社区治理的成效篇（1）

中图分类号：C916　文献标识码：A　文章编号：1003-8809(2010)-10-0248-02

城市社区是公民生活中不可或缺的综合基础的群众基础机构。构建和谐社区对进一步实现公共服务均等化和提升公民的幸福指数具有重大的战略意义。不同社会学者从不同的角度对社区理论进行研究，社会学界对社区概念尚无统一定义。但是总体来讲，有关社区的经典概念一般都包含着区位要素、经济要素、社会要素、社会心理要素四方面内容。城市社区公民治理是完善中国特色公民治理的应有之义，是构建区域和谐社会的理性路径。社区公民治理能力事关社区的建设和发展，明确社区公民治理能力的构成及决定因素，可以为提升城市社区公民治理能力提供理论依据和践行参照。

一、社区治理公民及其在社区治理中的作用

随着现代社会治理理论的不断实践和完善，越来越多的学者认为公民应该扮演社会治理中的主要角色。理查德・C・博克斯在其著作《公民治理：引领21世纪的美国社区》中指出：“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织结构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个创建以公民为中心的治理结构(citizen-centred governanee structure)的复兴实验过程”。明确提出公民治理模式的博克斯指出了公民治理中三种公民资格――搭便车者、看门人和积极参与者。比较而言，显然公民治理的主导是积极参与者。此外，社区公民治理与代议者和公共服务职业者有关。但博克斯认为代议者和公共服务职业者仅仅是公民的支持者和帮助者。具体而言，代议者负责为主导社区治理的公民提供良好的制度环境，社区公共服务者负责为公民更好地自主提供咨询服务和帮助。

我国是人民民主的社会主义国家，我国的宪法和法律保障了公民的各项基本政治权利。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，党的十七大报告明确指出：“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督是人民当家作主最有效、最广泛的途径。”这为社区公民治理提供了法律保障和政策支持。可见。城市社区公民自治是在党的领导下进行的自主治理，是中国特色的公民治理范式。

二、城市社区治理能力的构成

社区治理的基本组织架构包括社区党组织、社区议事会、居民委员会、社区监事会、集体资产管委会、经济社会合作组织和志愿组织。根据城市社区治理能力的内涵和社区治理组织的基本职能，可以将城市社区治理能力分成以下四方面：

1、贯彻国家政策的能力

社区是基层行政区划的重要组成，是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。政策的贯彻离不开社区的落实。社区对政策的贯彻，即使政策内容变为现实的行动过程，需要经历组织准备、制定计划、政策宣传、全面推广等众多环节。贯彻国家政策的过程同时也是提升社区公民政治参与能力的过程，是化解社会矛盾的过程，也是党和政府确立执政理念合理性、树立执政地位合法性的过程。

2、协调居民关系的能力

处于同一社区的居民存在着广泛的互动和社会认同。这种互动和认同感受社区面积大小、种族心理特性、社区居住人口等方面因素影响而略有差异。但是，即使相同社区的居民存在着公共利益，但是利益分化是不可避免的。当前，我国社会分T日趋细密，经济结构多元化，不同行业处于不同产业链或相同产业链的不同环节，因而居民户收入差距有明显拉大趋向。旧有的福利分房早已被大批商品房取代，原子化的公民之间更容易产生不信任。社区的异质化程度越来越高。这要求以地域为治理基础的社区公民治理者更要有协调不同利益群体间利益冲突的能力，主动耐心化解复杂矛盾。

3、提供公共产品和公共服务的能力

公民治理强调公民的自主治理，社区公民才是社区的真正主人。社区公民主导社区治理过程，从公民意见的表达、公共选择的决策到公共产品的生产、公共服务的提供等。公共产品和公共服务是连接社区居民最重要的纽带，涉及社区的交通、治安、娱乐、环境等方方面面，对于社区居民生活条件的改善有重要影响。传统福利经济学认为，如果一种产品是纯公共产品，而个人不愿经营，利润不能偿付费用，外部效应十分明显的物品应有国家和政府来提供，因为政府大大降低交易费用，解决外部效应，同时能保证供给的公正性。按照萨缪尔森对公共产品的定义和分类，社区所提供的应属于准公共物品或准私人物品。不具有完全的非竞争性和非排他性。一般由社区居民特别享有。以奥斯特罗姆为代表的公共经济学家提出的“多中心供给”理论认为：在解决诸如“公地悲剧”等公益事业供给时，政府和私有化不是唯一方案，在政府和市场之外还存在社会组织的有效供给机制。这从理论上为社区提供公共产品和公共服务提供了可行性依据。

4、扩大居民参与社区治理的能力

社区公民自治本身就是公民行使基本政治权利的有效结果和有益体现。公民自治，一方面建立了由下及上的利益诉求机制，使公民的真实诉求得以表达，提高社区公益事业决策的科学性；另一方面，提高了公民的政治热情，增强居民对所在社区的理解和认同，从而减轻公共决策践行中的阻力。此外，政治参与实际上也会产生监督效应，使得各个主体在相互博弈中得到锻炼，实现公共资源配置中帕累托最优。

需要特别说明的是，随着服务型政府理念的确立，经济建设的职能已基本从社区治理功能中剥离，社区把有限的注意力放在发展社会公共事业上，更好地体现其社会管理职能。

四、城市社区公民治理能力的决定因素

分析社区公民治理能力的四大构成，可以将总结出对公民治理能力起决定性的四大因素。

1、组织结构

结构强调各部分在整体中所占的比重和发挥的作用。合理的组织结构使组织高效运转的必备前提。社区治理组织众多，因而协调好各个组织之间的关系是公民有序参与治理的关键。公民治理模式下的社区组织必然是围绕社区居民切身的公共利益诉求的，因而必然是有效率、有效益和有效能的。

2、管理制度

我国的社区治理是具有中国特色的，不能机械地与西方语境下的公民治理视为等同。“党的领导是我国基层社会公民治理的优势和特色；但同时，党组织的领导和基础社会自治的矛盾与冲突，也在一定程度上造成了中国特色公民治理的悖论。”社区即使公民进行自治的有效组织，同时也是基层政府与公民社会接触和沟通的必经途径。当“经纪人”和“人”角色发生冲突时，如何进行选择是摆在社区治理者面前的难题。因而，从法律上、制度上对公推直选社区治理者进行约束，

明确社区治理者的职位说明书，是决定公民治理的重要因素。

3、公民社会成熟度

公民社会是社区治理的社会经济背景，不成熟的公民社会将大大制约着我国基层社会公民治理的效(徭248爽)

果。公民文化、公民理性、公民组织的数量、生命力、组织化程度、自主性都是影响公民社会目标函数的因素。帝制中国的长期以来推行专制主义等一系列原因，使得中国社会彻底根除臣民文化，营造成熟文明的公民社会尚需时日。

4、个人素质

如果说以上三点都可以归为决定社区公民治理能力的客观因素的话，那么优秀的治理者素质就是重要的主观因素。首先，公民治理组织的管理者应具有较高的思想素质。树立以人为本的治理理念。不仅要有强烈的责任心和良好的工作作风，真正为社区居民提供符合其需求的公共利益，而言要时刻牢记权力的公共性来源，杜绝、集权治理的等腐败行为。

五、提升城市社区公民治理能力的建议和对策

由于当前我国城区社区公民治理尚处于初级阶段，所以仍需在基层政权的主导下有序开展，但是这并不妨碍公民治理的深化与推进。通过社区治理，提供足量高质的公共产品和公共服务是实现公共服务均等化和提高居民幸福指数的最直接途径。社区公民治理又进一步兼顾到基层社会的民众参与度，从而确保所提供的公共品真正符合居民需求。居民是社区公共产品和公共服务的最终消费者和评价人。

当前，我国改革进入关键的攻坚阶段，社区公民治理也在部分地区如火如荼地开展，在此过程中，公民治理为社区居民谋福利，同时也产生了相当大的正外部效应。但是，不可否认的是，城市社区公民治理还存在着不少的问题，为此，可通过以下措施提升城市社区公民治理能力：第一，在社会主义核心价值观指导下推进公民社会建设。公民社会内涵丰富，层次多元，构建公民社会不是一朝一夕之事。大力弘扬社会主义核心价值观是推进公民社会建设的重要路径。第二，完善社区自治制度，建立有效监督机制。不同的区位影响着社区治理的组织架构，形成了不同的组合模式，组织的名称和职能也不尽一致，但是确保社区监督机构的独立性是自治制度的重要特征，切实推进自治制度的有序化、规范化、程序化。第三，加大财政投入和转移支付额度。社区的开支主要源于基层政府的财政支持和其他福利性捐赠。充足的财力支撑是社区生产和提供丰富高质公共产品和公共服务的必要前提。第四，加强对社区自治治理精英的民主选拔。竞争选举是民主的重要体现。选举竞争能够有效地防止权力的过分集中与腐败，使民众的诉求得以表达，生产符合民意的公共产品和公共服务，从而确保权力的合法地位。社区治理涉及的人口相对较少，具备实现竞争选举的可行性。第五，不断推进自治制度中的创新，理顺社区自治与基层政权之间的关系。实现社区自治与官方治理的有效衔接和良性互动。

参考文献：

社区治理的成效篇（2）

以主导角色作为划分标准，我国现有社区治理大致有三种模式：一是居民参与型治理模式，以深圳南山区月亮湾模式与武汉江汉区满春街小夹社区模式为典型。居民在社区中发挥着核心作用，政府功能在于“掌舵”。二是企业参与型治理模式，以深圳福田区的莲花北社区为典型，物业管理公司承担了社区管理的主要责任，居民也愿意听从安排。三是行政引导型治理模式，这种模式分布范围最广，也最常见，是我国社区治理的主流模式。但是三种治理模式的背后都有着政府的“魔幻影子”，都是在政府的主导下进行的治理模式变革，居民、企业、第三组织往往只是被动地参与社区治理。政府主导型的治理模式会导致社区治理严重失灵，表现为社区管理资源的浪费、居民参与积极性不高、参与目标层次较低、社区管理的低效率以及寻租活动的滋长与蔓延。Bowled和Gintis认为负激励是社区失灵的原因之一…，Banner指出社区治理的变革需要政府制度和政策上的支持与推动l2f2。

我国目前这种政府主导的社区治理模式进一步强化了政府的角色，将本来属于人民自我管理、自治性质的社区变成了受各种政府机构控制的“泥娃娃”，街道办与街道党委在改革中获得了监督监察权、综合协调权、属地管理权、干部任免权等，居委会的自治角色难以确定，公民深度参与难以实现，治理效益无法在社区形成激励机制。相应地，政府垄断地位造成了非营利性组织和社会自治团体的缺乏，导致社会服务中介组织的竞争不足。这样，在“摸着石头过河”的探索中，我国各级地方政府不但没有创造社区治理模式变革的制度环境，反而成为负激励的推动者。治理理论在我国社区管理改革中“碰了钉子”。尽管“上海模式”、“沈阳模式”、“深圳模式”等等无一例外都宣称以“治理理论”为指导，然而最终却都将“多元化、网络化”方向的改革变成了政府一家独大的“控制型社区治理”改革，使得我国的社区管理又走回了原来由政府控制的老路。要改变这种状况，笔者认为必须引入新公共管理理论，利用它的“再造精神”与“再造工具”，对我国的社区治理进行“社区再造”。

二、新公共管理理论与“社区再造”

新公共管理运动是在全球经济问题日益严重、西方国家财政危机不断加剧的背景下兴起的，它对政府、企业与公民角色进行了重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理。政府应以公民为中心而不是以自己为中心”[4141。新公共管理的思想集中体现为两种路径：一是奥斯本的“政府再造”路径，强调对公民、社团组织、社区组织授权，建议从官僚层级制政府改革为参与及团队合作的分权的政府，建立通过市场杠杆进行改革的市场导向的政府等。另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”路径，强调政府的职能是服务而非“掌舵”，政府应该追求公共利益，政府思想上要具有战略性、行动上要具有民主性，政府应该服务于公民而不是服务于“顾客”，政府责任并不是单一的，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，应重视人而不只是生产率，对公民权的重视程度要胜过对企业家精神的重视程度。新公共服务理论更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，提倡实行“以公民为导向”的政府管理。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

社区是地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的共同体，其基本涵义是指一个社会功能相对完整的、能够满足社区居民基本生活需要的地域或区域性组织，因而，社区管理作为基层公共管理，也伴随着“政府再造”的改革运动发生了相应的变革。笔者将西方国家利用新公共管理理论所进行的社区再造改革梳理成了一张简表(表1)，它反映了近些年发达国家社区改革的最新动态。从表1可以看出，西方国家社区管理的模式再造是在新公共管理运动的背景下发展起来的l2，都体现出社区授权、参与决策、协作管理等“政府再造”特征。可见，“政府再造”的原则与战略同样适用于“社区再造”。

首先，根据公共物品理论，社区公共物品类似于俱乐部产品，与纯公共物品既有相同点也有不同之处。社区公共物品与纯公共物品的共同点在于它也具有多人共同消费和同时消费、成本由集体支付的特性，它也不可能通过市场来提供。但社区公共物品与纯公共物品在受益范围、需求多样化、影响复杂化方面存在差别。社区公共物品的特殊性使得对它的有效提供需要将竞争机制注入提供服务中去，需要通过市场力量来进行变革。我们称之为“竞争型社区”。其次，根据集体行动理论的逻辑，小集团比大集团更容易获得集体物品的最优水平，增进共荣利益；而且小集团内部的个人关系更加重要，讨价还价所带来的损失要小得多。社区是社区成员的“利益共同体”，是一个非营利的社会组织，它是典型的具有共荣利益的小集团。因此，社区利益的一致性能够使社区成为以社区居民为导向的社区。社区不仅仅要“掌舵”而且还要“划桨”，这需要政府给予社区充分的授权。第三，根据公民参与理论，公民参与不仅是民主的内在要求，而且对政府行政管理有积极的结果效应。对于政府行政实施而言，公民参与能够“促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排。同理，不断拓展的公民参与机会，能够保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民，这样就能够更好地发挥和强化社会的作用”_7]。

因此，社区需要对社区公民负责，同时，也是由公民、社团组织充分参与决策的社区，其管理方式相应地转变为协作式的管理，而非等级式的，即“协作式社区”。第四，根据新公共管理理论，“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化来完成这种转型过程。“企业化社区”也应构成“社区再造”的一部分，诸如明确组织目标的核心战略、创设绩效后果的后果战略以及相应的工具——绩效管理、激励机制等，对于社区管理同样适用。

三、我国“社区再造”的模式选择笔者在现有的成功社区治理经验中提炼出几种我国社区改革的可行模式。

(一)获得授权的社区：会站分离模式

社区要能够自治并能够自主地处理社区事务，政府行政权力的放权就是关键。各级地方政府对于如何治理社区也进行了有益的尝试，其中，深圳盐田实施的“站居分设”(“会站分离”)模式基本上解决了社区居委会的行政化问题，在制度上重点厘清了社区居委会、社区服务站和社区工作站之间的关系，并从组织结构、职能、人员、经费和场地等关键环节把它们一一分离开来J6。尽管如前文所述，这些依据治理理论所进行的改革仍然无法避免政府的“幻影”，但它们也确实创立了“会站分离”模式的雏形——立足社区治理结构中政府行政权力与社区自治组织居委会权力的分离，这种模式在新公共管理中被称为“会站分离再造”，它为政府放权奠定了结构基础。会站分离模式是将来我国社区管理改革的最重要模式。

(二)居民驱使的社区：社区模式

在自治组织中，利益相关者的共荣利益是组织存在的根源所在，否则，组织的合法性与政策的实施将会遇到障碍。上海竹园休闲中心的修建过程历时8年，街道办的“好心”由于没有征求居民意见和进行信息披露导致休闲中心建设两度遭到居民反对。1999年，街道办事处吸取教训，决定让公民参与决策，给每户居民发出《意见征求书》，召开居民代表会议，2001年由居民投票表决出具体的规划方案0]。在这个过程中，街道办事处依据居民的愿望和偏好进行施工，没有出现居民阻挠施工的事件，居民对于休闲中心的认同度也很高。社区制度建设应保障居民进行选择的权力，包括建立公共服务项目的居民选择制度(如上海市卢湾区的“社区听证会”、武汉江汉区花楼街的“社区居民论坛”)、确立居民服务保证制度(即类似于新公共管理运动中的“公民”)。我们称这一模式为“社区模式”。从“社区模式”的相关规定中可以发现《卫生》《环境》《公民参与》等对社区管理者和服务提供者提出了详尽的要求，这样使得居民可以对服务提供者实施有效监督。因此，“社区模式”是新公共管理理论在社区治理实践上的有益尝试。目前浙江绍兴新昌就已经推行着类似的“乡村典章”模式，“乡村典章”是由村民公议公决产生，在现行法律框架内对村务运作机制予以了明确和细化，为农民民利的行使提供了充分保障¨。这种探索无疑具有“社区”模式的意味，是一种难得的探索，也是我国下一步社区改革可以采用的有效模式。

(三)企业型社区：绩效导向模式

企业型社区指的是社区以居民利益为服务导向，运用绩效与激励工具，确定社区目标，高效率、高质量地满足居民需要。社区中的绩效管理方式(绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、共享节余、绩效工资、绩效合同、效率红利、绩效预算)与激励因素(成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升、工资和福利)能够运用于居委会监督和评价中介组织、自治组织，同时也可以在社区各类组织与人员中付诸实施；另外，街道办事处也需要以激励形式对社区进行奖励与惩罚，从而推动社区再造。目前绩效型政府运动在我国已经开展得如火如荼，但我国的社区管理改革却在应用绩效导向工具方面，远远落在了政府改革的后面，这就需要在进一步的改革中大力推行绩效导向模式，推进社区管理改革。

(四)协作型社区：居民自治模式

与合作网络治理模式一样，协作型社区也倡导反垂直化、反科层制管理，提倡以居民、各类自治组织与政府机构的双向互动为依托，以社区授权于居民为主要工具。协作型社区的协作方式往往是社区根据情境产生的，其推动力量主要源于居民的物质与安全保障需要，“门栋自治”与“院落自治”就是社区自治组织协作管理的典型方式。武汉市的“门栋自治”方式是以门栋自管会为依托，通过门栋居民平等协商来解决门栋公共事务，形成了社区治理的多元网络结构。门栋自治制度在推广中得到完善，自治趋于制度化、规范化。它的基础是建立门栋自管会推选制度，各门栋自管会成员的产生需经过“征求门栋居民意见、确定推荐候选人、门栋居民会议或户代表会议投票表决、选举结果报居委会备案”等程序。上海市康健街道形成的块区党支部构建了另一种协作组织结构，它介于街道与社区支部之间，由相邻各居民区党支部书记或在职党员志愿者联络站站长组成。块区党支部主要是针对几个社区存在的问题进行监督，并开展各类便民活动。它不属于行政机构序列，实际上是对变化的环境做出的具有尝试性的调适¨。这些探索表明一种基于新公共管理“再造”原则与工具的新社区管理模式在我国已经萌生，它就是居民自治模式。无论从发达国家经验还是我国已有实践探索来看，这种自治模式都有着天然的优越性，可以解决我国社区管理中政府干预过多、居民自治不足的“老大难”问题，是我国社区管理改革的必不可少的重要模式。

(五)竞争型社区：签约购买型模式

社区治理的成效篇（3）

中图分类号：C916.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）25-0099-03

一、社区治理与依法治市的关系

（一）社区治理的基本蕴涵

社区治理有别于传统的社区管理，从我国经济社会发展和城镇化发展进程来看，社区的类型包括基于传统的社区、快速城镇化造成的村改为居委会式的社区、基于市场而形成的商品化社区，以及单位制社会转型过程中而形成的单位社区。由于在传统的社区管理模式中，政府作为管理主体主要是通过运用行政手段来进行社区管理，或者提供社区服务的。而社区治理作为一种新的管理模式，基层政府已不再是治理的单一主体，并较为注重参与各方的协调及互动，社区治理主体应当包括社区党组织、居委会、业主委员会、社会组织以及居民等，其治理方式强调平等、合作、自治、参与，社区的结构和秩序也依靠社区多元主体而建立。因此，社区治理就意指政府、社区居民自治组织、非政府组织和社区其他组织以及个人为主体的多元网络体系，应对社区内的公共问题，通过协调、配合、谈判等方式一起参与管理社区事务以及提供社区内公共物品的活动，也是多种主体共同参与并实现治理的一个过程和机制。

（二）依法治市的基本蕴涵

2014年11月5―6日，中共重庆市委四届五次全会审议并通过了《中共重庆市委关于全面推进依法治市的意见》。《意见》紧密结合重庆实际，回应人民群众重大关切，使依法治市成为重庆发展的新关键词。对重庆直辖市来说，依法治市意指在重庆全市行政区域内，按照党和国家的部署与要求，把重庆全市的各项事务都纳入依法治理的轨道，通过法治的方式来促进全市行政区域内的政治、经济、文化、社会和生态发展。从这个意义上来说，重庆全市区域内的广大人民群众是依法治市的主体，而全市各区域内的国家事务及经济文化社会事务则是依法治市的客体。全市的广大人民群众依照宪法、法律、法规及规章，通过现代化建设和治理法治化，使我们重庆全市区域内的各项事业，能够在中国特色社会主义法制的调整规范引导下健康有序发展，从而保证党的基本路线和基本方针正确有效地实施。

（三）依法治市与社区治理的关系

社区治理作为社会治理的一项重要内容，与全面推进依法治市的目标和方向一致且相辅相成。通过社区治理，既能够有效地推进社会治理的创新，也能够为生产力的进一步发展释放动力，进而为促进社会公平正义，全面推进重庆全市区域内的依法治市创造良好的条件。而全面推进重庆全市区域内的依法治市，则既可以确保社区治理沿着法治化的轨道有序推进，进一步巩固和发展全市社会治理的成果，也能够为推进国家治理体系提高治理能力，为现代化建设提供有力的法治保障。因此，依法治市视域下，社区治理必须自觉运用法治思维和方式，坚持治理于法有据；必须坚持依法行政，致力于推进国家治理体系，提高治理能力，为现代化；必须坚持公正司法，让社区中各种利益关系的调整获得应有的法律保障；必须增强全民法治观念，使社区在良好的法治氛围中推进。

二、重庆市长寿区社区治理现状

（一）长寿区社区依法治理取得的成效

1.社区依法治理有效推进。十以来，重庆市长寿区充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用，有效发挥全区各区级职能部门、街镇、社区、村居的作用，有机整合现有公共服务资源，着力构建综治工作、治安防控、公共卫生、消防安全、矛盾化解、接待等为一体的社区治理体系，推进社会基本公共服务向基层社区延伸。全区社区治理被纳入重庆全市区域内的依法治市的总体部署，并成为其不可分割的组成部分。长寿全区的社区治理也基本形成了党委领导，街道、居委会组织引导实施，各方积极参与的运行机制。长寿区的大多数社区都建立了社会矛盾调解中心或分中心，健全了依法治理载体。

社区治理的成效篇（4）

一、工作目标

通过对居民住宅小区车库出租住人、生产、经营等非正常使用现象进行针对性专项整治，到2013年12月31日，实现全街道居民住宅小区车库非正常使用整治率达到100%；健全落实长效管理机制，杜绝反弹现象，优化小区居住环境。

二、整治对象

全街道范围内居民住宅小区车库出租住人、生产、经营等非正常使用现象。

三、工作步骤

车库整治工作将分阶段、分区块逐步展开。

（一）宣传动员：

各社区（居）深入调研摸底，广泛宣传动员，形成全街道上下合力推进整治工作的良好氛围，并始终贯穿整个整治过程。

（二）全面整治（5月份-9月份）：

街道将协助社区（居）及相关物业管理公司分阶段对相关社区（居）展开重点整治工作：

5月：重点协助柯福社区、湖滨社区、锦湖社区、福年社区、港越社区开展车库整治；

6月：重点协助黄社溇社区、管墅社区、望湖社区、下市头社区、大寺社区开展车库整治；

7月：重点协助柯亭社区、福东社区、立新社区、瓜渚湖社区开展车库整治；

8月：重点协助后梅居委会、梅巷居委会、红丰居委会、红建居委会、上谢桥居委会开展车库整治；

9月：重点协助双渎居委会、双梅居委会、双川居委会开展车库整治。

（三）长效管理（10月份及以后）：

在车库整治工作的整体过程中，各社区（居）及物业管理公司都要及时跟进长效管理工作。尤其是在集中整治结束后，更要做好长效管理工作。要定期巡查，及时发现及时处理，在巩固前期车库整治成果的基础上，杜绝车库回潮现象的发生。要因地制宜，制定约束机制，鼓励居民共同努力，共同管理，切实实现车库使用的长效管理。

四、工作措施

（一）开展自查自纠

各社区（居）和物业管理公司是推动车库整治工作顺利进行的主力军。作为车库整治工作的责任主体，双方相互要配合得力、协力并进。各社区（居）要切实做到因地制宜，广泛宣传，指导出台小区自治管理条约，制定相应约束机制，开展自查自纠，确保车库非正常使用整治工作取得实效。定期对本辖区内车库非正常使用情况进行调查统计，摸清重点整治对象，并于每周五前将整治情况表报送城建办。此外，请各社区（居）对目前车库整治情况，特别是车库出租回潮情况再进行一次专门调查、摸底，于6月5日（周三）下午五点前上报城建办，请务必如实上报，届时街道将严格按照各社区（居）所报数字拨付所需车库整治专项经费。

（二）组建专职队伍

为了使车库整治工作能够获得更大成效，为了更好地帮助各社区（居）、物业管理公司开展车库整治工作，街道组建了一支车库整治工作专职队伍。队伍的主要任务是帮助和协助需要的社区（居）开展车库整治工作。同时，根据街道具体安排对各社区（居）车库使用情况开展定期、不定期巡查，将发现的问题予以记录并及时通报给各社区（居）及物业管理公司，以便能够及时遏制车库出租回潮现象的扩大化。

（三）强化联合执法

车库整治，涉及范围广、牵涉面大、工作复杂，为此，需要积极联合工商、卫生、城管、食监、税务、公安等执法部门对车库非正常使用中存在的违章搭建、乱堆乱放、违规经营、证照不齐等行为开展联合执法整治，形成工作合力，提高整治效率。多部门联合执法才能最大程度地达到应有的整治效果。

（四）加大考核力度

1.车库整治情况与社区（居）岗位目标责任制考核挂钩。各社区（居）要认真做好每周车库整治相关数据上报工作，如实上报，街道将定期、不定期组织人员对社区（居）车库非正常使用实际情况进行暗访检查。发现有伪造、虚报数据情况的，予以记录备案，并在社区（居）岗位目标责任制年终考核中作扣分处理。在岗位目标责任制考核中，对本次专项调查上报的回潮车库情况的百分比考核延期一季度进行，每处扣0.5分按年终尚未整治数为准。本次专项调查后出现的回潮车库将严格按照社区（居）岗位目标责任制考核细则作扣分处理。

2.车库整治情况与物业管理考评挂钩。根据县住建局相关政策规定，结合街道实际情况，细化城区拆迁安置、老旧住宅小区物业“以奖代补”考核评分成绩计算方法，其中，定期考评计算方法为：考评成绩=《县城区拆迁安置小区（老旧住宅小区）物业管理考核评分表》考核得分×80%+车库整治情况考核得分×20%；不定期考评计算方法为：《县城区拆迁安置小区（老旧住宅小区）物业管理考核评分表》考核得分×60%+车库整治情况考核得分×40%。

3.车库整治情况与物业奖励金分配挂钩。按政策规定，城区拆迁安置、老旧住宅小区物业“以奖代补”政策奖励金按物业服务企业80%，所在社区20%分配。其中分配给所在社区的奖励金可按小区车库整治情况作出调整，具体办法为：小区车库整治率达到98%及以上的，可以申请从分配给所在社区（居）的奖励金中调配出部分，奖励给相应实施物业管理的物业服务企业。

4.车库整治情况与星级物业评定标准挂钩。物业服务企业所管理小区的车库整治率在98%以下的，在评定五星级、四星级物业服务企业时，街道将一律不予以推荐评比；车库整治率在90%以下的，在该小区物业管理“以奖代补”考核时从重予以扣分。同时，物业服务企业在车库整治中的工作情况将作为企业信用等级评定的参考。

五、工作要求

（一）强化领导，精心组织。车库整治是改善人居环境、提升城市品位、构建和谐柯桥的一项基础性工作。要确立“我是整治责任人”的思想，出实招，干实事，负实责。主要领导要亲自抓、负总责，主管人员要具体抓，一线抓，真正做到统筹有力、推动有方、协调有序、整治有效。街道联系领导和相应社区（居）指导员要深入各辖区内，指导抓好车库整治工作，全程参与，力争使车库整治率达到100%。各方要定期研究解决存在的困难和问题，集中时间、集中人力打好车库整治工作歼灭战，确保整治工作任务如期完成，全面改善街道环境卫生面貌。

社区治理的成效篇（5）

1 内蒙古牧区在社会治理中存在的主要问题

想要做好内蒙古牧区的社会治理工作，提高牧区的整体竞争力，就要首先明确其在治理过程中存在的主要问题。

第一，治理主体单一化。完善的社会治理方式应该强调多元化综合治理，主张政府、社会、企业、各级组织的协同参与，通过互相配合的方式达成治理目标。但是目前我国的内蒙古牧区在社会治理开展过程中，治理主体较为单一，只是单纯的依靠政府实施管理，无法发挥协同发展的重要作用，民众参与和其他组织的进入也成为了空谈。

第二，强制治理手段不利于牧区的协调发展。社会治理主体的单一化势必会造成治理手段的缺陷，不够完善的治理手段就无法提供治理时所需的有效对策，无法综合利用行政手段、政策手段以及经济手段实施治理。仅仅依靠上行下效的方式传达政令，会引起广大群众的不满，阻碍牧区的综合发展。

第三，治理绩效考核机制不健全。衡量内蒙古牧区治理水平的关键条件就在与对治理能力和治理结果的考察，绩效考核情况也可以对社会治理提供明确的指导，改善治理中存在的问题。但是目前我国内蒙古牧区在实施新的治理方法后，却没有实施完善的监督，资金浪费和污染现象严重，考察机制不规范，甚至在牧区移民过程中出现地基下沉、房屋倒塌等现象，阻碍牧区的有效治理。

2 提高内蒙古牧区治理水平的有效对策

在上述内容中，我们已经清晰直观的看到了内蒙古牧区在社会治理过程中存在的主要问题。为了切实对其加以改进，我们就一定要找到行之有效的对策对其进行完善，开展有效的治理方法。

2.1 开展诉求吸纳机制

所谓的诉求吸纳就是指将个体和分散的牧民整合为一个整体，形成公共议题，充分调研牧民的实际诉求，考虑他们的观念态度。具体而言，要建立牧民诉求表达体系，规范建立表达内容、表达体系，开展多渠道诉求渠道，通过网络、广播、信息等方式吸纳牧民的意见，并建立在此基础上建立信息评估系统，对牧民的有效信息予以选用。

2.2 采取多元化共治方法开展治理

针对以往的单一治理模式，开展多元化共治，采纳多方意见实施牧区治理已经成为了大势所趋。对此，牧区要突破公共部门自身治理的局限性，除了要发挥政府的主导地位，还要充分利用企业、社会组织的共同作用参与协作，开展多元共建。此外，在治理过程中还要规范各个主体的权利和责任，完善建立多种沟通形式，坚持平等、尊重的原则实施管理，鼓励不同部门之间的协调配合，并结合牧区的实际情况实施共治。

2.3 加大宣传力度，做好绩效考核工作

社区治理的成效篇（6）

罗湖是深圳特区最早的建成区,也是国内市场化和城市化程度较高的城区之一,在社会治理方面面临很大挑战。其一,作为老城区,罗湖离、退休人员多,国企改制下岗、失业人员多,老人多,这些低收入群体权益保障任务很重;其二,随着市场化和城市化进程的加快,居民权利意识的加强,社会利益格局不断调整,各类基于利益和权利冲突的社会矛盾,呈多发性、群体性、突发性等特征;其三,居民公民意识、政治权利意识觉醒,社会参与要求增强;其四,户籍人口与流动人口严重倒挂。为此,近年来罗湖区在社区治理中进行了以下实践:一是加大投入,社区人居环境显著改善;二是创新政府服务,把物业管理引进老旧住宅区;三是创办国内首个“社区家园网”,搭建政府与社区群众沟通平台。

社区自治的探索与成效

在社区治理上,罗湖区认为,传统全能型的政府包打天下的社会管制模式已经捉襟见肘、难以为继。为此,从2008年开始,罗湖区探索在一些基础好的社区试行社区自治,即培育多元化社区治理主体,推进政府主导向政府与社区合作转变,逐步实现从行政主导的社区治理模式向政府与社区合作的社会治理模式转变。罗湖社区自治目前已取得了阶段性成果,具体体现在五个方面。

一是扩大了社区居民的参与。各社区通过“邻里节”、“亲情桥”、“心灵坊”等社区活动载体,组建各种健身队、秧歌队、治安巡逻队、义工服务队等群众自治队伍,有序引导和扩大居民参与社区建设、管理和服务,社区居民在自我管理、自我教育和自我服务中逐渐培育了对自己行为负责、对社区关爱的公民意识、责任意识和家园意识,增强了对社区的归属感和认同感。

二是延伸了政府的腿和脚。政府在社区基础设施建设、提供公共服务等领域发挥主导作用,社区其他组织围绕满足居民的不同需求,在各自范围内发挥作用,形成了各具特色的参与渠道和载体,初步形成了政府主导、党群组织、市场组织、居民自治组织、社区中介组织共同参与社区治理的框架,有效降低了行政管理成本,提升了城市管理的效率。

社区治理的成效篇（7）

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)06-0021-05

一、治理的内涵其特征

“治理”(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是指控制、引导和操纵［1］。长期以来它与“统治”(government)一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予governance以新的含义，这不仅使其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且使其涵义也与government相去甚远。它不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域［2］。

罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”，他详细列举了六种关于治理的不同定义：（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。罗茨∶“新的治理”，《政治研究》1996年，第154期

格里•斯托克（Gerry Stoker）认为：（1）治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，政府不再是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。格里•斯托克∶“作为理论的治理∶五个论点”，《国际社会科学》(中文版)，1999年，第2期

全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

纵观各种观点，可以得出治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众需要的过程。它是一种公共管理活动和公共管理过程。治理打破了社会科学中长期存在的、笛卡尔的两分法传统研究范式，即政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门、民族国家与国际社会、社会与自然的对立。它把有效的管理看做是两者整合或合作的过程；它力图建立一套管理国内和国际公共事务、处理人与人的关系和人与自然关系的新规制和新机制；它强调管理就是合作；它认为政府不是合法权力的惟一源泉，公民社会也同样是合法权力的来源。

尽管目前学术界对治理的定义多种多样，但它们的基本特征是相同的。治理具有如下特征：（1）政府并不是国家惟一的权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力中心。（2）在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在界限和责任方面的模糊性。在现代社会中，国家正在把自身的责任转移给公民社会，然而在转移过程中，模糊了公私机构之间的界限和责任，不再坚持国家职能的专属性和排他性，从而强调了国家与社会组织间的相互依赖关系。（3）治理强调管理对象的参与。它希望在管理系统内形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。治理是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。（4）在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。

从治理的内涵和特征来看，治理的本质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理的范围已经超出了其原有的范围。它不再仅是国家的治理而是社会体系的治理。它所依靠的不再是政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度不再是单一的和自上而下的，而是多元的、相互的。因而，在城市社区建设中同样可以应用治理理论并对其进行研究。城市社区治理的核心应该是治理主体的多元化及多元化主体之间的相互合作。多元化的治理主体打破了只有政府才能提供公共服务的神话，使政府、企业和非政府及非营利组织三方共同担当起城市社区建设的重任。

依据治理理论，本着政府组织和非营利组织与居民自治组织相结合，变纵向强制型的社区管理为新型横向交叉式的契约型社区管理的原则，使政府、企业、非政府、非营利组织和居民共同参与社区管理与社区建设。为加强社会管理意识，在借鉴国内外城市社区治理结构与治理模式的基础上，本文从城市社区治理结构、治理机制、治理制度和治理方法与手段等方面对我国城市社区治理问题进行研究。

二、城市社区治理结构

依据治理理论对我国城市社区治理结构的构建为：社区联合委员会――社区的最高权力与决策机构。社区自治委员会――社区的管理机构。社区非营利组织――社区的运作机构。社区监督委员会――社区的监督机构。他们之间为相互独立、相互制衡的关系。

1.社区联合委员会

社区联合委员会是社区的非常设机构，它是社区的最高权力机构与最高决策机构，它由党、政府、社区内企事业单位、非政府、非营利组织和社区居民等各方代表所组成。社区联合委员会是在社区内通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督基础上建立的。它克服了目前我国城市社区建设中治理主体单一的弊端，使社区治理主体多元化。

社区联合委员会的主要职责是：对本社区的发展进行规划，对本社区的发展方向、资金来源等重大问题进行科学决策；依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，通过本社区居民代表大会，民主选举产生社区自治委员会及社区监督委员会；对居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人有罢免权。社区联合委员会的构成人数必须是奇数，其决策程序要体现科学与民主原则。

2.社区自治委员会

社区自治委员会是社区的常设机构，它也是社区的治理机构。其主要职责是：负责本社区的日常行政事务的管理；组织本社区的发展与建设；执行党和政府的各项方针、政策；对社区联合委员会做出的重大决策负责执行与落实；对社区内的非政府、非营利组织运行过程中出现的问题进行协调与沟通。社区自治委员会的组织特征是党领导下的社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性的自治组织。

3.社区非营利组织

社区非营利组织是社区的运作机构。其主要职责是为本社区的居民服务。其主要宗旨是增进社区的福利。它具有治理主体的民间性、治理基础的群众性、治理方式的契约性、治理层次的中介性、治理内容的服务性等特征。

建立社区非营利组织的主要目的是使社区居委会从繁重的事务中解脱出来，使管理者与执行者有效分开，从而有利于提高社区的管理效率与运营效率。

4.社区监督委员会

社区监督委员会是社区治理的监督机构。它一方面对社区自治委员会及社区非营利组织的活动进行监督，另一方面要向社区委员会并通过社区联合委员会向政府及时反映群众的呼声。社区监督委员会由社区居民经过民主选举而产生，其主要职责是监督与反馈，并对社区联合委员会负责。

三、城市社区治理机制

城市社区治理机制是指为实现社区发展目标而采取的组织协调方式与方法。我国传统的城市社区治理机制一般表现为自上而下的垂直治理机制，其典型特征是：权力过于集中在行政决策机构，基层组织结构单一，社区内、外条块分割，缺乏利益相关性。这种社区治理机制的主要弊端是管理层次多，管理幅度小，管理效率低下；组织沟通速度慢，政策反映效果差，限制社区基层组织的积极性，增加社区运行成本，遏制社区功能的发挥，降低了社区运行效率。

运用治理理论，使政府、非营利组织和居民自治组织相互作用、相互渗透、相互配合、相互制约。对我国城市社区治理机制的构建为：政府监控、社区自治组织协调、社区非营利组织运作。即政府负责规划与监控；社区非营利组织负责执行与落实；社区自治组织负责协调与管理。使政府、非营利组织、社区居民三者之间形成监控、协调与控制的关系。这种治理机制是政府、非营利组织、社区居民有机结合，纵横交错，垂直监控与横向契约相结合的一种新型城市社区治理机制。

四、城市社区治理关系的整合

城市社区治理关系是指城市社区治理体系中，各构成要素之间的相互作用、相互联系及其相互关系。合理的城市社区治理关系不仅是社区治理体系完善的标志，也是城市社区治理体系协调发展的关键。为了使城市社区治理结构与社区治理机制协调有序地发展，并形成政府、非政府非营利组织、社区居民共建社区，最大限度地利用社会资源，提高社区整合度，以克服传统社区条块分割，过于强调行政化领导等弊端，城市社区治理关系的整合主要表现为：

1.政府与社区自治组织关系的整合

中国城市社区发展离不开党和政府的领导，城市社区居民的自治只能是在党和政府领导下的有限自治。这一点即使是在西方国家也是如此。1960年联合国出版的《社区发展与经济发展》一书中指出：“社区发展是一个过程，即由人民自己的努力与政府当局的配合，一同去改善社区的经济、社会文化等环境。这一过程包括：由人民参与，自己创造，以改进其生活水准；由政府以技术协助或其他服务，助其促进更有效的自觉、自发和自治。”2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”由此可见，无论是联合国最初提出社区发展的初衷，还是我国关于社区建设的意见，都可以得出这样的结论，中国城市社区发展与建设必然离不开政府。中国及美国、加拿大、英国、日本等国家社区建设实践也充分证明，只有政府高度重视，政府与社区之间关系协调，社区的建设才能快速发展、良性循环。

政府与社区自治组织关系的整合主要体现在两者关系的理顺上。政府和社区自治组织要各尽其责、协调发展。政府在社区建设中有义不容辞的职责，但这并不等于说政府要直接从事社区建设的事务性工作，更不等于说政府要凌驾于社区之上。长期以来我国国家机关的工作人员身兼数职，他们既是国家政治、经济与社会发展的规划者、又是执行者、协调者、监督者。在整个国家事务的管理过程中，管理者与执行者始终不分。从管理角度来看，其最大弊端是效率低下，效果不佳。如果从市场角度来分析，它有背于公平竞争原则。运动员、裁判员、监督员于一身，其结果是当事人无竞争意识、无压力可言。没有竞争便不知成本为何物，没有压力便不知效率是什么。没有成本和效率的理念，便没有政府生产力的理念。要改变这种状态，必须使管理者与执行者有效分开。这是理顺我国城市社区治理关系的关键。管理者与执行者有效分开的表现是，政府只制定社区发展的总体规划，出台相应的政策，并拨出专项资金用于社区发展和建设。对于社区服务、社区文化、社区环境、社区经济、社区社会保障等社会性事务，政府可以通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托给社区；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，使政府官员从执行者变成真正的管理者。作为社区自治组织的社区联合委员会负责社区发展规划的具体落实与实施，它是社区发展与建设的执行者。这样可以大大提高政府生产力与政府生产率，及真正实现社区居民的自治。

2.政府与社区非营利组织关系的整合

美国著名的公共经济学家埃莉诺•奥斯特洛姆提出了著名的多中心秩序和多中心理论。多中心理论指出：对于公共服务可以由一个提供者对应多个生产者，也可以由一个生产者对应多个提供者。多中心秩序理论提出：允许多个生产者和多个提供者为需要服务的公民集体在不同层次上提供服务。依据埃莉诺•奥斯特洛姆的多中心秩序和多中心理论，可以得出这样的结论：公共物品的供给与公共物品的生产是可以分离的。分离的结果必然要产生一种委托关系。随着国家政治、经济和社会的不断发展，国家事务不断增多，一国政府可以将部分国家事务委托给他人代为管理。因而政府可以将社区公共服务与公共物品的提供以招标的形式委托给其它组织具体实施完成［3］。

企业是以赢利为目的的，企业的最终目标是使自身的利润最大化。如果让企业来提供公共物品，则会有损于社会效益。而非营利组织具有正规性、独立性、非营利性、志愿性、公益性和非政治性等特征，符合公共物品和公共服务的要求，具备提供公共物品与公共服务的条件。所以，政府完全有理由委托社区非营利组织发展社区。但其关键是政府如何激励社区非营利组织的经营者去维护公共设施、提供公共服务。政府要为社区非营利组织的发展提供良好的外部环境，提供优惠政策并形成有效的制度安排与设计。除此之外，政府在将社会事务委托给社区及社区非营利组织的过程中，还应承担部分财政责任。联合国社区发展规划，美国、加拿大、英国、日本等国家社区发展的经验都表明，政府在将社会事务转交给非营利组织承担的过程中，政府有不可推卸的财政责任。此外，政府还可以通过制定一系列的税收优惠及退税制度等来扶植社区非营利组织开展社区服务。

3.社区自治组织与社区非营利组织关系的整合

社区发展建设的具体执行者不应是社区自治组织成员，也不应是社区居委会干部。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，居民委员会由主任、副主任和委员共5―9人组成。居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在100―700户的范围内设立。笔者在对沈阳、大连等城市社区的调查中发现，重新改组后的社区居民委员会人员构成一般为5人左右，社区居委会管辖范围最大的为5 000户左右，最小的也要大于1 000户，平均在2 000户左右。这些城市社区居委会干部承担着政府、企事业单位剥离出来的大量行政事务及社会事务，仅凭几个社区居委会干部能撑起社区建设这片天吗？目前，社区居委会干部所承担的责任与他们自身的权力、利益及不相称。社区居委会干部的身份不明确，他们既不是国家行政机关的工作人员，也不是事业单位的办事员，更不是企业的法人代表。问起他们的身份，他们自己及街道办事处的领导也说不清楚他们到底算什么。有些街道办事处想给其管辖范围内的居委会干部办理医疗保险和社会保险都办不成，其原因是身份不明。

由此可见，要想使城市社区有效地运作起来，真正实现自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，必须要大力发展社区非营利组织。只有通过社区非营利组织的各种专业化服务才能使社区运作起来，才能实现社区建设的宗旨――社区服务。社区非营利组织通过自身专业化的服务，既可以降低成本，又可以提高服务质量，满足社区居民的各种需要，尤其是残疾人、老人、儿童、贫困人口等特殊群体的需要，进而增进社区福利、提高社区居民生活质量，实现社区服务的社会化。而社区自治组织是社区非营利组织发展过程中的协调员，协调社区发展中出现的各种问题与矛盾，以增进社区福利，实现社区联合委员会提出的社区发展的各项具体目标。

五、城市社区治理制度

制度是制约和规范人们行为的一系列规则的总和。制度可以限制人的机会主义行为，可以促进社会经济发展和人类的交往。社会的进步也在于是否有正确的制度。人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任，而信任是以一种秩序为基础。要维护这种秩序，就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则，这种规则我们称之为“制度”。制度能约束或限制人的某些行为，制度也能激励人的某些行为；制度能减少协调人们行为的成本；制度是引导人际交往和社会发展的“软件”。由此可见，加强制度建设对城市社区发展具有十分重要的意义。

依据治理理论、我国城市社区管理权限及其管理目标，在我国城市社区发展中要逐步建立和健全以下制度：

1.社区民主选举制度

城市社区发展与建设中一定要坚持民主选举制度。民主选举制度要求社区联合委员会要依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的要求，组织本社区居民，通过社区居民代表大会民主选举社区自治委员会及社区监督委员会的成员。各级政府，特别是街道办事处无权撤换、罢免和随意调动经社区居民代表大会依法选举产生的社区自治委员会及社区监督委员会成员。

2.民主、科学的决策制度

管理的本质是决策，正确的决策是社区建设的关键。凡是涉及到社区发展规划、社区发展方向、资金来源等重大问题时必须经过社区联合委员会讨论，进行民主、科学的决策；对社区居民反应强烈的社区自治委员会及社区监督委员会的主要负责人，要经过社区联合委员会讨论后才有权罢免；社区监督委员会及社区居民对于服务不佳的社区非营利组织，可以提出建议，经社区联合委员会讨论后做出相应处理。

社区管理决策的程序、方法、评估、咨询等要形成严格的制度，社区管理决策的输入要素不能只来自于上级的政策文件，更多的应来自于社区自治委员会、社区非营利组织、社区监督委员会以及社区居民的需求与呼声。

3.社区管理协调制度

协调是社区管理的主要活动。尽管有的社区治理结构已经架构，但却无法有效运转，甚至是低效运转。这说明，组织协调方面有问题。

社区自治委员会是联系社区居民、社区非营利组织与党和政府的桥梁和纽带，其主要职责是协调党和政府与社区居民、社区非营利组织之间的关系，使党和政府的路线、方针、政策通过社区非营利组织的各种服务落实到社区广大居民身上。尽管我们已经构建了社区治理结构与社区治理机制，但是要想使城市社区有效地运转起来，社区自治委员会还应建立经常性的管理协调制度，定期召开协调会议，从而保证社区组织协调的有效实现。

4.社区管理岗位责任制度

岗位责任制度是管理者用来监督、考核与奖惩雇员的一种经常性制度，它旨在明确管理者与被管理者的职责、权利及义务，提高管理效率。在社区治理结构中，要针对每一层次的管理者建立岗位责任制度，以便于上一层级的管理者对下一层级的管理者进行监督与考核。

5.社区治理、考核、监督制度

要想使社区治理制度有效地发挥作用，管理者必须对被管理者进行有效的监督与考核，规范人的行为。上一层级的管理者要对下一层级的管理者进行严格的监督与考核；每一层级的管理者要对本层级的被管理者进行严格的监督与考核；社区监督委员会要从第三者的角度对整个社区治理进行监督，将社区治理、考核、监督制度化。

六、城市社区治理方法与手段

合理的社区治理结构、有效的社区治理机制和科学的社区治理制度，要配备现代化的治理方法与手段。我国城市社区的治理方法与手段要充分体现新公共管理的理念，使政府由公共物品与公共服务的直接提供者变为出资人；由管理者变为监控者。用委托关系取代行政隶属关系；用契约方式取代行政命令方式；用财政、税收、信贷等经济手段取代下达行政命令与行政指标的行政手段［4］。

1.变政府拨款为政府购买

我国城市社区建设中最为困难的问题是资金短缺。为解决这一问题，各级政府对本地区的社区发展进行了大量的投入，其中既有资金方面的投入，也有场地与设施方面的投入，投入的方式主要是财政拨款。其结果是解决了一时，解决不了一世。要想从根本上解决我国城市社区发展中资金短缺问题，必须要由政府拨款转变为政府购买，从制度上将政府对社区社会事务购买的经费在各级财政预算中单独列项，并设置科目。只有这样才能从根本上解决制约我国城市社区发展的瓶颈问题。

政府可以通过转移支付等方式，建立非营利组织发展基金，逐步建立对社区非营利组织资助制度，并将其纳入政府经常性的财政预算。最终实现“政府购买社会劳务”，支付“社会资本”的局面。资助力度要依据社区联合委员会制定的社区发展规划与国家社会发展目标的关系及其重要程度，以及政府对社区非营利组织执行结果的监督情况而定。

2.变传统的纵向强制型行政方法为新型横向交叉式的契约方法

传统的城市社区治理方法多为政府对社区行政命令、下达行政指标式的纵向强制型治理方法，其效果很不理想。新型的城市社区治理应将传统的纵向强制型行政方法向横向交叉式的契约方法转变，即政府以出资人的身份和托管的方式将社会事务交由社区管理，并通过契约关系使政府与社区之间形成一种委托关系。政府通过政策或项目竟标，以委托人的身份委托社区管理社会事务；社区以人的身份履行社区建设的事务性职能，从事社区发展与建设中的社会事务性活动，协调两者之间的关系。使政府由直接治理变为间接调控，由管理者变为监控者。

3.变政府投入为“零租金”租用的方法

在我国城市社区建设与发展中，社区居委会面临的难题主要是一无资金，二无场地，三无设备。针对这种情况，传统的解决方法是政府投入，即政府对社区居委会的资金、场地及设施进行大量的投入。结果造成政府与社区居委会之间产权关系不明晰。要想理顺政府与社区之间的产权关系，推动城市社区的发展，必须改变政府投入的办法。可以通过租用的方式来解决政府与社区居委会之间的产权关系问题。可以让社区从政府那里租用公共财产（例如，场地、设施等），但租金为零，从而理顺产权关系，解决社区居委会目前面临的难题。

参考文献：

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社区治理的成效篇（8）

社区治理的本质是确保公民在社区建设中的主体地位，公民参与社区治理，能够使公共政策更加科学和民主，并且能够监督社区各种行为与活动，从而防止社区公共权力的滥用。同时，通过多元社区治理主体之间的民主协商来实施社区公共事务管理，能够更好地协调各方的利益，从而促进社区生活的和谐稳定。

花溪区A社区（以下简称“A社区”）是2012年贵阳市推行城市基层管理体制改革之后，花溪区成立的两个城市社区之一，社区服务中心相比于以前的办事处，能更好地服务于社区内的城市居民，为居民的生活带来了各种便利。社区治理是治理理论在社区建设中的实际运用，公民在社区治理中应该是积极的“参与者”和“治理者”，而不是被动的“接受者”，而A社区治理中的公民参与情况并不容乐观。花溪区A社区的公民参与情况在贵阳市城市社区中极具代表性，因此，探究A社区治理中公民参与存在的问题，剖析其原因所在，以提出解决相关问题的对策建议具有重要意义。

一、社区治理中公民参与的现状

1.社区治理中公民参与取得的成效

A社区服务中心根据自身规模、管理体制以及社区建设的实际情况，创造性地提出了具有自身特色的社区建设思路，把公民参与作为城市社区建设的重要内容，取得了良好的成效。

（1） 社区参与投入机制逐步完善。公民参与社区治理离不开物质支持和硬件设施。A社区是由政府财政全额拨款的正科级事业单位，社区建设的资金预算每年由财政局、民政局、组织部共同编制，并且每年年底对使用的情况进行专项监督，这使得公民参与社区治理有了一定的物质基础，保障了社区项目的顺利推进。

（2）公民参与内容不断丰富。随着社会的不断发展和进步，现代城市社区的居民需求日益增加，社区服务中心在社区文艺活动、社区救助等方面进行了有益的探索。比如，在社区文艺活动方面，创立了“社区出钱物，物管出场地，居民出节目”的运行模式，保障了活动的顺利开展；在社区救助方面，如果社区服务中心有非专业性的岗位空置，社区低保户则优先录用，等等。社区成员通过社区服务的参与形成了社区的社会救助制度。

（3）公民参与形式日益多样化。随着社区建设的发展和进步，社区原有的公民参与形式已难以适应社区治理的需要。A社区服务中心创立了信息化值班快车、居民议事会快车和网络社工快车为主体的“三大快车”特色服务项目，其中居民议事会快车以电话、网络等工具为载体，通过在社区网站中设置“公民参与”专栏等方式，创新了公民参与社区治理的形式。

2.社区治理中公民参与存在的问题

A社区公民参与社区治理的广度和深度都还不够，基本上属于较低层次的参与，这与社区建设的客观需要不相适应，具体表现在以下几个方面：

（1）公民参与社区治理的意愿不强，参与率低。社区公民自愿参与社区活动或事务的程度，是社区开明程度、健全水平和活力效度的综合反映。目前，社区治理中的公民参与是一种社区服务中心动员、社区公民执行的状况，公民参与率总体偏低。

（2）公民参与社区治理的内容有限，以非政治性参与为主。除选举外，A社区公民参与社区治理的内容基本局限在非政治性事务上，所谓非政治性参与是指公民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大，如参与居委会组织的文体健身活动、环境整治活动、治安巡逻活动，等等。社区内的普通公民在日常生活中很少有机会能参与到社区的政治性事务中去。

（3）社区治理中参与主体单一，社区精英主导社区重大事务。对于一般的社区事务，参与主体主要是退休老人。而社区内的重大事务，参与主体则主要是社区内的“精英分子”，即社区内各单位代表、社区居委会主任、社区内的人大代表、区领导及少量的居民积极分子，这样既不能充分提高社区治理决策的科学民主性，也不能对社区公共权力的运作进行有效监督。

二、社区治理中公民参与存在问题的原因分析

社区治理中公民参与的意愿不强、参与内容有限、参与主体单一等问题，受诸多因素影响，主要体现在以下方面：

1.受传统思想观念和现代生活节奏的影响

一方面，在传统观念的束缚下，人们己经习惯了接受政府的大包大揽，对于社区治理的观念还没有完全转变，社区公民的意识薄弱，认为社区治理是政府的事情，只需要政府来管理就好，因此，不会积极参与到社区会议和社区监督等社区治理活动中去。

另一方面，由于现代社会生活节奏日益加快，学习、工作、娱乐活动等占据了人们的大部分时间，社区的很多公民就没有时间来参与社区治理，这导致了公民对社区的作用和功能认可度不大，尤其是占社区常住人口中的流动人口，更是缺乏社区意识，社区公民对社区的认同度较低。在传统观念和现代生活快节奏的影响下，公民的公民意识和社区意识薄弱，参与社区治理的内在动力不足。

2.参与理性不足，普遍存在“搭便车”的心理

根据公共选择理论的观点，人是利益与理性的效用最大化者。在社区治理中，公民参与社区建设时会较多地考虑自身的利益，与自己利益有关的社区事务，参与热情就高，反之则低。总之参与的功利性较强而理性不足，而且多数人都有“搭便车”的心理。

3.社区治理行政化程度过高，公民参与权被边缘化

社区服务中心由政府直接领导，社区治理依然处于政府的控制之下，但政府并没有将公民作为参与社区治理的主体，而是将公民作为治理的对象，包揽了社区的大多数政治性事务，因此，政府依然作为一个管理者的角色而存在，以行政的方式对社区进行着管理。但社区公民仅仅作为一个旁听者与传答者的角色参与，较少拥有发言权，而发言权大多被掌控在政府和社区“精英分子”手里，因此，公民参与社区治理的权利被边缘化了。

4.社区治理活动的宣传方式滞后， 宣传效果不佳

社区服务中心对社区治理活动的宣传上 ，对普通的老百姓大多数是以社区的告示板、社区网站的形式通知。但是大部分社区公民对告示板和社区网站上的内容关注度并不是太高，往往在规定的时间内忽视告示板和社区网站上通知的事项。此外，对于新创立的信息化参与方式，很多社区公民并不了解，这就使得社区现有的参与方式没有收到预期的效果。

三、增强社区治理中公民参与的对策建议

通过对A社区公民参与社区治理存在问题及其原因的剖析，针对存在的相关问题，要通过以下方面加以解决：

1.培育公民意识和社区意识，增强公民的参与理性

社区公民有了较强的公民意识和社区意识，能自觉地将这种意识变成行动，提高自身参与社区治理的积极性、主动性、创造性，从而增强公民的参与理性。关于这两种意识的培育，首先，社区服务中心应该通过标语、宣传栏、培训会等形式，向社区公民宣传公民意识和社区意识，并且要大力宣传有关社区建设的相关情况，加强公民对公民意识和对社区的认知和认同，唤起公民的参与热情，而社区公民则应配合社区，积极学习和参与，实现自身两种意识和参与素质的提高。其次，要不断提高公民的社区满意度。社区服务中心在处理社区事务时，尤其是对于与社区成员利益密切相关的事务，应同社区成员充分协商。最后，社区服务中心的工作人员要注意日常工作的细节，热情服务群众，以提高群众满意度，增强公民的社区归属感。

2.转变政府观念和职能，尊重公民的主体地位

政府服务社区并不是要包办所有的社区公共事务，更不是要指挥、干预社区的正常运作，而是要发挥自身优势，整合社区资源，促使社区健康、顺利地发展，要做到“少干预、多服务、下社区、办实事”。一方面，政府应树立正确的社区治理观念，破除政府机构中已经不符合时代要求的陈旧理念，要意识到行政机关本身的权力是人民赋予的，没有人民的授权就没有公共权力的存在。另一方面，政府要实现权力的下放，政府机构要从本职工作开始，做好其行政服务工作，充分尊重公民的合法权利，把职、责、权、利四方面统筹起来，让社区来行使本该由社会行使的职能，加强公民参与权的落实，实现管理方式从传统的“掌舵”向新型的“服务”的转变，积极推进公民参与社区治理的全过程。

3.完善公民参与保障机制，促进公民参与的法制化

第一，政府要把公民参与社区治理纳入相关的制度和法规，完善公民在参与的相关程序，使得公民在参与社区治理过程中能够得到相关政策的指导。第二，要完善社区公民参与的监督机制，社区政务要通过多种渠道及时向公民，便于公民监督的实施，要充分重视公民的建议和意见，并且政府要将公民参与社区治理的情况纳入社区绩效评估的一环，通过绩效评估的方式激励社区服务中心对公民参与的重视。

4.建立多元化的沟通渠道，创新公民参与平台

现今网络和通信技术发达，除了电话、社区网站中的“公众参与”专栏等沟通交流渠道，社区还应该善加利用信息化交流工具，可以通过建立社区QQ群、微信群、微信公众号等时下比较流行的网络沟通平台的方式，加强与社区公民的沟通交流。这些方式比电话、社区网站参与平台等形式更加便捷，在为公民提供了一个新的建言献策的平台的同时，能吸引更多的公民参与其中。在社区治理活动的宣传上，要注重社区治理活动宣传上的时效性，利用好社区告示板等传统的宣传方式，使公民能及时了解到社区治理活动的最新情况。

社区治理是实现“善治”最基础的途径，而公民参与是社区治理的本质要求，它有利于提高决策的科学性和民主性，降低社区治理成本，同时也能协调好各种利益关系，推动社区建设的协调发展。在今后的社区建设中，政府和社区服务中心要充分重视公民的主体地位，积极推动社区治理中公民参与形式和内容的创新，不断拓宽公民参与社区治理的广度和深度，实现政府治理和社会自我调节及居民自治的良性互动。

参考文献：

社区治理的成效篇（9）

从目前我国国情看，政府现在仍然处于占有社会资源的有利地位，政府可以通过其拥有的权力来占有社会资源，并使其达到占有的最大化。在当前我国行政管理体制中，自上而下的科层制结构使得政府可以主导社会公共产品的供给，并且在这个供给过程中实现自己权力的巩固，从而成为社会公共服务的提供者。由此看来，即便是在社区当中，政府还是担当着强力的主导者角色。社区治理的过程在很大程度上受到政府权力的约束，政府实际上成为社区治理的最重要的主体之一。

（二）社区居委会

在我们国家，社区居委会是一个居民自治组织，社区居委会是通过社区中的所有居民选举产生的，这是一个社区中的居民实现自我治理的组织机构。社区居委会在社区治理中处于一个重要的地位。而在当前我国社区中，社区居委会更多的参与到上级政府部门工作中。由此陷入每天忙于来自上级政府部门的各种任务，而不是更多的参与自治，这实际上也正是当前我国社区治理所面临的一个突出问题。

（三）物业管理公司等营利组织

目前在我们国家，城市社区中已经出现很多较为成熟的物业管理公司，而这些物业管理公司也已经充分参与到了社区治理的工作中。物业管理公司等营利组织的参与，可以充分调动社区治理各个主体之间的活力，有效的推动社区治理的发展。这顺应当前政府鼓励发展的社区治理多元化趋势。

以上任何一个社区治理主体在单独进行治理时都存在一定的不足，无法实现我们追求的社区治理效果。其中政府在社区治理过程中不能充分激发市场经济下的治理活力，而社区居委会目前处于一个相对尴尬的境地，正逐渐沦为上级政府部门的附庸。而物业管理公司等营利组织在社区治理中缺乏监管，在对社区居民提供公共服务过程中存在多方面的不足。所以，要想达到社区治理善治的目的，只能彼此之间克服各自的缺陷，互为补充，实现协同治理。

二、当前我国城市社区组织管理体制现状分析

（一）社区组织结构存在缺陷

一是当前我国城市社区中街道办和居委会无法进行有效的工作部署。当前居委会更多的是承接街道办事处安排下来的任务，这就使得居委会无法更好的去完成自治工作。居委会对街道办的工作任务应接不暇，其对于自身社区的治理就无法更好的处理，这是当前存在的突出问题。

二是社会团体等非营利组织发育不足。在我国城市社区中，成熟的社会团体比较少，大部分还处于摸索阶段，即使有较为成熟的社会团体，发展状况也不理想。不仅如此，在社区中的社会团体独立性不足，有较多的社会团体是由政府部门或居委会建立的，缺乏相应的活力，不能够在社区治理中发挥有效的作用。

（二）社区组织管理职能模糊

在社区管理过程中，存在横向和纵向的划分，横向和纵向不能有效的结合在一起，形成了条块分割的局面。这种社区组织管理职能的模糊，直接导致社区内各个治理主体之间彼此扯皮，无法实现合作共治，实际上增加了治理的成本，也降低了治理的效率。

（三）缺乏科学的社区治理目标

在我国以前的社区工作中，侧重点是社区的发展，忽视了社区中精神文明建设，对公共服务的提供也不足，同时还缺乏对于社区工作人员的培训提升。这使得社区缺乏文化创新的活力，社区集体活动较少，社区居民参与不足。社区工作人员能力不高，对社区治理工作不了解，这样就无法较好的完成社区内部的治理工作。最终结果就是无法实现社区更好的发展。

三、针对城市社区组织管理存在问题的改革探讨

（一）构建社会协同治理机制

社会协同治理机制，就是指在协同治理的理念指导下，政府在发挥主导作用的同时，努力推动社会的发展培育，加强社会层面的参与沟通，通过社会参与平台的构建，让多方治理主体彼此协同治理，达到善治的目的。在这个过程中，一定要协调好各个治理主体彼此之间的关系，做到相辅相成，互为补充，实现社会治理多元化主体的协同互动，再次把协同治理机制落实到社区治理中。

最终需要实现的就是形成政府主导、社会协同、共建共享、充满活力、和谐有序的城市社区治理新格局。

（二）构建合理的社区组织结构，做到条块结合、以块为主

这里的条块结合、以块为主是指：在我国城市社区组织结构管理中，上级行政部门的专业管理要结合到街道办事处的综合管理中，主要以街道办事处综合管理为主，同时做好专业管理的互动。由此做到条块结合、以块为主的有机结合。

（三）明确社区组织管理的职能，确定科学合理的目标

社区治理的成效篇（10）

〔关键词〕

基层民主;基层治理;治理民主;民主

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）01-0102-06

一、问题的提出：基层民主走向终结并消逝？

民主是个好东西，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。今天，几乎每个人都声称自己是民主人士。全世界所有的政治制度都把自己说成是民主制度”。而且这些号称是民主国家的政治制度却很脆弱。〔1〕自治不等于民主，但民主需要自治。民主在世界各国治理实践中， 一项重要内容就是基层治理的实践，也就是治理民主。美国的治理民主是从乡镇开始的，第二次世界大战后，治理民主在欧洲成为一种潮流;从西方国家的实践看，自治、竞争性选举、法治、公民社会、地方政府协会或联盟等成为治理民主的共性特征，〔2〕并且所有发达国家全部都是实行地方自治的国家。我国顺应世界民主发展潮流，从20世纪80年代开始推进基层群众自治制度30多年来，成效显著，逐渐改变了基层治理的生态环境。第一，改变了授权规则，从原先的“眼睛向上看”到“眼睛向下看”。在时期，基层干部大多是通过上级任命的形式，导致基层干部忽视基层群众的利益，而且通过行政干预的方式决定基层群众要做什么，先做什么。在“乡政村治”时期，基层干部必须通过竞争赢得基层群众的选票才能当选。竞选是民主的核心。选票是决定基层干部去留的关键因素，所以基层干部的行为发生了根本性转换，遏制了日益失控的基层干部的谋利行为，基层群众的民益得到合法保障。第二，逐步形成了一套民主规则和程序，基层群众自治制度成为我国一项基本政治制度。基层民主在发展过程中，基层群众充分运用各种智慧，创新各种民主规则和程序，如吉林梨树县的“海选”模式、湖北随州的“两票制”、河南邓州市创造了“四议两公开”工作法、浙江温岭市开创了“民主恳谈会”的形式、广东云浮市云安县通过建立“三级理事会”的形式等，这些程序和规则逐步在全国或者部分地区进行推广，这些基层群众自治都带有治理民主的特点。随着基层经济社会的发展，基层群众自治制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度并列为我国的基本政治制度。第三，基层群众自治制度为国家政治生活提供了示范效应。基层民主是社会民主，国家民主应该是人民民主。通过基层民主带动人民民主是我国发展民主的一条可行路径。民主需要时间，需要训练，需要一种生长过程。基层群众自治的示范效应远远大于其实质性，“它反映了中国民主化进程的特点，即由形式到实体，由通过形式化民主训练民众，培养民主习惯到民众运用形式化民主实现民利，充实实体性民主的互动过程”。〔3〕

基层群众自治制度在推进过程中面临一些问题和困境，亟待破解。有的认为基层群众自治制度是个“怪胎”，主要原因是西方的民主进程根本就不是这样的发展路径。〔4〕基层群众自治只注重民主选举及其形式，如“海选”、“两票制”，但民主决策、民主管理和民主监督没有跟上，与民主选举不匹配;基层群众自治应该是群众自治而不是村干部自治，扭曲了基层自治的本来面目;基层政府不依照有关法律办事，官治与自治的冲突，干预群众自治事务，导致自治事务“悬浮”;基层自治组织提供公共服务只有理念，由于资金缺乏和体制机制不畅，导致公共服务无法真正得到有效供给;基层党组织和自治组织的“两委”关系面临着一些矛盾和问题;基层政权面临“黑社会化”、软政权化〔5〕现象;基层群众自治制度面临“孤岛效应”，只是社会民主，而没有转变为国家民主，推进民主面临上升空间的限制。彭真在通过《村民委员会组织法（试行）》时，指出：“至于说到群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高嘛。有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”但是这种逻辑是否真正有其关联性值得拷问和反思，而且现在基层治理的很多问题根本不是基层自治和基层民主的问题，与整个经济社会发展水平、政治生态环境有很大关系。这些问题的存在致使很多学者怀疑基层群众自治制度走向终结并最终消逝，基层自治和基层民主的研究也逐渐消沉。

基层自治和基层民主在基层治理中曾一度“失落”，并不意味着基层自治和基层民主没有价值，相反，其内在价值总会让其不断在实践中展示自己的力量。进入新世纪以来，突出的“三农”问题和扩大的城乡差距，使得执政党一再将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。在这一影响下，地方政府采取了许多积极干预措施，如经济最发达的广东省加大对农村的投入，以改变急剧扩大的城乡差距;重庆市开展干部下乡“三进三同”;江西省开展“十万干部下基层，排忧解难促和谐”活动;湖北省推进“万名干部进万村入万户”;山西省“六个一五个不准”促干部下乡驻村常态化;安徽省“五级书记带头大走访”;内蒙古自治区组织“万名干部下基层”;广西自治区推行“美丽乡村、清洁广西”的干部下乡活动。这些活动对于改变农村无疑具有推动性。但是，农村的主体毕竟是农民。没有农村内部主体性力量的激发，农村改造和改变难以持久。正是在寻求解决农村治理之道的背景下，一些地方的基层自治和基层民主再次活跃，〔6〕龙泉驿区的基层治理应运而生和悄然兴起。

二、使民主运转起来：

完善基层民主制度，激发和增强基层群众自治活力〔7〕

成都市龙泉驿区位于成都平原东部，辖区面积556.98平方公里，该区共有村（社区）141个（其中76个建制村、36个城市社区、29个涉农社区），村民小组1196个、居民小组864个，户籍人口64万余人，其中非农业人口313，086人。基层社区服务人口达到110万余人。2013年全区实现地区生产总值837.06亿元，同比增长19.0%，总量和增速在成都市排第1位。人均地区生产总值106，112元，综合经济实力连续四年位居全省十强区县第二。〔8〕

龙泉驿区积极探索创新民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的具体实现形式，进一步扩大基层群众自治范围，保障群众享有更多更切实的民利。徐勇教授指出，“民主不仅是一种制度安排，更是主体的一种实践活动。要使民主从文本制度转换为实践活动，就必须通过一系列环节将其变为机制，以促使其正常运转。如果说上世纪90年代我国的基层民主发展重点是建立制度框架的话，那么近十年来，我国基层民主发展的重点则是力图在实践运转中建立和完善各种机制，特别是地方、基层人民群众主动创新活动机制，从而促使基层民主发展机制化”。〔9〕在新型城镇化、农业现代化和基层群众自治制度面临的一些问题亟待破解背景下，区委、区政府基于龙泉驿区新形势、新趋势、新常态，按照党的十“增强社区服务功能”“激发社会组织活力”及十八届三中全会关于“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，大力推动社会治理体制创新，理顺了村（社区）自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织及其他市场主体之间的关系，完善了村（居）民议事会运行机制，建立健全了以社区党组织为核心、社区自治组织为主导、社区居民为主体、社区社会组织和社区伙伴共同参与的基层治理体制，加快社会建设和发展模式从传统“社会管理”向“社会治理”的转型，注重从“民主”向“治理”的转变，提高公共服务水平，以“治理民主”成效取信于民，基层社会治理水平得到明显提高。

（一）扩大有序有效参与：基层民主选举是基点

基层民主选举是基层民主的基点和基础。基于基层群众自治组织行政化色彩浓厚的现实，该区认真贯彻落实《村民委员会组织法》等法规、规章，2012年下发有关文件，对政府与城乡社区自治组织的责任范围和权力边界进行了合理划分，实现了在市场经济的发展、政府职能的延伸的背景下准确定位村（居）委会职能，推动基层自治组织由“行政型”向“自治型”转变，使民主运转起来。在全区141个村（社区）建立了村（组）议事会，明确了村（社区）议事会的组织原则、议事程序和职权范围，建立了“事初征询、事前决策、事中监督、事后评价”四步议事工作法，村（居）民议事会充分行使其在村（社区）自治事务中的议事权、决策权、监督权，讨论决定村（社区）日常事务，监督村（居）委会工作。2012年以来，在全区397个院落中建立了院落自治组织，院落自治组织建立率达到100%。2014年，结合“三无院落”整治工作，对院落自治组织进行了进一步规范，自治管理小组在院落党组织的领导下，开展院落居民自治。院落自治管理小组下设“一长三员”（即在小组长领导下，设置院落事务管理员、卫生管理员、安全管理员），并明确岗位职责。

推进城乡居民有序参与，使全区城乡居民的民主选举权得到有效保障。2013年底至2014年初，该区开展了第九届村（居）委会换届选举。为实现全域直选的目标，该区严密制定工作方案，成立了12个指导组，由区级领导带队对全区村（社区）换届工作开展全程指导。该区依托龙泉电视台、宣传车等传统媒体及微信、微博等新媒体广泛开展宣传，确保每一名选民都能知晓本次换届选举的程序及相关法律法规，积极引导居民参与换届选举。本次换届选举，该区登记选民人数达到51万余人，选民参选率为96.8%，选举产生新一届村（社区）两委成员992人，新一届村（居）民代表、村（居）民议事会成员、村（居）务监督委员会成员、民主理财小组成员共计8000余人。

（二）加强议事协商：基层民主决策是关键

基层公共权力如何运行及运行效果如何，民主决策是关键。美国学者帕特南认为，“社会资本”的多少影响到民主制度的运行，能够影响到民主政治制度的绩效。〔10〕在中国，如果让基层民主运转起来，目前最主要的是通过体制机制安排实现民主的良好运行。完善和加强议事会建设是龙泉驿区基层治理的一大亮点。

一是完善组织构架，强化议事会组建规范。在村（居）民议事会组建过程中，严格按照配套制度规定，结合全区实际，由群众直接选举产生村（居）民小组议事会成员，再从各组议事会成员中选举产生村（社区）议事会成员，要求每个小组至少1名，确保了议事会的代表性;所有议事会成员都固定联系10户以上村民，加强了议事会成员与群众的联系。

二是健全体制机制，强化议事会运行规范化。认真贯彻落实市委文件要求，结合全区实际研究制定配套制度，对村组议事会的设置、成员产生办法、职责和权利义务、议事规则程序等作出了明确规定;将村级事务运行程序归纳为“十步法”，从民主提议、审查、决议、公示、到方案制定、审查、实施，最后到项目验收、评议、公示的十个步骤进行规范和全过程公开。全面开展村民议事会规范化建设工作：精心设置相关模板，对村民议事会会前、会中、会后的运行流程进一步规范完善，指导各村（社区）在推进村级事务过程中改进议事方式，规范议事行为。为进一步提高群众对新型村级治理机制的知晓率、参与度和满意度，区及相关部门共同组成了专项督导组，建立定期督查通报机制，责成发现问题的镇村限期整改并通过回访检查落实情况;同时引入第三方调查评估机制，聘请市社情民意调查中心，对全区各村（社区）议事会运行情况统计调查，并对调查结果实行排位通报，有力地推动了治理机制工作。

三是突出业务培训，强化议事会的作用发挥。该区组织了多次大规模培训，包括区镇村干部、村组议事会成员等共计1.5万人次受训。各街镇乡也采用现场示范教学、集中培训等多种形式开展了分层分类培训，帮助村组干部和议事会成员进一步了解基层治理机制的目的意义、内涵要求和方法步骤，尤其是帮助提高其自治意识、强化民主观念、提升民主能力，促进其充分履行好职责义务和行使好民利。

（三）推进村（居）务公开：基层民主管理是核心

基层民主管理是使民主运转起来的核心工作。该区大力开展村（居）务公开“五化”建设，不断规范村（居）务公开工作。在全区统一制作公开栏设置模板，统一公开栏的设置形式和标准，规范了公开栏目和版面内容，促使公开栏目标准化。将全区村（居）务公开的主要内容系统归纳为基本类、常规类、专项类和财务类共四大类36项;2014年还新增了“联系服务群众”和“廉政文化”栏目，促使公开内容系统化。在完善固定公开栏、明白卡、会议公开、广播等传统公开形式的基础上，依托“中国・成都”门户网站，构建覆盖全区所有村（社区）的基层公开综合服务信息平台，实现资源共享、信息互动，促使公开形式多样化。村（居）务公开及民主管理切实保障了城乡群众的知情权、参与权、表达权和监督权，促使公开程序规范化。

（四）强化权力监督：基层民主监督是保障

民主监督是基层民主的重要保障。一是健全监督机构。全区141个村（社区）都建立了村（居）务监督委员会。明确规定了监督委员会成员的产生方式。进一步明确了村（居）务监督委员会的主要职责。村（居）务监督委员会负责自治事务决策、执行、效果的全过程监督。

二是规范民主评议。村（社区）两委成员属于村（居）民会议或者村（居）民代表会议对其履职情况进行民主评议的重点对象，同时民主评议对象还包括协助政府办理本村（社区）公共事务人员。民主评议由街镇乡党委、政府统一组织，村（居）务监督委员会主持，每年至少开展一次。民主评议通过召开村民会议或者村民代表会议的形式开展，评议结果与评议对象的使用和补贴待遇等直接挂钩。

三是落实责任审计。在2013年第九届村（社区）换届选举前，该区对139个村（社区）领导班子进行了全面的经济责任审计，同时将审计结果及时公开，接受群众监督，对部分未能及时出具审计报告的村（社区）采取了延期换届选举的措施。高度重视专项资金的审计，对村（社区）建设项目，要求在财政拨款前必须出具相关项目经费的审计报告;2014年上半年，该区还对34个城市社区的公共服务和社会管理专项资金开展了全面审计，对审计中出现的问题，发出整改通知，责令限期整改。

三、使服务运转起来：

以基层群众需求为导向，提高基层公共服务能力

建设“服务型政府”“服务型组织”是未来的发展趋势，但如何通过制度安排、体制设计和机制运行来落实服务型理念至关重要，否则提供公共服务就要成为“空转”现象。〔11〕党的十八届三中全会强调指出，“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”。龙泉驿区积极探索体制机制改革，致力于厘清政府“政务”与自治组织“村（居）务”的职责范围，着力推进政府职能转变，在不断提升基层公共服务水平的基础上，以基层群众需求为导向，不断发展以社区社会组织为主体的专业化、个性化服务，让城乡居民共享发展成果。

（一）推进城乡服务一体化：加强公共服务能力建设

该区积极探索体制机制改革，推进城乡服务一体化。该区在全区141个村（社区）均建立了“一站式”便民服务站覆盖全区，十陵街道办青龙村的便民服务站聘用服务人员5名，集中精力提供一站式公共服务。区民政局、区人社区、区残联等14个相关业务部门82项公共服务和行政审批事项下放到街镇乡及村（社区）两级便民服务中心。推进城乡救助服务提级增效，加大对农村老年人、残疾人、优抚对象、五保户、低保户等困难群体的救助力度，2013年度实现了低保资金的城乡统筹。推进劳动就业服务保障有力，以就业服务体系标准化建设为重点，就业服务体系基本实现“平台建设规范化、服务手段信息化、服务能力专业化”新局面，目前该区已建成12个劳动就业和社会保障服务中心，182个劳动就业和社会保障服务站。

该区推进社区教育服务水平提升，利用辖区内的高校资源，建立了“成都・龙泉驿市民终身学习服务中心”;利用社区教育学院、各社区学校等教育阵地，开展社区宣传教育活动。推动卫生医疗服务投入不断增加，以乡镇卫生院、社区卫生服务中心为依托，着力构建公共卫生服务体系，不断加大基本公共卫生服务项目资金投入，经费标准从2010年人均20元提高到2013年人均35元，城乡居民逐步享有健康教育、预防接种、孕产妇健康管理等11大类高标准的、均等化的基本公共卫生服务项目。推动安全管理服务延伸到基层社区，目前全区已建立村（社区）警务室57个，未设立警务室的村（社区）实行片警包户制，形成了一支专群结合、群防群治、素质过硬的治安联防队伍。促进社区文体服务日益丰富，按照因地制宜、便民利民原则大力推进群众性体育设施建设，截至目前该区共建成全民健身路径269条，徒步健身绿道143.8公里，建成乒乓公园10个，市民艺术学校在12个街镇乡开设了分校，每年开放教学天数达到350天，累计培训人数12万余人次。

（二）提升自我服务能力：以自治组织为主导

全区村（社区）干部转变服务方式，提升服务水平。进一步充分发挥村（社区）党组织的统领作用，适时召开村（社区）成员单位代表会，研究讨论村（社区）建设相关工作，收集汇总服务项目并组织实施。密切联系群众，及时了解居民诉求，村（社区）议事会成员及村（居）委会、村（居）民小组长均分片包户，及时了解群众心声，化解群众矛盾。龙泉街道崇德社区创立“五到七访”工作法，积极深入居民家中，了解居民困难，及时为居民群众排忧解难。积极引导村（社区）居民开展自我教育、自我服务、自我管理，龙泉街道崇德社区定期召开“民情坝坝会”，收集居民群众诉求、积极宣传党和政府的路线、方针、政策和法律法规、做好群众宣传引导工作、搞好上情下达的同时，搭建居民群众自我教育、自我服务的平台。

该区组织社区志愿服务，积极开展以面向村（社区）老、弱、病、残等弱势群体为重点服务对象的社会救助、慈善公益、敬老扶幼、环境保护、社区矫正、安置帮扶和法律援助等各类基层服务。村（居）委会还充分利用辖区资源，积极组建各类村（社区）文艺队伍，开展各种形式多样的文化活动和全民健身活动，丰富群众的精神文化生活，促进邻里关系和谐，增强城乡群众对社区的认同感和归属感。

（三）培育个性化专业化服务：以社会组织为主体

在农村，该区大力发展种养殖业协会、劳务开发合作社等服务性、公益性、互组织和农民专业合作社等农民新型合作组织，如万兴乡好农人农业公司、西河镇天平村果蔬专业技术协会，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系，提高农民生产经营的组织化程度。

在城市社区，充分发挥业主委员会、社工组织、志愿者协会等在社区管理服务中的作用，尤其是老年协会、群众文化团队、志愿者协会等社会组织以共同的兴趣爱好为纽带，如区诗书画教师志愿者协会、龙泉街道百姓宣讲团、区再军志愿者文艺团，对丰富社区居民的精神文化生活起到了积极的推动作用。同时，激发了社区居民参与社区建设的热情，真正发挥了社区的自治功能，改善了社区人际关系，促进了社区的和谐稳定。

（四）人力-财力-机制：做好基层治理有效性的保障工作

使民主运转起来，使公共服务运转起来，必须要有人才队伍、财力和体制机制作保障，否则一切都是空谈。龙泉驿区通过改革体制机制，整合各种资源，积极夯实基层民主和基层公共服务有效性的保障工作。

人才保障：基层治理有效性的关键。该区抓好人才培养，通过三年一届的村（社区）“两委”换届选举，大量年轻有为的大学生村官、复退军人和致富能人进入村（社区）“两委”。拓宽人才来源，各区级机关部门、街镇乡政府先后选派30多名机关干部驻村（社区）任职，选聘了440多名大学生到村（社区）工作。加强村（社区）社工人才建设，以社会工作专业人才建设为重点，出台了社工人才实施意见及相关补贴激励政策，引进了543、同行等专业社工机构，先后在区敬老养老中心、龙安社区、崇德社区等建立试点项目4个，建立社工人才培育基地1个，联合深圳慈善会打造成都-深圳社工人才孵化基地1个，为社工人才的专业化、职业化、规模化奠定了一定的基础。

财力保障：基层治理有效性的前提和核心。该区根据辖区服务人口数量，提高村（社区）办公经费标准，每年分别拨付村（社区）办公经费4-5.5万元，有效保障了村（社区）自治组织工作的正常开展，进一步促进了基层自治组织作用的发挥。提高村（社区）干部工资待遇，村（社区）“两委”成员岗位补贴每月平均2400元最高达2800元，绩效奖励人均每年7500元最高达10000元，为成都市最高标准;并统一办理基本养老、医疗等保险。加大村（社区）公共服务资金投入，积极建立财政资金投入的固定增长机制，确保财政公共服务投入资金的增长幅度大于财政支出的总体增长幅度，使财政公共服务投入在新增财政支出中占优势地位。

机制保障：基层治理有效性的动力和活力。该区建立村（社区）干部定期培训机制，采取综合培训与业务培训相结合、集中培训与分散相结合，走出去与请进来相结合，组织培训与个人自学相结合等多种方式，大力加强村（社区）干部及议事会成员培训工作。创新建立了村级事务“四大工作流程十步法”，严格实行“一事一议”的重大事项决策制度，规范民主议事决策程序，使村（居）务公开贯穿于村级自治事务的酝酿、决策、实施的全过程。探索基层治理监督检查机制，即领导责任制、意见反馈制度、监督制度、检查考核制度等配套制度，形成“组织监督、社会监督、党员群众监督”的齐抓共管的监督机制。同时通过媒体及时公开信息，组织群众积极参与，媒体跟进监督，开展群众评议活动，确保了村（居）民民主参与的真实性、全面性和有效性。

四、结语：治理民主――使民主与治理互动起来

治理与民主是两种不同的人类活动。治理是一种获得社会有序发展的有目的的调控活动，民主首先是一种价值理念，根据这种价值理念设计构造一种制度，在这种制度安排下人们获得一种生活方式。治理关注主体的多样性、互动性和过程性，民主关注公共权力的来源和归宿，“权为民所赋、权为民所用”;治理的形式、内容比民主更为宽泛。治理重点关注有效性，民主重点关注合法性。有效性并不等于合法性，但是有效性可以提升合法性，合法性有利于实现治理的有效性。基于龙泉驿区基层治理的有效性推进民主进程，通过基层民主运转实现治理的有效性，从而达到治理民主，治理民主为我国推进民主化进程探索出一种新的途径。

首先，治理的有效性体现在经济社会的发展和公平正义的社会。离开了有效性治理是缺乏持续性的治理。基层民主则为基层群众的公共参与提供了制度化渠道。党的十强调，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民利的重要方式”。通过参与基层治理，基层群众随之行使民利，龙泉驿区的“议事会”制度，就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有效载体。王浦劬认为，“社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现。政治权力的良政善治与公民权利的维护、实现和救济的相互联动、彼此转变和辩证结合，正是中国特色社会主义民主政治与民生政治互为因果、互动联系、互相转变的治理逻辑和实现特点”。〔12〕

其次，民主的合法性带动治理的有效性。随着经济社会的发展，社会利益分化、社会结构变动和思想的多元化，必然产生各种各样的利益冲突。利益冲突的解决方式有两种，一是通过暴力手段，这种解决方式一直传统国家的主要解决方式，社会代价太高;二是通过妥协博弈达到秩序稳定，这种方式追求双赢共赢，社会代价比较小。和平和谐是现代社会追求的目标，避免冲突走向和谐是人类社会孜孜以求的目标。我国13亿人口大部分在基层，基层矛盾也很多，只有通过民主协商、妥协博弈的方式达成共识而不能通过暴力方式解决问题，“民主本身是一种善，因为在某种程度上它给予某一政权下的人民以集体的力量来决定自己的命运。在大多数情况下，它意味着更好的生活条件，至少是当它涉及诸如接受教育、医疗保健和法律保护时”。〔13〕所以，民主能带来和平和谐和治理的有效性。治理的内在价值就是实现稳定有序、和平和谐。“在基层民主实践中，广大人民通过自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，将大量矛盾化解于基层，避免矛盾升级和激化，大大减轻了政府的压力和负担。”〔14〕

最后，“治理革命”催生治理与民主的相互交融，良性互动，造就治理民主复合形态。何显明认为，“治理理论宏大的变革抱负，表现出从根本上超越代议制民主体制的局限，打破政治民主与行政集权的分隔，实现程序民主与实质民主、间接民主与直接民主的融合，以推进公共事务治理结构革命性变革的旨趣。同时，治理理论的包容性足以将参与式民主、协商民主等民主创新思路作为治理方式变革的具体形式纳入自己的理论框架。因此，治理革命可以被视为走向复合民主的一种现实路径，集中地体现了探索后工业社会、后民族国家时代有效的治理方式和民主实现形式的努力”。〔15〕治理民主是未来民主发展的一种新型范式。

〔参考文献〕

〔1〕戴维・赫尔德.民主的模式〔M〕.北京：中央编译出版社，2004.1-2.

〔2〕祝灵君.治理民主是普遍性与特殊性的统一〔J〕.中共中央党校学报，2013，（5）.

〔3〕徐勇.中国民主之路：从形式到实体〔J〕.开放时代，2000，（11）.

〔4〕沈延生.村政的兴衰与重建〔J〕.战略与管理，1998，（11）.

〔5〕于建嵘.黑恶势力是如何侵入农村基层政权的？――对湘南40个“失控村”的调查〔J〕.2009，（4）; 樊平.“恶人治村”的实质是赢利经纪〔A〕.华中师范大学中国农村问题研究中心“中国农村村民委员会选举学术研讨会”论文（武汉）〔C〕.武汉：华中师范大学出版社，2000.

〔6〕徐勇.找回自治：对村民自治有效形式的探索〔J〕.华中师范大学学报，2014，（4）.

〔7〕叶本乾.治理民主：使民主和服务运转起来――基于新型城镇化和农业现代化背景下龙泉驿区推进基层治理体系和治理能力现代化的调查与思考〔R〕.成都市龙泉驿区社科联哲学社科规划项目（2014R22），2014.

〔8〕成都市龙泉驿区统计局.成都市龙泉驿区2013年国民经济和社会发展统计公报〔Z〕，2014.5.

〔9〕〔14〕徐勇.基层发展的治理化机制化〔N〕.中国社会科学报，2012-08-31.

〔10〕罗伯特・帕特南.使民主运转起来〔M〕.南昌：江西人民出版社，2001; 罗伯特・帕特南.独自打保龄：美国社区的衰落与复兴〔M〕.北京：北京大学出版社，2011.

〔11〕袁方成.使服务运转起来：基层治理转型中的乡镇事业站所改革研究〔M〕.西北大学出版社，2008.