“‘恶臭日记’终于可以画上句号了。”她说。 此后,北京市朝阳区投资了1个亿,对填埋场进行技术改造,治理异味。

赵蕾只是北京数万名生活在垃圾填埋场周边居民的一个。

记者调研中发现,全国其他地区,像赵蕾一样,深受垃圾处理场污染困扰的市民不在少数。

贵阳市乌当区高雁垃圾填埋场,是当地最大的生活垃圾处理场,由于常年超负荷运转,臭气熏天,垃圾填埋场高度已接近附近的山顶。乌当区东风镇界牌村村民李告诉记者:“灰大,臭得很,尤其是夏天恶臭难忍,苍蝇又大又多,窗户都不敢开。听说垃圾场要搬,可一直没动静。”

焚烧之困

面对如此多的质疑,北京市政市容管理委员会副总工程师王维平告诉《财经国家周刊》:“垃圾填埋场本身的建设符合国家标准,但设计容量跟不上垃圾增长量,而且管理不严格。”超负荷运行和管理问题导致设施不堪重负,臭味儿超标。

国家十一五规划提到支持发展垃圾焚烧和垃圾填埋气发电,将之作为可再生能源。2007年国务院下发的《节能减排综合性工作方案》再次鼓励垃圾焚烧发电和供热,并给予优惠电价政策。

“填埋对土地资源破坏太严重,这样下去等于我们一年糟蹋500亩地,焚烧可以节省90%土地。”王维平认为,焚烧不是垃圾处理的上选,但在北京这样人口密度大、土地资源紧张的城市优于填埋。

但在有关部门决意推进垃圾焚烧之时,广州番禺垃圾焚烧发电厂事件引发的讨论已遍及全国。

广州李坑垃圾焚烧发电厂(下称李坑电厂)建在永兴村。在电厂运行后的4年,永兴村有60余人患上癌症,其中肺癌45例,而此前的12年里共有9人死于癌症。

“我父亲就是肺癌,医生说只有两个月命了。”一位村民告诉《财经国家周刊》,数年来,大家只有忍受着焚烧厂的臭味、烟尘、噪音,夏天常常不敢开窗。焚烧的飞灰有什么成分,村委会曾多次尝试送检,但无下文。

李坑电厂与附近的永兴村第十二队仅一块菜地之隔,与不少居民住宅距离仅300米左右。村民范秋梅告诉《财经国家周刊》,从发电厂烟囱排放出来的气体经常是黑色或者彩色的,如果说这种气体不会造成污染、对人体无害,那是不可能的,如今村民种植的蔬菜在太和镇已经没有销路,人们都担心蔬菜受到污染,对健康有害。

而负责李坑垃圾焚烧厂营运的法国威立雅公司(下称威立雅),也曾因村民的投诉,承诺将进行技术改进。

“在没有进行专业详实的调查之前,不能说癌症高发就是焚烧厂引起。”威立雅环境服务技术总监张进锋对《财经国家周刊》说,李坑垃圾焚烧项目运行符合政府环保标准,每天都有环保局的人驻厂检测记录。

广州市城管委的报告显示:该厂投产4年来,各项环保监测表明运行指标符合规范要求,其中,二恶英等主要污染物排放指标达到欧盟相关标准。这更让反对焚烧厂的番禺居民担忧:“李坑的事实摆在眼前,如果达标了还这样,怎么证明焚烧污染可以控制?”

中国于2004年承诺履行公约,并递交了履约计划,其中将生活垃圾焚烧列为“中国优先控制的二恶英重点排放源”。此外,焚烧产生的飞灰、残渣、污泥等含二恶英废物也是污染源。焚烧飞灰中含有二恶英和重金属等,需按危险废物进行管理,但国内现在的标准、规范、设备等还比较缺乏。

“我国居民生活垃圾构成与欧美国家有明显差异。有机质多,垃圾在运输过程中容易腐败,加大了填埋处理难度和污染程度,而水分多又给垃圾分类带来困难,增加了填埋量,消耗了土地资源。”中国塑协塑料再生利用专业委员会副会长董金狮告诉《财经国家周刊》。

中国环境科学研究院研究员赵章元说,有机质和水分含量高的垃圾,往往导致燃烧不充分不稳定,容易产生恶英等污染物质。

两害相权取其轻

根据住房和城乡建设部的统计数据,2008年中国城市生活垃圾清运量为1.54亿吨,垃圾处理量为1.34亿吨,全国城市一年约有2000万吨垃圾未被处理。同时,由于民众抵制和选址困难,新规划的垃圾焚烧设施迟迟难以动工,导致一些地方垃圾处理技术选择进退两难。

根据《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》,到“十一五”末,东部地区设市城市的垃圾焚烧处理率不低于35%。

“不可否认,垃圾焚烧会产生一定的有害气体,但与垃圾污染本身相比,危害要小得多。”南京市市容局局长张东毛告诉《财经国家周刊》,从技术角度而言,现在的选择是“两害相权取其轻”。政府除了做好技术宣传外,亟需加强垃圾处理场运行信息公开及监测监督工作,以消除社会担忧。

在国内,像高安屯这样比较先进的垃圾焚烧厂投资约8亿元,其中一半以上的成本是烟气净化设备,用于控制焚烧后有害物质的排放量。王维平坦言,与填埋场一样,有些焚烧设备运行不够规范,所以造成污染。

20年前经历了二恶英危机的日本,对焚烧厂的污染监控十分严格,几乎每小时都要检测二恶英的排放。另一方面,日本的垃圾分类精细,送往焚烧厂的是高热值可燃物。

热值高是对焚烧垃圾的基本要求。来自北京市环卫研究院的检测数据表明,北京城区混合生活垃圾的低位热值为每公斤4564千焦,高位热值为每公斤9000千焦。王维平解释说,每公斤热值4200千焦就可燃烧,一般东部城市能达到6200千焦,基本相当于低质煤的热值。

仍有企业认为,这样的热值低于国外,进口设备用起来没那么容易。广州李坑生活垃圾焚烧发电二厂的环境影响报告书中显示,当垃圾热值较低或水分较高时,需要添加柴油助燃。一家焚烧厂的负责人坦言,平时违规运行,应付领导检查才调至达标的现象普遍存在。即使环保部门在线监测数据,对造假和不稳定也缺乏监管力度。

标准与执行

垃圾处理链条至少涉及规划、市政、环保、城管、国资、工商、城建、等多个部门。观察家认为,减量化需要整个链条上所有部门通力配合。长期以来,政府各部门职责无法明确执行,垃圾处理各个环节面临诸多体制困扰。

面对超负荷运行率达67%的末端处理设施,北京市出台了《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》(下称《意见》)。《意见》提出,要健全生活垃圾管理体制,建立健全市、区(县)、街道(乡镇)、社区(行政村)四级垃圾管理体制。

北京市政市容管委会固废处副处长卫潘明解释说,北京将择机建设4个垃圾处理循环经济生态园区,其中的垃圾处理设施包括筛分、生化、焚烧、填埋等。在园区外要划出控制区,只做园林绿化和市政基础设施,把居民和垃圾处理设施有效隔离,500米之外还要划分1000~2000米的生态缓冲区。

然而,人们对此普遍持保留的态度。“政府部门在制定生活垃圾处理标准时有一种倾向,似乎越高越好,却忽略了可行性。”北京大岳咨询有限公司业务总监毕志清说,在垃圾处理环节亦是如此。烟气排放的标准越来越严,但一些指标的检测频率,超标之后如何量化处罚等规定还比较缺乏。

王维平建议,除了建设上严格按照标准施工,还应及早建立设备操作运行的标准。“比如员工要持证上岗,焚烧厂前面安装在线监测的电子屏,实时公布监测数据,公众和政府共同监督,污染就罚款或关停。”

在这场关于焚烧的争论中,徐海云一度被称为坚决主烧派。但他对《财经国家周刊》记者承认,中国现有的垃圾焚烧厂无论技术还是运行管理水平都参差不齐。

“任何企业都是逐利的,监管需要各种投入,公众参与、公开透明是暴露一切问题的有效办法。”但他指出,现阶段尚无公众参与的合理制度,需努力建设。

垃圾管理“保卫战”

国家发改委环资司副司长王善成近期接受中央电视台采访时表示,填埋和焚烧都是治标不治本的方法,关键要从源头减量。

“如果遵循‘减量化、资源化、无害化’的原则,走综合处理路线,前端就要多给些资源。” 长期关注北京垃圾问题的北京师范大学环境史博士毛达告诉《财经国家周刊》,任何末端处理设施都要考虑进入成分,焚烧要高热值,对前端分类有所要求才能达到比较好的效果。

日本是世界上垃圾分类回收做得最好的国家之一。日本的垃圾分类标准严格而细致,包括资源垃圾、可燃垃圾、不可燃垃圾、危险垃圾、塑料垃圾、金属垃圾和粗大垃圾等等。如果人们,不严格照规程分类操作、按规定时间扔到指定地点的话,将面临巨额的罚款。

譬如,一个香烟盒包括纸盒、外包的塑料薄膜、封口处的那圈铝箔三个部分。那么,这个香烟盒就要分成纸、塑料和金属三类分别回收。而家庭主妇用完可乐瓶后,都会拿清水洗干净,然后把外表的塑料膜剥下来,再和盖子分开,三样东西分清楚,攒到一定数量再交出去。

北京从十几年前开始尝试居民垃圾分类,至今并无太多进展。宣武区建功南里是北京市最早的垃圾分类试点,一度被指定为国际奥委会考察团的参观地点,陆续吸引了大量研究人员。如今,这里已经很少有居民在家中进行垃圾分类了。

垃圾的分类程度,与焚烧产生的污染有重要的关系。北京一家垃圾处理厂的相关负责人告诉记者,调研期用成分很纯的餐厨垃圾做试验,效果很好,但最后实际收来的几乎有一半是普通生活垃圾,拖鞋、丝袜、瓶子,什么都有。这使得设备难以稳定运行,只好不断追加投入,改进技术。

进焚烧炉的垃圾成分和热值不稳定,也对设施长期稳定运行和污染控制带来挑战。李坑生活垃圾焚烧发电二厂的环境影响报告书提出,分类收集,以减少含氯的塑料、含重金属的电池灯管等物品进入焚烧垃圾,是控制污染物的首要办法。

在日本和台湾,一些垃圾处理企业采取向周边居民免费供电、供热等补偿措施,并出资兴建配套设施供附近居民使用,如健身中心、花园绿地。

台湾公众经历了从反对建设焚烧厂到参与监督运行管理的过程。台湾清华大学的教授凌永健与其团队作为独立第三方监管操作过程,公众也可以随时进入焚烧厂,其设施运行水平逐渐提高,为公众接受。与此同时,台湾的垃圾分类减量政策推行5年之后,厨余垃圾和废旧物资回收率倍增,台北的生活垃圾日处理量从高峰期的3695吨减少到1500吨。

北京的垃圾源头分类也再次提上日程,新一轮试点开始推进,含水量高的餐厨垃圾被要求用小型设备就地处理。对此,徐海云表示:“我当然希望能成功,但这同样需要投入大量成本。”

垃圾发电厂考察报告篇（6）

美国ELMS6年级垃圾处理考察团的故事就这样进入了我的视线。

环保教育的“常规项”

“今年，六年级的同学们参加了第一次的远征考察活动，主题是‘用ELMS的方式减少浪费’我们了解到了好多不同的方式来减少我们生产的垃圾，学会怎样变废为宝、怎么样回收可循环使用的物品。”

这个是雪城学区出版的一本叫做“Reducing Waste the ELMS Way”的小册子的开头第一段。ELMS指的是学校的名字Expedition Learning Middle School，是雪城学区的一个初中。它和另外6个学校得到了美国环保局EPA的一个两年的资助。这笔资助帮助这几个学校组建一个联合工作小组，齐心协力降低几个学校的能耗，搞节能环保教育项目。美国环保局(EPA）虽然近些年因其“无为”备受诟病，但是在环保教育的投入方面确实是有目共睹的。每年大量的拨款都会流向学校，支持学区内的环保教育项目。在它的网站上、youtube频道上都有大量的适合不同年龄段的学生的环保教育教学参考资料，学校的老师可以利用这个开放资源，免费下载学习材料。垃圾分类教育已经成为环保教育的“常规项”进入很多州的中小学了。

ELMS因为校园内的创新环保教育和能源回收工作的成效被授予了雪城所在的郡能源回收局回收工作杰出奖。他们编写的这个小册子就详细地介绍和分享了学校的经验，并在学期末的总结会上邀请了家长和社区的居民参加，小册子分发给了被邀请人，还把这个册子的电子版放在了学区网站上供其他学校参考。

到处走，到处学

这些和孩子相关的教育项目，最重要的特点是“好玩”。到处走到处看，并且能将所学用于实际，才能让孩子们记住。

ELMS的这个项目先是学校的科学课老师们带着孩子们去参观垃圾填埋场、焚烧厂、可回收物生产机构、雪城大学的研究所和校园绿色管理机构等，随后整个学期6年级的同学们需要完成的“作业”就是：自发组织发起校园内的回收项目；在老师的指导下学习不同的垃圾处理方法的原理、影响、写作调查报告；小朋友还需要在学期末一起组织一台报告晚会邀请他们的家长和社区居民向他们普及这个学期他们学到的知识。

在小朋友去垃圾填埋场的时候，工作人员跟他们解释如何将垃圾分类填埋。在垃圾填埋场的地下，工作人员都会预先用特殊物质隔离垃圾和临近地下水的地层，保护水资源不受污染。现代化的垃圾填埋场还充分利用了垃圾中的甲烷为周边社区供电，一台发电机能够支持1000-2000户的生活用电。就近产生的电能直接为社区所用，十分高效。

孩子们还去参观了当地的焚化炉。工作人员跟他们介绍了垃圾焚烧厂历史上的进化过程。因为以前技术的落后，焚烧厂根本没有任何的降能耗减污染的功能，反而是大气污染的“凶手”。而现在这些焚化厂都有“filters ”过滤装置，减少排入空气的污染物，而且焚烧过程还能产生能源，变废为宝。

老师们还带着小朋友参观了“Recycle America”。这是一个雪城本地的回收机构。在参观过程，中工作人员教会小朋友如何区分可回收的物品，哪些不能回收。很多可回收的材料是可以卖给当地的商店，比如雪城的超市wegmans，按照一定的价格收购你的材料，然后给你等价的超市抵用券。市民们可以有一定的经济方面的动力，而超市可以把这些塑料瓶、各种玻璃类的器皿送到这些处理公司，重新变废为宝。

在参观前，老师还邀请了一个当地知名的记者来教孩子们采访和提问技巧，这样孩子们在参观时就可以更有针对性地提出问题收集材料。

学科学，举办社区里的报告晚会

美国的科学课可不是死记硬背就能过的，对研究能力和动手能力要求是很高的。

在整个活动期间，还有其他的专家也提供了很多帮助。学校回收项目建立过程中，OCRRA的专家们还应邀来学校给小朋友们做培训，帮助他们更好地掌握垃圾分类的知识，教会他们如何跟学校的其他同学讲授分享这些知识。OCRRA除了制定整个郡的相关垃圾制定法律，也有专门的学校教育项目，为辖区内的学校提供各种专业支持。

在科学课老师的指导下，学校每日产生的垃圾被小朋友们划分为可堆肥的垃圾，不可堆肥的垃圾、发泡胶、牛奶盒、塑料。在学校的后院，同学们都把吃剩的午餐倒在一个固定的回收箱里。在生物老师的帮助下，小朋友们养了一箱蚯蚓，让蚯蚓吃剩菜并转换成肥料，这个也就是蠕虫堆肥。现在这些肥料可以给学校的花园和周边的园地使用。他们还自制可重复使用的午餐袋，这样可以减少纸张的浪费。老师还陪他们做实验，一起制作再生纸（recycled paper）！

垃圾发电厂考察报告篇（7）

秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电厂（下称西部垃圾焚烧厂）是浙江伟明环保股份有限公司（下称伟明公司）与秦皇岛市政府合作的项目，采取BOT（建设—运营—移交）模式，拟投资2.2亿元，原计划2011年8月竣工，但由于遭到周边上万名村民、37个村委会抵制，于2010年底停工。

目前，这场风波已从最初的环保事件，演化为针对行政机关的司法诉讼，当地村民两次向国家环保部申请行政复议，并行政了河北省环保厅；今年5月，村民代表又因为国家环保部原则通过伟明公司的环保核查，进而了国家环保部，但未被法院受理。近期，村民及其律师准备向国务院办公厅、监察部和审计署进一步举报。

正在申请上市的伟明公司已通过了环保部的环保核查，但折戟于西部垃圾焚烧厂，其上市之路陡增困窘。

这一事件是中国近年来频现的垃圾焚烧项目遭抵制的又一个缩影，再次暴露出如不能及早打破僵局以及重塑有效的环评体系和诚信，将加大重大投资项目的“流产”风险。

诉讼风波

2009年4月16日，几经易址的西部垃圾焚烧厂落户抚宁县留守营镇。当天下午，该镇潘官营村原村主任乔晏利带人划地建厂，引起村民的反对。被征用的近百亩农田，涉及潘官营、小营两村十余户农民。

因土地被征用，数十名村民当年曾多次，但当时他们仅知征地建厂，不知要建的是垃圾焚烧厂。直到近半年之后，在潘官营村村委会一次日常会议上，当地政府才第一次明确公布“建设垃圾焚烧厂”信息，并征求意见，遭到村代表的集体反对。

而事实上，垃圾焚烧项目从征地开始便已破土动工。

拟建的西部垃圾焚烧厂，由秦皇岛市政府立项、河北省发改委审批，2009年5月19日获得河北省环保厅的环评批文，其业主方及产权均为秦皇岛市政府。负责垃圾场建设规划的秦皇岛市城管局，作为项目建设方全程参与该项目的前期征地、实际操作和建设。

西部垃圾焚烧厂建成后，将用于消化昌黎、抚宁等县的生活垃圾，进而取代县城原有的垃圾填埋场。

伟明公司董秘程鹏告诉《财经》记者，伟明公司作为特许经营方，提供资金、技术，负责厂区的建设和运营，按国家规定期限最长不超过30年，然后移交给业主。

“谁都不希望垃圾场建在自家门口，但选址真的是个难题。留守营镇确实人口稠密，不是最优选择，但之所以还落户到那里，是没有更好的替代方案。”秦皇岛市城管局人士表示，项目选址综合考虑了人口密度，以及运输成本等社会效益、经济效益多种因素。

据村民查阅统计资料显示，厂址南北方向5公里范围内，汇聚了20多个集中居民区，近8万人口。村民们向环保专家多次咨询，得知垃圾焚烧可产生致癌污染物二英。于是，毗邻西部垃圾焚烧厂的潘官营、小营、黄义庄、桃园等37个村委会齐声反对。

2010年8月，八名村民代表联名向国家环保部申请行政复议，要求其撤销河北省环保厅的此项目环评批文，四个月后，环保部作出行政复议决定，维持上述环评批文。2011年1月，四名村民代表将河北省环保厅告上石家庄市桥西区法院。同年5月27日，河北省环保厅撤销其2009年出具的该项目环评批文，同时明确要求：在环评报告重新上报获批之前，该项目不得施工建设。

申诉目标达到，村民代表于2011年6月8日撤诉。同年9月7日，环保部《关于对浙江伟明环保股份有限公司上市环保核查情况的公示》。上市环保核查，是环保部门依照公司申请对其过去环保守法情况开展的全面审查，目的在于促进申请上市的公司持续改善环境行为，避免因环境污染问题给投资者带来投资风险。

得知这一消息的村民们，担心伟明公司通过环保核查并上市成功后，秦皇岛项目将复建投产，于是在2011年9月14日，再次向环保部申请行政复议，提出环保核查技术报告在结论、程序和操作环节上存在问题。其依据是《关于进一步规范监督管理严格开展上市公司环保核查工作的通知》（环办〔2011〕14号）规定：对申请核查前一年内发生过严重环境违法行为的企业，各级环保部门应不予受理其核查申请。

但三个月后，环保部公函《关于浙江伟明环保股份有限公司上市环保核查情况的函》，原则同意伟明公司通过上市环保核查。

今年春节后，西部垃圾焚烧厂复建投产的迹象逐步显现。2012年5月，伟明公司与村民沟通过程中，透露其“一边动工、一边上市；为上市，可以把秦皇岛项目卖掉；何时动工尚要听从当地政府安排”的计划，再次激怒村民。

5月18日，潘志中、潘佐富两名村代表以“具有环境违法行为的企业却通过了环保部的核查”为由，将环保部告上北京市第一中级法院。6月21日上午，潘志中接到法院裁定书：此案不予立案。

环评造假

村民们获得的一份重要材料是数百页的《秦皇岛西部生活垃圾焚烧发电项目环境影响报告书》（下称《环评报告》）。由于此前石家庄市桥西区法院受理了此次行政诉讼案，双方需补充相应案件材料，由此，村民掌握了该项目环评造假的材料。

垃圾发电厂考察报告篇（8）

在采访行将结束时，岑可法总结说：中国的生活垃圾处理，要走节能减排、循环经济的发展道路，做到分级、高效利用，以绿色、生态、近零排放的发展思路来考虑生活垃圾的焚烧发电技术未来的发展，只有做到这样，“垃圾围城”才能真正取得突破。

在中国尤其东部，不推广垃圾焚烧没有出路

《望东方周刊》：如何评估目前我国城市垃圾增长以及城市垃圾处理的情况？

岑可法：社会上很多数据来源于《中国统计年鉴》、环保部的公报、政府官网等。由于统计难度大，县级及以下的镇、村级生活垃圾清运量，鲜有官方统计数据。而行业内的统计信息获取比较困难，我们都是去主管部门和垃圾处理厂询问。从媒体报道得知，北京六环外就有密密麻麻的垃圾填埋场，有的只能说是堆积场。不仅北京，“垃圾围城”在中国许多城市都存在。

2012年我国城市人口人均年产0.24吨垃圾，全国城市的生活垃圾清运量有1.71亿吨，相比2008年数据增长了11%。我国城市生活垃圾无害化处理率接近85%，属于发展中国家水平，日本等发达国家均接近100%。

在城镇化加速的背景下，据现有城镇化增长率数据推算，2030年全国城市每年产生的生活垃圾大约2.6亿吨，形势不容乐观。

到2012年，我国生活垃圾无害化处置以填埋为主，约占73%，焚烧约占25%。甘肃、青海等地方的城市几乎都是填埋，而福建、浙江和江苏等地城市的焚烧处置率超过五成，其他处置方式很少。

我想说，垃圾焚烧发电不是洪水猛兽，在中国尤其东部不推广焚烧是没有出路的。现在还是哪里建焚烧发电厂哪里就反对，甚至一些专家也不理解，风波不断。直到国务院常务会议肯定了要发展垃圾焚烧发电的方向，焚烧才得到重视。

一般发达国家，人均土地很多的以掩埋为主，土地不够的都以焚烧为主。而中国人多地少，尤其东部地区，不搞焚烧怎么办？以杭州为例，哪里还有新的地方可以填埋？

垃圾填埋场一般都在城郊甚至更远，垃圾的运输距离很长，用高级的能源每天运输低级的生活垃圾，很不划算；垃圾填埋后产生的沼气，收集困难，沼气泄露会对环境造成温室效应，危害更大。

从我国近几年城市生活垃圾填埋和焚烧处理的比例变化看，焚烧发电处理是发展趋势。我觉得社会缺乏一个良好的发展环境，这需要政府重视、媒体宣传，让老百姓掌握真实的情况。

《望东方周刊》：很多城市居民也知道垃圾焚烧发电厂必不可少，但就是觉得不能建在自己家旁边。你觉得这个问题有望解决吗？国际上处理的办法是什么？

岑可法：这主要取决于公众的认知程度和接受程度，政府和媒体应该做到正确地引导和宣传，既不能言之不实，也不能言过其实。企业在建设垃圾焚烧发电厂的过程中，也要公开透明、要高标准严要求，确保焚烧发电厂的污染物排放在达标的基础上做到更好。只有这样，公众才会接受和理解政府解决垃圾围城问题的各种可行方案和决策。

政府补贴起关键作用

《望东方周刊》：现实中大家对二英还是比较忌讳的，你如何看？

岑可法：二英是垃圾发电污染物控制的核心问题。当然，垃圾焚烧还有二氧化硫、氮氧化物、氯化氢、重金属等污染物的排放。作为燃烧的二次污染物，就不可能零排放，只能近零排放，这是今后的努力方向。

但大家也没必要过于紧张，我想说说一些事实。

这30多年，我们考察了欧洲、美、韩、日等不少地方，他们的焚烧发电厂都建在哪里？维也纳、法国鲁昂建在市中心，设计精美；广岛、京都、首尔的也很漂亮，有些地区焚烧厂烟囱上还有观光塔。他们基本都实施了欧盟标准（二英的标准限值为0.1纳克毒性当量值每标准立方米），焚烧一吨垃圾的补贴高至几百欧元，而我们是几十元至二三百元人民币。

科学证据表明，只要满足国家乃至欧盟标准，环境、人体是可以承受的。当然，污染物的排放越低越好，我们要努力向近零排放的方向发展。

我国现行的二英排放标准是1 纳克毒性当量每标准立方米，2010年了现行标准修订稿的征求意见稿，将标准提高到欧盟标准，目前还在征求意见中。

现实中，再生有色金属、电弧炉炼钢、废弃物焚烧和铁矿石烧结等4个行业占到二英总排放量的81.4%，是二英排放重点行业。露天焚烧排放也是重要来源，将27个家庭每天产生的生活垃圾自行露天焚烧的话，其二英排放量就与一个每天处理垃圾200 吨的现代化焚烧炉相当了，而这200吨垃圾，相当于2500余户家庭一天产生的生活垃圾量。

从技术角度，国产技术、设备已不亚于欧美日发达国家。关键是政府的投入一定要到位，补贴要实实在在地到位。纳税人的钱就该花在该花的地方，高标准、高技术，对公众和环境负责。

垃圾能源化利用对节能减排的贡献巨大。2012年中国生活垃圾的焚烧量达3854万吨，其能量等同于38亿多立方米的天然气，相当于减排700多万吨二氧化碳。中国每年1.7亿吨城市生活垃圾，蕴含的能量相当于170多亿立方米天然气。我们正在和有关企业开展合作，把餐厨垃圾收集和处理，做成车用生物天然气，每天800吨的餐厨垃圾处理量可以提供给1600辆车使用。

《望东方周刊》：按照你的说法，只要政府补贴足够，完全可以很好地控制焚烧发电厂排放中的有害物质？

岑可法：每个城市的垃圾处置补贴都不一样，高的两百多，低的几十元。一些经济实力强的城市补贴相对较高，中小城市或经济欠发达城市的补贴就低很多。

政府的补贴包括：垃圾处置费、上网电价补贴等。政府补贴要到位，各种补贴和收入足够使企业有能力和信心应对焚烧发电的污染控制，企业才会尽最大可能、上最先进的技术和装备，确保降低焚烧发电的各种污染物排放。

垃圾分类问题实难解决

《望东方周刊》：如何看目前的垃圾分类情况？一种说法是，它是目前影响垃圾焚烧发电的主要因素？

岑可法：现在街上捡垃圾的很大程度上扮演着垃圾分类的角色，玻璃、报纸等可以卖钱的都被搜走了，其他都被拉去填埋或者焚烧发电。

垃圾分类回收还处于推广阶段，且仅限于少数大城市。2000年起，当时的建设部选定北京、上海、广州等8城市作为垃圾分类试点城市，实施比较困难，还在缓慢推进。因家庭厨房面积小、垃圾丢弃习惯等缘故，中国人垃圾分类意识并不高，分类后续的收集、运输和集中处理也做得不好。

我们的想法，根据需要，每个城市在市区就近建设垃圾焚烧发电厂，就近实现资源化能源化利用，效益显著又节能减排。但中国还远远没到这种程度。

要加大宣传力度，提高民众意识；垃圾分类回收分片分区，有步骤地推进；政府部门要重视，健全垃圾分类和管理体制；采取法律约束，对破坏现象进行处罚。全民要放低心态，不能急于求成。

不能让好技术停留在实验室中

《望东方周刊》：回到二英的问题上，国内的控制技术进展如何？

岑可法：与我们合作的很多垃圾焚烧发电厂都能做到欧盟标准。现在我们正在做的是争取二英近零排放，比欧盟标准还要严格十倍。

国际废弃物能源化理事会主席、美国工程院院士、美国哥伦比亚大学Nickolas J. Themelis教授在国际动力工程会议的特邀报告中，将浙江大学的循环流化床垃圾焚烧发电技术列为国际五大主流技术之一，是欧美日发达国家以外唯一列入的技术。

我们的先进技术很多，拟进行示范验证的二英在线监测也是世界上最先进的技术。

现在二英不能实时监测，一年才做一次，检测的人走了说不定又不达标了。这个技术能够为企业产业进步、公众监督提供支持，也得到了科技部门的认可。现在的主要问题是，很多技术一直停留在实验室中。

《望东方周刊》：为什么这么说？

岑可法：政策引导还不够合理。垃圾焚烧厂，现在不管企业排放多少，补贴都一样，谁还愿意去做更好的减排？最好建立一个弹性政策，企业做节能减排、做更高层次的减排，也是在为环境作贡献，为什么不能多补贴点？

国内的技术发展很快，最主要的排放指标都能做到欧盟标准，甚至好于国外，应该给予公平的竞争条件，为企业和行业的发展创造公平的竞争环境。

《望东方周刊》：就全国所有垃圾焚烧发电厂来说，二英整体情况怎样？

垃圾发电厂考察报告篇（9）

一、指导思想

深入学习实践科学发展观，以开展污水、垃圾处理设施运营管理年活动为载体，以提高城镇生活污水和垃圾处理率、充分发挥处理设施治污作用为重点，以完成全市治污减排任务、改善群众生产生活环境为目的，全面加强城镇生活污水、垃圾处理设施运营管理，确保达标、稳定、规范运营，促进全市经济社会又好又快发展，为构建和谐社会创造优美环境。

二、工作目标和主要任务

（一）工作目标

1．生活污水、垃圾处理设施运营管理规范。运营机制有效、协调。运营单位全部具有环境污染治理设施运营资质，人员配备到位，全员持证上岗，各项管理制度完善，各种原始记录、凭证、台账、统计报表等资料完备，污水、垃圾处理厂（场）实现达标、稳定运营，其中市污水处理厂争取成为省级运营示范单位。污水收集能力进一步提高，污水处理率达到75%以上，污水处理厂进出口水质符合要求。自动在线监控设施运行正常，污泥处置规范，部门监管到位。生活垃圾处理场达到无害化处理等级评定Ⅱ级及以上标准，生活垃圾无害化处理率达到75%以上。配套设施和设备齐全，垃圾收集能力进一步提高。

2．污水、垃圾处理费应征尽征，运营经费保障到位。征收管理机构、机制健全，责任落实。20**年年底前，按照新核定的征收底数，城市公共供水污水处理费征收率达到90%，自备井污水处理费征收率达到75%以上，城市生活垃圾处理费征收率达到70%。运营经费保障机制健全，征收的污水、垃圾处理费全部用于设施运营，市财政补助资金及时拨付到位。

（二）主要任务

1．加强运营管理制度建设。市公用事业局、建设局要按照要求，对现行的污水处理设施规范运营标准、设施设置标准、技术规范、关键岗位操作规程、劳动岗位定员标准、运营成本核算办法、监测管理办法、安全生产管理办法等运营管理制度提出修改建议；进一步完善有关文件和制度，提高针对性和可操作性，适应环保和经济发展需要。

责任单位：市公用事业局、建设局

2．提高运营管理水平。各运营单位要严格执行有关制度，做好运营管理各项基础工作，抓好岗位操作等具体实施环节，建立健全各种原始记录、凭证、台账、统计报表，及时完成经营过程中的数据收集、分析、处理和反馈，确保设施达标规范运营。加强安全生产管理，制定各类应急预案，完善应急措施；降低运营成本，严格控制岗位人员数量。

责任单位：市污水处理厂、垃圾处理场

3．建成城镇污水处理自动监控系统。6月底前完成污水处理厂视频设备安装，与省、**市、市（县）污水处理自动监控系统联网。年底前实现对污水处理厂运行情况的实时监控。

责任单位：市环保局

4．实行城市排水许可制度。严格实行城市排水许可制度，逐步建立和完善城市排水监测体系，加强对排入城市排水管网及其附属设施的污水水质的监督管理，确保污水处理设施安全运行和污水处理达标排放。新建和改造城市排水设施要实现雨水、污水分流，减少水资源污染。

责任单位：市建设局

5．完善垃圾收集转运系统。城关镇、工业区要按照《城镇环境卫生设施设置标准》和省、**市有关规定完善生活垃圾收集运输系统，积极推行“村集中、镇（区）运输、县（市、区）处理”的做法，加快建立和完善城乡统一的垃圾收集处理系统，扩大生活垃圾收集范围，提高收集处理能力和垃圾处理场运行负荷率。

6．加快污水、垃圾处理配套设施、升级改造项目和第二轮污水处理厂建设。进一步加大污水收集管网建设力度，确保污水处理管网配套，提高污水收集能力和市污水处理厂运行负荷率。加强对新增省、**市投资我市污水、垃圾处理设施项目建设的管理，切实形成实物工作量，严格落实项目建设各项制度，加强对省、**市补助和投资的监督，严禁滞留、挪用。积极采取措施，确保市财政配套资金及时、足额到位。按照项目核准文件要求和城镇经济社会发展需求，加快市第二污水处理厂、市第二生活垃圾无害化处理场建设。按照设计要求，建设完善垃圾处理场的渗滤液收集、防洪沟、截污坝、进场道路、防护网（墙）、地下水监测等设施。已经投入运营的生活垃圾处理场，要按照无害化处理标准的要求，加快完善配套设施。

责任单位：市发改委、建设局、公用事业局

7．加大污水、垃圾处理费征收力度。根据省重新核定的生活污水、垃圾处理费征收底数标准，严格执行《**省城市污水处理费征收使用管理办法》（**省人民政府第94号令）和《**市人民政府关于加强污水处理费征收管理工作的意见》（**政〔20**〕113号）等规范性文件，建立健全污水处理费征收使用管理机构，完善征收机制，落实征收责任，提高征缴率。建立完善污水处理收费台账，完善月报制度。加强对污水、垃圾处理费征收使用情况的监督管理，对长期拖欠、拒缴的单位和个人依法加大处罚力度。加强对自备井的管理，根据省政府有关文件精神和**市政府关于关闭自备井的实施办法，继续进行城市规划区内自备井的封闭工作。

责任单位：市建设局、公用事业局、水利局

8．规范和完善特许经营制度。以市场化、产业化、多元化发展为方向，创新运营模式。按照有关规定和程序，通过公开招标选择具有相应资质的经营者实行特许经营或委托经营。对暂不具备条件的污水、垃圾处理设施，要按照政事分开、政企分开的原则，推进其实现企业化管理。

责任单位：市建设局、公用事业局

9．加强政府支持和服务工作。严格实行运营经费保障制度，保障生活污水、垃圾处理设施正常稳定运行，征收的处理费必须全部用于污水、垃圾处理设施运营。加强对管理人员和技术人员的专业培训，加大对关键技术的研发投入，尽快对污水处理厂污泥成分进行检测，提出分类处置指导意见。各有关部门要对全市生活污水、垃圾处理设备的使用情况进行调查摸底，向设备供应商反映有关情况，督促有关企业切实加强售后服务。

责任单位：市财政局、建设局、环保局、公用事业局

10．建立完善运营监管考核体系。严格落实节能减排“一票否决制”和“一把手”负责制、行政责任追究等制度。根据全省制定的污水、垃圾处理设施运行监督管理、绩效评比等考核办法和标准，认真开展绩效考核评比工作。加强对运营单位劳动定员、安全生产、关键岗位操作、成本核算、水质化验、污泥处理处置等环节的监督管理。要加快项目建设进度，按照要求形成新增实物工作量，市财政配套资金按照项目建设节点计划到位。高度重视省政府联合督查组督查意见，认真落实整改措施。污水处理厂的自动监控设施建成后，要明确正常运行时限要求，尽快做到实时监控；对企业偷排造成污水处理厂进水指标超标影响污水处理厂正常、安全运行的，要加强监管；对严重超标排放造成污水处理厂停运的，要按照污染事故处置；对治污设施自动监控设施建成后不能正常运行特别是人为逃避监测的，要依法依规严厉处罚；对污水处理厂检修停运实行报上一级建设、环保部门审核批准制度，因紧急事故停运的要及时上报。

责任单位：市公用事业局、建设局、环保局、财政局、监察局

三、组织领导和职责分工

为确保生活污水、垃圾处理设施运营管理年活动顺利进行，我市成立**市城镇生活污水、垃圾处理设施运营管理年活动领导小组。其人员组成如下：

组长：（市政府副市长）

副组长：（市政府副市长）

成员：（市政府办公室纪检组长）

（市建设局副局长）

（市公用事业局副局长）

（市环保局副局长）

（市水利局副局长）

（市财政局副局长）

（市监察局副局长）

（市经济运行局副局长）

全市污水、垃圾处理设施运营管理年活动在市领导小组的统一领导下开展工作。市公用事业局、建设局、水利局会同市环保局、发改委、财政局、监察局负责活动方案的具体落实工作，负责组织协调、检查指导和考核等工作。

市公用事业局、建设局负责污水、垃圾处理项目的建设、运营管理工作，对项目工程质量和进度实施监督管理，建立和完善运营监管体系，加强对污水、垃圾处理费征收工作的监管，会同有关部门做好项目的审查和资金安排。市环保局负责对污水处理厂进水、排水水质的监督监测管理，加强对污水处理厂收水范围内重点工业污染源的监控，负责建设污水处理厂自动监控系统。市发改委负责污水、垃圾处理项目核准前期工作，积极争取上级城市基础设施建设资金对污水处理项目的支持。市财政局要会同有关部门争取国家和省专项资金支持，加强对污水、垃圾处理费征收使用以及国家、省下拨专项资金使用情况的监管，建立资金使用监管、激励和保障制度。对因有关部门不履行职责或不正确履行职责造成污水、垃圾处理设施建成后不能稳定规范运营、停运或处理不达标、处理征收不到位的，由市监察部门对直接责任人及相关领导进行责任追究。

四、时间安排

活动时间：20**年6月—12月，分三个阶段进行：

（一）宣传动员阶段：20**年6月底前。积极利用报纸、网络、宣传栏等对活动进行广泛宣传，扩大影响，营造活动氛围。各有关部门和污水、垃圾处理厂（场）要层层动员，提高认识，明确要求，使广大干部职工深入了解活动的目的、目标、任务和主要内容，为活动取得实效奠定基础。

（二）具体实施阶段：20**年7月—10月。有重点、分步骤地开展活动，完成各项工作任务。

（三）总结评比阶段：20**年11月—12月。在省、**市有关部门的指导下，认真进行活动自查和总结，并报请省政府进行考评验收。

五、工作要求

（一）加强组织领导。城关镇、工业区和各有关部门要依据活动方案，结合各自工作实际，成立相应的工作机构，制定具体的实施方案，并切实抓紧实施。实施方案要及时分别上报市建设局和公用事业局。

（二）落实工作责任。按照国家政策规定，节能减排目标是政府目标考核的重要内容，实行问责制和“一票否决”制。确保污水、垃圾处理设施正常规范运营被纳入市政府责任目标考核内容，城关镇、工业区和各有关部门主要负责人是第一责任人，分管人员是具体责任人，要根据工作目标任务进行分解，切实抓好工作措施的落实。新晨

（三）加强监督指导。为加强污水、垃圾处理设施建设和运营管理工作，省政府今年继续实行多部门联合督查制度，从3月起，对全省各地实行分片包干，每月督查一次。各相关部门要积极协调，配合省政府督查组开展工作，认真落实督查意见、积极整改到位；做好帮助指导工作，提高服务质量，切实为运营单位排忧解难。

垃圾发电厂考察报告篇（10）

作者简介：吴月（1983-），女，湖北武汉人，中山大学中国公共管理研究中心博士生，广东技术师范学院公共管理系讲师。

摘 要：随着我国改革开放的持续深入，社会发展日趋多元化，不同的利益群体参与公共政策的积极性不断提高。在这一背景下，我们采用理论分析与案例研究相结合的方法，以G市P区垃圾焚烧项目为例，分析公共政策议程设置环节中的行动者与行动策略，可知从政策议程设置中探索扩大政治参与，容纳不同利益主体，打破封闭的政策环境，推动政策议程的民主化的方式，无疑会对解决中国当前各种公共问题具有重要意义。

关键词：政策议程；行动者；行动策略

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：1008－7168（2012）02－0078－06

一、前言

改革开放三十多年来，中国在经济发展上不断实现新的跨越，然而，在政治体制方面的改变却很小，即我国的政治环境一直处于威权体制的笼罩之下。在这一背景之下，社会性和多元化的政治输入通道的相对匮乏，导致公共政策更多地表现为权力精英为民做主[1]（p.283）。然而，随着改革开放的持续深入，社会发展日趋多元化，社会利益也不断出现分化，利益取向迥异的社会群体开始逐渐形成，同时他们也正在努力寻找影响公共决策的基本路径。在这一过程中，各群体开展利益表达的互动性公共空间逐步形成，参与公共政策议程设置的基本技巧与效能也得以进一步提升，原有的公共官僚机构对公共政策议程设置的垄断局面被打破，公共政策议程设置模式也出现了一些变化。

一般而言，公共政策过程包括政策议程、决策、执行以及评估四大环节，议程设置是其中的首要环节。正如托马斯・戴伊所述：“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要。”[2]（p.32）由于政府面对的公共问题多种多样，然而，只有少数问题能进入决策者的视野并被列入政策议程中去。因此，科学地选择合适的政策问题并列入议程，是进行科学民主决策的重要前提和基础[3]（p.79）。在政策议程设置过程中，人们常常会广泛地利用大众传媒，通过宣传使更多的人关注那些相对不熟悉或不受支持的议题，以迫使决策机构采取某些行动[4](p.122)。一旦公共政策进入政策形成的其余阶段，专家和政府就会取代公众的地位而成为政策形成的主导者，公民参与所能发挥的作用会逐渐减少[5](p.74)。据此可以认为，公民参与对公共政策的影响最直接且最显著的环节就是议程设置阶段。

但是，现有公共政策议程设置的理论范式比较多地是从即时的角度对政策议程的创建过程进行描述与分析，这种分析模式缺少对历史角度的观察，因此难以从微观的角度出发来审视利益群体在公共政策议程设置中所起的作用[6]。为此，笔者试图以G市P区垃圾焚烧厂选址事件为例，采用定性研究的方法，通过对研究对象的参与观察、深度访谈和实物资料的收集分析，旨在从一个侧面剖析多个利益主体在中国公共政策制定过程中议程设置环节的行动表现。以期深入观察当各社会群体的利益受到损坏的情势下是如何影响政策议程的，他们怎样表达自身的利益需求，对政府拟采取的公共政策提出调整意愿，并促使政府对公共政策进行改变的。

G市P区垃圾焚烧项目对于研究中国的公共政策议程设置具有重要的意义。一方面，G市P区垃圾焚烧项目具有复杂性。该项目涉及地方政府、垃圾焚烧发电厂、普通公众、专家学者、民间组织、新闻媒体，甚至还包括外国民间环保组织。众多利益主体在G市P区垃圾焚烧厂选址中的权力角斗可以反映我国公共政策制定过程的基本模式。另一方面，G市P区垃圾焚烧项目具有典型性。G市P区垃圾焚烧项目与其他公众或民间组织参与公共政策制定的实践，例如，东莞虎门及北京等地的垃圾焚烧项目、厦门PX事件有一定的相似之处，但G市P区垃圾焚烧厂的选址是其中矛盾最为突出、问题最为集中的个案之一。因此，以G市P区垃圾焚烧厂选址事件为例分析讨论我国议程设置模式的民主化是很有意义的。

二、有关公共政策议程设置文献回顾

现代最早对公共政策议程设置专题进行全面分析的是罗杰・科布和查尔斯・埃尔德（Roger W.Cobb& Charles D.Elder）所著的《美国政治参与：议程确立的动力学》，认为议程是指二个或二个以上的显性集团之间围绕地位或资源分配的程序或实体问题而发生的冲突，冲突的结果能使不同集团的需求转化为政府的议题，从而吸引政府官员的注意力[7]（p.126），同时在设计议程设立的程序时就指出热切关注某项政策议题的公众或公民团体，可以自我组织起来，通过各种渠道使他们所关注的公共问题进入决策者的视野中去（如图1所示）。而在约翰・W.金登（John W.Kindon）看来，议程主要是指政府认识公共问题的基本过程，即政府机构及其官僚人员通过罗列一些主题或问题的清单来反映政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在一段时期内十分关注的问题[8](pp.34)。因此，议程设置的结果就是吸纳政府官员及相关人士关注的公共问题，而剔除不受关注的问题。当然，议程设置并不仅限于职业政客参与，事实上它是人人都可以参与的一项游戏[4](p.122)。

图1 公共政策议程设定的程序

而对于议程设置的基本模式的研究，最早始于尼尔森・波斯比（Nelson W.Polsby），依据提出议程的主体，波斯比将议程设置的基本模式分为政府内部和政府外部两种[9]（pp.296308）。罗杰・科布等人根据议程提出主体及公共问题扩散的不同程度，提出了政策议程设置的三种基本模式：外部自生模式、动员模式以及内在自生模式[10](pp.127128)，每种模式对应的政治体制都不同。后来的学者对这三种基本模式不断地加以丰富完善，使其更加趋于具体化。梅・彼特（May Peter）根据议程提出主体与公众支持程度的不同，在罗杰・科布等人提出的三种模式的基础之上增加了巩固模式[11]。需要进一步指出的是，由于影响公共政策议程的设置的因素多种多样，包括经济发展、政治体制以及技术水平等宏观因素，也包括问题本身的特性等微观因素[12](p.116)。因此，具体到某个特定的社会或国家，仅仅依靠单一的模式来解释公共政策的基本议程是不够的，需要多种议程设置模式共同作用。

表1 梅・彼特提出的政策议程设置模式分类

公众支持的程度

高 低

议程的提出主体 社会主体 外部自生模式（多元主义） 内部自生模式（社团主义）

政府主体 巩固模式 动员模式（极权主义）

具体到中国情境下的公共政策议程设置，王绍光在以议程提出者的身份及民众参与的程度为划分依据，提出了六种公共政策议程设置的基本模式，包括关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式[13]。王绍光认为到了20世纪90年代后期，带有民主色彩的外压模式越来越常见，而公众与公民团体的卷入已经成为外部压力的主要来源之一。那么，公众与公民团体对中国的政策议程设置究竟带来了什么样的影响呢？公众与公民团体的卷入能否促进中国公共政策议程设置模式向更为民主的方向转变呢？特别是具体到G市P区垃圾焚烧厂选址问题，虽然该事件已经引起了国内外公共政策学界的关注，但他们主要从公民参与、决策机制等方面展开(蔡少琴，2010；雷颖剑，2010；陈阳，2010；李宗录，2010；俞祖成，2010；廖智德，2010)。现有的文献并没有在事件的政策议程设置方面对涉及其中的行动者与行动策略展开深入分析，这正是本研究力图去填补的空白所在。

表2 王绍光提出的政策议程设置模式分类

议程提出者

决策者 智囊团 民间

民众参

与程度 低 关门模式 内参模式 上书模式

高 动员模式 借力模式 外压模式

三、G市垃圾焚烧厂选址事件中的议程设置模式 早在2002年P区人大常委会就审批通过G市P区生活垃圾处理系统规划。2004年8月，P区沙湾河道以北的垃圾焚烧项目获G市计划发展委员会批准立项，但由于在征地过程中受到当地居民的坚决抵制，P区政府拟重新考虑选址后再实施垃圾焚烧项目。2006年G市规划局将G市P区市政园林管理局申报的垃圾焚烧项目的正式规划工作列入议事日程，并随后予以批准，规划拟将P区生活垃圾综合处理厂的选址定在P区大石附近。2009年2月G市政府《关于P区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》，G市政府在通告中宣布，P区生活垃圾焚烧发电厂是G市重点建设项目。该通告明确P区生活垃圾焚烧发电项目进入实质建设阶段，但随着G市媒体开始对P区垃圾焚烧发电厂的密集报道，居住于P区垃圾发电厂附近的居民开始以签名抗议、游行示威、绝食等各种各样的方式反对该项目的上马。在受到激烈的公众抗议后，P区市政园林管理部门随即召开媒体通报会，表示正在委托环保部HN环保科研所进行环境评估，并且承诺在环评通过的前提下才会考虑开工。而在环评过程中有高达97.1%居民反对建设垃圾焚烧厂，这直接导致垃圾焚烧项目的停摆。此后，P区的居民及环境NGO利用媒体、网络、沙龙、论坛等方式，积极宣传垃圾焚烧厂的弊端，但是政府相关部门和部分专家则极力支持方案的实施，这些都引起了社会各界对P区生活垃圾焚烧项目事件的关注与讨论。2009年底P区委书记应邀参加某一群众座谈会，会上明确表示垃圾焚烧项目已经停止。重新选址与建设的日程，被推迟到2011年。2011年4月，P区规划分局公布了五个垃圾焚烧厂的备选选址供市民、人大和政协提出意见和建议，并将如何确定最佳选址的决策流程及机制完整公开，以便更广泛听取民意。直到目前为止，垃圾焚烧发电厂选址仍未完全确定下来。

针对G市垃圾焚烧厂选址事件，根据王绍光的议程设置模型，可以将G市垃圾焚烧厂选址事件按议程创始者的不同，分为以下三个阶段：2006年至2009年10月，由G市与P区的政府相关部门主导的内部自生模式；2009年10月至2009年底，由P区居民以及媒体主导的外压模式；2011年4月至今，G市P区政府及相关部门主导的动员模式。

表3 G市P区垃圾焚烧厂选址

事件议程设置模式变迁示意图

时间 议程的提出主体 模式类型

2006-2009.9 G市与P区政府相关部门 关门模式

2009.10-2009年底 P区居民、媒体及专家 外压模式

2011.4-现在 G市P区政府及相关部门 动员模式

（一）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的关门模式

关门模式是最为传统的议程设置模式，指的是由政治领袖或权力精英作为议程的提出者，在决策层内部直接建立正式议程。作为议程提出者的政治精英们认为在决定议事日程时无需争取大众的支持，因此在关门模式中没有公众参与的位置。2006年至2009年10月的G市垃圾焚烧项目的动议就属于典型的关门模式。在这一模式中的行动者主要包括G市与P区政府相关部门，他们直接在政府内部制定了与垃圾焚烧厂相关的政策。值得注意的是，为增加垃圾焚烧项目的影响力与说服力，相关部门还专门组织垃圾处理领域的专家参加项目的宣传工作。G市规划局作为拟订发展规划的职能部门，为了缓解G市当时出现的垃圾处理能力有限、电力供应不足等问题，批准了G市P区市政园林管理局提出的建设垃圾焚烧厂的议项，并直接进入政府的工作日程。随后政府财政部门直接拨款，并由G省机电设备招标中心以招标的方式确定了中国轻工业G市设计院工程有限公司负责开展G市垃圾焚烧厂具体方案的规划与实施。

在该项政策的议程设置中，议程提出者和决策者都是政府部门，这与中国的一直以来的精英政治体制紧密相连。与西方多元主义的民主化政治体制相比较而言，我国决策过程的特点之一即是普通民众一般难以作为议程的提出者，而由政府部门作为议程提出者则是较普遍的情况。此外，中国垃圾处理的过往经验也验证了这一基本论点。对垃圾的开发利用在我国一直都是政府行为，由国家授权国务院相关业务主管部门及地方各级人民政府，按照分级管理的原则进行管理规划。截至2010年，国内拟建设的垃圾发电项目达到41个，项目遍布16个省市自治区，可以说，我国半数以上的地区都已经进行了垃圾电厂规划。这一过程基本都是由政府职能部门和垃圾电厂所在地的政府部门形成动议并直接决策执行，不存在公众参与。

（二）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的外压模式

在外压模式里，议程变化的动力来自于政府架构之外，议程提出者一般是以民间社会力量为主。在外压模式里，议程的提出者虽然不排除通过给决策者摆事实、讲道理的方式来影响议程设置，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，其目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在这一模式中的行动者主要是指P区垃圾焚烧厂选址附近的居民、媒体以及持反对意见的专家学者们，他们积极组织各种抗争活动，并联合媒体利用网络、沙龙、论坛等方式宣传垃圾焚烧厂所带来的危害，将社会舆论从关注能源匮乏支持建设垃圾焚烧厂转向关注生态环境反对垃圾焚烧项目的上马。

（三）G市垃圾焚烧厂选址事件议程设置中的动员模式

林德布洛姆曾提出的政府获取民众服从的手法之一即是说服方式，主要是通过教育以及动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为民众的自觉行动[14]（p78）。动员模式与说服方式一样，指的是由决策者作为议程的提出者进行问题的创始，但为了获得足够的或更多的政治力量的支持，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议程的支持，从而促成议程建立的模式。决策者之所以采取动员模式，主要基于以下几种情况的出现：首先，普通民众具备比较强烈的参与意识；其次，进入政策议程的事项一旦执行，需要得到广大民众的合作；再次，决策者缺乏实施相关决策所需的资源。在这三种情况下，决策者便会主动动员普通民众参与政策议程的设置，以减少政策执行阶段可能会出现的各种障碍。但是需要指出的是，动员模式的缺点是难以持续、长久地奏效。

在这一模式中的行动者主要是指G市P区政府及相关部门，为了获得更多的支持和影响，P区政府及相关部门开始从政府外部寻求社会支持力量，通过发起各种座谈会、论证会，借助政府之外的专家、学者、民众的力量，以期获得更广泛的支持，使G市垃圾焚烧项目能够顺利上马。特别需要指出的是，P区人大在垃圾焚烧项目的政策议程中一直也都扮演着支持者的角色。

四、G市垃圾焚烧厂选址事件中的行动者及行动策略 G市垃圾焚烧项目中涉及的行动者根据各自的立场及资源，都选择了志同道合的行动者作为自己的盟友，然后采取各种选择、策略、游说、施压来影响政策议程。

（一）政府部门的行动策略

一直以来，在垃圾焚烧厂的选址上，G市及P区政府并不因为社会力量的强烈反对而偃旗息鼓，而是积极动员一些专家参与到论证项目的合理性中来，深究下去，利益的驱动是最大的推动力之一。根据国家发改委在2007年的《中国应对气候变化国家方案》，其中明确鼓励“在经济发达、土地资源稀缺地区建设垃圾焚烧发电厂”；而在2007年8月，国家发改委、建设部、国家环保总局联合印发了《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》。规划提出，“十一五”末全国城市生活垃圾无害化处理率不低于60%。可见，中央政府对垃圾无害化处理率的重视及表示出鼓励与支持垃圾焚烧方式与垃圾发电产业的态度是地方政府全力推进垃圾发电项目的强大推动力，这意味着地方政府将拥有较多的政策倾斜或财力支持，是地方增强财政收入能力非常好的途径。需要进一步指出的是，从客观条件上看来，由于近年来G市的垃圾处理形势已经很严峻，而P区的垃圾只能在本区选址处理，由于P区土地资源短缺山体少，已无法找到可以建设大型卫生填埋场的地方，所以只能选择焚烧发电处理方式。

为此，G市及P区政府做了大量的工作，相关部门不仅深入实地开展了一系列调研活动，听取各方意见，完善工程的各项配套工作，而且利用媒体扩大正面宣传，统一思想。此外，他们还与广日集团签署协议，获取了巨大的资金支持。

（二）人大的行动策略

人大代表由人民选出，自然应该运用人民赋予的权力发挥基层利益诉求的表达作用，成为规范的民意的体制内吸纳渠道。如果人大代表能将民意真实地反馈给政策制定者，就可能在最后出台的方案中体现出来，而不会将矛盾一直积压到最后不得不以群众和政府的对峙冲突的形式爆发。但是在P区垃圾焚烧项目的选址问题上，人大一直是站在政府的立场上考虑问题的。即便当数以十万计的P区居民反对的浪潮铺天盖地时，人大代表们先是失声，后更是将与真实民意背道而驰的话语输入了政府决策议程中。

作为垃圾焚烧项目的积极支持者，P区人大常委会在2002年就审批通过G市P区生活垃圾处理系统规划。而在规划部门批准了P区生活垃圾综合处理厂建设项目后的2008年3月14日，P区人大代表关某等人提交议案，急切地呼吁政府加快决策步伐，强烈要求垃圾焚烧发电厂早日动工。而在P区居民以各种形式反对垃圾焚烧项目上马时，P区人大常委会还组织部分区人大代表联合视察垃圾焚烧项目的选址情况，并召开座谈会、发表书面意见强力支持该项目。深究人大行为的基本动因，这主要是由于真实民意与法律规范的民意反馈机制呈现严重断裂的状态所导致的。在垃圾焚烧厂的选址问题上，作为民意的传声筒，人大代表基本没有或很少与群众进行深入交流及沟通，他们主要的信息来源渠道是政府部门。可以说，制度化的民意表达机制的软弱是人大在垃圾焚烧厂事件中集体失语的原因所在。

（三）普通民众及媒体的行动策略

2009年10月至年底，P区居民及各大媒体积极利用网络、沙龙、论坛、图片展等方式宣传怒江事件，将社会舆论从关注能源匮乏支持垃圾焚烧项目转向关注生态环境反对项目上马。在民间力量的呼吁下，政府部门的态度也一度发生动摇，P区垃圾焚烧项目曾因此停摆一年有余。

作为生活在P区的普通居民，他们是垃圾焚烧项目最直接的利益受损者。建设垃圾焚烧发电厂的消息一经传出，立即招来周边居民的强烈抗议。公众的反对声音最先表达出对垃圾焚烧技术的担心，惧怕焚烧产生的致癌物质二恶英会对健康造成影响，因此为了捍卫自己的生存家园，人们纷纷表示反对垃圾焚烧发电厂建在自家门口。以此为利益联结点，P区居民自发联合起来，“反烧运动”开始走向深入。通过建立反烧论坛和QQ群，P区居民借助网络的力量宣传有关垃圾焚烧的知识并展开频繁互动。其中，宽广的网络平台吸引了越来越多利益相关者的加入，他们自学垃圾焚烧的专业知识，广泛收集政策动态信息和积极揭露幕后真相，组织上访，起草倡议书，举行“口罩秀”在城管委门前“散步”和街头游行及签名抗议活动，这些涉入其中的行动者组织推动抗争计划如火如荼地开展，引起了全国上下对垃圾焚烧项目的密切关注。

P区居民另一个重要的同盟者是庞大的媒体群体，他们并非政策议程的直接影响对象，却由于职业原因和社会责任感而卷入其中并发挥了重要作用。2009年9月24日，《广州日报》率先披露了垃圾焚烧发电厂即将在P区落成的消息，将由政府暗中操作七年之久的选址、招标、征地活动大白于天下。随后，G市各大媒体纷纷对此事进行紧密跟踪报道与调查，所有该项目的具体细节都被曝光于公众的视野。迫于社会舆论的压力，2009年10月30日，P区政府召开了解释垃圾焚烧疑问的新闻会，邀请专家和官员面向受邀的媒体回答问题。而2009年11月22日央视《新闻调查》的特别节目“垃圾焚烧之惑”使垃圾焚烧项目成为全国的热议话题。2009年12月初，G市《新快报》登载了G市政府副秘书长对指控其与垃圾焚烧利益集团存在密切关联的消息进行辟谣的报道更是将这一政策推向了风口浪尖。在有关垃圾焚烧项目的政策议程设置中，媒体积极充当官民互动的媒介，各大媒体之间的合作与竞争揭露了更多真相，使民意得以浮出水面，舆论的巨大压力迫使政府相关部门不得不对政策进行反思及改进。

（四）专家的行动策略

依据对垃圾焚烧项目的态度，可将涉入其中的专家分为支持方及反对方，这两方不同立场的专家各自寻找同盟组成战略联盟。支持方与政府部门及企业保持密切联系，反对方与媒体、P区居民等联系。就两种联盟背后的经济资源、权力资源及最终对政策的影响能力来看，前者明显强于后者，而且就双方的博弈过程来看，反对方处于弱势且失语的状态。

支持方的专家通过参加媒体通报会、实地考察等策略参与和影响政策议程。在2009年10月30日，由P区政府召开的解释垃圾焚烧疑问的新闻会上，四位出席的专家非常积极地为垃圾焚烧进行辩护，他们的言论被政府部门用于佐证垃圾焚烧项目的安全性、经济性及可行性。但是，究其原因，持支持意见的专家的行为背后多数是怀有谋求私利的动机，他们希望利用其掌握的知识话语与权力资源进行交换从而满足自身利益所需。由此可以表明，如果专家一旦违背价值无涉的客观态度来提供科学知识与方法，就很可能带来牺牲公共利益的“专家暴政”。

反对方的专家主要通过在媒体上发表公开言论、参与专家座谈会的形式介入到政策议程中来。比如广州大学环境科学与工程学院副院长王筱虹和中山大学环境专家周永章教授都表示，国内的垃圾焚烧厂在运营和监督管理上的巨大缺陷是垃圾焚烧方式存在风险的关键所在；中国能源问题专家林伯强认为，中国的垃圾分类不如欧洲、日本细致，所以垃圾焚烧所产生的有害物质或会更大，必须执行比欧盟更严格的标准；中国环境研究院研究员赵章元直言，垃圾焚烧技术在国外已濒临淘汰，在中国能大行其道是因庞大的利益集团作祟，且300米的安全距离标准值得怀疑；北京大学法学院教授王锡锌强调了政府信息公开的必要性及对“番禺全民大讨论”可能流于形式和人大代表这条制度化民意吸纳渠道阻塞的担忧；中山大学政治与公共事务管理学院教授岳经纶表示，国家必须尽快出台相关规范性说明并制定技术标准以有效化解地方政府在垃圾处理问题上的“信任危机”。作为反对建设垃圾焚烧发电厂的技术专家及对这一事件的政治及社会影响表示强烈关注的社会科学界人士，知识领域的权威身份使他们在对这一事件的思考与解读上更加冷静，其言论也更具影响力。支持方专家的话语带给各方更多的专业信息并启发人们对这一事件进行更深入的思考，拥有强烈社会关怀的他们更是把行动者们行动的意义引向了更高层次。

五、结论

根据戴维・伊斯顿的观点，公共政策就是政府对全社会的价值作权威的分配[15]（p.129）。如果说政府决策的本质是社会利益的确定及再分配，那么政策议程设置就是提出利益分配要求的过程。由此可见，政策议程设置背后必然隐藏着社会利益结构的分化，有涉入其间的多个行动者。

本研究运用政策议程设置的基本研究框架来分析G市垃圾焚烧厂选址事件，可以发现政策议程中存在来自于政府部门及社会的不同利益群体。这些利益群体从自身利益出发，对政策议程设置产生了不同程度的影响。作为响应中央文件精神的号召和谋取经济利益的合法方式，G市和P区政府大力强调即将遭遇“垃圾围城”的压力，因此要面对的政策问题非常明确，即必须抓紧铲除垃圾刻不容缓。技术专家对垃圾焚烧的技术支持与“科学论证”成为政府说服居民、加快上马垃圾发电项目的“杀手锏”。政府与地方企业之间密切的经济关联使二者捆绑在一起成为推动该政策出台的又一动力。同时，民间真实的反对声音被有意或无意的淹没，代表人民利益的人大代表的支持态度使政府敢于把自己的行动标榜为“民心工程”。

虽然在目前看来，由于自身发展还不完善、体制上缺乏有效的保障、制度上缺乏畅通的渠道，各利益群体特别是普通民众的影响能力仍有待进一步提升。但是，不容否认的是社会多元力量的繁荣在一定程度上也推动了社会进步以及政治民主的发展。

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