机关行政的作用篇（1）

“当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志，亦即实现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。[1]作为冲突着的社会里一种普遍的存在，强制是必不可少的。在全球向“福利国家” 转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下，我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下，提出重新建构我国的行政强制执行模式，以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约，实现行政经济和权利保护的和谐。

一、 我国现行行政强制执行模式评介

（一） 我国现行行政强制执行模式的产生背景概要

我国现行行政强制模式源于80年代初。[马怀德教授在《我国行政强制执行制度及立法构想》一文中指出“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段，严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。”笔者赞同此观点，十年动乱严重破坏了我国的法制建设，在“拨乱反正”之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》。《国家行政学院报》2000年第2期。]进入80年代以来，随着改革开放，经济发展，民主意识复苏，我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外，社会行政管理领域的不断扩展和纵深，也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高；在发挥行政权积极管理社会事物的同时，防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是《民事诉讼法（试行）》的规定。[《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定，申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。]到了80年代中后期，陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定，这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。

（二）我国行政强制执行模式对执行主体的划分及原因

根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：

1、行政机关自力强制执行。行政机关自力强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，行政机关可以自己采取相应的措施强迫当事人履行或达到与履行相一致的状态。如《中华人民共和国兵役法》第61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。” 值得指出的是，拥有自力强制执行权的行政机关相当少，仅有海关、公安、工商、税务等部门。

2、申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，经行政机关向人民法院申请，由人民法院依民事诉讼执行程序强制执行。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定：“当事人不服的，可以在收到决定书之日起的15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管部门申请人民法院强制执行。”这一方式在我国行政强制执行模式中占主导地位。此种立法模式已经形成习惯，以致于90年代后，我国颁布的法律法规已无对违反义务而需强制执行的执行机关作出具体规定。这并非立法的疏漏，而是由于相关法律和司法解释对这一方式确认已经形成了约定俗成的惯例，即法律未授权于行政机关自力执行的，均需要向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。 [ 90年代的许多立法都未对执行主体作出明确规定，如《中华人民共和国证券法》第34条的处罚条款就没有规定处罚的权限和处罚执行机关。]

3、可选择的行政强制执行。这是指某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国海关法》第53条规定：“当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或向人民法院起诉的，做出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这一方式是行政机关申请人民法院强制执行的例外，也只有在法律法规明文规定的前提下，行政机关才有选择权。

以上行政强制执行模式对执行主体的划分是建立在我国《行政诉讼法》及其相关规定基础上的。《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第2款规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”上述我国的行政强制执行模式被学者概括为以“申请人民法院强制执行为原则，行政机关强制执行为例外。”[2]

那么，为什么会形成这样的具有“中国特色”的行政强制执行模式呢？[中国行政强制执行的主体是人民法院和行政机关，而法院在执行中占主导地位，这与中国整个法律体系都与大陆法系近似的情况是十分不合拍的；而事前的司法审查方式（形式审查）又与英美法系大相径庭。因此，笔者认为这是经过中国改造的十分有特色的执行体制。]笔者认为主要有以下原因：

1、对行政权的担心。这是基于保障行政管理相对人的利益，监督行政权运行，防止行政强制执行权滥用的理念。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。“政府部门总的来讲是卓越的；但仅仅靠行政法与他所规定的监督与制裁不足以防止这些事件”（事件是指权力的滥用）。[4]因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。

2、对行政人员的担心。由于我国行政公务人员的素质不高，而且“官本位”思想严重，因此给予他们过大的权力，会助长这一不正之风的蔓延，不利于我国的法制建设。

3、成本的需要。在当时的情况下，如果将行政强制执行权赋予行政机关，势必在行政机关部门下增设新的执行机构，在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下，会导致部门的重复设置和权力交叉，行政管理部门的人员可能会成倍地增加，造成人力、财力、物力的新的浪费。

4、国家利益的需要。由人民法院实施行政强制执行权，可以减少行政强制执行中的违法情况，在没有《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等完善的程序规则和救济途径的情况下，可以减少国家赔偿的负担。

（三）现行行政强制执行模式在实践运行中的缺陷

尽管上述的考虑在我国当时的情况下有合理性，也确实对行政强制执行有积极的意义和作用，但是笔者认为这样的执行模式在法理上始终是有缺陷的，对此，笔者将在第二部分予以详细的论述。我们先来看看这样的“以法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的执行模式在社会实践运行中的不足之处。

1、破坏了行政强制执行的完整性，严重地阻碍了行政效率。我国的行政强制执行模式过分地强调了司法审查的作用，这一理念导致了执行申请往往需要经过冗长的申请程序，法院对其审查的费时也比较多，而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的，因此，申请机关往往需要来回奔波于两庭之间；而且由于两庭不可能完全协调，因此行政强制执行往往拖沓繁冗。“程序属于外壳，而效率属于内核。具体表现为程序为偏，效率为大；程序为目的，效率为手段；程序为形式，效率为本质；程序为机器，效率为产品。”[5]现行的行政强制执行模式颠倒了程序和效率的关系，跨越了司法和行政两权，人为地破坏了行政执行的完整性，延缓了其执行的空间。

2、行政机关强制执行力软化，执法机关的权威受到严重挑战。民间流传“偷树的不怕法，管树的怕违法，公检法没办法，《森林法》是豆腐法” [6]的顺口溜。这固然指出了我国法律的某些漏洞，但也在一定程度上反映了行政机关强制执行力的软化。行政机关对于相对人拒不履行行政义务，可以申请人民法院强制执行。这一规定从立法者主观的理想来讲是对司法权的尊重，但实际的客观效果却是直接导致了行政机关威信的降低。“如果我们把一种要求做为政策来考虑，那么，我们必须同样地考虑另一种要求……如果一方被视为权利，另一方被视为政策，或者一方被看作是个人利益而另一方被看作社会利益，这种表述问题的方式无助于做出决定。”（在美国，社会利益往往冠之以政策的名义）[7]所阐述的平等的观点一样，我们应该平等、公正的看待司法权和行政权的利弊，而不应戴上有色眼镜，如果歧视性地看待行政权的弊端，那么其优势也将受到极大的削弱和限制。

3、混淆了行政强制执行权主体，不仅造成行政强制执行机关权责划分的混乱，还严重地破坏了司法的中立性和裁判性。“由于法院对行政机关的申请强制执行的案件通常采用形式而非实质审查，使得很多申请执行的案件流于形式，法院成了行政机关的执行工具”[8] ：“行政机关与法院联手设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办工设施，共同强制执行”。[9]这些现象说明了我国把大陆法系（法国除外）和英美法系的行政强制执行模式的简单的嫁接是不成功的，一方面损害了司法机关的权威，另一方面损害了司法机关的中立裁判的形象，行政强制执行的质量不能得到保证。

4、相关配套措施和规定的缺乏，带来了一系列的问题。我国现行行政法律法规并未就法院在受理行政机关的申请后应在多长的时间内予以答复；如果法院不同意强制执行，行政机关是否可以向上级法院申诉；上级法院的答复期等相关事项作出规定，因此往往会出现行政强制执行久拖不决的现象。还有一种情况，即少数没有行政强制执行权的行政机关对数额不大，范围较广的执行对象，也需要申请人民法院强制执行，不仅不能做到提高行政效率，反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。

5、严重加大了法院的执行量。我们知道，依照我国现行的法律法规规定，人民法院不仅要负责民事和刑事的执行，还要插手行政执行事务。在我国诉讼案件成倍增长，案情相对复杂的情况下，法院的执行工作日益繁重，众多的执行案件从客观上来讲削弱了其审判的职能。“执行难”成为了我国近年来困扰司法审判权运行的老大难的问题。

二 行政强制执行权的归属模式述评及行政强制执行权本质属性的探讨

（一）行政强制执行权的归属模式及其理论基础

行政强制执行的模式是指“特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要的立法目的，以及由此而呈现出来的整体风格和特征，是行政强制执行法价值取向的法律化。”[10]

由于各国法律文化、民主传统以及行政法理念等多方面因素的影响，各国形成了以行政强制执行权归属为划分标准的两种行政强制执行模式，即行政机关自力强制执行和法院介入的司法强制执行。

1、行政机关自力强制执行模式。这主要是大陆法系国家（法国除外）的执行模式。其代表国家有德国、奥地利、日本。下面以德国的行政强制执行为代表简述这种行政机关自力强制执行的模式。

德国行政强制执行模式以1953年4月27日颁布的《联邦德国行政执行法》（1997年12月17日最近一次修改）为建构内核。这部执行法法典不仅为解决其本国的行政强制执行提出了方案，也为许多大陆法系国家提供了建构行政强制执行制度的蓝本。其内容大致有以下几个方面[11]：（1）、强制执行的机关。原则上由行政机关处理行政强制执行。同时，行政机关也可以委托下级行政机关执行，法律另有规定的除外。官署和公法人一般不得实施强制执行。这样的规定体现了行政机关下令权包括了强制执行权的国家政策。（2）、强制执行的方法。该法规定的行政强制执行方法主要有代执行、执行罚和直接强制。（3）、强制执行的程序。该法以告诫为行政强制执行的核心程序，辅之规定了诸如执行援助、搜索、证人立法、催告及在通知等。（4）、强制执行原则。强制执行原则在该法中体现为“比例原则” 、“适当原则” 和“最少侵害原则” .这一执行模式的理论基础在于：执行权当然是行政权的一部分，行政主体既然有命令权，自然也有执行权。因此，只要行政决定一经做出，便产生对行政管理相对人的普遍效力。任何人不得非经法律规定变更或停止其效力。行政机关不但有权实施这种决定，而且也有义务实现这一决定的内容，这是行政机关的职责所在。行政的命令权和执行权应该是统一的。

2、借助法院介入的司法强制执行模式。英美法系国家一般都采用这种模式。下面以美国为代表简述这种行政强制执行的模式。

美国奉行严格的“三权分立”的思想。但是她将行政命令和执行置于法院的司法控制和司法审查之下。行政法上义务的实现，除了极少数情况下由行政机关自力执行外，原则上都是通过司法执行的方式进行。主要在以下几个方面中体现：[12]（1）、由法院处义务人以刑罚。（2）、法院确认义务人构成蔑视法庭罪。义务人不履行行政机关命令所规定的义务，行政机关请求法院促其履行义务，法院判令义务人履行义务后，义务人仍不履行即构成蔑视法庭罪。（3）、行政机关向法院提起民事诉讼，请求判令相对人履行义务。

这一执行模式的理念在于：司法权优于行政权，行政机关实施行政权力，应该受到法院的最终审查。为了有效地控制行政权力，防止行政权力滥用，对公民有可能会造成不可弥补伤害的行政强制执行权应归属司法机关，由司法机关行使。

（二）行政强制执行权本质属性的探讨

行政强制执行权的属性在我国是有很大争议的。一种观点认为：行政强制执行权属于行政执行权。[13]执行权的性质决定于执行依据做出时所体现的国家权力的性质。行政强制执行的依据是具体行政行为，而做出具体行政行为的是行政权力。因此，行政强制执行权同做出行政行为的权力的性质是一致的，属于行政权。另一种观点认为：行政强制执行权属于司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行模式为立论基础，即认为凡是由司法机关行使的权力即为司法权。[14]这一观点深受英美法系“司法至上”原则的影响。还有一种观点认为：强制执行权是司法权和行政权的复合体。[15]这一观点同样也是以我过现行行政强制执行模式为立论依据，认为强制执行中部分职权具有司法权的特点，部分职权具有行政权的特点。

笔者认为，确认一种权力的本质属性，不应该就一国现行法制制度和法律体系为依据进行考察；同样地，也不能将实际生活中各种现实的其他权力因素的附合、渗透和交叉强加于其本质属性之内。换句话说，探讨一种权力的本质属性，严格意义上来讲是对该权力应然性而非实然性的考察。因此，笔者的基本观点是：行政强制执行权从本质上来讲是一种执行权，是一种管理权，因此属于行政权的范畴。行政权和司法权在国家的权力结构中，相比于“上位”的立法权，都可以称之为广义的“执行权”。但两者仍有根本上的差别，最主要和最本质的就在于司法权是判断权，而行政权是管理权。正如汉密尔顿所说的那样“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断”。[16]“判断”是一种认识，而“管理”则是一种行动。“判断”的前提是争议的存在，司法权即是对存在于过去的是非、真假、曲直的客观证据的选择和确认，其全过程是建立在既定规则即法律和客观证据即事实之上的程序性、综合性工作；而“管理”则发生于整个现实社会生活的全过程之中，非以争议的存在为前提，只要行政权认为有必要，不论是主观还是客观，它都可以以“积极”的行为实施其管理活动，执行是管理的需要，也是管理之所以能达到目的的唯一方式，其内容包括了组织、管制、命令、许可、劝阻、服务、协调、警示等多方面。

“行政强制执行”这一短语的中心词是“执行”，“强制”是方法和手段，是执行的保障和威慑，它表现为一种现实的，客观上的使用手段。在实际生活中表现为直接或间接地对行政义务人的强制，它是管理得以存在和作用的生命。如果管理不能执行，不能被尊重，不能有有效排除障碍的手段、方式和权利，那么管理只能是苍白无力的，而管理的设立也没有必要。“执行”是目的，或者说是理想的，管理所期望达到的状态；也是“强制”的终极归属。“执行”在整个权力运行的过程中始终是一个关键。行政强制的“执行”使强制成为必要并依强制得以实现和完成。行政强制执行的依据是行政机关依职权作出的行政决定，其产生和决定过程均以行政机关的单方意思表示为成立的要件，具有单方行为的性质。尽管我国现行行政强制执行体制下，执行主体以人民法院为主 ，但其所执行的仍然是行政机关的行政决定，并未因法院的执行而改变执行内容及性质的行政权利义务关系。

从上面的论述中，我们不难看出，行政强制执行的根本属性在于“它是一种具体行政行为，与行政处罚、行政许可，都是行政机关作出的，对相对人权利义务产生影响的，有直接法律效果的行为。”[17]整个行政强制执行的应然运作过程都是一种“命令-拒不履行（客观因素除外）-强制执行-目的实现”的单线的管理模式性质，保证上述管理模式实现的根本因素，就在于其管理的强制力来源于先赋予行政权的公定力、执行力，而不具有一种平等对抗和公平辩论的司法性。因此，行政强制执行是执行权，属于管理权的一种，具有行政权的性质。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[18]把执行权交还给行政机关，将判断权交由法院行使，是法理应然的要求。

诚然，行政强制执行权的属性，并不当然地决定行政强制执行权的归属，因为这种具有明显公权力性质的，且对于公民的人身、财产可能造成重大影响和威胁的权力归属的决定因素还有很多方面[19]：1、效率的追求；2、公正的追求；3、行政权力行使状况的影响；4、传统和既有制度的安排和制约。但是基于上述对行政强制执行权的本质属性的分析，笔者认为：行政强制执行的本质属性对行政强制执行权的归属应起决定作用。因为行政强制执行权的属性和其强制执行机关的属性相一致，从法理的角度来讲，总比两者相异的配备更为畅顺、合理。

另外，在考察一种法律制度的可行性时，我们还需对人文历史传统、现时生存环境和未来发展趋势加以足够重视。就我国而言，笔者认为下面几点将值得我们着重考察：

1、历史因素。我国是在长期的封建社会形态下经过非充分民主化过程发展而来的。皇权、专制是过去一直以来的特色。行政具有强大的、至高无上的神圣性。无论是社会意识还是政治理论，都有一种集权的传统。只是由于近代改革、革命和“西法东渐”潮流的影响，宪政、民主等法制观念方才进入我国。但纵观我国的法制发展史，我们会发现宪政、民主的思想也只是略显进步，其茁壮成长的土壤仍未成熟。因此，那种司法优先（judicial supremacy）的司法执行体制（rigime judiciaire）并非我国传统，其成长也需经过长时间的培养。

机关行政的作用篇（2）

摘 要：“公、检、法、司”四家政法机关的工作可谓你中有我、我中有你，其在社会中的作用也难分轩轾。近年来，随着一些重要法律制度的修订，司法行政机关的职能、职责明显得到了强化；司法行政机关在履行职能、职责的过程中，主动创新，积极有为，也取得了显著的成绩。但我国现行的一些法律政策和上级机关给予司法行政机关的待遇却与此极不相称。有鉴于此，在对司法体制进行改革设计时，应当将司法行政机关纳入整体方案加以考虑，与其它三家同等对待，从而使四家政法机关更加协调地完成相关的法律工作和其他社会建设、法治建设任务。

关 键 词：司法体制改革；司法行政机关；法治建设；地位；作用

中图分类号：D926．13 文献标识码：A 文章编号：1007－8207（2015）01－0037－06

收稿日期：2014－08－25

作者简介：肖晗（1965—），男，湖南常宁人，湖南师范大学法学院教授，硕士生导师，法学博士，研究方向为诉讼法学、教育法学、法律文书学。

一、边缘化：司法行政机关不受足够重视的现状

在中国传统语境中，通常把承担打击犯罪、预防纠纷、化解矛盾、维护社会安全与稳定、保障权益之职能职责的“公、检、法、司”四机关统称为政法机关。这四机关虽然分工不同，职责有异，但却互相关联，共同完成相关的法律工作。例如在刑事诉讼中，公安机关负责侦查，检察机关负责公诉，法院负责审判，司法行政机关则负责执行，无论哪个环节脱节，均无法完成刑事诉讼任务。由此可见，四者的法律地位应当平等，不应有孰轻孰重的区分，有关机关特别是上级领导机关在实际工作中也不应厚此薄彼。然而，事实并非如此。这可从两个层面予以实证：

⒈从政策法律的规定看，司法行政机关的法定地位有被边缘化之嫌。一些法律乃至宪法的规定，从一定程度上可以说明司法行政机关在国家权力体系中所处的地位。我国宪法对公安机关、检察院和法院的职责和职权均有明确规定，而对司法行政机关则未作规定；同时宪法还规定居民委员会、村民委员会设人民调解委员会以调解民间纠纷，却未指明其由司法行政机关负责指导。有“小宪法”之称的刑事诉讼法同样如此。在这部十分重要的国家法律中，凡涉及法院、检察院、公安机关及安全机关的法定职能时，都是用“人民法院”、“人民检察院”、“公安机关”、“国家安全机关”等全称或整体概念来表述。但在涉及司法行政机关的职能时，该法却没有一处使用“司法行政机关”的全称作为表述，而是将其拆解开来，根据其部分职能，用其下属部门作为指称。例如涉及罪犯改造的，用“监狱”来表述；涉及法律援助的，用“法律援助机构”来表述；涉及对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行罪犯的矫正管理的，用“社区矫正机构”来表述。在广大人民群众对司法行政机关的职能职责普遍不了解的情况下，司法行政机关在国家法律中得不到完整、全面、准确的表述，这对其地位与权威的形成显然是不利的。在这种状况下，人们甚至疑惑监狱、法律援助机构、社区矫正机构、人民调解委员会是否为司法行政机关管辖或指导的职能部门。［1］

一些政策性文件也给予司法行政机关“歧视待遇”。如十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《改革决定》）对法院、检察院的改革都用全称直接列明，对法官、检察官、人民警察的招录、遴选、管理及保障等制度也予以明确规定：“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度”。然而，对司法行政机关却给予了另一种境遇。虽然对全面深化改革具有重大意义和指导作用的这一《改革决定》的多处规定属于司法行政工作或者与司法行政工作具有极其紧密的关系，例如：“普遍建立法律顾问制度”、“健全社会普法教育机制，增强全民法治观念”、“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”、“严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度”、“废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度”、“完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”等等，但却没有明确使用“司法行政机关”的概念，没有明确这些是司法行政机关的职能职责，也没有对司法行政干警和人员的管理与保障机制予以规定。

综上所述，司法行政机关在宪法、法律和其他规范性文件中缺乏规范的全称表述，其职能职责被分解，因而其在政法机关中的法定地位有被边缘化之嫌。这既不利于以法治方式解决违法犯罪问题，化解其他社会矛盾，进而维护社会的和谐与稳定，也不利于社会主义法治建设的整体推进。

⒉从实际工作的运行状况看，司法行政工作缺乏有力保障。应当说，长沙市的司法行政工作在湖南省处于领先地位，其经费、人员、办公条件等与本省其他市的司法行政机关甚至与其他省同级别的司法行政机关相比是较为优越的，但从我们的调研和有关资料反映的情况看，其仍然缺乏有力保障。这主要表现在：

第一，人员不足。长沙市现在共有170余个基层司法所，却只有346个司法助理员的专项编制，在编在岗的司法助理员仅280余人。虽然条件较好的司法所配有1－3名专职人民调解员协助工作，但大部分司法所为一人一所。而基层司法所承担的工作职责具有多样性：一是承担人民调解工作职责，并完成相关报表等事务性工作；二是承担社区矫正工作职责；三是承担司法所规范化建设、法制宣传教育等日常工作；四是参与拆迁、文明创建、维稳等各项党委政府的中心工作，还要解决因当事人上访而产生的社会矛盾。职责多样，人手不足，一人负数责的状况成为常态，使得基层司法所及其工作人员的压力倍增。［2］例如：由于人手不足，目前长沙市的社区矫正专职干事基本上系由司法所长或人民调解员兼任，致使一名基层司法行政工作者往往要承担几名、十几名甚至几十名矫正对象的社区矫正工作。①虽然长沙市社区矫正工作在逐步完善信息管理系统，也在积极利用手机定位功能、指纹图像核查等科技手段进行监督、管控，但人员不足可能造成监管难以到位，甚至可能带来对矫正对象脱管、漏管的后果。再者，一人一所很可能导致司法助理员在同一程序中兼任数种角色而产生职能冲突，违背程序正义原则。例如在调解民间纠纷时，可能既要充当调解主持人，还要担任记录员进行记录，这种自调自记就为程序正义所不许。

第二，经费不足。开展任何工作都需要一定的经费作保障，如果经费严重不足，工作就会受到各种制约。从总体上看，有关机关给司法行政机关的经费拨付不如给其他几家政法机关那样足额和及时，以致司法行政机关经费缺乏保障已成为众所周知之事。例如：一是长沙市人民调解工作的经费不足。根据长办发［2007］42号文件规定，人民调解工作经费按如下标准拨付：“市级人民调解工作经费按人平0．1元预算、市五区人民调解工作经费按人平0．3元预算、四县（市）人民调解工作经费按人平0．2元预算。”随着人民调解工作任务的加重和难度的加大，这种经费预算已不能满足人民调解工作顺利开展的需要，况且，就是按现行这种经费标准，有的区县（市）或乡镇街道还要打折扣或尚未落实。二是特殊人群（含刑释解教人员、社区矫正对象等）的管理经费不足。截至2013年6月底，长沙市刑释解教人员16000余人，累计接收社区矫正人员7270人，累计解除矫正3948人，在册矫正3322人。［3］根据相关要求，对这些特殊人群应当开展集中劳动、教育学习等活动并掌握其动向等。然而，这些工作的开展也需要经费作支撑。根据长政发［2003］5号文件，对刑释解教人员的管理经费为人平100元；对社区矫正人员的管理经费，长沙市在2012年共安排120余万元，人均仅244元。显然，这项工作的经费颇有令人捉襟见肘之感。［4］经费不足，就会使司法行政工人员对诸如进行人民调解、社区矫正等工作有心无力。

第三，权威不足。“司法行政权”虽与司法挂钩，但在权力结构体系中，它并不属于司法权，而属于行政权。可这种行政权在人们的心目中并没有公安机关的治安管理权、财政部门的财政管理权、税务部门的税收征管权等行政权那样的权威性。这种根深蒂固的观念影响了司法行政工作的开展。例如：司法所的管理体制至今尚未理顺。在长沙市，虽然早在数年前就已下发文件要求司法所从乡镇、街道归建司法局，但事实上此项工作并未落实，即其究竟是县区（市）司法局的派出机构还是乡镇街道的工作部门尚不明晰。而法律又规定社区矫正工作由司法行政部门承担，实际上就是由司法所承担。如果司法所是乡镇街道的工作部门，则其承担社区矫正工作就于法无据。很明显，这种管理体制的不顺，使司法所处于尴尬的境地。在一定程度上既削弱了司法所的权威，也使其权力行使受限。同时司法所的级别和司法所长的职级较低，有的至今仍未解决副科级架构和职级，也使其难以获得应有的权威。再者，司法助理人员的身份既不是法官、检察官，也不是警察，因而执行公务时无法充分体现国家的强制执行力，由其担当社区矫正工作，难以对矫正对象产生强大的震慑力，加之目前的法律对社区矫正决定撤销后公安机关应如何追逃和收监没有明确规定，这就容易使社区矫正人员漏管、脱管，从而影响社区矫正的效果。

上述种种问题已严重影响了司法行政工作尤其是基层司法行政工作的进一步开展，急需引起相关部门的重视。只有把司法行政机关放在与“公、检、法”同等地位来看待，并着力从体制机制上进行改革，明确其执法依据、健全其执法机构、充实其执法力量、保障其工作经费，才能确保司法行政工作充满生机活力，进而为法治中国、平安中国建设做出更大贡献。

二、多样化：司法行政机关在传统职能的基础上又添新职能

司法行政人通常把司法行政机关的职能概述为三类，即法制宣传职能、法律服务职能和法律保障职能。就长沙市司法行政机关而言，法制宣传职能主要指其所承担的最传统的普法教育职能以及后来的司法考试组考、颁证职能等；法律服务职能主要是指司法行政机关管理的公证、律师、司法鉴定、法律援助、148法律服务中心和基层法律服务所等提供的法律服务；法律保障职能在传统上是指监所管理，也就是司法行政机关对监狱、劳教所、强制戒毒所的管理以及对刑释解教人员的安置帮教。随着一些新的法律制度、政策的出台和颁布实施，司法行政机关的职能职责得到进一步充实和强化。主要包括：

⒈人民调解职能的强化。2010年全国人大常委会通过了《人民调解法》（2011年1月1日生效实施），该法第5条规定：“国务院司法行政部门负责指导全国的人民调解工作，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作”；第10条规定：“县级人民政府司法行政部门应当对本行政区域内人民调解委员会的设立情况进行统计，并且将人民调解委员会以及人员组成和调整情况及时通报所在地基层人民法院”；第14条第2款规定：“县级人民政府司法行政部门应当定期对人民调解员进行业务培训”。这些规定明确、具体地肯定了指导、管理人民调解工作是司法行政机关的法定职责。之所以要强化人民调解的职能，是因为人民调解委员会作为依法设立的调解民间纠纷的群众性组织，扎根群众、面向群众、服务群众，而且在调解民间纠纷时不收取任何费用并实行就地管辖原则，可以给纠纷的解决带来巨大的便利，因而人民调解是一种充满生命力且为人民群众乐于选择的社会纠纷解决机制。从社会治理和建设的角度看，人民调解可发挥两大功能：一是社会纠纷的预防功能，二是社会矛盾的化解功能。这就是说，通过人民调解委员会的积极工作，可以及时发现某些潜在的纠纷因素，进而把纠纷消解于萌芽状态；而且人民调解委员会作为联系群众与政府的桥梁和纽带，可以起到上情下达、下情上达的作用，特别是当政府作出涉及群众利益的决策时，政府可以通过人民调解委员会收集和听取群众的意见，向群众解释有关政策和法律法规，让群众理解、接受、支持政府的决策，即通过人民调解委员会的沟通，杜绝或减少官民对立，防止因决策失误、决策不当或群众误解而引发社会纠纷尤其是群体性官民矛盾。而当社会纠纷已然发生，人民调解组织可主动、及时介入，通过说服、劝导，既可以防止矛盾升级，又可以促成纠纷当事人互谅互让并自愿、合法地达成解决纠纷的协议，使纠纷以和平的方式解决，进而促进社会的和谐。

⒉法律援助职能的强化。按照国务院《法律援助条例》第4条、第5条的规定，法律援助机构是司法行政机关所属的下属机构，法律援助工作由县级以上司法行政机关监督管理。根据2012年修订的《刑事诉讼法》第34条、第267条、第286条的规定，可以或应当提供法律援助的刑事案件包括：犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的案件；犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的案件；犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的案件；未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的案件；被申请人或者被告人没有委托诉讼人的强制医疗案件。同以前的规定相比，刑事法律援助的案件范围明显拓宽。这意味着司法行政机关主管法律援助工作之职能的强化。近年来，长沙市司法行政机关对符合条件的当事人（即经济困难或者特殊案件的当事人）①倡导“应援尽援”，甚至要求将法律援助对象由“经济困难者”拓宽到中低收入者，使法律援助工作走在了全省的前列。

⒊律师管理职能的强化。依据律师法的有关规定，监督、指导律师、律师事务所和律师协会，是司法行政机关肩负的法定职责。中央办公厅、国务院办公厅以中办发［2010］30号文件转发了《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》（以下简称《意见》），其中明确指出，律师制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，律师队伍是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。同时，该《意见》要求从思想政治建设、职业道德建设、业务素质建设、执业活动的指导监督、律师事务所建设和管理五个方面坚持不懈地加强律师队伍的教育管理，还要求从执业准入机制、执业状况评价机制、执业奖惩机制、管理体制四个方面进一步健全和完善律师工作体制机制。《改革决定》也明确要求：“完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用”。可见，随着一些法律法规和政策的出台，司法行政机关管理律师工作的职能在不断强化。至今，长沙市已拥有一支2800余人的律师队伍，这是建设法治长沙的一支重要的力量。从各方面反映的情况看，长沙市律师执业权利保障工作做得比较好，但对违法违规执业的惩戒则与其他地方一样，基本未予落实。

⒋司法鉴定管理职能的强化。2012年修改的《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》将以前的“鉴定结论”改为“鉴定意见”，并强调了鉴定人必须具备相应的资格，规定了鉴定人的签名（盖章）和必要时出庭作证的义务，且规定当事人可以邀请专家辅助人出庭就鉴定意见进行质证。很明显，司法鉴定的要求有所提高。这也就意味着司法行政机关之司法鉴定管理职能的强化。

⒌法律顾问职能的强化。为推进法治中国建设，《改革决定》明确要求“普遍建立法律顾问制度”。据了解，为建设法治长沙，长沙市政府法制办、长沙市司法行政机关等正在着手做这项工作。

⒍新增社区矫正管理职能。2011年2月25日，全国人大常委会通过了《刑法修正案（八）》，其中第2条规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”；第13条规定：“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”；第17条规定：“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”。由此，社区矫正工作在我国全面铺开。在此基础上，2012年修订的《刑事诉讼法》不但对社区矫正制度予以再次肯定，而且还有所发展，即社区矫正对象的范围有所拓宽——除被判处管制、宣告缓刑、假释的罪犯外，对暂予监外执行的罪犯也可以实行社区矫正，并明确其由社区矫正机构执行。①社区矫正作为一项新的法律制度，是中央司法体制和工作机制改革的重要内容，因而《改革决定》也明确要求“健全社区矫正制度”。社区矫正作为一种特殊的刑罚执行方法，是与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度，是目前国际上普遍实行的一种刑罚执行制度；作为一项工作，它是从公安机关移转给司法行政机关的一种职责，是司法行政机关肩负的一种新职能。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部共同了《社区矫正实施办法》（自2012年3月1日起施行），其中第2条规定了“公、检、法、司”四家在社区矫正中的职责分工，即：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。”其第3条进一步规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作。”社区矫正直接体现了我国宽严相济的刑事政策，目的在于对社会人格不完善、不能正常进行社会生活的犯罪分子实现再社会化，具有惩罚性和恢复性的双重价值，也是司法行政机关肩负的一项富有创新性、挑战性的新职能。

此外，随着一些新法律、新政策的出台，司法行政机关原有的某些职能也将取消。例如劳动教养制度被废止，原劳教所的职能必将转型。长沙市司法行政机关所属的长桥劳教所就已经转变为强制戒毒所。

总之，按照权责平衡的原则，司法行政机关工作职能的多样化和强化，要求法律和政策赋予其相应的地位和待遇。否则，有职无权，有责无位，权责失衡，就会在某种程度上损伤司法行政机关及其工作人员的积极性，不利于司法行政工作的推动，也不利于法治中国、平安中国建设，更不利于社会建设和治理。

三、实效化：司法行政机关在法治建设和社会治理中业绩显著

司法行政机关肩负着法制宣传、法律服务和法律保障等职能，可以充分发挥预防民间纠纷、化解社会矛盾、引导群众合理诉求、保障人民合法权益、维护社会公平公正的作用，在中国特色社会主义法治建设中作用独特，不可低估。例如：有化解矛盾纠纷“第一道防线”、“东方经验”、“东方之花”之称的人民调解在纠纷解决机制体系中就具有独特的且为其他纠纷解决机制所不可代替的作用。“多年来，人民调解组织每年调解的各类矛盾纠纷都保持在数百万件。仅2009年就达到767．6万件，调解成功率达96％以上，当事人反悔起诉到法院的约占0．7％，被法院判决维持原调解协议的近90％。”［5］又譬如社区矫正工作全面开展以来，社区服刑人员数量不断增长。到2013年10月底，全国各地累计接收社区服刑人员166．5万人，累计解除矫正100．7万人，现有社区服刑人员65．8万人。从目前的情况看，社区矫正的效果较好。绝大多数社区服刑人员能够认真接受矫正，遵纪守法意识和社会责任感明显增强，他们在矫正期间的重新犯罪率一直保持在0．2％的较低水平。显然，社区矫正工作为维护社会和谐稳定作出了积极贡献，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果，在国际上也产生了良好的反响。［6］

长沙市司法行政机关紧紧围绕“公平正义、主动有为、服务高效、创新发展”的工作理念和“全省率先、全国争先”的工作目标，扎实推进各项司法行政工作，在法治长沙建设中更是绩效显著。

⒈人民调解工作绩效显著。2012年，长沙市司法行政机关组织开展了“人民调解进万家、化解纠纷促和谐”活动，全市开展市级矛盾纠纷集中排查4次，区（县、市）集中排查69次，全市各级司法行政机关和人民调解组织共开展纠纷排查3800余次，共排查调解纠纷34882件，调处成功34324件，调处成功率达98．4％，充分彰显了人民调解在维护社会和谐稳定中的基础性作用。

⒉特殊人群管理绩效显著。长沙市司法行政机关积极推进特殊人群的创新管理工作并取得了良好的效果。例如：采用手机GPS定位等高科技措施对社区矫正对象进行监控，将全市社区矫正人员全部纳入电子化管理；与“孟妈妈青护园”等有关公益组织合作，对特殊人群逐步建立“政府－社会－家庭”的教育监管模式；同时还成立了专门的社区矫正中心，负责相关的社区矫正工作。截至2012年12月底，长沙市累计接收社区矫正人员5807人，顺利解除矫正2846人，在册2961人，未出现脱管、漏管和重新违法犯罪情况。

⒊法律服务工作绩效显著。长沙市司法行政机关注意发挥公证机构、律师和律师事务所、法律援助机构、148法律服务中心和基层法律服务所等部门、机构的职能作用，为长沙民众、为企事业单位提供法律服务，为党政机关决策提供法律咨询，从而在法治长沙建设中发挥了积极有效的作用。据统计，2012年，长沙市公证机构共办理各类公证50236件，其中，办理公证援助132件，办理经济公证事项涉及金额达598557万元，在一定程度上预防了民事经济纠纷的发生。全市律师参与政府招商引资、经济贸易谈判1788次，帮扶创业实体1672家，帮扶创业者1669人，为创业者提供法律咨询14010人次，为430个社区（村委会）和3956家企业提供定向服务，在一程度上保证了政府、社会、经济沿着法律轨道正确运行。2012年，长沙市法律援助的门槛进一步降低，便民措施进一步强化。全市法律援助机构共办理法律援助案件2795件，解答来访咨询事项4549件，接待来访咨询5509人次，进一步凸显了法律援助机构维护困难群众合法权益、服务基层、服务民生的作用。12348法律服务热线（148中心）共接听33691个咨询电话，接待来访641人次，协助办理各类法律事务160余起，公益法律服务微博提醒1600余条，开展送法进社区活动17次，编制舆情动态12期，制作法制宣传资料23100份，在引导群众理性表达诉求、合法维权等方面发挥了积极作用。

总之，长沙市司法行政机关肩负着多种职责并充分发挥了职能作用，在实际工作中取得了令人瞩目的业绩，为法治长沙建设立下了汗马功劳。这足以说明司法行政机关在法治中国、平安中国的建设中具有不可替代的作用。有鉴于此，笔者建议，在对司法体制进行改革设计时，应当将司法行政机关纳入整体方案加以考虑，从而使它们更加协调地完成诉讼、调解等法律工作和其他社会建设、法治建设工作。

参考文献

［1］肖建中．司法行政系统文化建设之我见［J］．长沙司法行政，2012，（01）：35．

［2］［4］余伟军．关于长沙市司法行政系统基层状况的调研报告［J］．长沙司法行政，2013，（04）：43－45．

［3］长沙市司法局监察室．上半年长沙司法行政工作综述［J］．长沙司法行政，2013，（07）：14．

机关行政的作用篇（3）

现将《天津市市级党政机关新录用公务员（工作人员）基层锻炼试行办法》印发给你们，请遵照执行。

二二年七月二十六日

天津市市级党政机关新录用公务员

（工作人员）基层锻炼试行办法

第一条为使新录用公务员（工作人员）接触实际，联系群众，经受磨练，增长才干，提高自身素质，适应工作需要，根据国家公务员录用的有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条市级党政机关凡录用不具有一年以上工作经历的大学毕业生（以下简称“新录用人员”），在试用期间，必须安排到基层单位锻炼。基层锻炼时间一般为一年左右。

第三条本办法所称基层单位，是指本市市属企事业单位、各区县的街道办事处和乡镇机关。

第四条市委组织部、市人事局负责选定新录用人员基层锻炼基地，并根据各单位的实际情况确定各机关的对口锻炼基地。

对从事计算机、翻译工作及职位涉及国家安全、保密的新录用人员。可由录用机关自行确定基层单位进行锻炼。

第五条新录用人员的基层锻炼工作由录用机关的干部人事部门组织实施。

录用机关的干部人事部门负责与市委组织部、市人事局确定的对口锻炼基地联系，分期分批安排新录用人员在试用期内到基层锻炼。

第六条新录用人员在基层锻炼期间的管理，由录用机关和对口锻炼基地共同负责。录用机关要明确专人随时了解和掌握新录用人员在基层锻炼期间的表现情况。

第七条基层单位要做好到基层锻炼的新录用人员的接收工作，并做出相应安排。工作安排原则上要符合新录用人员的职位要求。

第八条有条件的基层单位可实行新录用人员基层锻炼导师制。由录用机关从对口锻炼基地选定党性强、作风正派、具有一定理论水平和较强工作能力的人员作为导师，对新录用人员基层锻炼期间的工作、学习给予指导和帮助，并协助组织加强对新录用人员的考核和管理。

第九条新录用人员在基层单位要接受全面锻炼，重点是增强群众观念和为基层、为人民服务的意识，学习掌握做群众工作的方式方法，培养吃苦耐劳、艰苦奋斗的作风，提高调查研究和解决实际问题的能力。

第十条新录用人员基层锻炼期满要进行工作总结，并提交一份专题调研报告。

第十一条新录用人员基层锻炼期满，由基层单位负责对其基层锻炼表现进行全面考核。考核内容为德、能、勤、绩，重点考核基层锻炼任务完成情况及工作能力提高情况。考核结果分为优秀、合格和不合格三个等次。各等次具体标准是：

优秀：模范遵守基层单位的各项规章、制度，熟悉基层工作程序和方法，工作态度认真，服务意识强，能较好完成交办的工作任务，专题调研报告质量高，工作能力有较大提高。

合格：自觉遵守基层单位的规章、制度，能完成交办的各项任务和专题调研报告，在工作能力、效率和方法上能适应工作要求。

不合格：经常违反基层单位的规章、制度，不能完成基层工作任务或工作中出现较大失误，未能完成调研报告，工作能力、效率和方法不适应工作要求。

第十二条新录用人员经基层锻练考核后，要填写《天津市市级党政机关新录用公务员（工作人员）基层锻炼情况考核表》，并存入本人档案。

新录用人员基层锻炼考核结果作为试用期考核的重要依据。

第十三条新录用人员试用期满经基层锻炼考核结果为合格等次以上的，由录用机关按其所报考的职位安排工作。试用期间未经基层锻炼或基层锻炼考核不合格的，不能办理转正定级手续，取消其录用资格。

第十四条新录用人员在基层锻炼期间执行试用期工资。

第十五条本办法由市委组织部、市人事局负责解释。

机关行政的作用篇（4）

其他国家机关和有关人民团体的机关事务管理活动，参照本办法执行。

本办法所称机关事务，包括各机关运行的经费管理、资产管理和服务管理等相关事务工作。

第三条 县级以上政府对本级政府机关事务实行统一管理，统筹配置资源。政府各部门对本部门机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。

第四条 省机关事务管理部门负责拟定全省性机关事务管理的制度和标准，指导下级政府机关事务工作，主管省直机关的机关事务工作。

市、县、自治县政府机关事务管理部门指导乡镇政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。

第五条 县级以上政府应当加强对本级政府各部门和下级政府机关事务工作的监督检查，及时纠正违法违纪行为。

县级以上政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务管理部门应当根据职责分工，依照有关法律、法规的规定，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查;接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报，应当及时依法调查处理。

第六条 机关事务工作应当遵循保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明的原则。

第七条 全省各级政府依照国家有关政府信息公开的规定，建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。

第八条 全省各级政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革，建立健全相关管理制度。

第九条 县级以上政府及其部门应当加强机关运行经费管理，提高资金使用效益。

本办法所称机关运行经费，是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金。

第十条 县级以上政府机关事务管理部门应当会同财政部门根据机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，制定实物定额和服务标准。

县级以上政府财政部门应当根据实物定额和服务标准，参考有关货物和服务的市场价格，组织制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。

第十一条 县级以上政府机关事务管理部门按照规定，结合本级政府机关事务管理实际情况，统一组织实施本级政府机关办公用房的建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，经费管理按照国家预算管理规定执行。

第十二条 政府各部门应当依照有关政府采购的法律、法规和规定采购机关运行所需货物、服务和工程;需要招标投标的，应当遵守有关招标投标的法律、法规和规定。按照有关招标投标的法律、法规和规定不能采取招标方式采购的，应当依法报本级政府采购监管部门审批，经批准后方可开始采购。

政府各部门应当采购经济适用的货物，在技术、服务、性能指标同等条件下，优先采购节能、环保产品。不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。

县级以上政府机关事务管理部门可以受政府委托承担政府采购事项。

第十三条 政府各部门采购纳入集中采购目录由政府集中采购机构采购的项目，不得违反规定自行采购或者以化整为零等方式规避政府集中采购。

政府集中采购机构应当建立健全管理制度，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本，保证采购质量。政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格。

第十四条 县级以上政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度，县级以上机关事务管理部门每年要组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作，并将机关经费使用和管理情况报同级政府和省财政部门。

第十五条 县级以上政府机关事务管理部门按照职责分工，制定和组织实施机关资产管理的具体制度，负责职责范围以及政府委托管理的机关资产的日常管理工作，并接受财政等有关部门的指导和监督。

第十六条 县级以上政府财政部门应当根据有关机关资产管理的规定、经济社会发展水平、节能环保要求和机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，分类制定机关资产配置标准，确定资产数量、价格、性能和最低使用年限。政府各部门应当根据机关资产配置标准编制本部门的资产配置计划。

第十七条 政府各部门应当规范资产使用行为，完善机关资产使用管理制度，建立健全资产账卡和使用档案，定期清查盘点，保证资产安全完整，提高使用效益。

政府各部门的闲置资产由本级财政部门、机关事务管理部门按规定的职责分工统一调剂使用。不能调剂或者不能继续使用的，应当依法采取公开拍卖等方式处置，处置收益上缴本级国库，并按规定核销相关机关的资产。

第十八条 机关分立、撤销、合并或者隶属关系发生改变时，县级以上政府机关事务管理部门应当对其占有、使用的国有资产进行清查登记、编制清册，报本级财政部门审核、处置，并及时办理资产转移手续。

第十九条 县级以上政府应当对本级政府机关用地实行统一管理。土地利用总体规划、城镇总体规划、详细规划应当统筹考虑政府机关用地布局和空间安排的需要。

县级以上政府机关事务管理部门应当统筹安排机关用地，集约节约利用土地。

对政府机关新增用地需求，县级以上政府国土资源主管部门应当严格审核，并依照有关土地管理的法律、法规和规定办理用地手续。

第二十条 省机关事务管理部门应当建立健全机关办公用房集中统一管理制度，对本级政府机关办公用房实行统一调配、统一办理权属登记手续;具备条件的市、县、自治县，可以对本级政府机关办公用房实行统一建设。

县级以上政府机关事务管理部门定期组织开展本行政区域内国家机关楼堂馆所建设与使用情况清理登记。

第二十一条 办公用房维修改造应当遵循简朴庄重、经济适用原则，严格执行维修改造标准。

办公用房维修改造所需资金，统一纳入预算安排。项目达到立项标准的，由本级政府机关事务管理部门初审，报本级财政部门出具资金安排初审意见后，报发展改革部门审核立项;项目未达到立项标准的，由本级政府机关事务管理部门审核后，报本级财政部门纳入预算安排。

办公用房日常维修养护，应当严格执行财政部门下达的机关运行经费预算标准。

第二十二条 政府各部门不得出租、出借办公用房或者改变办公用房使用功能。

县级以上政府及其部门因增设机构、调整职能或者业务发展等需要增加办公用房的，应当在本单位现有办公用房中解决。

本单位现有办公用房不能满足需要的，由机关事务管理部门整合办公用房资源调剂解决，不得以变相补偿方式租用由企业等单位提供的办公用房。无法调剂、确需租用解决的，由机关事务管理部门审核后报本级政府审批。

第二十三条 政府各部门超过核定面积的办公用房，因办公用房新建、调整和机构撤销腾退的办公用房，应当由本级政府机关事务管理部门及时收回，统一调剂使用。

各级政府及其部门的工作人员退休或者调离的，其办公用房应当由原单位及时收回，调剂使用。

第二十四条 省机关事务管理部门会同有关部门拟订公务用车配备使用管理办法，对政府机关公务用车实行编制管理，定期政府公务用车选用车型目录，负责本级政府机关公务用车管理工作。执法执勤类公务用车配备使用管理的具体规定，由省财政部门会同公务用车主管部门和有关部门制定，由省财政部门和公务用车主管部门实施编制管理。

县级以上政府机关事务管理部门负责本级政府机关公务用车管理工作，指导和监督下级政府机关公务用车管理工作。

第二十五条 政府各部门应当严格执行公务用车编制和配备标准，建立健全公务用车配备更新管理制度，不得超编制、超标准配备公务用车或者超标准租用车辆，不得为公务用车增加高档配置或者豪华内饰，不得借用、占用下级单位和其他单位的车辆，不得接受企业事业单位和个人捐赠的车辆。

公务用车实行政府集中采购、定点维修、定点加油、定点保险制度，降低运行成本。

第二十六条 政府各部门应当对公务用车实行集中管理、统一调度，并建立健全公务用车使用登记和统计报告制度。

政府各部门应当建立公务车辆维修、保养、加油管理档案，对公务用车的油耗和维修保养费用实行单车核算。不得转嫁、摊派、隐匿公务用车运行费用。

第二十七条 县级以上政府机关事务管理部门应当制定统一的机关后勤服务管理制度，确定机关后勤服务项目和标准，加强对本级政府各部门后勤服务工作的指导和监督，合理配置和节约使用后勤服务资源。

政府各部门应当建立健全本部门后勤服务管理制度，不得超出规定的项目和标准提供后勤服务。

第二十八条 各级政府应当按照简化礼仪、务实节俭的原则管理和规范公务接待工作。县级以上政府公务接待管理机构拟定公务接待的范围和标准，报本级政府批准后实施。

政府各部门和公务接待管理机构应当严格执行公务接待制度和标准。

县级以上政府公务接待管理机构负责管理本级政府公务接待工作，指导下级政府公务接待工作。

第二十九条 各级政府及其部门应当加强会议管理，控制会议数量、规模和会期，充分利用机关内部场所和电视电话、网络视频等方式召开会议，节省会议开支。本级国家机关会议费管理办法由财政部门会同机关事务管理等部门制定。

第三十条 违反本办法规定，接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报不及时依法调查处理的，由上级机关责令改正;情节严重的，由任免机关或者监察机关对责任人员依法给予处分。

第三十一条 违反本办法规定，有下列情形之一的，由上级机关责令改正，并由任免机关或者监察机关对责任人员给予警告处分;情节较重的，给予记过或者记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分：

(一)超预算、超标准开支公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费，或者挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行、因公出国(境)的;

(二)采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房的;

(三)出租、出借办公用房，改变办公用房使用功能，或者擅自租用办公用房的;

(四)超编制、超标准配备公务用车或者超标准租用车辆，或者为公务用车增加高档配置、豪华内饰，或者借用、占用下级单位、其他单位车辆，或者接受企业事业单位、个人捐赠车辆的;

(五)超出规定的项目或者标准提供后勤服务的;

(六)其他违反法律、法规的行为。

机关行政的作用篇（5）

1 前言

（一）研究的背景

改革开放以来，我国非常重视数字化档案管理工作的发展。所以，随着工作水平的提高，我国司法机关内部管理也得到了不断的健全与完善。与以前相比我国档案管理制度已经得到了不断的完善，司法档案管理工作也迎来了一个大好的时机，但是无可置疑的是，档案管理内部还存在着各种各样的问题。

（二）研究的目的和意义

司法行政机关实行行政管理就是为了能够让档案管理工作更好地进行，也就是为了让本司法行政机关的档案管理工作得到更好的发展和提高。行政管理效率的高低关系着司法行政机关的工作水平，也体现了司法行政机关人员管理档案水平的高低。本文对我国司法行政机关行政管理工作中数字化档案管理的运用进行相对性研究。

2 我国司法行政机关行政工作的特点

首先，司法行政机关行政工作与档案的管理相辅相成。行政和管理是司法行政机关中的两大基础，在司法行政机关中，我们通过行政工作的应用得到经验，进行行政管理工作时，我们的目的就是提高数字化档案管理在行政工作中的应用。进入司法行政机关之后，我们还是用相同的方法不断的对数字化档案管理进行完善，所以，行政工作是司法行政机关的基础。档案管理在司法行政机关管理中起着决定性作用，司法行政机关的发展也离不开行政工作管理的发展，同样行政档案管理的发展促进了司法行政机关的发展。然而行政管理在处理机关内部事务时所采用的一种手段，这也是司法行政机关所形成的特定的处理方法。通过行政管理，司法行政机关可以解决一些基本问题，为行政工作的应用发展扫除障碍。因此，只有行政管理与档案管理相结合，才能共同促进司法行政机关的发展与进步。

司法行政机关行政管理主体呈现专业化趋势。行政管理工作往往需要专业性的知识，所以司法行政机关行政管理主体也就呈现了专业化的趋势。行政管理在进行工作时，要结合自己的工作应用来分析解决问题。行政管理工作是与数字化档案管理相结合的，如果行政管理缺乏数字化档案管理，那么就会导致行政命令缺乏应用性，甚至会导致行政命令的错误性，延时性，这会直接影响司法行政机关的权威性和工作效率。所以司法行政机关在行政管理方面非常重视数字化档案管理的应用，这也是司法行政机关行政管理的一大特点。还有很多司法机关受到了“官本位”思想的影响，还是无法让档案的管理水平达到一个新的高度。很多司法行政单位在工作时没有高度重视行政管理效率，在对工作人员的评议考核与管理效率的评审上缺乏科学的方式，并没有深入研究，也没有利用行政管理指令来完成一系列的档案管理工作，很多司法机关的行政管理就是为档案管理工作做准备。

3 分析数字化档案管理的作用

为了分析我国司法行政机关行政管理中存在的一些运用，并且通过这些实际性的运用来提高我国司法行政机关行政管理效率，从而推动司法行政机关档案管理工作的改革，为司法行政机关的发展带来更多的机遇与挑战。只有提高了司法行政机关的行政管理效率，才能促使司法行政机关培养出更加优秀的人才，当然，这对我国经济建设的发展也具有重要的意义。

（一）提升工作效率

对各类档案进行数字化的管理模式，能够在第一时间将资料进行存储并加以利用，数字化档案的管理可以真实地反映实际情况，可以让使用档案的用户可以方便的查询到他们想要的资料只需要动动手指就能轻松的了解到档案里面的内容。

（二）提升了档案的使用效率

以前一些司法行政机关进行工作时，都是用文本作为载体，将档案归案，很不方便于人们去试着了解档案的内容。但是如果用数字化而档案进行针对性的查询，就可以轻松的利用数字化程序进行档案查询，方便了人们，也可以打破时间和空间的局限性。

（三）提升档案管理的经济效益

以目前的经济效益来看，采取传统的档案管理模式无疑对于资金会是一个极大的挑战，而且还包括了办公的费用，直接导致了档案管理的成本大幅度的提高，经济效益变得很低。但是数字化档案管理可以有效地减少档案管理所需要的成本，提高经济效益。

4 数字化档案管理在行政工作中的应用

（一）建立完善的数字化管理制度

如果要想保证数字化档案管理的建设与安全使用，那么司法机关就必须建立一个有关数字化管理制度，来制约不当举动。档案作为文献资料的一种，是具有极大的特殊性的，并且一些档案是不能去进行外界的公布的，所以必须建立完善数字化管理制度来保证档案的安全。

（二）构建信息技术支持系统

要建立完善的技术支持系统来对数字化档案管理工作提供技术保障，要良好的构建一套完整的工作体系，从联系商家到联系客户再到进行档案的管理或查询，这一系列的工作举措都必须依靠一个完善的技术系统进行支持的。

（三）建立信息查询子系统和案件管理系统

借助数字化档案管理进行工作时，系统内必须套用一个子系统进行内部保障，再要依靠一个案件管理系统对档案进行适当的管理，保证档案的安全使用。

5 总结

从上文所说的来看，现在如果还依旧沿袭传统的档案管理方式是无法适应现代潮流的，所以数字化档案管理模式非常适合，本文通过对于我国的档案管理的特点、数字化档案管理的作用及其在司法行政管理工作中的运用进行阐述，也是对我国现在使用数字化档案管理工作积极探索和运用。

参考文献

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[3]于娜；；企业应加快档案信息化建设的推进速度[J]；黑龙江档案；2011年05期

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机关行政的作用篇（6）

[中图分类号]D630.9 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2013）03-0027-01

行政监督是对行政机关行使公权力的合法性、合规性及合理性的监督，包括行政机关依据其内部组织机构实施的监察、审计以及上级机关对下级机关的行政机关内部监督，同时也包括政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民对行政机关行政活动的行政机关外部监督，通常前者被称为狭义的行政监督，前者与后者共同构成广义的行政监督。在行政机关外部监督的各种监督形式中，司法监督作为一种重要的监督形式，发挥着不可替代的监督作用。

一、我国司法监督的形式及作用

通常认为，立法机关和司法机关对行政机关的监督，是避免行政权力滥用的最有效的制衡方式。在我国，立法权由全国人民代表大会及其常务委员会行使，是中国共产党领导下的最高国家权力机关；人民代表大会选举产生同级的行政机关、人民检察院和人民法院，其中人民检察院和人民法院通常被称作司法机关，但严格意义上，人民检察院是公诉机关，行使的是国家公诉权，而人民法院才是真正意义上的司法机关，依法司职审判。因此，通常认为我国的司法监督采用的是广义司法监督的概念，既包括了司法审判机关对行政机关的监督，也包括了检察机关对行政机关的监督。

人民检察院通过行使检察权和国家公诉权实施对行政机关的监督。其主要形式是通过对国家机关工作人员的叛国行为、分裂国家行为等严重危害国家统一、完整的行为进行侦查和提起公诉的方式，对国家机关工作人员的政治立场进行监督；通过对国家机关工作人员在行政行为中的贪污、受贿、、营私舞弊等违法行为和刑事犯罪行为的侦查和提起公诉的方式，对国家机关工作人员的廉洁从业进行监督；通过对国家机关工作人员的渎职、行为的侦查和提起公诉的方式，对国家机关工作人员的勤勉从业进行监督；通过对国家机关工作人员特别是对公安机关、监狱、看守所、劳动改造机关在侦办案件中的刑讯逼供、超期羁押、恶意人身侵害行为进行检查的方式，对行政机关的违法执法行为进行监督。人民检察院的司法监督是国家公权力对行政权的监督，是行政机关外部监督的各种方式中主观能动性最强、监督力度最大的监督方式，在一定程度上可以认为是国家机器的“自检”过程，因此，在特定情况下，可以认为人民检察院对行政权的监督是最有效的监督方式。

人民法院通过依法审批行政诉讼案件和行政机关提起的强制执行申请案件对行政权进行监督。人民法院对行政机关的监督方式主要包括撤销行政机关实施的违法行政行为、变更显失公正的行政处罚决定、责令行政机关限期做出具体行政行为以及判决行政机关承担国家赔偿责任，并可对拒不执行判决的行政机关及国家工作人员采取司法强制措施。人民法院的司法审判监督是一种在主观上相对被动的行政监督措施，其主要依赖于行政行为相对人提起的行政诉讼发起行政监督。尽管人民法院的司法监督具有被动性，但这种监督却是作为行政行为相对人的普通民众可以对行政机关滥用行政权力导致的损失寻求救济的最有效方式。

我国的司法监督是行政机关外部监督的重要形式，其在一定程度上限制了行政权的滥用，对行政机关行使行政权力起到了制衡作用，同时也为国家机器纠正违法、违规行政行为以及公民个人寻求行政违法救济提供了必要的救济方式，是行政监督体制中至关重要、不可或缺的组成部分。

二、我国司法监督机制的局限

（一）违宪监督机制尚未建立

资本主义国家司法机关对行政机关的监督方式主要有两种，即违宪审查监督和行政诉讼监督。违宪审查监督是指特定的机关对行政机关所制定的行政规章进行合宪性审查。

与发达资本主义国家相比，我国目前尚未建立违宪监督审查机制，各级法院均没有专门的违宪审查职能，各级法院职能审查行政机关具体行政行为的违法性和显失公正性，但不能对行政机关制定的行政法规和部门规章的合宪性进行审查和裁判；同时，公民个人也不能就行政机关抽象行政行为的违宪性提起行政诉讼。这样的制度缺失，直接导致《宪法》作为我国最根本的法律，却对行政机关的抽象行政行为不能构成有效的制约，必然导致行政权力的扩张，在一定程度上限制了立法机关和司法机关对行政机关的制衡力。

机关行政的作用篇（7）

第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

第三条行政许可的设定和实施，适用本法。

有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。

第四条设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第五条设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。

有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。

符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。

第六条实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。

第七条公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

第八条公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

第九条依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。

第十条县级以上人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查。

行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督。

第二章行政许可的设定

第十一条设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。

第十二条下列事项可以设定行政许可：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

第十三条本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：

（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；

（二）市场竞争机制能够有效调节的；

（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；

（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

第十四条本法第十二条所列事项，法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。

必要时，国务院可以采用决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。

第十五条本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。

地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

第十六条行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

第十七条除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

第十八条设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。

第十九条起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

第二十条行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。

行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。

公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

第二十一条省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。

第三章行政许可的实施机关

第二十二条行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

第二十三条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

第二十四条行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。

委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

第二十五条经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统

一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

第二十六条行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

第二十七条行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。

行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益。

第二十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。

第四章行政许可的实施程序

第一节申请与受理

第二十九条公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。

申请人可以委托人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除外。

行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

第三十条行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示。

申请人要求行政机关对公示内容予以说明、解释的，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。

第三十一条申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。

第三十二条行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：

（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；

（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；

（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。

行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。

第三十三条行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。

第二节审查与决定

第三十四条行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

第三十五条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。

第三十六条行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

第三十七条行政机关对行政许可申请进行审查后，除当场作出行政许可决定的外，应当在法定期限内按照规定程序作出行政许可决定。

第三十八条申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第三十九条行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：

（一）许可证、执照或者其他许可证书；

（二）资格证、资质证或者其他合格证书；

（三）行政机关的批准文件或者证明文件；

（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。

行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。

第四十条行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。

第四十一条法律、行政法规设定的行政许可，其适用范围没有地域限制的，申请人取得的行政许可在全国范围内有效。

第三节期限

第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过四十五日；四十五日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长十五日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第四十三条依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。

第四十四条行政机关作出准予行政许可的决定，应当自作出决定之日起十日内向申请人颁发、送达行政许可证件，或者加贴标签、加盖检验、检测、检疫印章。

第四十五条行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

第四节听证

第四十六条法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。

第四十七条行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。

申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。

第四十八条听证按照下列程序进行：

（一）行政机关应当于举行听证的七日前将举行听证的时间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告；

（二）听证应当公开举行；

（三）行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避；

（四）举行听证时，审查该行政许可申请的工作人员应当提供审查意见的证据、理由，申请人、利害关系人可以提出证据，并进行申辩和质证；

（五）听证应当制作笔录，听证笔录应当交听证参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

第五节变更与延续

第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。

第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。

行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。

第六节特别规定

第五十一条实施行政许可的程序，本节有规定的，适用本节规定；本节没有规定的，适用本章其他有关规定。

第五十二条国务院实施行政许可的程序，适用有关法律、行政法规的规定。

第五十三条实施本法第十二条第二项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关通过招标、拍卖等方式作出行政许可决定的具体程序，依照有关法律、行政法规的规定。

行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第五十四条实施本法第十二条第三项所列事项的行政许可，赋予公民特定资格，依法应当举行国家考试的，行政机关根据考试成绩和其他法定条件作出行政许可决定；赋予法人或者其他组织特定的资格、资质的，行政机关根据申请人的专业人员构成、技术条件、经营业绩和管理水平等的考核结果作出行政许可决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行。行政机关或者行业组织应当事先公布资格考试的报名条件、报考办法、考试科目以及考试大纲。但是，不得组织强制性的资格考试的考前培训，不得指定教材或者其他助考材料。

第五十五条实施本法第十二条第四项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。

行政机关实施检验、检测、检疫，应当自受理申请之日起五日内指派两名以上工作人员按照技术标准、技术规范进行检验、检测、检疫。不需要对检验、检测、检疫结果作进一步技术分析即可认定设备、设施、产品、物品是否符合技术标准、技术规范的，行政机关应当当场作出行政许可决定。

行政机关根据检验、检测、检疫结果，作出不予行政许可决定的，应当书面说明不予行政许可所依据的技术标准、技术规范。

第五十六条实施本法第十二条第五项所列事项的行政许可，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场予以登记。需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关依照本法第三十四条第三款的规定办理。

第五十七条有数量限制的行政许可，两个或者两个以上申请人的申请均符合法定条件、标准的，行政机关应当根据受理行政许可申请的先后顺序作出准予行政许可的决定。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

第五章行政许可的费用

第五十八条行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。

行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。

第五十九条行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。

第六章监督检查

第六十条上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为。

第六十一条行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。

行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。

行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。

第六十二条行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。

行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。对检验合格的，行政机关应当发给相应的证明文件。

第六十三条行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。

第六十四条被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政机关。

第六十五条个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理。

第六十六条被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。

第六十七条取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。

被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。

第六十八条对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施，行政机关应当督促设计、建造、安装和使用单位建立相应的自检制度。

行政机关在监督检查时，发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的，应当责令停止建造、安装和使用，并责令设计、建造、安装和使用单位立即改正。

第六十九条有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：

（一）行政机关工作人员、作出准予行政许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；

（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。

依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。

第七十条有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：

（一）行政许可有效期届满未延续的；

（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；

（三）法人或者其他组织依法终止的；

（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；

（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。

第七章法律责任

第七十一条违反本法第十七条规定设定的行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。

第七十二条行政机关及其工作人员违反本法的规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次告知申请人必须补正的全部内容的；

（五）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可的理由的；

（六）依法应当举行听证而不举行听证的。

第七十三条行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第七十四条行政机关实施行政许可，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的；

（二）对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出准予行政许可决定的；

（三）依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定，未经招标、拍卖或者考试，或者不根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定的。

第七十五条行政机关实施行政许可，擅自收费或者不按照法定项目和标准收费的，由其上级行政机关或者监察机关责令退还非法收取的费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的，予以追缴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十六条行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。

第七十七条行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七十八条行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；行政许可申请属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在一年内不得再次申请该行政许可。

第七十九条被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；取得的行政许可属于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全事项的，申请人在三年内不得再次申请该行政许可；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第八十条被许可人有下列行为之一的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）涂改、倒卖、出租、出借行政许可证件，或者以其他形式非法转让行政许可的；

（二）超越行政许可范围进行活动的；

机关行政的作用篇（8）

第二条地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。

第三条地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

第四条地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

第五条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。

第六条依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。

县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

第七条县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。

第二章机构设置管理

第八条地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。

地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。

第九条地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

第十条地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。

行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

第十一条地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。

为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。

第十二条县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。

第十三条地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

第三章编制管理

第十四条地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。

第十五条机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

第十六条地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。

第十七条根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。

第十八条地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。

第十九条地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。

第二十条地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。

第四章监督检查

第二十一条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。

第二十二条县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序，发现违反本条例规定的行为，应当向本级人民政府提出处理意见和建议。

第二十三条地方各级人民政府机构编制管理机关，应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。

第二十四条县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法，由国务院机构编制管理机关制定。

第二十五条任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。

县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。

第五章法律责任

第二十六条有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

（一）擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的；

（二）擅自改变行政机构职责的；

（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；

（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；

（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；

（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的；

（七）违反规定审批机构、编制的；

（八）违反机构编制管理规定的其他行为。

第二十七条机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中、、，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第六章附则

机关行政的作用篇（9）

第二条各级人民政府及其部门的机关事务管理活动适用本条例。

第三条县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，建立健全管理制度和标准，统筹配置资源。

政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理，执行机关事务管理制度和标准。

第四条国务院机关事务主管部门负责拟订有关机关事务管理的规章制度，指导下级政府公务用车、公务接待、公共机构节约能源资源等工作，主管中央国家机关的机关事务工作。

县级以上地方人民政府机关事务主管部门指导下级政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。

第五条县级以上人民政府应当加强对本级政府各部门和下级政府的机关事务工作的监督检查，及时纠正违法违纪行为。

县级以上人民政府发展改革、财政、审计、监察等部门和机关事务主管部门应当根据职责分工，依照有关法律、法规的规定，加强对机关运行经费、资产和服务管理工作的监督检查；接到对违反机关事务管理制度、标准行为的举报，应当及时依法调查处理。

第六条机关事务工作应当遵循保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明的原则。

第七条各级人民政府应当依照国家有关政府信息公开的规定建立健全机关运行经费公开制度，定期公布公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费等机关运行经费的预算和决算情况。

第八条各级人民政府应当推进机关后勤服务、公务用车和公务接待服务等工作的社会化改革，建立健全相关管理制度。

第二章经费管理

第九条各级人民政府及其部门应当加强机关运行经费管理，提高资金使用效益。

本条例所称机关运行经费，是指为保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金。

第十条县级以上人民政府机关事务主管部门应当根据机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，制定实物定额和服务标准。

县级以上人民政府财政部门应当根据实物定额和服务标准，参考有关货物和服务的市场价格，组织制定机关运行经费预算支出定额标准和有关开支标准。

第十一条县级以上人民政府财政部门应当根据预算支出定额标准，结合本级政府各部门的工作职责、性质和特点，按照总额控制、从严从紧的原则，采取定员定额方式编制机关运行经费预算。

第十二条县级以上人民政府应当将公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费纳入预算管理，严格控制公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费在机关运行经费预算总额中的规模和比例。

政府各部门应当根据工作需要和机关运行经费预算制定公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国(境)费支出计划，不得挪用其他预算资金用于公务接待、公务用车购置和运行或者因公出国(境)。

第十三条县级以上人民政府机关事务主管部门按照规定，结合本级政府机关事务管理实际情况，统一组织实施本级政府机关的办公用房建设和维修、公务用车配备更新、后勤服务等事务的，经费管理按照国家预算管理规定执行。

第十四条政府各部门应当依照有关政府采购的法律、法规和规定采购机关运行所需货物和服务；需要招标投标的，应当遵守有关招标投标的法律、法规和规定。

政府各部门应当采购经济适用的货物，不得采购奢侈品、超标准的服务或者购建豪华办公用房。

第十五条政府各部门采购纳入集中采购目录由政府集中采购机构采购的项目，不得违反规定自行采购或者以化整为零等方式规避政府集中采购。

政府集中采购机构应当建立健全管理制度，缩短采购周期，提高采购效率，降低采购成本，保证采购质量。政府集中采购货物和服务的价格应当低于相同货物和服务的市场平均价格。

第十六条县级以上人民政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度，组织开展机关运行成本统计、分析、评价等工作。

第三章资产管理

第十七条县级以上人民政府机关事务主管部门按照职责分工，制定和组织实施机关资产管理的具体制度，并接受财政等有关部门的指导和监督。

第十八条县级以上人民政府应当根据有关机关资产管理的规定、经济社会发展水平、节能环保要求和机关运行的基本需求，结合机关事务管理实际，分类制定机关资产配置标准，确定资产数量、价格、性能和最低使用年限。政府各部门应当根据机关资产配置标准编制本部门的资产配置计划。

第十九条政府各部门应当完善机关资产使用管理制度，建立健全资产账卡和使用档案，定期清查盘点，保证资产安全完整，提高使用效益。

政府各部门的闲置资产应当由本级政府统一调剂使用或者采取公开拍卖等方式处置，处置收益应当上缴国库。

第二十条县级以上人民政府应当对本级政府机关用地实行统一管理。城镇总体规划、详细规划应当统筹考虑政府机关用地布局和空间安排的需要。

县级以上人民政府机关事务主管部门应当统筹安排机关用地，集约节约利用土地。

对政府机关新增用地需求，县级以上人民政府国土资源主管部门应当严格审核，并依照有关土地管理的法律、法规和规定办理用地手续。

第二十一条县级以上人民政府应当建立健全机关办公用房管理制度，对本级政府机关办公用房实行统一调配、统一权属登记；具备条件的，可以对本级政府机关办公用房实行统一建设。

政府各部门办公用房的建设和维修应当严格执行政府机关办公用房建设、维修标准，符合简朴实用、节能环保、安全保密等要求；办公用房的使用和维护应当严格执行政府机关办公用房物业服务标准。

机关行政的作用篇（10）

一、我国行政监察制度的现状分析

（一）行政监察机关法律地位不独立

《行政监察法》第七条、第八条对行政监察机关的法律地位作了规定，规定中明确了我国的监察机关实行双重领导，但监察业务以上级监察机关领导为主。也就是说除监察业务以外，监察机关更多地受本级政府领导，作为重要的人事决定权和经费拨支权也当然归属于本级政府，决定了我国行政监察机关从产生伊始就带有对本级政府的依附性。监察机关的人员构成由本级政府决定，办公经费和工资待遇也由本级政府决定，监察机构的这种设置，从根本上决定了监察机关对本级政府的依附性，使监察机关失去了不受任何干扰、独立行使职权的基础。

（二）行政监察领导体制不合理

我国现行的行政监察机构实行双重领导体制。这一领导体制给我们的监察实践工作带来了许多问题：

（1）许多监察业务事实上不是以上级监察机关领导为主。“监察业务都以上级监察机关为主”是否说明上级监察机关享有最终的决定权，而这些决定权又是哪些方面的决定权？法律法规没有予以说明。

（2）许多监察工作不能真正落实。由于我国的行政监察机关是对本级行政机关及其工作人员实行监督，监督对象是平级机关，自然也包括对本级政府及政府领导的监督；这就会出现一种很怪的现象，行政监察机关本身的人事权和财权都掌握在本级政府手中，有关案件又要报请政府审批，这样就使得监察机关独立执行权力监督任务的作用和力度受到很大影响。

（3）行政监察机关职权范围过窄。行政监察机关的权限，是国家根据行政监察机关的职能和任务，通过立法程序赋予行政监察机关的权力及其行使的范围和限度。根据现行《行政监察法》规定，行政监察机关所拥有的职权大致有以下几部分构成：第一，行政监察机关的监察权和调查权，第二，行政监察机关的建议权，第三，行政监察机关的行政处分权，但笔者认为，其现在所拥有的职权与其所肩负的重要使命仍极不相称。主要表现在：

（1）职权不独立。从现行《行政监察法》的规定来看，行政监察机关在许多方面只享有监察建议权，而不享有直接处分权。

（2）监察机关所享有的职权范围过窄。目前，我国《行政监察法》赋予监察机关的职权仅限于检查调查权、监察建议权、行政处分权三个方面。而从世界范围来看，相对较窄。

二、重构我国行政监察制度的思考

（一）赋予行政监察机关独立宪法地位

在我国，行政监察是国家行政管理的重要内容和必要环节，也是国家行政机关内部监督的重要形式，它和审计监督具有同等的法律地位。我国现行宪法分别在第91条、第109条对审计机关的设立、领导体制和依法独立行使审计监督权作了专门规定，而对行政监察机关的设立及其依法独立行使监察权未做出相应的规定，只在规定各级人民政府职责时，明确国务院领导和管理全国的监察工作，县级以上地方人民政府管理本行政区域内的监察工作。由于没有赋予监察机关与审计机关同等的宪法地位，使行政监察机关的职能自然被削弱。我国目前的监察体制中，属地领导（本地、本级政府领导为主）和平级监察（监察机关与被监察机关平级）在实际工作中己暴露出了明显的缺陷。因此，为了进一步加强行政监察，健全和完善行政监察体制，迫切需要在宪法中对行政监察的地位、领导体制以及独立行使行政监察权作明确规定。

（二）实行行政监察垂直领导

目前我国监察机关的体制是双重领导，即以上级监察机关领导为主，本级人民政府和上级监察机关同时领导与管理的双重体制。监察实践表明，这种双重领导，普遍存在着地方领导与上级监察机关领导“一头重一头轻”的问题，主要表现是一些地方和部门领导囿于局部利益，干预或阻挠监察机关实施监督等。监察机关作为一个职能部门，要监督本级人民政府和政府的各个工作部门及其人员，不可能不涉及到行政机关的利益，如果某些政府领导偏袒下级，利用职权干扰监察工作，则监察工作难以顺利进行。为此，有必要改革现有的领导体制，笔者认为可以分两步走：第一步，可在双重领导的基础上，进一步强化上级监察机关领导的法律地位和作用。第二步，在各项体制完备的情况下，改双重领导为单一的垂直领导，即地方各级行政监察机关只接受上级监察机关的领导，而不接受本级人民政府领导。只有这样才能保证监察机关具有较高的法律地位和较大的权威性，更好地履行监察职责；才能保证各级监察机关依法独立行使职权，使不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉的原则落到实处。

（三）扩大行政监察机关的职权

我国行政监察机关在反腐倡廉中发挥着重要作用，而其作用的充分发挥离不开一定的职权。我国行政监察机关所拥有的职权与其所肩负的重要使命极不相称。有必要进一步扩大监察机关的权力，强化监察手段。在这方面有以下几点思考：

（1）监察机关应具有对监察建议落实情况的监督权。对监察建议，做出的监察机关应有权监督其落实情况，对没有按监察建议进行处理的案件，监察机关可要求说明理由。甚至可以赋予监察机关在监察建议两次没有被采纳的情况下直接做出监察决定的权力。

（2）赋予监察机关一定的经济处罚权。比如对因决策失误或指挥不当给国家造成严重损失的企事业单位干部（指经国家机关任命的），监察机关应拥有责令其赔偿一定经济损失的职权。