金融监管的目的和原则篇（1）

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1674－2265(2008)12－0033－05

一、引言

随着美国次贷危机的影响不断深化，此次危机已演变为1997年亚洲金融危机以来最为严重的一次全球性危机。在此次危机的发源地美国，有关当局已经开始反思危机爆发的原因，其中，金融监管成为倍受瞩目的焦点之一：而与此同时，次贷危机的爆发更是把美国的金融监管改革推向了高潮。

美国金融服务圆桌组织在2007年11月了《提升美国金融竞争力蓝图》(The Blueprintforu，S，Financial Competitiveness)，其中批评了美国所采用的规则监管(mles－based regulation)方法，认为过细的监管规则“限制了监管者适应全球市场变化的能力，造成金融机构新产品和新服务的推出越来越难，导致监管者和金融机构之间更多的是对抗而不是合作，降低了监管的灵活性”，并建议美国金融监管机构采用原则监管(principles－based regulation)方法。与此同时。纽约州保险厅已经了一项草案，明确了针对保险业和监管部门的监管原则各10条，旨在使该州成为第一个对保险业引入原则监管的州监管厅。起草该草案的负责人Eric R.Dinallo认为，纽约必须具备最好的、最有效率的金融服务以保持其全球金融中心地位，这就意味着要采用原则监管。美国财长保尔森和美联储主席伯南克也多次发表演讲呼吁美国监管部门应采用原则监管方法。2008年3月，美国商会《增强美国资本市场地位：对美国各行业的一个挑战》，指出美国的金融监管必须适应商业环境的变化，否则将减弱它在全球资本市场的长期竞争力和影响力。为建立一个现代化的资本市场监管体系，建议美国成立一个具有全球视野的全国性监管部门，对金融监管机构进行改革，并对资本市场采用原则监管方法以取代现行的规则监管方法。

其实，原则监管的方法早在2000年之前就已经被英国金融服务局(Financial Service Authority，FSA)所采用，并在实践中不断改进和完善。原则监管在英国金融业的实践中取得了一定成效后，2007年4月，FSA发起了“MPBR行动”(More Principl－－es－Based Regulation Initiative)，标志着英国金融监管当局原则监管理念的进一步升级。采用原则监管的方法使近年来英国的金融体系和监管环境得到很大的改善，并逐渐成为其独特优势而受到全球金融业的关注。

此外，日本金融厅于2007年lO月宣布。为增强日本作为金融中心的竞争力，正在考虑将规则监管向英国式原则监管转变。目前，日本金融厅正在研究如何在监管中平衡规则和原则，鼓励金融业更加自律，同时让金融业在业务管理方面拥有更大的自由度。

无论是美日两国金融监管当局对其现行金融监管体系的反思和对原则监管的探索，还是英国金融服务局对原则监管理念的构建和不断完善，我们从中不难发现，监管理念由规则监管向原则监管的演进已经成为发达国家金融监管改革的亮点之一。作为国际金融监管理念的新潮流，原则监管的内涵是什么，如何把握原则背后所反映的监管理念，在实践中原则监管的优势有哪些，在我国推行原则监管的可行性如何，这些都是我国在金融监管改革的进程中值得探究的课题。

二、原则监管的内涵与监管理念分析

(一)原则监管的内涵

关于原则监管内涵的最佳描述来自FSA的观点，“原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则(high level rules)作为手段，从而达到我们(FSA)所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则”。

要更准确地理解原则监管的内涵，以下两点是值得我们注意的：其一，FSA采用原则监管的方法并不意味着完全放弃了规则，而是始终将一般原则(general principles)与特殊规则(specific rules)相结合，并不断地在两者之间寻找平衡点。而且。在寻找平衡点的过程中更多地依赖于原则，而尽量少用规则，这样做能使FSA更好地履行其法定义务。例如，考虑到已制定的特殊规则不能完全覆盖金融服务中不断涌现的各种潜在利益冲突，FSA用基本原则第八条将各种可能的冲突进行了抽象概括；再如，在某些监管领域，FSA还是保留了基本原则下的详细规则，如在资金充足性和公司的商业行为方面。此外，为执行来自欧盟的相关法规(legislation)和指引(directive)，FSA在其监管手册中仍保留了具体的规则。因此，原则监管并不是简单的“以原则为基础”，而是对一般原则与特殊规则的综合和权衡。其二，采用原则监管的方法也不等同于降低FSA的监管标准。目前有些报告和评论误把原则监管理解为“轻度监管(light－touch)”或“软监管(soft－touch)”。而事实上，原则监管下的执行力非但不是“轻度的”，更不是“软”的。在“以规则为基础”的监管体系下，公司只要保证自己的商业行为不违规，不被抓到把柄，便可“高枕无忧”；但是在“以原则为基础”的监管体系下，监管者对公司的看法就至关重要了，FSA把公司对于监管原则的遵守视为维护高效、有序、公平的市场的根本。因此，只要监管者认为公司的行为伤害了市场和公众的信心，便会对他们采取灵活的制裁措施。例如，2005年6月，FSA以花旗集团在2004年8月所进行的欧洲政府债券交易违反基本原则第二、三条为由，对其进行了高达1390万英镑的巨额罚款，而且FSA是当时在欧洲对花旗集团实施制裁的唯一一家监管机构。再如，2007年12月，FSA对一家存在欺骗消费者行为的寿险公司开出了高达126万英镑的罚单。由此可见，采用原则监管方法的FSA有能力对违反原则的公司进行制裁，尽管他们可能并未触及具体的规则，从这个意义上来研判，原则监管并非所谓的“轻度监管”或“软监管”。

(二)原则监管反映的监管理念分析

1、从规则到原则，加强金融消费者保护。原则监管意味着监管者在监管过程中更多地追求原则，而较少地依赖于详细的规则。FSA在删减监管规则的同

时，制定了具体的监管原则，并加强了对金融消费者的保护。FSA已在监管手册中对不必要的监管规则、限制监管目标达成的规则、收益无法平衡成本的规则以及不利于加强金融机构高层管理者责任的规则加以删除或修订。

同时，FSA通过两个层次的监管原则的制定来推进原则监管：为了给公司(被监管者)提供更大的透明度和可预见性，FSA制定了第一层次的11条原则，这些原则捕述了公司最基本的义务，称为商业原则(PrinciplesforBusinesses)。尽管在现实情形中应用这些原则不是一个简单的过程，但这些原则为公司提供了他们日常经营活动中所需要遵守的高层次指引(high－level guidelines)。而第二层次的监管原则则与FSA自身有关，称为“好的监管原则”(Principles ofgood regulation)，由6条原则组成，为市场提供了对监管者未来行动的更高确定性以及新的监管活动将建立在严格的分析上，充分考虑对于市场的成本和收益。

FSA监管原则的制定非常注重消费者权益的保护，从11条商业原则的内容分布来看，其中有5条与消费者保护有关。此外，FSA把“公平对待消费者项目”(Treating Customers Fairly，TCF)作为原则监管在实践中的应用，并作为“MPBR行动”的核心加以推进。

2、以结果为导向，体现监管目标。原则监管实质上是一种以结果为导向(outcomes－based)的监管方法。FSA的官员把“MPBR行动”定位于“我们(FSA)从关注公司自身运行的过程向寻求为消费者、公司和市场所期望实现的结果的转变”。也就是说，公司在其业务经营活动中，可以自行决定所采用的程序和措施来实现由监管者所给定的监管目标。因此，监管者对公司所需要实现的结果会事先进行说明而不是对公司必须采取的程序和措施做出详细的规定。在这样的情形下，公司的高层管理人员可以自主地来寻求使其商业目标和程序与监管者所规定的监管结果保持一致的最优途径。值得一提的是，帮助公司理解监管者所期望实现的结果并且为公司高管提供实际的案例和指导已成为FSA逐渐兴起的一种新的监管风格，其中的一部分来自于行业解决方案和指导材料而不是正式的规则和指示。

当然，在实施原则监管的过程中，FSA需要用明确描述的结果来指导监管行动。在过去的几年中，FSA在监管活动中更加明确了监管结果，与其法定目标保持一致。自2003年以来，FSA形成了三大战略目标：(1)促进高效、有序和公平的市场；(2)帮助零售消费者实现公平交易；(3)使FSA成为一个更有效的组织。为了更好地进行原则监管，在每个目标下，又相应地设置了3个结果指标(见表1)。这些结果指标将对FSA的规划、决策和操作活动起到推进作用。

3、增加高管责任，突出监管互动。对于公司高管责任的关注是原则监管的内在理念之一。原则监管对于公司治理提出了更高的要求，公司的股东、董事会、管理层甚至普通员工的职责都在一定程度上有所加强。FSA将对于监管原则理解和应用的责任转交到了公司自身。尽管公司管理层可以根据原则白行决定经营方式、制定业务规则以及遵守行业自律准则，但他们所要承担的责任和后果也同时增加了。从这个意义上讲，原则监管也可以被理解为“以管理为导向”(management－based regulation)的监管。

通过“公平对待消费者项目”(TCF)的实施，FSA正以一种新颖的、与众不同的方式来增加对高层管理的重视。FSA以鼓励、劝告、命令等手段让公司积极开展TCF项目(见图1)，取得了一定的成效。随着多年的演进，该项目逐渐强调公司关于自身如何对待消费者的思考。目前，该项目要求高层管理者必须制定相应的措施和方案，以确保TCF项目有效融入公司的价值、文化以及公司进行商业活动的方式中。

在增加公司高管责任的同时，FSA也非常注重和高管人员进行开诚布公的交流沟通，帮助他们共同实现监管目标。当公司面临一些潜在的监控难题时，FSA会积极地和公司高管开展讨论并平静地解决问题，而非公开惩戒，从而既做到防范风险于未然，又最大限度地降低监管成本。基于这样的监管互动，公司高管对于FSA的评价很高，使得英国的监管环境具有很高的亲和力，同时也使公司的经营自主性大大提高，吸引了更多的外国投资，促进了英国金融市场的繁荣。

三、原则监管的优势分析

(一)增强监管弹性，促进机构自主经营

虽然规则监管具有操作性强的优点，但具体的、缺乏弹性的规则也往往意味着有更多的漏洞，一味地死守难以适应市场的发展。在“安然事件”之后，人们意识到依靠制定详细的规则来防范未来市场风险变得越来越不可行：详细的规则不仅总是滞后于金融创新，而且企业可以通过“业务安排”和“组织设计”轻而易举地逃避准则的约束。安达信首席执行官曾感慨道：“安达信无权迫使客户披露隐藏在特别目的实体的风险和损失，客户常说，规则并没有要求对此予以披露，你不能要求我遵循更高的标准”(FloydNorris，2001)。而原则监管则不同，监管原则大多是金融机构和监管机构的行为标准，而这些标准是“以宽泛为基础”(broad－based)的，具有弹性和灵活性，而且直接指向监管结果，不易被企业精心策划的“业务安排”和“组织设计”所规避。

正由于富有弹性和灵活度，监管机构以监管原则为标准授权金融机构开展商业活动，而金融机构必须依照这些监管原则有效地进行自主经营、公平对待金融消费者并及时处理利益冲突。在风险控制方面，公司可以根据结果自行研究相应的方法，而不是由监管者所制定的方案――因为在原则监管下，公司和市场往往比监管者更擅长找出解决问题的方案，因此需要给予公司更多的自主经营权，结合公司自身状况更有效地开展经营活动。

(二)提高市场效率，加快金融创新

原则监管对于提高金融市场的效率，促进产品创新具有重要的作用。在规则监管下，一种新的金融产品的推出将耗费6－9个月的批准期；而在原则监管下，交易所可以通过自行验证在第二天就将新产品上市，效率的提高将给企业带来新产品的价值而无须面临长时间的延误。同时，这也将有利于风险对冲者、投机者和消费者进行交易。在美国，原则监管使CFTC取得了很大的成功，在这样的监管方法下，CFTC有能力在预防欺诈和价格操纵的前提下维护市场的创新和竞争。自从2000年CFTC成为一个原则监管者以来，美国期货市场的创新步伐持续加快，取得了令人瞩目的成就。当前，作为期货市场领头羊的芝加哥商品交易所(CME)的市值已达3700亿美元，不仅对冲基金。养老基金、共同基金、零售消费者也纷纷将资金从传统的股票、债券投向期货合约，促进

了期货市场的蓬勃发展。据BIS2007年9月的季度报告，在美国交易所内进行交易的金融衍生工具取得了显著的增长：从2005年12月到2007年6月期间，期货合约从8280万增长到12180万，增长了47.4％；期权合约则从4370万增长到8730万，增长了100％。

(三)降低监管成本，节约监管资源

成本收益分析是考察监管方法优劣的重要指标之一。实践证明，采用规则监管的成本是非常昂贵的：2006年，美国规则监管的成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA6.25亿美元的9倍。据估算，美国监管成本达到了被监管银行非利息成本的10－12％。而减少、简化监管规则，采用原则监管则可以大大降低监管成本，节约监管资源，包括人力资源、财务资源和法规资源等。据FSA估计，在新的监管手册中，仅反洗钱监管规则就由57页缩减到2页，金融企业每年的报告成本一项就可以压缩2.5亿英镑，下降幅度达40％。原则监管也使美国CFTC用在期货市场欺诈和操纵行为上的政府资源大大减少：CFTC可以选择使用人力资源来调查、检举有关案件，而不是浪费不必要的资源用于被监管者对于监管规则的遵守，因为对于这些规则的服从是可以由被监管者自行证实的。

(四)聚焦监管目标，适应多变的市场环境

原则监管目的性强，聚焦于原则背后的监管目标而不是仅仅盯住详细的条款和规则。尤其是在监管面临不确定性的时候，原则往往能起到指导作用。长期来看，在复杂多变的市场环境中，原则更具有持久性。次贷危机带给我们的启示是，我们需要的并不是更多的监管，而是需要更好的监管方法，而原则监管无疑是实现这一理念的最佳方法。根据FSA的研究，在危机时期，那些在商业活动中始终坚持监管原则所要求达到的高层次目标的公司的处境要比没有坚持的公司好得多。监管者应当更重视公司高层管理者与监管目标保持一致，随着情况变化调整实现目标的方法，而不是仅仅机械地服从详细的监管规则。

四、对我国推行原则监管的思考

(一)权衡原则与规则取向，确保金融稳定与创新同行

在具体实践中，原则监管和规则监管代表着两种不同的监管理念，有各自的特色和适用条件，我国金融监管机构应根据金融业发展的实际情况，权衡两者之间的关系，根据监管具体内容灵活应变。目前，银监会对于一些传统业务以及风险比较大的业务仍坚持规则监管的理念；对创新业务，银监会正探索原则监管的理念。一项创新业务的推出，由于参与的主体较少，无论对于监管者还是机构来说，都有一个学习的过程，在没有形成较大市场规模的情况下，很难造成系统性风险，因此监管也就可以考虑实行相对规则监管来说不太严格的原则监管，为业务的发展提供空间。因此，在现阶段，我国的监管理念仍应以规则为主、原则为辅，适当提高原则监管的比重，充分给予原则发挥作用的空间，使得在维护金融稳定、防范金融风险的同时，提高市场的竞争力和创新动力。

(二)充分认识原则监管的实施基础，结合国情逐步推行

我国监管机构要推行原则监管的理念，就必须充分认识原则监管实施的基础，结合现实国情分析可行性。原则监管的有效推行和以下条件是密切相关的：一是金融机构要有良好的公司治理结构和完善的风险管理体系：二是监管者与金融机构之间能定期开展开诚布公的交流和协调：三是具备自律监管传统和崇尚监管效率的监管文化：四是具备较完善的信息披露制度：五是监管人员有较高的专业素质，能够准确把握金融市场和金融机构的运行动向。而当前我国金融机构的公司治理状况较差，内部控制不完善，金融市场的自律监管作用还不突出，因此，我国金融业目前还不具备采用基于原则监管的条件，仍需完善各项基础条件。对于公司治理、透明度建设、企业社会责任等，可以提出科学合理的原则要求，注重发挥金融机构内部监控与外部市场约束的作用，实现外部监管、自律监管与市场纪律约束的有机结合，共同推动监管目标的实现。此外，还要加强对监管人员的培训，以有效推行原则监管。除了注重开展有效沟通的培训，还要注重加强对监管人员监管理念的培训，既要做到自身准确理解原则，又要有能力对金融机构原则执行的情况进行分析判断。

(三)完善金融消费者保护机制，积极实践原则监管理念

金融监管的目的和原则篇（2）

【正文】

引言

近几年来，国外关于提升监管质量、增强市场竞争力的金融监管改革方案及相关讨论中，在如何重塑监管制度的大框架下还包含了一个关于监管方式[1]的广泛讨论，即“风险性监管”（risk- based regulation）、[2]“原则性监管”（principles-based regulation,简称pbr）与“规则性监管”（rules- based regulation）。[3]原则性监管最初在会计准则、税务、公司治理领域引起关注，目前在金融监管领域，原则性监管问题已被很多国家的监管机构提上议程，如英国金融服务管理局（简称fsa）近年来明确倡导“更多的原则性监管”，并在其“公平待客计划”中实践原则性监管的方式；[4]美国前财政部部长保尔森2007年在“资本市场竞争力”会议上提出美国应考虑采取原则性监管，现任美联储主席伯南克也表示要迈向风险性和原则性监管，[5]因此尽管目前美国证券交易委员会（sec） 根据其《证券法》仍实施规则性监管，但商品期货交易委员会（cftc）则已根据《商品交易法》运用了原则性监管的方法来监管交易所、结算组织和中介机构；[6]日本金融厅也于2007年提出“建立更优监管环境”的四个支柱之一即“规则性监管和原则性监管的最优结合”；加拿大、新加坡等国家也在酝酿着原则性监管作为监管方式的争论与变革动向。

纵观当前国内的有关研究，金融危机促使各界对金融法治状况予以了深刻反思，在诸多议题中鲜有针对原则性监管的讨论，有限的讨论或将其作为“监管模式的新发展”[7]或是“监管理念的最新演进”[8]进行引进介绍和分析，做了有益的学术铺垫，但是研究仍有深入拓展的空间。当今世界金融发达国家，缘何相继将此问题提上实践议程，确值得警醒与理会。由此，即便当下的中国尚未感受金融监管之变的迫切性，然而把握当今世界金融监管发展的脉搏，深入拓展相关问题的研究空间，不啻是一种有益的未雨绸缪。与此同时还应意识到，基于改革开放三十余年的实践，中国已经吸收与借鉴了域外的大量经验，然而在这一过程中也产生了不少的“事与愿违”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探讨的原则性监管也并非完美，因此在“借鉴”时要格外谨慎，选择与我国制度土壤相契合的良性“制度基因”进行培育和发展，以提升我国的金融监管质量。

一、原则性监管的含义

援引fsa官方的表述，“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡……我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果，而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”[9]日本金融厅在陈述金融服务业原则的文件中指出：“……这些原则是一系列行为的关键准则，或者是作为法律或规章等法定规则基础的一般行为规则，并应当被金融机构在从事业务活动中以及金融厅在实施监管活动的时候所遵守…… 原则性监管是一个符合上述原则的监管的框架，它着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力……原则性监管方法目的在于鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是建立关键原则之上的，并且这些原则应当是可被观察到的……”。[10]原则性监管是监管方式的一种复杂形式，它可以是形式上的（仅体现在立法层面）、实质上的（仅体现在解释监管规范、监管执法或监管对象内控体系等层面），抑或是二者兼而有之的。从上述两国监管机构对原则性监管的理解来看，原则性监管的内涵包含着共性的因素有以下几方面：

（一）原则不同于具体的规则，是具有一般性的准则[11]

关于原则和规则的区分法理学界有很多的研究，通常认为原则具有模糊性、抽象性，并体现了一定的价值维度，其例外不可以完全列举，而适用是通过裁判者裁量；相对而言，规则是确定的、具体的，不具有价值维度，其例外可以完全列举，并由裁判者直接适用规则，“要么完全有效、要么完全无效”。[12]以交通限速为例，规则规定“时速不得超过xx公里”，即事先明确了什么样的行为是允许的，执法者只需确认事实上车速是不是超过xx公里即可；而原则体系下规定“在任何情况应合理、谨慎的驾驶”，则执法者必须先判断“合理、谨慎”以及“在任何情况下”是指什么，进而判断某个驾驶者是否符合这些要求。原则和规则存在着理论上的优缺点，规则通常更加具体、明确，对于特定情况的适用通常是严格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和钻空子；而原则更加灵活，对特定情形更加敏感，且适用上可能更加公平，但是原则具有不确定性、不可预测性以及存在解释上的困难，可能导致监管者享有过大随意性。

原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则，而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范（也表现为一种规则）来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。julia black教授在总结 fsa所秉承的原则的特点时指出：原则（1）具有高度概括性，是全局性、总体性要求，能够被灵活应用于快速变化的行业； （2）包含一些定性的而非定量的用语：通常使用具有价值判断性的用语 （如公平、合理、适当），而不是有明确标准的规则（如“在两个工作日内、营业额两千万”）； （3） 目的性的，表达的是规则背后的原因（4）对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性； （5）这些原则大部分是行为性准则，例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益冲突； （6）违反一项原则必须包含过错，例如在fsa的监管手册中，判断某个行为是否违反了某项原则， fsa应当负责证明该机构在某些方面具有过错； （7）违反原则可以被公的（而不是私的）监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定，原则自身不能引起私权的行使，[13]但fsa的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使，而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的，并难以区别于“原则”条款。应当指出，原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据，但是，英国的fsa近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]

原则的优势在于其与监管规范目的（即监管目标）的高度一致，可以减少监管制度中具体规则的复杂程度，较之需要不断修订的具体规则而言，原则具有一定的持续性和稳定性。原则一方面通过给予监管者及监管对象就如何实现合规以灵活性，从而有利于市场发展及产品、服务的创新；另一方面也能够增进监管制度对市场创新与发展的回应程度，减少监管对象规避监管制度的空间，并通过对违规行为的严厉处罚，促进监管对象行为的实质合规性。

（二）原则性监管是以结果为导向的监管

原则性监管是以结果为导向，而非过程为导向的监管。2006年fsa负责零售政策的董事即表示，更多原则性监管意味着fsa的重点从监督金融机构业务实施的过程，转向监管者期望金融机构所达成的结果。特别是金融危机以来，北岩银行的倒闭致英国监管当局被指监管不力，“监管者过去过于关注实施过程的监管，而缺乏对银行经营策略可能的结果进行监管”，[15]英国fsa首席执行官hector sants近来也反复强调：“我们监管理念的重点不在于我们提出的原则本身，而是在于衡量我们所监管机构和个人的行为结果，考虑到这一理念，更好的理解可能是‘以结果为重点的监管’”。[16]

结果导向的监管和过程导向的监管是相对的概念。前者在监管目标和监管要求之间建立了更直接的联系，衡量的是金融机构实现监管目标的表现。由于与监管者相比，金融机构及其管理层能够在其经营活动中更好的安排实现既定监管目标的程序和措施，所以监管者不是把重点放在界定金融机构所必须采用的程序和措施上，而是抽离过程，界定其要求金融机构实现的结果，并由金融机构及其管理层在经营中自主决定实现所预设监管结果的有效途径，这样有助于更有效地整合利用监管资源和金融行业自身的资源。而过程导向的监管主要是衡量监管对象是否符合具体的程序要求，这些程序是由监管者在不充分占有信息的基础上所预设的，监管目标并不能够被程序本身所诠释，而且易使市场参与者“虚假合规”。[17]规则性监管可以是结果导向的或过程导向的，但是原则性监管则更强调的是以结果为中心，关注监管目标能否在实质上得以实现。当然，如何清晰的界定监管目标、建立合理的结果评估标准以及准确衡量监管对象的表现，对监管者而言是个挑战，结果导向的监管并不等于有效的、适当的监管。如同过程导向的监管一样，结果导向监管可能是不区分大型和中小金融机构而一体适用的，因而对于那些不具备同等资源的小型金融机构可能构成负担。

（三）原则性监管强调监管对象的主动参与，并以其内部管理活动为基础

原则性监管以结果为中心则必然要求以监管对象的内部管理活动为基础，在监管过程中引入监管对象的管理层，并加重管理层的义务和责任。原则性监管将如何实现监管目标的决定权的重心由监管者转移至监管对象（将解释和适用原则的责任转移），监管者不再详述监管对象的商业经营活动应当如何进行，而是要求由监管对象在其经营管理活动中自主决定如何实现监管目标。例如，监管对象应自行建立和优化其内部合规程序、风险评估政策以及培训政策等并实施（当然监管对象的这些政策、程序中也可能包含有具体监管规则所要求的要素）。“监管者关注的是向监管对象提供实现社会所期望目标的激励。”[18]以内部管理为基础的原则性监管，对监管对象的管理层提出了更高的要求，并要求其风险合规部门承担更积极的角色，使监管对象的自身资源更多的从“事后应对”转向“前端介入”。监管对象的内控体系有助于实现监管目标和商业价值判断的对接，促进整体社会目标和机构个体目标的融合。但应当注意的是，这种以监管对象管理活动为基础的监管可能给小型金融机构带来高额的成本，要求其实施复杂的合规机制所产生的高昂成本可能超过了其作为个体的小型金融机构给市场和金融消费者带来的风险，因此应当考虑区别对待。

二、国外原则性监管的实践———以英、日两国为例

目前在英国、美国[19]、加拿大（不列颠哥伦比亚省）、日本等都有原则性监管的实践，本文仅选取有代表性的英国和日本进行介绍和比较。

（一）英国fsa———“更多原则性监管”

英国被认为是金融监管领域内原则性监管的代表。根据2000年《金融服务和市场法案》，于 1997年成立的fsa[20]作为英国金融市场的统一监管者，应当实现四个法定的监管目标即：维护市场信心、增进公众对金融系统的理解、恰当的消费者保护、防范和打击金融犯罪，并在此基础上演绎出监管者应当遵循的6项“良性监管的原则”。[21]为了实现上述目标， fsa采用的监管方法是规则性监管和原则性监管的融合，但强调在可能的情况下应运用原则，即更多的原则性监管。

2001年fsa在其监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”（business princi- ples），这些原则一方面是概括性的规定了金融机构的主要义务，另一方面也作为fas《监管手册》中其他规则和指引所应当遵循的内容。

2005年fsa发起了“更优监管行动计划”，该计划通过在特定领域内实施更多严格的原则性监管，以降低监管成本，最大化监管收益，实现更优监管结果。fsa就《监管手册》的内容进行了评估，对其中不必要的、妨碍监管目标实现的、成本收益不匹配的以及不利于加强金融机构高管层责任的规则进行了删除或修改，例如将原本长达57页的与反洗钱相关的具体规则简化成只有2页的以结果为导向的监管原则（并以行业协会指导为辅助补充），并强化高管层相应的责任；再如，删除小机构必须有外部审计的要求及对批发性金融机构有关培训的一些要求等。

2007年4月fsa文件《原则性监管：关注重要结果》，[22]再次提出向更多原则性监管迈进， 宣布将继续评估并简化其监管手册中的规则，如果可能将终止监管手册中那些具体的、过程导向性规则，更多依赖于高位阶的、结果导向的原则和规则。对监管对象而言实施更多原则性监管，不仅意味着其可以更加灵活开展业务和进行业务创新，但同时也意味着监管的更多不确定性。因此fsa 为了提高原则性监管的确定性和可预期性，一方面更多的通过实例、规则、正式指引以及行业协会的非正式指引等，促使监管对象更准确的理解监管者所期望实现的结果；另一方面不断丰富与完善监管结果的衡量指标（及相关的辅助指标），更清晰的界定与其法定监管目标相一致的监管结果。例如， fsa在该文件中就其2003年所提出的金融监管三大战略目标进行了9个结果指标的细化。[23]

更为典型的实例是， fsa于2006年7月提出的公平待客计划（treating customers fairly initiative, 简称tcf），[24]它是fsa更多原则性监管的重要组成部分。fsa为了切实改变金融机构对待消费者的方式，设定了6项监管结果指标，并由金融机构根据其自身的业务经营情况自由决定如何实现公平待客的结果指标，以此取代由监管者制定详尽的规则和程序。这些结果指标包括：金融机构将公平待客作为企业文化核心，令消费者充满信心；在零售市场推广、销售产品和服务均须因应特定消费者群体的需要而设计，并以该等消费者为指定的销售对象；在销售之前、期间及之后，均适当地为消费者提供清晰明确的资料；如向消费者提供意见，因应消费者的个人情况提供适合的意见；产品的表现符合金融机构引导消费者作出的期望，而相关服务不但达到可接受的水平，而且更符合消费者被引导作出的期望；金融机构不会在销售过程结束后以不合理的措施阻碍消费者更换产品、变更服务提供者、提出索偿或进行投诉。公平待客方案实施后，金融机构须证明其已经贯彻上述落实公平待客原则，并要为此制定适当的经营管理程序，并由fsa来评估业界的实际表现。[25]

（二）日本金融厅———“规则性监管与原则性监管方法的结合”

为了加强日本金融市场的竞争力和吸引力，促使金融机构提升服务质量，日本金融厅于2007 年提出“更优监管”方案，并提出实现更优监管的四个支柱即：规则性和原则性监管两种监管方法的最优结合；及时发现重要问题并采取有效措施；鼓励金融机构的自愿努力并加强对其的激励；增强监管活动的透明度和可预期性。

2008年的金融危机促使全球范围内掀起强化规则性监管的浪潮，但日本监管当局则表示在实施金融危机应对措施时要不断推进更优监管。日本金融厅希望通过规则性监管和原则性监管两种监管方法的最优结合来优化整个监管框架的有效性。在某些领域规则性监管方法比原则性监管方法更有效，反之亦然。规则性监管可能更适合于对大量的不特定金融机构使用共同的规则的情形，而原则性监管更适用于鼓励某些特定的金融机构去改善其管控系统，两种方法能够以互补的方式发挥作用。例如，对于金融创新，现有的规则难以预见和涵盖其可能出现的各种情况，而原则性规定能够弥补规则的空白；此外，监管者使用规则进行监管的同时基于原则做出的合理判断，将有助于确保监管结果的实质公正。日本金融厅经过与业内主要金融机构代表广泛的讨论后，已形成了14项“关键原则”以及39 条关键原则的分解。

日本金融厅认为，就原则达成广泛共识，一方面可以使金融消费者事先能够对金融机构的行为及其所提供金融服务的质量有所预期，因此在购买金融服务的时候具有安全感；另一方面即使在没有可适用的书面规则或对现有规则的解释可能不同的情况下，金融机构也能明确知道其应当如何提供金融服务；第三，金融厅在对相关金融机构进行现场检查和非现场检查中，解释和适用规则时，能够根据实际情况考虑其是否遵守原则所描述的基本理念，以确保取得及时而且准确的监管效果；最后，在对现行规则例如法律、法规进行检讨时，应在符合原则要求的前提下尽量简化和明细规则，这将有助于建立一个有效的市场和监管环境，而不会阻碍金融创新和金融服务的自由竞争。

（三）比较分析

1.两国原则性监管实践之共性。

第一，从原则性监管提出的背景来看，随着资本跨国流动的加剧，提升本国金融服务市场的竞争力，跻身成为世界金融中心，日益成为各国政府在推进本国金融市场改革中所考虑的重要因素。原则性监管的提出，正是各监管当局应对金融全球化挑战、提升本国金融资本市场国际竞争力的制度策略之一。

第二，英国fsa和日本金融厅均为对国内金融市场进行统一监管的全能型金融监管机构，同时拥有金融监管执法权和金融监管规则制定权（二级立法权），这种统一监管体制为推行原则性监管提供了组织基础，能够减少多头监管体制下，多个监管主体在原则提出、解释以及执行上的矛盾和不确定性，防止国内不同监管机构以推行原则性监管为借口而展开监管机构相互之间的“逐低竞争”（race to the bottom）。

第三，两国原则性监管中的“原则”具有相似性，这些原则是金融机构开展商业活动的关键准则，或者是作为法律或规章等法定的一般行为规则，金融机构在从事业务活动及金融监管当局在实施监管活动时候均应当予以遵守。从原则的内容来看主要包括：金融机构开展业务和内控的一般准则（诚信、必要的技能、勤勉、审慎、内部管理和控制、市场行为等内容），金融消费者的保护 （公平待客、与客户沟通、防止利益冲突、保护客户资产等内容）以及与监管者关系三个方面，其核心思想均重视诚实信用精神、善良管理人注意义务、公正公平公开，并以金融消费者权益保障为最终依归。同时，两国监管当局均认为，原则性监管着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力，在应用这些原则时应考虑每个金融机构所从事业务和规模等不同特点。

2.两国原则性监管细分之差别。

第一，尽管两国均强调了原则性监管不是以原则取代规则，而是二者的平衡协调，但是在规则与原则性监管两种监管方法平衡点的选择上，英国fsa更倾向于提升原则的在监管规范体系中的地位，即“实施更多的原则性监管”，而日本金融厅则是模糊的表达为要致力于二者的最优结合。 “日本将继续在与原则而非规则更兼容的领域内实施以原则为本的监管，同时在金融危机中被认为需要更严格规则的领域内采取适当的行动。重要的是继续保持规则和原则之间恰当的平衡，同时要充分考虑到各国金融服务业现状以及监管环境的不同，而且这种最优的平衡也是不断变化的。”[26]

上述差异的存在与两国金融监管的发展历史和隐含的监管哲学密不可分。英国监管当局对原则性监管的偏好根源于其长期以来的自律监管传统。英国证券市场大多数监管始于自律监管，“英国传统的金融架构很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的”，[27]但是随着市场条件的快速变化， 自律性监管的弊端也逐步暴露。2000年《金融改革服务与市场法》的通过、fsa的成立以及各种监管规则的出台，表层上扭转了其过度依赖自律监管的监管模式，但是深层次的监管理念是不会轻易动摇的。英国的金融监管哲学认为：“尽可能通过市场解决，监管干预只存在于市场不能够提供解决方案的时候（市场解决穷尽时主动监管才是可预期的），并且干预的收益应当高于成本。”[28]英国监管当局对“更多原则性监管”的偏好，其另一个侧面正是对于《监管手册》等具体规则的过度膨胀的警惕，是对监管者宽泛权力和监管干预过度的担忧，是其“轻触型（light-touch）”监管哲学的必然逻辑，是其崇尚效率的监管文化的体现。与之相对应的是，回溯日本金融体系和监管机制的变革历史，恰是一个从紧到松的过程，即从“强政府行政干预”[29]到“放松管制、加速金融自由化、增强市场约束机制”，同时强调要加强金融监管的规范化、法制化。这种变革逻辑反映在监管方式上，呈现出的是在规则和原则之间不断寻找平衡点的过程。

第二，英国fsa认为原则本身可以作为监管机构进行监管处罚的依据。尽管fsa过去希望让业界相信仅仅以原则为依据而采取监管措施的情形是极为个别的，但近来fsa则倾向于更多的直接依赖原则本身采取监管措施。“尽管fsa总是澄清原则可能被用于没有规则和指引的情形，通过监管手册的其他条款扩大原则的适用是监管手册模式的一部分……但近来fsa不再认为仅仅依原则而采取监管措施只是例外情况”。[30]例如， 2005年fsa以花旗集团所进行的欧洲政府债券交易违反“商业原则”的第2条（开展商业活动应具备适当技能，并审慎和勤勉）以及第3条（公司应采取合理的注意，负责任的、有效的组织和管理其业务活动，并建立完善有效的风控体系）为由，对其处以1390万英镑的巨额罚款。[31]2006年末， fsa对一家不适当销售支付保障保险（ppi）的金融机构以违反fsa商业原则的第2、3、6条（应对客户利益合理注意并公平对待客户）为由施以罚款 27万英镑的处罚；[32]2009年1月fsa对aon limited以违反原则第3条作出罚款525万英镑的罚款， 6月对隐瞒犯罪记录的保险经纪人和经纪公司以违反原则第1、4条，做出市场禁入的处罚。[33]事实上，在2007年-2008年度有近44%的监管措施是仅根据金融机构违反原则而作出的。

但是日本金融厅认为，即使当某个金融机构没有完全遵守原则并且没有采取足够的措施进行改进时，如果没有相应的成文法规范为基础，监管机构不能做出行政处罚决定。但同时日本金融厅根据其与金融业界就原则所达成的一致，部分修改了其“金融领域行政处罚行为”，明确将金融机构基于“原则”所做出的努力，作为行政处罚减免的考虑因素。

需要指出的是， fsa也根据金融机构执行原则的表现给予相应的正向激励，例如，通过分类监管的形式，对那些自身管理和风控得到监管者更多认同的机构，可以要求相对低水平的监管资本、更低频率的风险测试、更多依赖于金融机构的高管层、相对低密度的风险缓释计划等等，以此激励金融机构更主动进行自我管控以及与监管者更积极和开放的合作。

三、原则性监管方式的有关检讨

各国政府对“监管乌托邦”的追求，[34]促使原则性监管受到了广泛的追捧。但事实上，原则性监管对行为的影响不仅取决于形式上的原则性规范，而且与原则的解释、监管措施的执行、监管制度背后的利益博弈、监管文化、合规行为的激励结构等因素都密切相关，甚至原则、规则二分法之下给监管方式贴标签的做法也是受到质疑的。[35]深入分析之下，原则性监管在实践层面还存在很多问题，原则性监管的内在悖论，使其在实践中有可能背离制度设计的初衷。结合了特定的社会政治、经济、文化和法律传统等因素的原则性监管，既可能成为有助于提升监管质量的好的监管方式，却也可能有损于金融监管的有效性，抑或是演化成另一种形式的规则性监管而已。国外学界对原则性监管方式的检讨集中体现在以下三个方面：

（一）关于“规则———原则二分法”的质疑

应当说对规则—原则二分法的生硬理解，可能过分夸大了规则与原则的对立和区别，这是有损于实践的，没有一个立法体制下是纯粹的规则或原则。“规则和原则更多是一个连续统一体而非不相关的概念，二者之间存在着大量的重叠和交叉”，[36]即使规则和原则能在意思层面做出区分，但在实施层面，二者也可能相互转化。例如，监管者在执行规则时，为了适用于某个特定情形，可能从严或从宽的解释某个规则，因而会使规则看起来似乎更像是原则。与此相对应的是，当不同主体在不同情形下解释原则时，原则也可能丧失了其高位阶的特点，而更类似于规则，即经过现实生活中持续性的应用，原则也可能具有了具体的内容。因此每种制度都必然包括规则性和原则性的因素， 并且通过监管者的活动可能获得高于立法者期望的融合程度。所以，假使从概念上可以将主要以原则为基础运转的制度和那些主要靠规则起作用的制度予以区分，但是“原则性监管和规则性监管的区别并不像看上去那样明显”。

（二）原则性监管解释层面的悖论

第一，原则性监管中的“原则”通常是一般性的、非具体的规则，所以实践中对原则可以有很多具体的解释，通过解释，原则具有了特定的内容和含义，也因而具有了确定性。尽管立法者、监管者对原则的解释是优位的，但在更强调监管对象及其他利益相关主体的主动参与、合作，而非对立的原则性监管制度当中，各利益主体对于原则的理解和解释也至关重要。正是由于监管制度中包含的解释主体呈现出多元分裂的状态，其对原则的解释也必定存在差异，这就可能不利于按照立法者所设想的监管目标和监管意图进行解释。

第二，理论上“原则”能对监管规范目的的阐释，与监管对象更好的沟通其在监管制度中应履行的义务和责任，但是在实践中，原则可能恰恰妨碍了这种沟通。这主要是由于监管者需要不断地通过指引等来明确和细化原则的具体要求，以提升监管标准的确定性和可预见性，然而不断膨胀的指引可能损害了原则性监管的有效性，多种形式和来源的指引（正式的和非正式的指引）可能令监管对象无所适从。此外，在英国，当律师事务所作为提供中介服务的机构，就不同情形下监管者是否会采取监管措施向监管对象提供咨询意见时，其所采取的解释方法可能不同于监管者使用的解释方法，前者主要遵从的是传统的司法裁判中使用的法律解释方法，但是“监管者的监管执法往往不是为了解决纠纷，而是可能有着‘树立典型’的考虑，采取的是目的性的、技术性的以及结果主义的推理模式，而不是必然考虑先例约束。因此，对于原则的不确定性的争论在另一个层面上是对原则性监管中行政监管机构和司法裁判机构所承担的角色的争论。”[37]

第三，虽然原则性监管赋予监管对象通过自身管理活动实现监管结果的灵活性，监管对象实现监管结果的合规模式应当是结合自身业务实际而颇具个性的，但是从实践层面来看，原则对于行为的规制可能更类似于具体的规则，基于对监管执法者解释原则的不确定性的担忧，监管对象更倾向于采取如同具体规则约束下的保守的行为。实践中，监管对象的内控体系等可能是同质的。这一方面可能是由于监管者事实上只认可某一做法是合规的，抑或是监管对象将监管机构的指导等同于具体规则。此外，在多中心的原则性监管下（监管者、监管对象、行业协会、第三方中介等均成为原则性监管的参与主体），不同公司的实践可以通过行业协会、咨询机构等的活动（合规模式的贩卖者）向整个业内扩散而变得同质。[38]

（三）原则性监管执行层面的悖论

第一，对于监管者而言，为了克服具体规则前瞻性不足以及滞后于市场变化和金融创新的弊病，原则性监管方式通过原则的不确定性和可解释性，赋予监管者在执行监督和采取监管处罚措施方面以更大的灵活性，但执行的尺度很容易被来自于政治、媒体等外部因素以及来自监管组织内部因素所左右，导致监管者在执行原则性监管过程中采取的监督和处罚措施，既可能不足但又可能过度。一方面，原则性监管需要通过执行切实发挥这种监管方式的作用，以树立制度的可信度，否则会被诟病为“无力的监管”，但是“如果原则性监管制度的执行是非常僵化的、严格的、惩罚性的， 那么原则性监管也就不复存在了，监管对象将更愿意由具体的规则所监管……尽管原则有助于建立合规的协商模式，原则的内涵和适用可以经由反复的监管对话进行协商，但是其也被批评有利于对规范进行溯及性解释。监管对象认为如果监管者在其从事该项行为之前没有提出任何疑问，则此后的监管处罚措施就可能是溯及既往的。”[39]仅根据原则就采取严厉的监管处罚措施可能破坏了原则性监管的合作与信赖基础，而遭到监管对象的抵制，因而在实践中，监管者可能会因此而妥协，监管处罚可能变得畸轻畸重，或者又退化为依赖于具体规则的监管。

第二，对于监管对象而言，原则性监管给予其灵活建立自身内部控制体系的自由度，相应的是金融机构中负责内控合规的职能部门因此要承担更大的责任，要积极发挥能动性和创造性，改变其在规则性监管模式下，只需简单判断经营活动是否符合具体规则的惯用思维和方法。但是对于那些在金融机构中处于弱势的内控合规职能部门而言，这种灵活性反而成为其“不能承受之重”。实践中，金融机构高管层往往对于合规重要性缺乏足够认知，或因为合规人员技能的欠缺等都可能导致内控合规部门在组织中处于弱势状态。事实上，那些在金融机构内处于弱势的内控合规职能部门如果以“明确具体的规则不得违反”作为劝诫机构行为合规的理由，显然比“模糊的原则”更为有效。

第三，“尽管实施原则性监管有助于培育监管对象的合规道德文化，但是其对监管对象应进行风险管控的要求反而会抵消这种作用”。[40]监管对象面临的风险之一是“合规风险”，即因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。“合规风险” 很大程度上是解释性风险，监管对象基于其对原则或规则的解释而做出的商业安排，事实上是对监管者要求的错误回应，相较于规则解释而言，对原则的解释和执行具有更大的不确定性，因此原则性监管放大了这种合规风险。同时原则性监管还要求监管对象肩负识别、管理和控制包括“合规风险”在内的各种风险的责任，那么当合规本身就是一种风险时，监管对象在评估因遭受监管处罚所可能引起的经济和声誉损失并权衡风险和收益之后，违反和规避监管要求本身也可以成为其风险控制方式的一种理性的选择。如上所述，尽管原则性监管方式本有助于培育监管对象关注监管目标实现的责任文化和商业伦理，但同时考虑到原则性监管对监管对象自身风险管理的要求，也会在一定程度上抵消这种积极作用。

四、“原则性监管”对优化我国金融监管方法的启示

（一）制度借鉴的基础环境分析

置身于经济和金融的全球一体化发展浪潮中，我国应致力于建立和完善一个金融消费者权益得到有效保护、稳定且富有创新精神的金融市场，从而保持金融服务业健康且富有竞争力，促进经济的可持续增长与社会福利的增加。为了实现这个目标，改进金融的商业环境和监管环境非常必要， 提升金融监管质量，监管方式的优化也是应有之意。尽管原则性监管还存在不少问题，似难达到 “金融监管的新趋势或新理念”的高度，但其中确实有很多值得借鉴的因素，在吸收借鉴时要甄别其中的可接受因素。诚如约瑟夫·j·诺顿教授所指出的“将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常被默然视之……人们似乎认为现代金融部门的改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片真空地带，新的监管规则和模式可以采取”自上而下“的批发方式灌注其中，然而政策制定者和立法者也许忘记了，如何使得这些改革同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。”[41]

与国外发达金融市场及其监管演进路径不同，我国的金融市场还带有明显的新兴市场和转轨经济的特征：长期以来形成对政府行政主导的路径依赖依然占据优势，金融系统根植于政府行政体系之中，市场机制仍不完善、产权梳理还不够清晰，激励约束机制不到位，金融资源的行政配置导致的金融抑制及其副产品依然可见；政府承担了培育和监管市场的多重功能，缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律性监管体系，市场化约束的力量还比较薄弱，行业协会等市场自律组织还主要依附于行政权力；金融机构的公司治理水平普遍不高，诚信、信托等商业伦理缺失和公众意识不足；与金融分业经营相伴生的多头监管体制下，既存在监管重叠也存在监管空白；行政监管机构官僚化、公正透明的行政程序还有待完善，监管的实践经验不足；司法系统欠缺发达，还未成为金融市场监管的有效力量等。只有充分理解制度嫁接的土壤环境，才能择其利而避其弊。

（二）优化我国金融监管方式的启示

结合上述我国金融市场基础环境，深入分析原则性监管中的可借鉴因素，笔者认为包括以下三个方面：

1.监管规范制定层面的可借鉴因素。

第一，制定金融监管规范时应当明确监管目标，并对金融业务活动和监管活动中具有指导地位的原则（一般性、概括性的规则）进行梳理。我国的监管立法活动，对原则的关注远远不够，还有不断充实和细化的空间，应梳理出金融业界和金融监管者应当遵守的原则，并由监管者、监管对象及其他相关利益主体就原则的内容进行广泛和反复的讨论以形成共识。其中重要的一点是将保护金融消费者合理利益纳入监管目标和监管原则当中，这在我国目前监管规范体系中还比较欠缺。此外，制定监管规范的活动应当是透明的和具有广泛参与性的。

第二，应致力于满足监管目标的要求，对现行监管规范进行检讨，优化规则的内容。我国的金融监管规范体系庞杂、监管规范有的过于精细而缺乏弹性，有的过于粗陋（多是为了摸着石头过河而为的权宜之策），粗陋的规则不等于原则，原则蕴含着价值判断因素，是对监管目标的诠释。事实上，仅就金融监管规范的制定而言，一些领域可能是适合以具体性规则和程序性规则来规制，如对金融监管执法中听证、调查等行政程序的规定等，一些领域则更适宜进行原则性的规定，如对欺诈、市场操纵及对金融机构内控要求的规定等。仅以信息披露规范的制定为例，其中关于定期信息披露和招股说明书披露的要求，可能更适宜用具体的规则来明确规定，以保证信息披露形式和时间上具有横向和纵向的可比性和一致性（当然，有关招股说明书的披露也可以规定的相对原则，例如 “发行人在招股说明书中必须披露，作为理性投资者在购买发行股票时认为重要的与业务相关的全部信息”），以便更好的保护投资者利益；而在重大事件的披露上，可能更适宜采用一般性的原则来规定。监管者作为规则制定者对情况的预设总是受限的，通过具体列举规定属于重大事件的情形， 容易出现监管空白，忽略与监管目的一致性，以致僵化且易规避，纵然针对新的情况需要不断的调整规则或制定更多的规则来填补监管空白，但与此同时也会产生更多的空白和问题。反之，如果运用一般性的原则来规定重大事件的披露，并交由发行人就其业务当中具有重要性的事件做出判断， 要求其充分披露投资者据以做出投资决策时所需的合理信息，否则苛以严厉的处罚，可能更有利于保护投资者的利益。[42]

2.监管执行层面的可借鉴因素。

第一，与监管立法相比监管实践更为重要，在监管执行层面，应当重视原则性监管和规则性监管两种方法的融合而非对立。现阶段，我国金融机构的内部治理机制尚不健全，信托、诚信等商业伦理道德培育不足以及监管者队伍的专业能力还有待提升等问题，决定了当前的金融市场环境不适宜更多的依赖于原则性监管的方法。尽管相较不确定性更强的原则而言，详细、具体的规则对于现阶段的监管实践可能更为有效，但是我们应始终牢记金融市场活力是源于金融机构和市场参与者的自愿努力。在监管方面，应充分意识到政府监管能力的局限（时间和资源的错配时有发生），金融机构和市场参与者的自愿努力同样非常重要，特别是在金融创新层出不穷的今天，具体规则的滞后性更为明显。[43]因此，在可能的情形下，应将监管重点应更多的放置于实现监管目标的结果而非过程，应重视发挥原则在监管实践中的作用，激励监管对象满足监管要求的自发努力（激励结构非常重要），但这并不意味着监管资源投入的减少，而是要求监管者与金融机构更紧密的互动。例如， 英国fsa在监管实践中可直接根据原则对监管对象采取监管处罚措施，但是基于我国法治和市场环境尚不健全以及相关内外部条件发展尚不充分的现状，监管者仅仅根据原则而采取监管执法措施，很容易使原则异化成为隐性监管标准，导致监管体系缺乏透明度、可预期性以及公平性，并可能增加监管者和监管对象之间的摩擦。而类似于日本金融厅的做法可能更适合于我国现阶段的监管实践，即对金融机构基于原则而做出的改进业务活动和内控机制的努力予以正向激励，其努力实践原则的表现可作为分类监管的依据之一或是监管者行使行政裁量权时所考虑的因素。

第二，在监管实践中引入原则的最大争议在于其不确定性，但事实上监管体系是否具有确定性、可预期性，与其对应于规则性的或者是原则性监管方法的并不完全相关，问题的关键在于监管者和监管对象能否共享对监管规范实质的理解。因此，原则得以实现的机制非常重要，如果设计得当，在实践中原则性监管可以避免原则本身的最大问题，并可能实现较低成本的有效监管，反之亦然。

国外的监管经验表明，该机制所包含相关因素很多，包括但不限于以下几个方面： （1）监管者通过正式的监管指引及非正式的指引[44]等向监管对象提供透明的、易获得的、且持续性的行政指导，并与业界和相关利益主体进行持续和充分的沟通交流；尽管行政指导可以作为阐释监管意图的灵活、有效的机制，但过度且繁杂的行政指导可能反而会降低监管透明度和确定性，因此监管者必须确保其指引简明清晰并谨慎使用； （2）原则性监管作为一种以监管对象内部管理活动为导向的监管方式，应不断融合行业内实现监管目标的实践经验，同时通过行业协会、咨询机构等传播业内实现监管目标的最优实践，这有助于不断充实和更清晰界定原则的要求，促进监管标准的不断提升并保持灵活性，同时也有助于建立监管者和监管对象之间以及监督对象相互之间的学习借鉴； （3）借鉴和融合风险性监管的分析方法来衡量原则性监管的有效性、界定规则与原则的适用范围以及分配监管资源，确保监管者对金融市场中存在的问题所做的监管回应是适当和理性的，例如一些业务复杂程度不高的中小金融机构对市场和消费者造成的风险可能相对较小，而以监管对象内部管理为导向的原则性监管会使其承担很高的合规成本，因此为了更恰当的配置监管资源，不宜以“原则”来提高对其的监管要求，应根据金融机构的业务性质、规模等进行灵活调整； （4）监管执法不是铁板一块，大部分监管对象通常是善意和诚信的，应主要通过日常的合规检查以及对话、警告等方式来劝导其合规，而对那些恶意的、不妥协的机构则要实施严厉的处罚，但监管执法应程序合法且监管的行政执法决定是可诉的，应接受司法审查。这种有梯度的、渐次推进的方式有助于提升监管执法的适当性和合理性，也会使原则的内涵更趋合理与丰富； （5）应加强监管者队伍的专业能力建设， 特别随着金融产品创新不断，金融机构所使用的风险计量模型日益复杂，这对监管从业人员的能力提出了更高的要求，除了通过培训等方式来提升监管从业人员的素质，也可以引入外部风险管理专家来支持一线监管人员的监管活动。[45]

3.在监管文化的层面的可借鉴因素。

影响金融监管质量更深层次的因素是监管文化。在监管文化重塑层面，原则性监管倡导的不是去监管化或放松监管而是促进监管关系的重构，由直接命令和控制式的监管关系发展成为建立在责任、互信和合作基础上的监管关系，监管者通过原则来清晰的表达其监管目标，且其执行机制是可预期的，而监管对象通过自发建立程序及实践确保监管目标能够真正得到实现，并在业务活动中不仅是恪守监管要求的底线，而以更高的标准要求自己。原则性监管是“新治理”[46]和“去中心化的监管”，[47]新治理的监管体现了监管架构的公私融合，并在监管决策中引入行业协会等第三方主体， 将行业经验引入监管过程，在监管者和监管对象之间建立起富于活力的持续沟通机制（而不是信息的简单堆积和对抗性的）。[48]原则性监管方式结果的“优”或者“劣”取决于其执行，而执行又依赖于监管制度各类参与主体之间的相互信赖程度。但监管文化的变革是最困难的部分，非一朝一夕之功，且受制约于社会经济、政治、历史、文化等外在于金融监管制度本身的各因素的综合作用。

结语

通过上述分析，我们认识到原则性监管对于处理金融创新和监管套利是有益的，但是一套与以原则相伴的健全的规则也是必要的，政府监管与自律监管、市场约束应保持动态的平衡，不可偏废。此外，金融危机警示我们，由于原则性监管需要监管对象的主动参与并以管理层的内部管理活动为基础，因此，原则性监管对那些富于责任、诚信、信托和合作意识的金融机构而言是较为有效的。但与之相关的是“严格依赖于市场自律的信条已经在银行家被不当补偿的领域内被证明是无效的”，[49]因此监管者应分析识别对金融机构和市场参与者的行为是建立在何种激励之上的，以及这些激励是否有助于更好的发挥市场功能而不是导致市场扭曲。

【注释】

[1]这里的监管方式是指监管机构达成监管目标的监管方法、途径。

[2]风险性监管,本文虽有所涉及,但不是主要讨论范围,对于监管者而言风险性监管不等于金融机构的风险管理,其基本含义是:由于监管机构的监管资源是有限的,所以应将其监管重点有意识的集中于那些对法定监管目标构成巨大风险的内容。

[3]需要说明的是regulation笔者翻译为“监管”,但其含义区别于supervision,前者更强调带有定规立法性质的高位阶的监管治理活动,而supervision更强调基于regulation进行具体的监督与管理的实践性活动,细辨之下二者存在一定区别,但是又密不可分,因此在本文中“监管”也有同时涵盖了regulation和supervision的情况。另外, rules-based也可以翻译为以规则为基础、以规则为本, principles-based也可以翻译为以原则为基础、以原则为本, risk-based也可以翻译为以风险为基础的、以风险为本的。

[4]参见英国金融服务管理局文件principles-based regulation-focusing on outcomes that matter,载英国金融服务管理局网站 www·fsa·gov·uk/pubs/other/principles·pdf,2009年12月20日访问。

[5]参见ben s bernanke,regulation andfinancial innovation,载www·bis·org/review/r070516a·pdf,2009年12月20日访问。

[6]参见美国财政部文件financial regulation reform: a new foundation(2009), p·51,载美国财政部网站 www·financialstability·gov/docs/regs/finalreport-web·pdf,2009年12月20日访问;另外美国财政部于2008年的提出的blueprint for a modernized financial regulatorystructure中提出“走向目标性监管架构”其内容实质也有所体现,载www·treas·gov/press/releases/ reports/blueprint·pdf,2009年12月20日访问;美国金融服务圆桌组织也于2007年发表报告the blueprintfor us financial competitiveness 中提出关于“guiding principles”的立法建议,载www·fsround·org/cec/pdfs/finalcompetitivenessreport·pdf,2009年12月20日访问。

[7]刘轶:《金融监管模式的新发展及启示》,载《法商研究》2009年第2期。

[8]时辰宙:《国际金融监管理念的最新演进———基于原则监管方法的分析和思考》,载《金融发展研究》2008年第12期。

[9]see note④, p·6·

[10]参见日本金融厅网站www·fsa·go·jp/policy/br-pillar4/index·html,2009年12月20日访问。

[11]11julia black,“making a success of principles-based regulation”, 1law and financial markets review,2007, pp·191-206·

[12]参见刘叶深:《法律规则与法律原则:质的差别》,载《法学家》2009年第5期。

[13]根据financial services andmarkets act2000(fsma),section 150,个人可以某个违反规则的被许可公司赔偿损失。

[14]see note[11], p·192·

[15]see stuart bazley,“the financial services authority and outcomes based regulation”, 30companylawyer,2009, pp·161-162·

[16]fsa, business plan, 2009/10, p9,载www·fsa·gov·uk/pubs/plan/pb2009-10,2009年12月20日访问。

[17]cosmetic compliance/creative compliance,是指金融机构通过改变安排或行为以符合规则的具体要求,但同时这种合规损害或者规避了规则本身的目的。

[18]see cary coglianese&david lazer,“management-based regulation: prescribing private management to achieve public goals”,law and society review(2003), p·702·

[19]美国被普遍认为是规则性监管的代表,但是其cftc采用的是更偏向于原则性监管方式。金融危机之后,美国的金融监管广受诟病,目前正在处于金融监管的变革过程中,在2009年财政部的《金融监管改革白皮书》中,建议应当在sec对市场所采取规则性监管方式与cftc所采取的原则性监管方式之间进行调和。

[20]1997年成立的英国金融服务管理局(fsa)取代此前证券与投资委员会(sib),并继承三个自律组织(sros)及九个被承认的职业团体(rpbs)的一系列监管职能,同时它还取得英国央行的检查及监督部门对银行业的监管职能与财政部保险司对保险业的监管职能等一系列功能。

[21]良性监管原则(principles of good regulation)涵盖:效率和经济、被监管对象管理层角色、适当性、创新、金融服务国际化特征、竞争等方面,参见fsa网站www·fsa·gov·uk/pages/about/aims/principles/index·shtml,2009年12月20日访问。

[22]see note④·

[23]以战略目标之一的“帮助零售消费者实现公平交易”为例,其细化的结果指标为以下3项: (1)消费者能从企业和fsa 获得并使用明确的、简单易解的相关信息; (2)消费者与金融服务行业进行交易时,有能力并有信心的履行责任; (3)金融服务机构公平对待客户,并帮助客户满足其需求。

[24]新加坡金融管理局也于2008年2月发表一份《公平交易建议指引———董事会及高级管理层为客户达致公平交易结果的责任》的咨询文件,与英国的tcf有异曲同工之处。

[25]fsa,treating customersfairly—towardsfair outcomesfor consumers,载www·fsa·gov·uk/pubs/other/tcf-towards·pdf,2009年12 月20日访问。

[26]参见日本金融厅: progress status of initiative toward better regulation,载日本金融厅网站www·fsa·go·jp/en/news/2009/ 20090917/01·pdf,2009年12月20日访问。

[27]在1979年《银行法》以前英国银行业没有正式授权的法定监管体制,而是依赖于英格兰银行的道德劝诫和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。1986年《金融服务法》授权成立新成立的证券与投资委员会监管大量自律监管组织的认可与运作,这些自律监管组织各自负责英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下, 英国银行监管的条文色彩日益浓厚,而证券监管者则根据1986年《金融服务法》的授权,制定日趋复杂的“规则手册”,用以规范证券公司的活动。参见[美]约瑟夫·j·诺顿:《全球金融改革视角下的单一监管者模式:对英国fsa经验的批判性重估》,廖凡译,载《北大法律评论》(第二辑),北京大学出版社2006年版,第547-550页。

[28]see generallythe seventh annual a·a·sommer, jr·lecture on corporate, securities and financial law:“the u·k·fsa: nobody does it better?”,fordhamj·corp·&fin·l·,2007, p·259·

[29]“改革前的日本金融监管机制,既不是以金融自律组织调控为主(如英国),也不是以法制化金融监管机构调控为主(如美国),而是更多体现为政府行政干预。这种金融监管模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了一定作用,但也在很大程度上不利于形成金融监管规范化和法制化,容易造成金融秩序混乱。”参见吴志攀:《日本金融制度改革与法律的新观念》(1-4),载《金融法苑》1998年第8期至第11期。

[30]see note[11], p·192·

[31]julia black,“forms and paradoxes of principles based regulation”,capital markets lawjournal,vol·3, iss·4, pp·425-457·

[32]参见fsa文件,载www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2006/136·shtml,2009年12月20日访问。

[33]参见fsa文件,载www·fsa·gov·uk/pages/library/communication/pr/2009/165·shtml,2009年12月20日访问。

[34]see note[31], p·430,“监管乌托邦中,监管活动是有目标和焦点的,是与司法相协调的,受规管的机构被给予业务运营的所需的自由和灵活性,同时在不给其商业运营活动施加不合理负担的基础上达成监管目标。监管者充分认识和理解其在识别监管关键点时所遇到的问题,并能够就监管原则和目的共同架构与被监管机构达成充分一致,被监管机构有自由也有责任发展符合监管原则的自身业务体系,同时也意味着在一个稳定的监管环境下其商业活动能够有效和创新性的开展。”

[35] lawrence a·cunningham,“a prescription to retire the rhetoric of‘principles-based systems’in cooperate law, securities regulation, and accounting”, 60vanderbilt lawreview,volume, 2007, p·1411·

[36] frederick schauer,“the convergence of rules and standards”,new zealandlawreview,2003, p·303, p·305·

[37]see note[31], p·448·

[38]see note[31], pp·449-450·

[39]39see note[31], p·452·

[40]see note31, p·427, pp·454-456·

[41]同注[27],第546页。

[42]我国采取的是具体列举方式对需要披露的重大事件加以确认,《证券法》第67条规定重大事件包括十二类, 2007年证监会《上市公司信息披露管理办法》第四章临时报告部分,又对《证券法》界定的重大事件进行了补充,附加了九类。

金融监管的目的和原则篇（3）

【正文】

引言

近几年来，国外关于提升监管质量、增强市场竞争力的金融监管改革方案及相关讨论中，在如何重塑监管制度的大框架下还包含了一个关于监管方式[1]的广泛讨论，即“风险性监管”（Risk- based Regulation）、[2]“原则性监管”（Principles-based Regulation，简称PBR）与“规则性监管”（Rules- based Regulation）。[3]原则性监管最初在会计准则、税务、公司治理领域引起关注，目前在金融监管领域，原则性监管问题已被很多国家的监管机构提上议程，如英国金融服务管理局（简称FSA）近年来明确倡导“更多的原则性监管”，并在其“公平待客计划”中实践原则性监管的方式；[4]美国前财政部部长保尔森2007年在“资本市场竞争力”会议上提出美国应考虑采取原则性监管，现任美联储主席伯南克也表示要迈向风险性和原则性监管，[5]因此尽管目前美国证券交易委员会（SEC） 根据其《证券法》仍实施规则性监管，但商品期货交易委员会（CFTC）则已根据《商品交易法》运用了原则性监管的方法来监管交易所、结算组织和中介机构；[6]日本金融厅也于2007年提出“建立更优监管环境”的四个支柱之一即“规则性监管和原则性监管的最优结合”；加拿大、新加坡等国家也在酝酿着原则性监管作为监管方式的争论与变革动向。

纵观当前国内的有关研究，金融危机促使各界对金融法治状况予以了深刻反思，在诸多议题中鲜有针对原则性监管的讨论，有限的讨论或将其作为“监管模式的新发展”[7]或是“监管理念的最新演进”[8]进行引进介绍和分析，做了有益的学术铺垫，但是研究仍有深入拓展的空间。当今世界金融发达国家，缘何相继将此问题提上实践议程，确值得警醒与理会。由此，即便当下的中国尚未感受金融监管之变的迫切性，然而把握当今世界金融监管发展的脉搏，深入拓展相关问题的研究空间，不啻是一种有益的未雨绸缪。与此同时还应意识到，基于改革开放三十余年的实践，中国已经吸收与借鉴了域外的大量经验，然而在这一过程中也产生了不少的“事与愿违”。“弱水三千、只取一瓢”，正如本文所探讨的原则性监管也并非完美，因此在“借鉴”时要格外谨慎，选择与我国制度土壤相契合的良性“制度基因”进行培育和发展，以提升我国的金融监管质量。

一、原则性监管的含义

援引FSA官方的表述，“原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡……我们关注作为监管者所希望实现的更清晰的结果，而由金融机构的高管更多的来决定如何实现这些结果。”[9]日本金融厅在陈述金融服务业原则的文件中指出：“……这些原则是一系列行为的关键准则，或者是作为法律或规章等法定规则基础的一般行为规则，并应当被金融机构在从事业务活动中以及金融厅在实施监管活动的时候所遵守…… 原则性监管是一个符合上述原则的监管的框架，它着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力……原则性监管方法目的在于鼓励市场主体的自愿努力、同时确保其管理自由是建立关键原则之上的，并且这些原则应当是可被观察到的……”。[10]原则性监管是监管方式的一种复杂形式，它可以是形式上的（仅体现在立法层面）、实质上的（仅体现在解释监管规范、监管执法或监管对象内控体系等层面），抑或是二者兼而有之的。从上述两国监管机构对原则性监管的理解来看，原则性监管的内涵包含着共性的因素有以下几方面：

（一）原则不同于具体的规则，是具有一般性的准则[11]

关于原则和规则的区分法理学界有很多的研究，通常认为原则具有模糊性、抽象性，并体现了一定的价值维度，其例外不可以完全列举，而适用是通过裁判者裁量；相对而言，规则是确定的、具体的，不具有价值维度，其例外可以完全列举，并由裁判者直接适用规则，“要么完全有效、要么完全无效”。[12]以交通限速为例，规则规定“时速不得超过xx公里”，即事先明确了什么样的行为是允许的，执法者只需确认事实上车速是不是超过xx公里即可；而原则体系下规定“在任何情况应合理、谨慎的驾驶”，则执法者必须先判断“合理、谨慎”以及“在任何情况下”是指什么，进而判断某个驾驶者是否符合这些要求。原则和规则存在着理论上的优缺点，规则通常更加具体、明确，对于特定情况的适用通常是严格的，甚至是僵化的，因此容易被博弈和钻空子；而原则更加灵活，对特定情形更加敏感，且适用上可能更加公平，但是原则具有不确定性、不可预测性以及存在解释上的困难，可能导致监管者享有过大随意性。

原则性监管意味着不是通过具体、详细的规则，而是更多依赖于高位阶的、概括性描述的监管规范（也表现为一种规则）来确立监管对象在商业活动中必须遵守的标准。Julia Black教授在总结 FSA所秉承的原则的特点时指出：原则（1）具有高度概括性，是全局性、总体性要求，能够被灵活应用于快速变化的行业； （2）包含一些定性的而非定量的用语：通常使用具有价值判断性的用语 （如公平、合理、适当），而不是有明确标准的规则（如“在两个工作日内、营业额两千万”）； （3） 目的性的，表达的是规则背后的原因（4）对于不同的情况具有普遍的、广泛的适用性； （5）这些原则大部分是行为性准则，例如要求被授权机构或被授权人进行商业活动时做到诚信、勤勉、合理注意，公平待客以及防止利益冲突； （6）违反一项原则必须包含过错，例如在FSA的监管手册中，判断某个行为是否违反了某项原则， FSA应当负责证明该机构在某些方面具有过错； （7）违反原则可以被公的（而不是私的）监管执法措施所制裁。尽管根据英国2000年《金融服务和市场法案》第150条的规定，原则自身不能引起私权的行使，[13]但FSA的《监管手册》中有些规则可以引起第150条的法定权利的行使，而监管手册中的这些规范可以是高位阶的、目的性的，并难以区别于“原则”条款。应当指出，原则性监管并不必然要求以原则作为采取监管措施的直接依据，但是，英国的FSA近期更倾向于以原则直接作为采取强制执法措施的基础。[14]

原则的优势在于其与监管规范目的（即监管目标）的高度一致，可以减少监管制度中具体规则的复杂程度，较之需要不断修订的具体规则而言，原则具有一定的持续性和稳定性。原则一方面通过给予监管者及监管对象就如何实现合规以灵活性，从而有利于市场发展及产品、服务的创新；另一方面也能够增进监管制度对市场创新与发展的回应程度，减少监管对象规避监管制度的空间，并通过对违规行为的严厉处罚，促进监管对象行为的实质合规性。

（二）原则性监管是以结果为导向的监管

原则性监管是以结果为导向，而非过程为导向的监管。2006年FSA负责零售政策的董事即表示，更多原则性监管意味着FSA的重点从监督金融机构业务实施的过程，转向监管者期望金融机构所达成的结果。特别是金融危机以来，北岩银行的倒闭致英国监管当局被指监管不力，“监管者过去过于关注实施过程的监管，而缺乏对银行经营策略可能的结果进行监管”，[15]英国FSA首席执行官Hector Sants近来也反复强调：“我们监管理念的重点不在于我们提出的原则本身，而是在于衡量我们所监管机构和个人的行为结果，考虑到这一理念，更好的理解可能是‘以结果为重点的监管’”。[16]

结果导向的监管和过程导向的监管是相对的概念。前者在监管目标和监管要求之间建立了更直接的联系，衡量的是金融机构实现监管目标的表现。由于与监管者相比，金融机构及其管理层能够在其经营活动中更好的安排实现既定监管目标的程序和措施，所以监管者不是把重点放在界定金融机构所必须采用的程序和措施上，而是抽离过程，界定其要求金融机构实现的结果，并由金融机构及其管理层在经营中自主决定实现所预设监管结果的有效途径，这样有助于更有效地整合利用监管资源和金融行业自身的资源。而过程导向的监管主要是衡量监管对象是否符合具体的程序要求，这些程序是由监管者在不充分占有信息的基础上所预设的，监管目标并不能够被程序本身所诠释，而且易使市场参与者“虚假合规”。[17]规则性监管可以是结果导向的或过程导向的，但是原则性监管则更强调的是以结果为中心，关注监管目标能否在实质上得以实现。当然，如何清晰的界定监管目标、建立合理的结果评估标准以及准确衡量监管对象的表现，对监管者而言是个挑战，结果导向的监管并不等于有效的、适当的监管。如同过程导向的监管一样，结果导向监管可能是不区分大型和中小金融机构而一体适用的，因而对于那些不具备同等资源的小型金融机构可能构成负担。

（三）原则性监管强调监管对象的主动参与，并以其内部管理活动为基础

原则性监管以结果为中心则必然要求以监管对象的内部管理活动为基础，在监管过程中引入监管对象的管理层，并加重管理层的义务和责任。原则性监管将如何实现监管目标的决定权的重心由监管者转移至监管对象（将解释和适用原则的责任转移），监管者不再详述监管对象的商业经营活动应当如何进行，而是要求由监管对象在其经营管理活动中自主决定如何实现监管目标。例如，监管对象应自行建立和优化其内部合规程序、风险评估政策以及培训政策等并实施（当然监管对象的这些政策、程序中也可能包含有具体监管规则所要求的要素）。“监管者关注的是向监管对象提供实现社会所期望目标的激励。”[18]以内部管理为基础的原则性监管，对监管对象的管理层提出了更高的要求，并要求其风险合规部门承担更积极的角色，使监管对象的自身资源更多的从“事后应对”转向“前端介入”。监管对象的内控体系有助于实现监管目标和商业价值判断的对接，促进整体社会目标和机构个体目标的融合。但应当注意的是，这种以监管对象管理活动为基础的监管可能给小型金融机构带来高额的成本，要求其实施复杂的合规机制所产生的高昂成本可能超过了其作为个体的小型金融机构给市场和金融消费者带来的风险，因此应当考虑区别对待。

二、国外原则性监管的实践———以英、日两国为例

目前在英国、美国[19]、加拿大（不列颠哥伦比亚省）、日本等都有原则性监管的实践，本文仅选取有代表性的英国和日本进行介绍和比较。

（一）英国FSA———“更多原则性监管”

英国被认为是金融监管领域内原则性监管的代表。根据2000年《金融服务和市场法案》，于 1997年成立的FSA[20]作为英国金融市场的统一监管者，应当实现四个法定的监管目标即：维护市场信心、增进公众对金融系统的理解、恰当的消费者保护、防范和打击金融犯罪，并在此基础上演绎出监管者应当遵循的6项“良性监管的原则”。[21]为了实现上述目标， FSA采用的监管方法是规则性监管和原则性监管的融合，但强调在可能的情况下应运用原则，即更多的原则性监管。

2001年FSA在其监管手册中列举了11项监管对象应当遵循的“商业原则”（Business Princi- ples），这些原则一方面是概括性的规定了金融机构的主要义务，另一方面也作为FAS《监管手册》中其他规则和指引所应当遵循的内容。

2005年FSA发起了“更优监管行动计划”，该计划通过在特定领域内实施更多严格的原则性监管，以降低监管成本，最大化监管收益，实现更优监管结果。FSA就《监管手册》的内容进行了评估，对其中不必要的、妨碍监管目标实现的、成本收益不匹配的以及不利于加强金融机构高管层责任的规则进行了删除或修改，例如将原本长达57页的与反洗钱相关的具体规则简化成只有2页的以结果为导向的监管原则（并以行业协会指导为辅助补充），并强化高管层相应的责任；再如，删除小机构必须有外部审计的要求及对批发性金融机构有关培训的一些要求等。

2007年4月FSA文件《原则性监管：关注重要结果》，[22]再次提出向更多原则性监管迈进， 宣布将继续评估并简化其监管手册中的规则，如果可能将终止监管手册中那些具体的、过程导向性规则，更多依赖于高位阶的、结果导向的原则和规则。对监管对象而言实施更多原则性监管，不仅意味着其可以更加灵活开展业务和进行业务创新，但同时也意味着监管的更多不确定性。因此FSA 为了提高原则性监管的确定性和可预期性，一方面更多的通过实例、规则、正式指引以及行业协会的非正式指引等，促使监管对象更准确的理解监管者所期望实现的结果；另一方面不断丰富与完善监管结果的衡量指标（及相关的辅助指标），更清晰的界定与其法定监管目标相一致的监管结果。例如， FSA在该文件中就其2003年所提出的金融监管三大战略目标进行了9个结果指标的细化。[23]

更为典型的实例是， FSA于2006年7月提出的公平待客计划（Treating Customers Fairly Initiative， 简称TCF），[24]它是FSA更多原则性监管的重要组成部分。FSA为了切实改变金融机构对待消费者的方式，设定了6项监管结果指标，并由金融机构根据其自身的业务经营情况自由决定如何实现公平待客的结果指标，以此取代由监管者制定详尽的规则和程序。这些结果指标包括：金融机构将公平待客作为企业文化核心，令消费者充满信心；在零售市场推广、销售产品和服务均须因应特定消费者群体的需要而设计，并以该等消费者为指定的销售对象；在销售之前、期间及之后，均适当地为消费者提供清晰明确的资料；如向消费者提供意见，因应消费者的个人情况提供适合的意见；产品的表现符合金融机构引导消费者作出的期望，而相关服务不但达到可接受的水平，而且更符合消费者被引导作出的期望；金融机构不会在销售过程结束后以不合理的措施阻碍消费者更换产品、变更服务提供者、提出索偿或进行投诉。公平待客方案实施后，金融机构须证明其已经贯彻上述落实公平待客原则，并要为此制定适当的经营管理程序，并由FSA来评估业界的实际表现。[25]

（二）日本金融厅———“规则性监管与原则性监管方法的结合”

为了加强日本金融市场的竞争力和吸引力，促使金融机构提升服务质量，日本金融厅于2007 年提出“更优监管”方案，并提出实现更优监管的四个支柱即：规则性和原则性监管两种监管方法的最优结合；及时发现重要问题并采取有效措施；鼓励金融机构的自愿努力并加强对其的激励；增强监管活动的透明度和可预期性。

2008年的金融危机促使全球范围内掀起强化规则性监管的浪潮，但日本监管当局则表示在实施金融危机应对措施时要不断推进更优监管。日本金融厅希望通过规则性监管和原则性监管两种监管方法的最优结合来优化整个监管框架的有效性。在某些领域规则性监管方法比原则性监管方法更有效，反之亦然。规则性监管可能更适合于对大量的不特定金融机构使用共同的规则的情形，而原则性监管更适用于鼓励某些特定的金融机构去改善其管控系统，两种方法能够以互补的方式发挥作用。例如，对于金融创新，现有的规则难以预见和涵盖其可能出现的各种情况，而原则性规定能够弥补规则的空白；此外，监管者使用规则进行监管的同时基于原则做出的合理判断，将有助于确保监管结果的实质公正。日本金融厅经过与业内主要金融机构代表广泛的讨论后，已形成了14项“关键原则”以及39 条关键原则的分解。

日本金融厅认为，就原则达成广泛共识，一方面可以使金融消费者事先能够对金融机构的行为及其所提供金融服务的质量有所预期，因此在购买金融服务的时候具有安全感；另一方面即使在没有可适用的书面规则或对现有规则的解释可能不同的情况下，金融机构也能明确知道其应当如何提供金融服务；第三，金融厅在对相关金融机构进行现场检查和非现场检查中，解释和适用规则时，能够根据实际情况考虑其是否遵守原则所描述的基本理念，以确保取得及时而且准确的监管效果；最后，在对现行规则例如法律、法规进行检讨时，应在符合原则要求的前提下尽量简化和明细规则，这将有助于建立一个有效的市场和监管环境，而不会阻碍金融创新和金融服务的自由竞争。

（三）比较分析

1.两国原则性监管实践之共性。

第一，从原则性监管提出的背景来看，随着资本跨国流动的加剧，提升本国金融服务市场的竞争力，跻身成为世界金融中心，日益成为各国政府在推进本国金融市场改革中所考虑的重要因素。原则性监管的提出，正是各监管当局应对金融全球化挑战、提升本国金融资本市场国际竞争力的制度策略之一。

第二，英国FSA和日本金融厅均为对国内金融市场进行统一监管的全能型金融监管机构，同时拥有金融监管执法权和金融监管规则制定权（二级立法权），这种统一监管体制为推行原则性监管提供了组织基础，能够减少多头监管体制下，多个监管主体在原则提出、解释以及执行上的矛盾和不确定性，防止国内不同监管机构以推行原则性监管为借口而展开监管机构相互之间的“逐低竞争”（race to the bottom）。

第三，两国原则性监管中的“原则”具有相似性，这些原则是金融机构开展商业活动的关键准则，或者是作为法律或规章等法定的一般行为规则，金融机构在从事业务活动及金融监管当局在实施监管活动时候均应当予以遵守。从原则的内容来看主要包括：金融机构开展业务和内控的一般准则（诚信、必要的技能、勤勉、审慎、内部管理和控制、市场行为等内容），金融消费者的保护 （公平待客、与客户沟通、防止利益冲突、保护客户资产等内容）以及与监管者关系三个方面，其核心思想均重视诚实信用精神、善良管理人注意义务、公正公平公开，并以金融消费者权益保障为最终依归。同时，两国监管当局均认为，原则性监管着重强调金融机构自发改进其业务管理活动的努力，在应用这些原则时应考虑每个金融机构所从事业务和规模等不同特点。

2.两国原则性监管细分之差别。

第一，尽管两国均强调了原则性监管不是以原则取代规则，而是二者的平衡协调，但是在规则与原则性监管两种监管方法平衡点的选择上，英国FSA更倾向于提升原则的在监管规范体系中的地位，即“实施更多的原则性监管”，而日本金融厅则是模糊的表达为要致力于二者的最优结合。 “日本将继续在与原则而非规则更兼容的领域内实施以原则为本的监管，同时在金融危机中被认为需要更严格规则的领域内采取适当的行动。重要的是继续保持规则和原则之间恰当的平衡，同时要充分考虑到各国金融服务业现状以及监管环境的不同，而且这种最优的平衡也是不断变化的。”[26]

上述差异的存在与两国金融监管的发展历史和隐含的监管哲学密不可分。英国监管当局对原则性监管的偏好根源于其长期以来的自律监管传统。英国证券市场大多数监管始于自律监管，“英国传统的金融架构很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的”，[27]但是随着市场条件的快速变化， 自律性监管的弊端也逐步暴露。2000年《金融改革服务与市场法》的通过、FSA的成立以及各种监管规则的出台，表层上扭转了其过度依赖自律监管的监管模式，但是深层次的监管理念是不会轻易动摇的。英国的金融监管哲学认为：“尽可能通过市场解决，监管干预只存在于市场不能够提供解决方案的时候（市场解决穷尽时主动监管才是可预期的），并且干预的收益应当高于成本。”[28]英国监管当局对“更多原则性监管”的偏好，其另一个侧面正是对于《监管手册》等具体规则的过度膨胀的警惕，是对监管者宽泛权力和监管干预过度的担忧，是其“轻触型（light-touch）”监管哲学的必然逻辑，是其崇尚效率的监管文化的体现。与之相对应的是，回溯日本金融体系和监管机制的变革历史，恰是一个从紧到松的过程，即从“强政府行政干预”[29]到“放松管制、加速金融自由化、增强市场约束机制”，同时强调要加强金融监管的规范化、法制化。这种变革逻辑反映在监管方式上，呈现出的是在规则和原则之间不断寻找平衡点的过程。

第二，英国FSA认为原则本身可以作为监管机构进行监管处罚的依据。尽管FSA过去希望让业界相信仅仅以原则为依据而采取监管措施的情形是极为个别的，但近来FSA则倾向于更多的直接依赖原则本身采取监管措施。“尽管FSA总是澄清原则可能被用于没有规则和指引的情形，通过监管手册的其他条款扩大原则的适用是监管手册模式的一部分……但近来FSA不再认为仅仅依原则而采取监管措施只是例外情况”。[30]例如， 2005年FSA以花旗集团所进行的欧洲政府债券交易违反“商业原则”的第2条（开展商业活动应具备适当技能，并审慎和勤勉）以及第3条（公司应采取合理的注意，负责任的、有效的组织和管理其业务活动，并建立完善有效的风控体系）为由，对其处以1390万英镑的巨额罚款。[31]2006年末， FSA对一家不适当销售支付保障保险（PPI）的金融机构以违反FSA商业原则的第2、3、6条（应对客户利益合理注意并公平对待客户）为由施以罚款 27万英镑的处罚；[32]2009年1月FSA对Aon Limited以违反原则第3条作出罚款525万英镑的罚款， 6月对隐瞒犯罪记录的保险经纪人和经纪公司以违反原则第1、4条，做出市场禁入的处罚。[33]事实上，在2007年-2008年度有近44%的监管措施是仅根据金融机构违反原则而作出的。

但是日本金融厅认为，即使当某个金融机构没有完全遵守原则并且没有采取足够的措施进行改进时，如果没有相应的成文法规范为基础，监管机构不能做出行政处罚决定。但同时日本金融厅根据其与金融业界就原则所达成的一致，部分修改了其“金融领域行政处罚行为”，明确将金融机构基于“原则”所做出的努力，作为行政处罚减免的考虑因素。

需要指出的是， FSA也根据金融机构执行原则的表现给予相应的正向激励，例如，通过分类监管的形式，对那些自身管理和风控得到监管者更多认同的机构，可以要求相对低水平的监管资本、更低频率的风险测试、更多依赖于金融机构的高管层、相对低密度的风险缓释计划等等，以此激励金融机构更主动进行自我管控以及与监管者更积极和开放的合作。

三、原则性监管方式的有关检讨

各国政府对“监管乌托邦”的追求，[34]促使原则性监管受到了广泛的追捧。但事实上，原则性监管对行为的影响不仅取决于形式上的原则性规范，而且与原则的解释、监管措施的执行、监管制度背后的利益博弈、监管文化、合规行为的激励结构等因素都密切相关，甚至原则、规则二分法之下给监管方式贴标签的做法也是受到质疑的。[35]深入分析之下，原则性监管在实践层面还存在很多问题，原则性监管的内在悖论，使其在实践中有可能背离制度设计的初衷。结合了特定的社会政治、经济、文化和法律传统等因素的原则性监管，既可能成为有助于提升监管质量的好的监管方式，却也可能有损于金融监管的有效性，抑或是演化成另一种形式的规则性监管而已。国外学界对原则性监管方式的检讨集中体现在以下三个方面：

（一）关于“规则———原则二分法”的质疑

应当说对规则—原则二分法的生硬理解，可能过分夸大了规则与原则的对立和区别，这是有损于实践的，没有一个立法体制下是纯粹的规则或原则。“规则和原则更多是一个连续统一体而非不相关的概念，二者之间存在着大量的重叠和交叉”，[36]即使规则和原则能在意思层面做出区分，但在实施层面，二者也可能相互转化。例如，监管者在执行规则时，为了适用于某个特定情形，可能从严或从宽的解释某个规则，因而会使规则看起来似乎更像是原则。与此相对应的是，当不同主体在不同情形下解释原则时，原则也可能丧失了其高位阶的特点，而更类似于规则，即经过现实生活中持续性的应用，原则也可能具有了具体的内容。因此每种制度都必然包括规则性和原则性的因素， 并且通过监管者的活动可能获得高于立法者期望的融合程度。所以，假使从概念上可以将主要以原则为基础运转的制度和那些主要靠规则起作用的制度予以区分，但是“原则性监管和规则性监管的区别并不像看上去那样明显”。

（二）原则性监管解释层面的悖论

第一，原则性监管中的“原则”通常是一般性的、非具体的规则，所以实践中对原则可以有很多具体的解释，通过解释，原则具有了特定的内容和含义，也因而具有了确定性。尽管立法者、监管者对原则的解释是优位的，但在更强调监管对象及其他利益相关主体的主动参与、合作，而非对立的原则性监管制度当中，各利益主体对于原则的理解和解释也至关重要。正是由于监管制度中包含的解释主体呈现出多元分裂的状态，其对原则的解释也必定存在差异，这就可能不利于按照立法者所设想的监管目标和监管意图进行解释。

第二，理论上“原则”能对监管规范目的的阐释，与监管对象更好的沟通其在监管制度中应履行的义务和责任，但是在实践中，原则可能恰恰妨碍了这种沟通。这主要是由于监管者需要不断地通过指引等来明确和细化原则的具体要求，以提升监管标准的确定性和可预见性，然而不断膨胀的指引可能损害了原则性监管的有效性，多种形式和来源的指引（正式的和非正式的指引）可能令监管对象无所适从。此外，在英国，当律师事务所作为提供中介服务的机构，就不同情形下监管者是否会采取监管措施向监管对象提供咨询意见时，其所采取的解释方法可能不同于监管者使用的解释方法，前者主要遵从的是传统的司法裁判中使用的法律解释方法，但是“监管者的监管执法往往不是为了解决纠纷，而是可能有着‘树立典型’的考虑，采取的是目的性的、技术性的以及结果主义的推理模式，而不是必然考虑先例约束。因此，对于原则的不确定性的争论在另一个层面上是对原则性监管中行政监管机构和司法裁判机构所承担的角色的争论。”[37]

第三，虽然原则性监管赋予监管对象通过自身管理活动实现监管结果的灵活性，监管对象实现监管结果的合规模式应当是结合自身业务实际而颇具个性的，但是从实践层面来看，原则对于行为的规制可能更类似于具体的规则，基于对监管执法者解释原则的不确定性的担忧，监管对象更倾向于采取如同具体规则约束下的保守的行为。实践中，监管对象的内控体系等可能是同质的。这一方面可能是由于监管者事实上只认可某一做法是合规的，抑或是监管对象将监管机构的指导等同于具体规则。此外，在多中心的原则性监管下（监管者、监管对象、行业协会、第三方中介等均成为原则性监管的参与主体），不同公司的实践可以通过行业协会、咨询机构等的活动（合规模式的贩卖者）向整个业内扩散而变得同质。[38]

（三）原则性监管执行层面的悖论

第一，对于监管者而言，为了克服具体规则前瞻性不足以及滞后于市场变化和金融创新的弊病，原则性监管方式通过原则的不确定性和可解释性，赋予监管者在执行监督和采取监管处罚措施方面以更大的灵活性，但执行的尺度很容易被来自于政治、媒体等外部因素以及来自监管组织内部因素所左右，导致监管者在执行原则性监管过程中采取的监督和处罚措施，既可能不足但又可能过度。一方面，原则性监管需要通过执行切实发挥这种监管方式的作用，以树立制度的可信度，否则会被诟病为“无力的监管”，但是“如果原则性监管制度的执行是非常僵化的、严格的、惩罚性的， 那么原则性监管也就不复存在了，监管对象将更愿意由具体的规则所监管……尽管原则有助于建立合规的协商模式，原则的内涵和适用可以经由反复的监管对话进行协商，但是其也被批评有利于对规范进行溯及性解释。监管对象认为如果监管者在其从事该项行为之前没有提出任何疑问，则此后的监管处罚措施就可能是溯及既往的。”[39]仅根据原则就采取严厉的监管处罚措施可能破坏了原则性监管的合作与信赖基础，而遭到监管对象的抵制，因而在实践中，监管者可能会因此而妥协，监管处罚可能变得畸轻畸重，或者又退化为依赖于具体规则的监管。

第二，对于监管对象而言，原则性监管给予其灵活建立自身内部控制体系的自由度，相应的是金融机构中负责内控合规的职能部门因此要承担更大的责任，要积极发挥能动性和创造性，改变其在规则性监管模式下，只需简单判断经营活动是否符合具体规则的惯用思维和方法。但是对于那些在金融机构中处于弱势的内控合规职能部门而言，这种灵活性反而成为其“不能承受之重”。实践中，金融机构高管层往往对于合规重要性缺乏足够认知，或因为合规人员技能的欠缺等都可能导致内控合规部门在组织中处于弱势状态。事实上，那些在金融机构内处于弱势的内控合规职能部门如果以“明确具体的规则不得违反”作为劝诫机构行为合规的理由，显然比“模糊的原则”更为有效。

第三，“尽管实施原则性监管有助于培育监管对象的合规道德文化，但是其对监管对象应进行风险管控的要求反而会抵消这种作用”。[40]监管对象面临的风险之一是“合规风险”，即因没有遵循法律、规则和准则可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财务损失和声誉损失的风险。“合规风险” 很大程度上是解释性风险，监管对象基于其对原则或规则的解释而做出的商业安排，事实上是对监管者要求的错误回应，相较于规则解释而言，对原则的解释和执行具有更大的不确定性，因此原则性监管放大了这种合规风险。同时原则性监管还要求监管对象肩负识别、管理和控制包括“合规风险”在内的各种风险的责任，那么当合规本身就是一种风险时，监管对象在评估因遭受监管处罚所可能引起的经济和声誉损失并权衡风险和收益之后，违反和规避监管要求本身也可以成为其风险控制方式的一种理性的选择。如上所述，尽管原则性监管方式本有助于培育监管对象关注监管目标实现的责任文化和商业伦理，但同时考虑到原则性监管对监管对象自身风险管理的要求，也会在一定程度上抵消这种积极作用。

四、“原则性监管”对优化我国金融监管方法的启示

（一）制度借鉴的基础环境分析

置身于经济和金融的全球一体化发展浪潮中，我国应致力于建立和完善一个金融消费者权益得到有效保护、稳定且富有创新精神的金融市场，从而保持金融服务业健康且富有竞争力，促进经济的可持续增长与社会福利的增加。为了实现这个目标，改进金融的商业环境和监管环境非常必要， 提升金融监管质量，监管方式的优化也是应有之意。尽管原则性监管还存在不少问题，似难达到 “金融监管的新趋势或新理念”的高度，但其中确实有很多值得借鉴的因素，在吸收借鉴时要甄别其中的可接受因素。诚如约瑟夫·J·诺顿教授所指出的“将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常被默然视之……人们似乎认为现代金融部门的改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片真空地带，新的监管规则和模式可以采取”自上而下“的批发方式灌注其中，然而政策制定者和立法者也许忘记了，如何使得这些改革同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。”[41]

与国外发达金融市场及其监管演进路径不同，我国的金融市场还带有明显的新兴市场和转轨经济的特征：长期以来形成对政府行政主导的路径依赖依然占据优势，金融系统根植于政府行政体系之中，市场机制仍不完善、产权梳理还不够清晰，激励约束机制不到位，金融资源的行政配置导致的金融抑制及其副产品依然可见；政府承担了培育和监管市场的多重功能，缺乏由市民社会自然生发而出的以充分竞争和自由选择为基础的自律性监管体系，市场化约束的力量还比较薄弱，行业协会等市场自律组织还主要依附于行政权力；金融机构的公司治理水平普遍不高，诚信、信托等商业伦理缺失和公众意识不足；与金融分业经营相伴生的多头监管体制下，既存在监管重叠也存在监管空白；行政监管机构官僚化、公正透明的行政程序还有待完善，监管的实践经验不足；司法系统欠缺发达，还未成为金融市场监管的有效力量等。只有充分理解制度嫁接的土壤环境，才能择其利而避其弊。

（二）优化我国金融监管方式的启示

结合上述我国金融市场基础环境，深入分析原则性监管中的可借鉴因素，笔者认为包括以下三个方面：

1.监管规范制定层面的可借鉴因素。

第一，制定金融监管规范时应当明确监管目标，并对金融业务活动和监管活动中具有指导地位的原则（一般性、概括性的规则）进行梳理。我国的监管立法活动，对原则的关注远远不够，还有不断充实和细化的空间，应梳理出金融业界和金融监管者应当遵守的原则，并由监管者、监管对象及其他相关利益主体就原则的内容进行广泛和反复的讨论以形成共识。其中重要的一点是将保护金融消费者合理利益纳入监管目标和监管原则当中，这在我国目前监管规范体系中还比较欠缺。此外，制定监管规范的活动应当是透明的和具有广泛参与性的。

第二，应致力于满足监管目标的要求，对现行监管规范进行检讨，优化规则的内容。我国的金融监管规范体系庞杂、监管规范有的过于精细而缺乏弹性，有的过于粗陋（多是为了摸着石头过河而为的权宜之策），粗陋的规则不等于原则，原则蕴含着价值判断因素，是对监管目标的诠释。事实上，仅就金融监管规范的制定而言，一些领域可能是适合以具体性规则和程序性规则来规制，如对金融监管执法中听证、调查等行政程序的规定等，一些领域则更适宜进行原则性的规定，如对欺诈、市场操纵及对金融机构内控要求的规定等。仅以信息披露规范的制定为例，其中关于定期信息披露和招股说明书披露的要求，可能更适宜用具体的规则来明确规定，以保证信息披露形式和时间上具有横向和纵向的可比性和一致性（当然，有关招股说明书的披露也可以规定的相对原则，例如 “发行人在招股说明书中必须披露，作为理性投资者在购买发行股票时认为重要的与业务相关的全部信息”），以便更好的保护投资者利益；而在重大事件的披露上，可能更适宜采用一般性的原则来规定。监管者作为规则制定者对情况的预设总是受限的，通过具体列举规定属于重大事件的情形， 容易出现监管空白，忽略与监管目的一致性，以致僵化且易规避，纵然针对新的情况需要不断的调整规则或制定更多的规则来填补监管空白，但与此同时也会产生更多的空白和问题。反之，如果运用一般性的原则来规定重大事件的披露，并交由发行人就其业务当中具有重要性的事件做出判断， 要求其充分披露投资者据以做出投资决策时所需的合理信息，否则苛以严厉的处罚，可能更有利于保护投资者的利益。[42]

2.监管执行层面的可借鉴因素。

第一，与监管立法相比监管实践更为重要，在监管执行层面，应当重视原则性监管和规则性监管两种方法的融合而非对立。现阶段，我国金融机构的内部治理机制尚不健全，信托、诚信等商业伦理道德培育不足以及监管者队伍的专业能力还有待提升等问题，决定了当前的金融市场环境不适宜更多的依赖于原则性监管的方法。尽管相较不确定性更强的原则而言，详细、具体的规则对于现阶段的监管实践可能更为有效，但是我们应始终牢记金融市场活力是源于金融机构和市场参与者的自愿努力。在监管方面，应充分意识到政府监管能力的局限（时间和资源的错配时有发生），金融机构和市场参与者的自愿努力同样非常重要，特别是在金融创新层出不穷的今天，具体规则的滞后性更为明显。[43]因此，在可能的情形下，应将监管重点应更多的放置于实现监管目标的结果而非过程，应重视发挥原则在监管实践中的作用，激励监管对象满足监管要求的自发努力（激励结构非常重要），但这并不意味着监管资源投入的减少，而是要求监管者与金融机构更紧密的互动。例如， 英国FSA在监管实践中可直接根据原则对监管对象采取监管处罚措施，但是基于我国法治和市场环境尚不健全以及相关内外部条件发展尚不充分的现状，监管者仅仅根据原则而采取监管执法措施，很容易使原则异化成为隐性监管标准，导致监管体系缺乏透明度、可预期性以及公平性，并可能增加监管者和监管对象之间的摩擦。而类似于日本金融厅的做法可能更适合于我国现阶段的监管实践，即对金融机构基于原则而做出的改进业务活动和内控机制的努力予以正向激励，其努力实践原则的表现可作为分类监管的依据之一或是监管者行使行政裁量权时所考虑的因素。

第二，在监管实践中引入原则的最大争议在于其不确定性，但事实上监管体系是否具有确定性、可预期性，与其对应于规则性的或者是原则性监管方法的并不完全相关，问题的关键在于监管者和监管对象能否共享对监管规范实质的理解。因此，原则得以实现的机制非常重要，如果设计得当，在实践中原则性监管可以避免原则本身的最大问题，并可能实现较低成本的有效监管，反之亦然。

国外的监管经验表明，该机制所包含相关因素很多，包括但不限于以下几个方面： （1）监管者通过正式的监管指引及非正式的指引[44]等向监管对象提供透明的、易获得的、且持续性的行政指导，并与业界和相关利益主体进行持续和充分的沟通交流；尽管行政指导可以作为阐释监管意图的灵活、有效的机制，但过度且繁杂的行政指导可能反而会降低监管透明度和确定性，因此监管者必须确保其指引简明清晰并谨慎使用； （2）原则性监管作为一种以监管对象内部管理活动为导向的监管方式，应不断融合行业内实现监管目标的实践经验，同时通过行业协会、咨询机构等传播业内实现监管目标的最优实践，这有助于不断充实和更清晰界定原则的要求，促进监管标准的不断提升并保持灵活性，同时也有助于建立监管者和监管对象之间以及监督对象相互之间的学习借鉴； （3）借鉴和融合风险性监管的分析方法来衡量原则性监管的有效性、界定规则与原则的适用范围以及分配监管资源，确保监管者对金融市场中存在的问题所做的监管回应是适当和理性的，例如一些业务复杂程度不高的中小金融机构对市场和消费者造成的风险可能相对较小，而以监管对象内部管理为导向的原则性监管会使其承担很高的合规成本，因此为了更恰当的配置监管资源，不宜以“原则”来提高对其的监管要求，应根据金融机构的业务性质、规模等进行灵活调整； （4）监管执法不是铁板一块，大部分监管对象通常是善意和诚信的，应主要通过日常的合规检查以及对话、警告等方式来劝导其合规，而对那些恶意的、不妥协的机构则要实施严厉的处罚，但监管执法应程序合法且监管的行政执法决定是可诉的，应接受司法审查。这种有梯度的、渐次推进的方式有助于提升监管执法的适当性和合理性，也会使原则的内涵更趋合理与丰富； （5）应加强监管者队伍的专业能力建设， 特别随着金融产品创新不断，金融机构所使用的风险计量模型日益复杂，这对监管从业人员的能力提出了更高的要求，除了通过培训等方式来提升监管从业人员的素质，也可以引入外部风险管理专家来支持一线监管人员的监管活动。[45]

3.在监管文化的层面的可借鉴因素。

影响金融监管质量更深层次的因素是监管文化。在监管文化重塑层面，原则性监管倡导的不是去监管化或放松监管而是促进监管关系的重构，由直接命令和控制式的监管关系发展成为建立在责任、互信和合作基础上的监管关系，监管者通过原则来清晰的表达其监管目标，且其执行机制是可预期的，而监管对象通过自发建立程序及实践确保监管目标能够真正得到实现，并在业务活动中不仅是恪守监管要求的底线，而以更高的标准要求自己。原则性监管是“新治理”[46]和“去中心化的监管”，[47]新治理的监管体现了监管架构的公私融合，并在监管决策中引入行业协会等第三方主体， 将行业经验引入监管过程，在监管者和监管对象之间建立起富于活力的持续沟通机制（而不是信息的简单堆积和对抗性的）。[48]原则性监管方式结果的“优”或者“劣”取决于其执行，而执行又依赖于监管制度各类参与主体之间的相互信赖程度。但监管文化的变革是最困难的部分，非一朝一夕之功，且受制约于社会经济、政治、历史、文化等外在于金融监管制度本身的各因素的综合作用。

结语

通过上述分析，我们认识到原则性监管对于处理金融创新和监管套利是有益的，但是一套与以原则相伴的健全的规则也是必要的，政府监管与自律监管、市场约束应保持动态的平衡，不可偏废。此外，金融危机警示我们，由于原则性监管需要监管对象的主动参与并以管理层的内部管理活动为基础，因此，原则性监管对那些富于责任、诚信、信托和合作意识的金融机构而言是较为有效的。但与之相关的是“严格依赖于市场自律的信条已经在银行家被不当补偿的领域内被证明是无效的”，[49]因此监管者应分析识别对金融机构和市场参与者的行为是建立在何种激励之上的，以及这些激励是否有助于更好的发挥市场功能而不是导致市场扭曲。

【注释】

[1]这里的监管方式是指监管机构达成监管目标的监管方法、途径。

[2]风险性监管，本文虽有所涉及，但不是主要讨论范围，对于监管者而言风险性监管不等于金融机构的风险管理，其基本含义是:由于监管机构的监管资源是有限的，所以应将其监管重点有意识的集中于那些对法定监管目标构成巨大风险的内容。

[3]需要说明的是regulation笔者翻译为“监管”，但其含义区别于supervision，前者更强调带有定规立法性质的高位阶的监管治理活动，而supervision更强调基于regulation进行具体的监督与管理的实践性活动，细辨之下二者存在一定区别，但是又密不可分，因此在本文中“监管”也有同时涵盖了regulation和supervision的情况。另外， rules-based也可以翻译为以规则为基础、以规则为本， principles-based也可以翻译为以原则为基础、以原则为本， risk-based也可以翻译为以风险为基础的、以风险为本的。

[4]参见英国金融服务管理局文件Principles-based regulation-focusing on outcomes that matter，载英国金融服务管理局网站 www·fsa·gov·uk/pubs/other/principles·pdf，2009年12月20日访问。

[5]参见Ben S Bernanke，Regulation andfinancial innovation，载www·bis·org/review/r070516a·pdf，2009年12月20日访问。

[6]参见美国财政部文件Financial Regulation Reform: a new foundation(2009)， p·51，载美国财政部网站 www·financialstability·gov/docs/regs/FinalReport-web·pdf，2009年12月20日访问;另外美国财政部于2008年的提出的Blueprint For A Modernized Financial RegulatoryStructure中提出“走向目标性监管架构”其内容实质也有所体现，载www·treas·gov/press/releases/ reports/Blueprint·pdf，2009年12月20日访问;美国金融服务圆桌组织也于2007年发表报告The Blueprintfor US Financial competitiveness 中提出关于“Guiding Principles”的立法建议，载www·fsround·org/cec/pdfs/FINALCompetitivenessReport·pdf，2009年12月20日访问。

[7]刘轶:《金融监管模式的新发展及启示》，载《法商研究》2009年第2期。

[8]时辰宙:《国际金融监管理念的最新演进———基于原则监管方法的分析和思考》，载《金融发展研究》2008年第12期。

[9]See note④， p·6·

[10]参见日本金融厅网站www·fsa·go·jp/policy/br-pillar4/index·html，2009年12月20日访问。

[11]11Julia Black，“Making a success of Principles-based regulation”， 1Law and Financial Markets Review，2007， pp·191-206·

[12]参见刘叶深:《法律规则与法律原则:质的差别》，载《法学家》2009年第5期。

[13]根据Financial Services andMarkets Act2000(FSMA)，Section 150，个人可以起诉某个违反规则的被许可公司赔偿损失。

[14]See note[11]， p·192·

[15]See Stuart Bazley，“The Financial Services Authority And Outcomes Based Regulation”， 30CompanyLawyer，2009， pp·161-162·

[16]FSA， Business Plan， 2009/10， p9，载www·fsa·gov·uk/pubs/plan/pb2009-10，2009年12月20日访问。

[17]cosmetic compliance/creative compliance，是指金融机构通过改变安排或行为以符合规则的具体要求，但同时这种合规损害或者规避了规则本身的目的。

[18]See Cary Coglianese&David Lazer，“Management-Based Regulation: Prescribing Private Management to Achieve Public Goals”，Law and Society Review(2003)， p·702·

[19]美国被普遍认为是规则性监管的代表，但是其CFTC采用的是更偏向于原则性监管方式。金融危机之后，美国的金融监管广受诟病，目前正在处于金融监管的变革过程中，在2009年财政部的《金融监管改革白皮书》中，建议应当在SEC对市场所采取规则性监管方式与CFTC所采取的原则性监管方式之间进行调和。

[20]1997年成立的英国金融服务管理局(FSA)取代此前证券与投资委员会(SIB)，并继承三个自律组织(SROs)及九个被承认的职业团体(RPBs)的一系列监管职能，同时它还取得英国央行的检查及监督部门对银行业的监管职能与财政部保险司对保险业的监管职能等一系列功能。

[21]良性监管原则(principles of good regulation)涵盖:效率和经济、被监管对象管理层角色、适当性、创新、金融服务国际化特征、竞争等方面，参见FSA网站www·fsa·gov·uk/Pages/About/Aims/Principles/index·shtml，2009年12月20日访问。

[22]See note④·

[23]以战略目标之一的“帮助零售消费者实现公平交易”为例，其细化的结果指标为以下3项: (1)消费者能从企业和FSA 获得并使用明确的、简单易解的相关信息; (2)消费者与金融服务行业进行交易时，有能力并有信心的履行责任; (3)金融服务机构公平对待客户，并帮助客户满足其需求。

[24]新加坡金融管理局也于2008年2月发表一份《公平交易建议指引———董事会及高级管理层为客户达致公平交易结果的责任》的咨询文件，与英国的TCF有异曲同工之处。

[25]FSA，Treating customersfairly—towardsfair outcomesfor consumers，载www·fsa·gov·uk/pubs/other/tcf-towards·pdf，2009年12 月20日访问。

[26]参见日本金融厅: Progress Status of Initiative toward Better Regulation，载日本金融厅网站www·fsa·go·jp/en/news/2009/ 20090917/01·pdf，2009年12月20日访问。

[27]在1979年《银行法》以前英国银行业没有正式授权的法定监管体制，而是依赖于英格兰银行的道德劝诫和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。1986年《金融服务法》授权成立新成立的证券与投资委员会监管大量自律监管组织的认可与运作，这些自律监管组织各自负责英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下， 英国银行监管的条文色彩日益浓厚，而证券监管者则根据1986年《金融服务法》的授权，制定日趋复杂的“规则手册”，用以规范证券公司的活动。参见[美]约瑟夫·J·诺顿:《全球金融改革视角下的单一监管者模式:对英国FSA经验的批判性重估》，廖凡译，载《北大法律评论》(第二辑)，北京大学出版社2006年版，第547-550页。

[28]See generallyThe Seventh Annual A·A·Sommer， Jr·Lecture On Corporate， Securities and Financial Law:“The U·K·FSA: Nobody Does It Better?”，FordhamJ·Corp·&Fin·L·，2007， p·259·

[29]“改革前的日本金融监管机制，既不是以金融自律组织调控为主(如英国)，也不是以法制化金融监管机构调控为主(如美国)，而是更多体现为政府行政干预。这种金融监管模式虽然在完成经济赶超任务时发挥了一定作用，但也在很大程度上不利于形成金融监管规范化和法制化，容易造成金融秩序混乱。”参见吴志攀:《日本金融制度改革与法律的新观念》(1-4)，载《金融法苑》1998年第8期至第11期。

[30]See note[11]， p·192·

[31]Julia Black，“Forms and Paradoxes of Principles Based Regulation”，Capital Markets LawJournal，Vol·3， Iss·4， pp·425-457·

[32]参见FSA文件，载www·fsa·gov·uk/pages/Library/Communication/PR/2006/136·shtml，2009年12月20日访问。

[33]参见FSA文件，载www·fsa·gov·uk/pages/Library/Communication/PR/2009/165·shtml，2009年12月20日访问。

[34]See note[31]， p·430，“监管乌托邦中，监管活动是有目标和焦点的，是与司法相协调的，受规管的机构被给予业务运营的所需的自由和灵活性，同时在不给其商业运营活动施加不合理负担的基础上达成监管目标。监管者充分认识和理解其在识别监管关键点时所遇到的问题，并能够就监管原则和目的共同架构与被监管机构达成充分一致，被监管机构有自由也有责任发展符合监管原则的自身业务体系，同时也意味着在一个稳定的监管环境下其商业活动能够有效和创新性的开展。”

[35] Lawrence A·Cunningham，“A Prescription to Retire the Rhetoric of‘Principles-based Systems’in Cooperate Law， Securities Regulation， and Accounting”， 60Vanderbilt LawReview，Volume， 2007， p·1411·

[36] Frederick Schauer，“The Convergence of Rules and Standards”，New ZealandLawReview，2003， p·303， p·305·

[37]See note[31]， p·448·

[38]See note[31]， pp·449-450·

[39]39See note[31]， p·452·

[40]See note31， p·427， pp·454-456·

[41]同注[27]，第546页。

[42]我国采取的是具体列举方式对需要披露的重大事件加以确认，《证券法》第67条规定重大事件包括十二类， 2007年证监会《上市公司信息披露管理办法》第四章临时报告部分，又对《证券法》界定的重大事件进行了补充，附加了九类。

[43]例如，近年来银行大量发行的银信合作“信贷资产转让型”理财产品，相当一部份产品的目的是年末银行出于资本充足率、存贷比、信贷规模限制等监管考核要求，将信贷资产通过发行短期理财产品的方式暂时转移到表外以规避监管规定，其中很多理财产品虽然名为非保本浮动收益，但有些银行会与机构投资者签订阴阳合同，承诺到期回购信贷资产而实现保本，或者如果出现问题通过再发一笔贷款的方式托底。这样银行美化了资产负债表，使得息差收益转化为中间业务收入，投资者也能获利，但事实上这些存在于银行表外的资产归根结底形同于银行的负债，其风险仍由银行承担，其信息披露的不充分以及贷款管理的真实义务仍在银行，很容易累积系统性风险。近期银监会已经发文对此进行了规范，要求银信合作理财产品不得投资于理财产品发行银行自身的信贷资产或票据资产。规则对于金融创新的反应滞后可见一斑。

金融监管的目的和原则篇（4）

论文摘要：美国次贷危机发生后，经济学家认为，此次美国金融危机很大部分是因为政府监管失灵。阐述了金融监管定义、原则和必要性，提出了完善我国金融体系的响应对策，以其为有关金融业工作者提供参考。

1有关金融监管

(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。

(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。

(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。

2完善我国金融监管体系的对策

(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。

(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。

金融监管的目的和原则篇（5）

金融业属于一个高风险产业，金融风险与宏观经济是否能稳定运用有着直接关系。可以这样说，金融稳定是保证国家经济稳定和发展的前提，金融监管承担的主要任务就是不断加强市场纪律的约束力，加大金融企业治理和内控建设的力度，以提高金融机构的风险管理水平，最终来有效预防金融风险。现在，针对国内外严峻且复杂的金融环境，合理利用金融监管来预防金融风险的问题已经迫在眉睫。

一、通过完善金融监管的目标和原则，保证金融体系的安全和金融秩序的稳定

金融监管最根本的目的就是维护金融结构的稳定和安全，从而保证整个金融体系的安全和金融秩序的稳定。世界各国由于文化背景、历史条件以及发展状况的不同，各国中央银行法或银行法中体现出的监管目标也是相异的。纵观世界各国中央银行法或银行法中的监管目标，我国《中国人民银行法》的侧重点主要是实现金融业的稳健经营。实现金融业的稳健经营是我国实施金融监管一项不可缺少的重要目标，但是这不能把其他金融监管目标都包含了。金融监管的目标至少应包括三个方面，保护存款者的切实利益，维护金融体系的安全以及金融业的公平竞争。所以，我国应进一步完善金融监管的目标。

金融监管的功能并不是万能的，它存在着自身不可避免的缺陷。为了更好地实现金融监管的目标，金融监管结构必须在法定的原则范围内实施金融监督。金融监管应该遵循以下四项基本法定原则：依法监督原则；适度监管原则；全方位和系统监督原则以及效率原则。金融监管只有遵循一定的原则范围，才能更好地发挥监督的作用，为金融监管目标的实现提高更有力的保障。

二、健全金融监管组织体系，保障金融资产的安全性和流动性

进行有效金融监管的前提条件就是要健全金融监管组织体系。纵观世界各国金融监管主体模式主要有两种，即单一监管模式和多头监管模式。虽然各国金融监管模式相异，但是中央银行在监督体系中的地位始终是无法代替的。为了能好地实现金融监管的目标，除了完善中央银行的监管之余，同时还要建立其他金融监管组织体系，主要包括以下三个方面：一是央行监管。作为我国的中央银行，中国人民银行应依法对金融机构实行全方位的系统的监管，行使监管权的时候保持客观公正的立场。二是社会监管。中央银行认可的依法成立的审计事务所来审计金融机构报告的真实有效和公正，以便对金融结构风险程度作出准确的判断，监督其存在的问题。三是金融结构自律监管。金融机构通过建立完整的内控制度来控制经营风险，为金融资产的安全性和流动性提供保障，以便有效的预防金融风险。

三、加强高素质金融监管人才队伍建设，提高金融监管效能

市场竞争在很大程度上体现在高素质人才的竞争。面对国内外竞争激烈的金融市场，我国金融机构要想得以生存和发展，人才是关键性的因素。首先，我国金融结构应借鉴国际现代金融企业先进的管理模式和成功经验，培养出无论是专业水平，还是其他各方面都具有高素质的现代化经济管理者队伍，从搞好自我监管入手；其次，大力建设和培养具有高素质的金融监管队伍，致力于探索监管人员等级制度和绩效考核制度，实行权责统一的人事任用机制，引进优胜劣汰的竞岗机制。三是完善监管机构内部相关机制。例如激励机制，约束机制。创造能吸引高素质人才的条件，对于现有的监管人员进行必要的后续培训，不断更新和吸收现代监管专业知识，以提高监管人员的监管能力和水平，进而提高金融监管效能，来有效预防金融风险。

四、健全金融监管相关法律体系，为金融监管提供法律支撑

健全金融法律法规体系，把金融监管上升到法律的层面上来，加大金融监管的执法力度。特别是我国加入了世界贸易组织，建立一个符合国际惯例要求，又科学合理的法律体系是非常必要也是非常重要的力度。首先是对现行的金融监管法律体系进行完善，不断更新和补充新的金融监管条例。但是为了保证金融监管更加的全面，还必须制定一些专业性法律条例；其次，强化金融监督机制，加强金融监管的执法力度，落实各项监督措施，建立严厉的经济处罚机制。通过法律手段来加强金融监督的执行力度，只有强而有力的金融监管，才能真正发挥金融监管的作用，为预防金融风险提供更加有力的保障。

总而言之，预防金融风险是保证金融发展的前提，也是金融发展永恒不变的主题。我们要不断完善金融监管的目标和原则，以及金融监管组织体系和金融监管相关法律法规，强化金融机构内控制衡机制的健全以及监督考核，大力引进金融人才战略，为提高金融监管的能力和水平创造良好的条件。金融企业要坚持以科学发展观为指导，在保证经济稳定发展的前提下，又要做好预防的工作，通过金融监管来有效预防潜在的金融风险，努力做好金融工作，保证我国经济能稳步快速向前发展。

参考文献：

[1] 张永红: 发展风险监督方式 提高银行监管效率[J].南方金融;2004年01期

[2] 何德旭 毛文博: 金融并购条件下的金融监管:影响与趋势[J].当代经济科学;2003年02期

金融监管的目的和原则篇（6）

金融是现代经济的核心，其对国民经济的总量控制和经济结构优化具有灵敏、有效的调节作用。运用金融手段，借助货币市场、资本市场和外汇市场，国家可以通过控制信用货币的供应量，间接控制社会总需求，从而实现国家宏观调控的总体目标。因此，建立和完善以中央银行为中心的金融宏观调控体系至关重要。在整个金融宏观调控体系中，制定和实施货币政策，是中央银行完成其任务和实现其调控职能的核心所在。货币政策不是对单个银行或某一经济部门采取的具体经济政策，而是一种总量调节和结构调节相结合，并以总量调节为主的经济政策，其涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率以及金融市场等诸多宏观经济指标，并通过对这些指标的调节和控制进而影响社会总需求与社会总供给。自20世纪30年代以来，货币政策成为各国中央银行对宏观经济进行调节的重要手段，在社会经济中开始扮演“制动器”的角色，并与其他发挥驱动作用的宏观经济政策相互牵制，从而保证经济持续、稳定、协调发展，为国民经济的发展创造良好的货币金融环境。货币政策的实质，是正确处理经济发展和货币稳定的关系，使国民经济的有关指标通过货币机制的调控服从和服务于国民经济政策，并成为国民经济政策的重要组成部分。货币政策在国家金融宏观调控体系中居于举足轻重的地位，其内容相当丰富，按照其运行机制，一般将其分为货币政策目标、货币政策工具、货币政策传导机制和货币政策效应等。为了保证货币的合理发行，保持人民币的币值基本稳定，就要从货币市场、资本市场和外汇市场等金融市场入手，使各种金融业务活动和金融监管活动朝着稳定货币并以此促进经济增长的目标发展。

因此，金融法应将维护货币政策确定为自己的基本原则之一，这样做的目的在于区别货币政策与宏观调控两个概念，并进一步明确二者之间的关系，确保政府有效转变其管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。坚持这一原则，就要坚持稳定货币，抑制通胀，优化结构，发展经济，通过制定和实施稳健的货币政策，使国民经济的发展与客观经济规律的基本要求一致起来，使货币政策在金融法的保障下在各种金融活动中得到积极有效的贯彻和实施，进而实现国家的社会经济规划目标。

二、安全流动效益原则

以商业银行为例，我国《商业银行法》第四条第一款规定，“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。”由该立法规定和立法精神看，各商业银行的经营宗旨就是围绕维护银行资金运行的安全性、流动性和效益性而展开，银行资金的安全和效益不仅仅是银行的立足之本，同时也是存款人和贷款人的利益重心。应该看到，除商业银行之外，证券公司、保险公司、信托投资公司和财务公司等其他金融机构，其业务经营也同样把资金（或金融资产）的安全、流动和效益作为根本宗旨，这在货币、有价证券、金融衍生工具等金融资产的经营和金融服务的市场化中都可以获得证明。如证券上市制度，其目的就是赋予证券更强的流动性。从这一宗旨的含义看，安全性着重强调金融机构旨在追求业务经营的长期稳定和免遭风险损失；效益性则突出反映了金融机构同样要追求盈利和经济效益的企业性质，盈利是所有企业经营的首要目的，当然也是终极目的；流动性关注的则是资金或金融资产的周转速度和频率，它和安全性和效益性显然不无关系。实际上，安全性、流动性和效益性三者共同构成了一个矛盾的统一体，其相互之间既会发生冲突，又可以协调统一并进而形成有效的平衡。流动性既保障安全性，又以效益性为物质基础，效益性则以安全性和流动性为实现前提。细言之，流动性是金融资产发现市场、在市场上寻求最有效利用机会的现实要求。可以说，流通是金融市场的使命，流动性是金融市场的本质。金融资产的流动性是连接其安全性和效益性的纽带，是实现其安全性和效益性的手段和工具。金融法律制度的设计必然以保障市场流动性为其前提和目标，从而最终实现金融市场存在的资金融通价值。金融法通过规定具体的资产负债比例管理制度、利率制度、汇率制度、存贷款制度以及结算制度、保证金制度等充分保证金融资产的安全性、流动性和效益性的平衡和实现。

因此，应该把金融资产的安全、流动和效益也确立为金融法的一项基本原则，强调资金和其他金融资产利用的安全性、流动性和效益性。这是在尊重市场机制的前提下，从社会整体利益出发，防范系统性、区域性金融风险和化解金融危机，维护金融业稳健发展的内在要求，是当前金融业竞争加剧、投机升温、市场波动和管制放松下克服金融业脆弱性的治本之计。坚持这一原则，就是要在保障金融资产安全的前提下，提高金融资产的周转速度，增强金融资产的使用效益，使一切金融机构的金融活动都认真贯彻这一原则，严格各项管理制度和监督检查制度，促进金融业的健康发展。

三、利益平衡优化原则

在金融法律关系中，不同利益的存在是客观的，单纯、一味地强调保护投资者利益或者客户利益会有失偏颇。笔者认为，在金融法中应当集中体现出对各方利益的平衡协调思想，把利益平衡优化确立为金融法的基本原则之一。金融市场的发展既离不开个人以及工商企业等投资者的积极参与，也离不开银行、证券公司等金融机构的用心经营，更离不开国家和社会的扶持与协调。投资者的利益固然重要，但对投资者利益的保护不能以损害金融机构利益为代价，同样，对金融机构的利益保护也不能以牺牲社会整体利益为代价。例如，证券法律制度建立的初衷是以克服证券市场中的欺诈、误导、过度投机和市场操纵为基本目标，保护投资者利益是题中应有之意。但是，证券法律制度除了保护投资人利益之外，其终极目标则是保证证券市场运行的顺畅，保证证券流通的顺利进行，这与上市公司、证券公司等证券市场主体的利益和国家的利益同样有着重要关系。国家通过公权力的介入而干预证券市场时，显然不能因为过分强调投资人的利益和安全而牺牲上市公司的利益，削弱证券市场上市证券的流通性，否则就会阻滞证券市场的发育。金融市场投资者和筹资者的利益关系是冲突的。作为投资者，总是希望使自己的投资在安全条件下获得尽可能高的收益，但实际上两者一般不可兼得，高收益总有高风险相伴；作为筹资者则相反，他们总希望自己在能顺利筹措到资金的情况下，尽可能地降低筹资成本，同时也尽可能地把筹资风险转嫁给投资者。金融市场供求双方在资金流通中的利益矛盾是客观的，能协调这种利益矛盾的金融市场才是有效的。金融法应以“调解人”的角色出现，为双方设定合理的私权益分配，补充双方的意思表示，明确双方权利义务，使双方磋商谈判的交易成本得以降低，或者降低法律救济成本，通过快捷地解决投资纠纷而使资本流通恢复正常。

在金融法中，各方利益的平衡优化说起来简单，实际做起来并非那么容易。平衡优化并不否定对投资者利益的保护，然而，保护投资者利益并不能代替利益平衡优化。实际上，利益平衡优化原则只是一种价值体现，其旨在消弭个体追求私人利益所生之流弊，这是由金融法的社会性和公私交融性本身所决定的。在我国金融法中，商业银行接管制度、信息披露制度、证券交易禁止欺诈客户制度以及内幕交易制度等都是该原则的具体表现。该原则作为一种金融法律规范，在多数情况下未必在具体的金融法律关系或金融执法中直接适用，而是作为金融管理、金融执法与司法活动所遵循的一个根本理念或宏观标准，它要求有关机关在履行其职责时要仔细权衡利弊，而不是机械地理解法条而做出有违实质正义和社会利益的决定或裁判来。

金融监管的目的和原则篇（7）

 

 

1 有关金融监管 

 

(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。 

(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。 

(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。 

 

2 完善我国金融监管体系的对策 

 

(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。 

(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。

(3)利用网络，践行金融电子化监管。实施金融电子化监管对于提高金融监管效率，降低金融监管成本，扩大金融监管范围，提高金融监管质量，实现金融监管的规范化、系统化和科学化具有重要作用。①提高金融监管的持续性、有效性和全面性。②提高对金融风险的预测能力，实现全过程的动态监管。③实现监管数据的共享。利用金融电子化监管系统使监管过程的大部分工作实现自动化，从而可以减少人力、物力、财力的投入，提高监管的效益，降低成本。 

金融监管的目的和原则篇（8）

金融是现代经济的核心，其对国民经济的总量控制和经济结构优化具有灵敏、有效的调节作用。运用金融手段，借助货币市场、资本市场和外汇市场，国家可以通过控制信用货币的供应量，间接控制社会总需求，从而实现国家宏观调控的总体目标。因此，建立和完善以中央银行为中心的金融宏观调控体系至关重要。在整个金融宏观调控体系中，制定和实施货币政策，是中央银行完成其任务和实现其调控职能的核心所在。货币政策不是对单个银行或某一经济部门采取的具体经济政策，而是一种总量调节和结构调节相结合，并以总量调节为主的经济政策，其涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率以及金融市场等诸多宏观经济指标，并通过对这些指标的调节和控制进而影响社会总需求与社会总供给。自20世纪30年代以来，货币政策成为各国中央银行对宏观经济进行调节的重要手段，在社会经济中开始扮演“制动器”的角色，并与其他发挥驱动作用的宏观经济政策相互牵制，从而保证经济持续、稳定、协调发展，为国民经济的发展创造良好的货币金融环境。货币政策的实质，是正确处理经济发展和货币稳定的关系，使国民经济的有关指标通过货币机制的调控服从和服务于国民经济政策，并成为国民经济政策的重要组成部分。货币政策在国家金融宏观调控体系中居于举足轻重的地位，其内容相当丰富，按照其运行机制，一般将其分为货币政策目标、货币政策工具、货币政策传导机制和货币政策效应等。为了保证货币的合理发行，保持人民币的币值基本稳定，就要从货币市场、资本市场和外汇市场等金融市场入手，使各种金融业务活动和金融监管活动朝着稳定货币并以此促进经济增长的目标发展。

因此，金融法应将维护货币政策确定为自己的基本原则之一，这样做的目的在于区别货币政策与宏观调控两个概念，并进一步明确二者之间的关系，确保政府有效转变其管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。坚持这一原则，就要坚持稳定货币，抑制通胀，优化结构，发展经济，通过制定和实施稳健的货币政策，使国民经济的发展与客观经济规律的基本要求一致起来，使货币政策在金融法的保障下在各种金融活动中得到积极有效的贯彻和实施，进而实现国家的社会经济规划目标。

二、安全流动效益原则

以商业银行为例，我国《商业银行法》第四条第一款规定，“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。”由该立法规定和立法精神看，各商业银行的经营宗旨就是围绕维护银行资金运行的安全性、流动性和效益性而展开，银行资金的安全和效益不仅仅是银行的立足之本，同时也是存款人和贷款人的利益重心。应该看到，除商业银行之外，证券公司、保险公司、信托投资公司和财务公司等其他金融机构，其业务经营也同样把资金（或金融资产）的安全、流动和效益作为根本宗旨，这在货币、有价证券、金融衍生工具等金融资产的经营和金融服务的市场化中都可以获得证明。如证券上市制度，其目的就是赋予证券更强的流动性。从这一宗旨的含义看，安全性着重强调金融机构旨在追求业务经营的长期稳定和免遭风险损失；效益性则突出反映了金融机构同样要追求盈利和经济效益的企业性质，盈利是所有企业经营的首要目的，当然也是终极目的；流动性关注的则是资金或金融资产的周转速度和频率，它和安全性和效益性显然不无关系。实际上，安全性、流动性和效益性三者共同构成了一个矛盾的统一体，其相互之间既会发生冲突，又可以协调统一并进而形成有效的平衡。流动性既保障安全性，又以效益性为物质基础，效益性则以安全性和流动性为实现前提。细言之，流动性是金融资产发现市场、在市场上寻求最有效利用机会的现实要求。可以说，流通是金融市场的使命，流动性是金融市场的本质。金融资产的流动性是连接其安全性和效益性的纽带，是实现其安全性和效益性的手段和工具。金融法律制度的设计必然以保障市场流动性为其前提和目标，从而最终实现金融市场存在的资金融通价值。金融法通过规定具体的资产负债比例管理制度、利率制度、汇率制度、存贷款制度以及结算制度、保证金制度等充分保证金融资产的安全性、流动性和效益性的平衡和实现。

因此，应该把金融资产的安全、流动和效益也确立为金融法的一项基本原则，强调资金和其他金融资产利用的安全性、流动性和效益性。这是在尊重市场机制的前提下，从社会整体利益出发，防范系统性、区域性金融风险和化解金融危机，维护金融业稳健发展的内在要求，是当前金融业竞争加剧、投机升温、市场波动和管制放松下克服金融业脆弱性的治本之计。坚持这一原则，就是要在保障金融资产安全的前提下，提高金融资产的周转速度，增强金融资产的使用效益，使一切金融机构的金融活动都认真贯彻这一原则，严格各项管理制度和监督检查制度，促进金融业的健康发展。三、利益平衡优化原则

在金融法律关系中，不同利益的存在是客观的，单纯、一味地强调保护投资者利益或者客户利益会有失偏颇。笔者认为，在金融法中应当集中体现出对各方利益的平衡协调思想，把利益平衡优化确立为金融法的基本原则之一。金融市场的发展既离不开个人以及工商企业等投资者的积极参与，也离不开银行、证券公司等金融机构的用心经营，更离不开国家和社会的扶持与协调。投资者的利益固然重要，但对投资者利益的保护不能以损害金融机构利益为代价，同样，对金融机构的利益保护也不能以牺牲社会整体利益为代价。例如，证券法律制度建立的初衷是以克服证券市场中的欺诈、误导、过度投机和市场操纵为基本目标，保护投资者利益是题中应有之意。但是，证券法律制度除了保护投资人利益之外，其终极目标则是保证证券市场运行的顺畅，保证证券流通的顺利进行，这与上市公司、证券公司等证券市场主体的利益和国家的利益同样有着重要关系。国家通过公权力的介入而干预证券市场时，显然不能因为过分强调投资人的利益和安全而牺牲上市公司的利益，削弱证券市场上市证券的流通性，否则就会阻滞证券市场的发育。金融市场投资者和筹资者的利益关系是冲突的。作为投资者，总是希望使自己的投资在安全条件下获得尽可能高的收益，但实际上两者一般不可兼得，高收益总有高风险相伴；作为筹资者则相反，他们总希望自己在能顺利筹措到资金的情况下，尽可能地降低筹资成本，同时也尽可能地把筹资风险转嫁给投资者。金融市场供求双方在资金流通中的利益矛盾是客观的，能协调这种利益矛盾的金融市场才是有效的。金融法应以“调解人”的角色出现，为双方设定合理的私权益分配，补充双方的意思表示，明确双方权利义务，使双方磋商谈判的交易成本得以降低，或者降低法律救济成本，通过快捷地解决投资纠纷而使资本流通恢复正常。

在金融法中，各方利益的平衡优化说起来简单，实际做起来并非那么容易。平衡优化并不否定对投资者利益的保护，然而，保护投资者利益并不能代替利益平衡优化。实际上，利益平衡优化原则只是一种价值体现，其旨在消弭个体追求私人利益所生之流弊，这是由金融法的社会性和公私交融性本身所决定的。在我国金融法中，商业银行接管制度、信息披露制度、证券交易禁止欺诈客户制度以及内幕交易制度等都是该原则的具体表现。该原则作为一种金融法律规范，在多数情况下未必在具体的金融法律关系或金融执法中直接适用，而是作为金融管理、金融执法与司法活动所遵循的一个根本理念或宏观标准，它要求有关机关在履行其职责时要仔细权衡利弊，而不是机械地理解法条而做出有违实质正义和社会利益的决定或裁判来。

金融监管的目的和原则篇（9）

金融是现代经济的核心，其对国民经济的总量控制和经济结构优化具有灵敏、有效的调节作用。运用金融手段，借助货币市场、资本市场和外汇市场，国家可以通过控制信用货币的供应量，间接控制社会总需求，从而实现国家宏观调控的总体目标。因此，建立和完善以中央银行为中心的金融宏观调控体系至关重要。在整个金融宏观调控体系中，制定和实施货币政策，是中央银行完成其任务和实现其调控职能的核心所在。货币政策不是对单个银行或某一经济部门采取的具体经济政策，而是一种总量调节和结构调节相结合，并以总量调节为主的经济政策，其涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率以及金融市场等诸多宏观经济指标，并通过对这些指标的调节和控制进而影响社会总需求与社会总供给。自20世纪30年代以来，货币政策成为各国中央银行对宏观经济进行调节的重要手段，在社会经济中开始扮演“制动器”的角色，并与其他发挥驱动作用的宏观经济政策相互牵制，从而保证经济持续、稳定、协调发展，为国民经济的发展创造良好的货币金融环境。货币政策的实质，是正确处理经济发展和货币稳定的关系，使国民经济的有关指标通过货币机制的调控服从和服务于国民经济政策，并成为国民经济政策的重要组成部分。货币政策在国家金融宏观调控体系中居于举足轻重的地位，其内容相当丰富，按照其运行机制，一般将其分为货币政策目标、货币政策工具、货币政策传导机制和货币政策效应等。为了保证货币的合理发行，保持人民币的币值基本稳定，就要从货币市场、资本市场和外汇市场等金融市场入手，使各种金融业务活动和金融监管活动朝着稳定货币并以此促进经济增长的目标发展。

因此，金融法应将维护货币政策确定为自己的基本原则之一，这样做的目的在于区别货币政策与宏观调控两个概念，并进一步明确二者之间的关系，确保政府有效转变其管理经济的职能，建立以间接手段为主的宏观调控体系。坚持这一原则，就要坚持稳定货币，抑制通胀，优化结构，发展经济，通过制定和实施稳健的货币政策，使国民经济的发展与客观经济规律的基本要求一致起来，使货币政策在金融法的保障下在各种金融活动中得到积极有效的贯彻和实施，进而实现国家的社会经济规划目标。

二、安全流动效益原则

以商业银行为例，我国《商业银行法》第四条第一款规定，“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。”由该立法规定和立法精神看，各商业银行的经营宗旨就是围绕维护银行资金运行的安全性、流动性和效益性而展开，银行资金的安全和效益不仅仅是银行的立足之本，同时也是存款人和贷款人的利益重心。应该看到，除商业银行之外，证券公司、保险公司、信托投资公司和财务公司等其他金融机构，其业务经营也同样把资金（或金融资产）的安全、流动和效益作为根本宗旨，这在货币、有价证券、金融衍生工具等金融资产的经营和金融服务的市场化中都可以获得证明。如证券上市制度，其目的就是赋予证券更强的流动性。从这一宗旨的含义看，安全性着重强调金融机构旨在追求业务经营的长期稳定和免遭风险损失；效益性则突出反映了金融机构同样要追求盈利和经济效益的企业性质，盈利是所有企业经营的首要目的，当然也是终极目的；流动性关注的则是资金或金融资产的周转速度和频率，它和安全性和效益性显然不无关系。实际上，安全性、流动性和效益性三者共同构成了一个矛盾的统一体，其相互之间既会发生冲突，又可以协调统一并进而形成有效的平衡。流动性既保障安全性，又以效益性为物质基础，效益性则以安全性和流动性为实现前提。细言之，流动性是金融资产发现市场、在市场上寻求最有效利用机会的现实要求。可以说，流通是金融市场的使命，流动性是金融市场的本质。金融资产的流动性是连接其安全性和效益性的纽带，是实现其安全性和效益性的手段和工具。金融法律制度的设计必然以保障市场流动性为其前提和目标，从而最终实现金融市场存在的资金融通价值。金融法通过规定具体的资产负债比例管理制度、利率制度、汇率制度、存贷款制度以及结算制度、保证金制度等充分保证金融资产的安全性、流动性和效益性的平衡和实现。

因此，应该把金融资产的安全、流动和效益也确立为金融法的一项基本原则，强调资金和其他金融资产利用的安全性、流动性和效益性。这是在尊重市场机制的前提下，从社会整体利益出发，防范系统性、区域性金融风险和化解金融危机，维护金融业稳健发展的内在要求，是当前金融业竞争加剧、投机升温、市场波动和管制放松下克服金融业脆弱性的治本之计。坚持这一原则，就是要在保障金融资产安全的前提下，提高金融资产的周转速度，增强金融资产的使用效益，使一切金融机构的金融活动都认真贯彻这一原则，严格各项管理制度和监督检查制度，促进金融业的健康发展。

三、利益平衡优化原则

在金融法律关系中，不同利益的存在是客观的，单纯、一味地强调保护投资者利益或者客户利益会有失偏颇。笔者认为，在金融法中应当集中体现出对各方利益的平衡协调思想，把利益平衡优化确立为金融法的基本原则之一。金融市场的发展既离不开个人以及工商企业等投资者的积极参与，也离不开银行、证券公司等金融机构的用心经营，更离不开国家和社会的扶持与协调。投资者的利益固然重要，但对投资者利益的保护不能以损害金融机构利益为代价，同样，对金融机构的利益保护也不能以牺牲社会整体利益为代价。例如，证券法律制度建立的初衷是以克服证券市场中的欺诈、误导、过度投机和市场操纵为基本目标，保护投资者利益是题中应有之意。但是，证券法律制度除了保护投资人利益之外，其终极目标则是保证证券市场运行的顺畅，保证证券流通的顺利进行，这与上市公司、证券公司等证券市场主体的利益和国家的利益同样有着重要关系。国家通过公权力的介入而干预证券市场时，显然不能因为过分强调投资人的利益和安全而牺牲上市公司的利益，削弱证券市场上市证券的流通性，否则就会阻滞证券市场的发育。金融市场投资者和筹资者的利益关系是冲突的。作为投资者，总是希望使自己的投资在安全条件下获得尽可能高的收益，但实际上两者一般不可兼得，高收益总有高风险相伴；作为筹资者则相反，他们总希望自己在能顺利筹措到资金的情况下，尽可能地降低筹资成本，同时也尽可能地把筹资风险转嫁给投资者。金融市场供求双方在资金流通中的利益矛盾是客观的，能协调这种利益矛盾的金融市场才是有效的。金融法应以“调解人”的角色出现，为双方设定合理的私权益分配，补充双方的意思表示，明确双方权利义务，使双方磋商谈判的交易成本得以降低，或者降低法律救济成本，通过快捷地解决投资纠纷而使资本流通恢复正常。

在金融法中，各方利益的平衡优化说起来简单，实际做起来并非那么容易。平衡优化并不否定对投资者利益的保护，然而，保护投资者利益并不能代替利益平衡优化。实际上，利益平衡优化原则只是一种价值体现，其旨在消弭个体追求私人利益所生之流弊，这是由金融法的社会性和公私交融性本身所决定的。在我国金融法中，商业银行接管制度、信息披露制度、证券交易禁止欺诈客户制度以及内幕交易制度等都是该原则的具体表现。该原则作为一种金融法律规范，在多数情况下未必在具体的金融法律关系或金融执法中直接适用，而是作为金融管理、金融执法与司法活动所遵循的一个根本理念或宏观标准，它要求有关机关在履行其职责时要仔细权衡利弊，而不是机械地理解法条而做出有违实质正义和社会利益的决定或裁判来。

金融监管的目的和原则篇（10）

1有关金融监管

(1)金融监管定义。金融监管是指政府通过特定的机构(如中央银行)对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为。

(2)金融监管的原则。金融监管的原则为了实现上述金融监管目标，中央银行在金融监管中坚持分类管理、公平对待、公开监管三条基本原则。

(3)金融监管的必要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用。有效的金融监管不仅是我国金融体系内部完善的迫切要求，更是对外资金融机构进行有效规范、实施必要监管，保护国内金融体系，顺利完成金融改革的前提条件。

2完善我国金融监管体系的对策

(1)健全金融监管体系，加强金融监管制度创新。①根据我国金融调控和金融稳定的现实需要，合理确定金融监管部门的职能定位，根据权责一致原则，界定金融监管职责分工，尽快建立由人民银行、财政部和监管机构组成的金融监管协调机制，解决监管主体混乱的问题，理顺监管机构之间的关系，处理好金融监管中的一些重大问题。②改革现有的监管制度，实现监管手段和方式由直接干预向间接调控、由人治向法制的转变，加快金融立法，将金融活动纳入法制的轨道。通过监管制度创新，有效防范金融风险累积，保证金融体系高效稳健运行。

(2)树立维护稳定与提高效率的双重金融监管目标。随着我国加入与金融自由化进程的不断加快，我国金融业同境外金融机构在国内和国际市场都存在激烈的竞争，而对国外金融机构的强大竞争优势，维护金融机构合法稳健运行将不再是监管的单一目标，在防范化解金融风险的同时，积极扶持金融机构发展，提高金融机构的服务水平和竞争能力成为新形势下对金融监管的迫切要求。在依法实施监管的过程中尽可能降低监管成本和资源的占用成为实行高效监管的新观念。

(3)利用网络，践行金融电子化监管。实施金融电子化监管对于提高金融监管效率，降低金融监管成本，扩大金融监管范围，提高金融监管质量，实现金融监管的规范化、系统化和科学化具有重要作用。①提高金融监管的持续性、有效性和全面性。②提高对金融风险的预测能力，实现全过程的动态监管。③实现监管数据的共享。利用金融电子化监管系统使监管过程的大部分工作实现自动化，从而可以减少人力、物力、财力的投入，提高监管的效益，降低成本。