职业院校混合所有制篇（1）

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）12-0042-06

一、问题的提出

20世纪90年代，混合所有制职业院校开始在我国兴起，经过10多年的发展，其已经成为我国职业教育的一支重要力量。然而不论是从理论上，还是从实践上，混合所有制职业院校都是一项新事物。那么，混合所有制职业院校兴起的动力究竟是什么？这关系到混合所有制职业院校发展的前景。从某种程度上说，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在这样的条件下，如果引入制度变迁理论，就可以为解释混合所有制职业院校的兴起提供一个新的视角。笔者将从职业教育办学体制的历史变迁入手，运用制度变迁理论解释混合所有制职业院校兴起的动力。

二、职业教育办学体制的历史变迁

所谓职业教育办学体制，主要是指职业院校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的职业教育办学模式[1]。根据办学主体所有制的不同，可将职业教育办学体制的历史变迁分为三个阶段，即政府单一办学期、政府与私人共同办学期以及政府与私人混合办学期。

（一）政府单一办学期（1952-1984年）

随着社会主义改造的完成，我国建立了社会主义公有制，这就要求对旧社会遗留下来的职业学校进行改造。1952年，教育部《中等技术学校暂行实施办法》，标志着我国职业教育开始进入政府单一办学期。所谓政府单一办学，是指政府是职业学校资本的唯一来源。《办法》规定，“私立中等技术学校在学校董事会同意和条件具备的原则下，由省（市）人民政府审核，经大行政区人民政府（或军政委员会）批准，得改为公立学校”。在这样的条件下，我国政府开始成为职业学校的唯一出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征有两个：

第一，私立职业学校走向消亡。新中国成立时的职业学校有公立、私立及教会学校。根据有关资料的显示，1949年我国有中等职业学校564所，其中私立学校235所[2]。可见，私立职业学校约占总数的一半。然而随着大规模社会主义改造的进行，私立职业学校在我国消失了。

第二，公立职业学校获得较快发展。社会主义改造完成之后，我国各类职业学校开始兴盛起来。首先，通过向苏联学习兴办职业教育的经验，发展技工学校。与1949年相比，1956年我国技工学校由3所增加到212所，在校生数由2700人增加到110867人。其次，为了适应新中国建设的需要，发展中等专业学校。与1949年相比，1956年我国中等专业学校由561所增长到755所，在校生由77100人增加到538500人。再次，为了适应农村经济发展的需要，发展农业中学。1960年我国有农业中学22597所，在校生230.2万人。然而，随着的进行，我国职业教育事业受到沉重打击。这就要求我国尽快恢复原有的职业教育办学体制。

（二）政府与私人共同办学期（1985-1996年）

改革开放以后，我国恢复了原有的职业教育办学体制。然而随着经济体制的变革，亟需对职业教育办学体制进行调整。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》，标志着我国职业教育开始进入政府与私人共同办学期。所谓政府与私人共同办学，是指政府和私人分别成为职业学校资本的来源。《决定》提出，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。在这样的条件下，我国政府和私人开始分别成为职业学校的出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：

第一，民办职业教育获得较快发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我几乎没有民办职业学校，1996年却达到568所，约占总数的5.65%；在校生数129463人，约占总数的2.73%。

第二，公办职业教育获得快速发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我国有中等专业学校3557所，1995年达到4049所；1985年我国中等专业学校在校生数为157.11万人，1995年达到372.15万人。

可见，随着职业教育办学体制的改革，我国职业教育获得了较快发展。然而，民办职业教育的数量少、质量低的问题逐渐显现，公办职业教育的机制也出现了僵化。这就要求我国对职业教育办学体制进行调整。

（三）政府与私人混合办学期（1997年- ）

1997年，中国共产党在“十五大”报告提出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。“十五大”报告首次提出了“混合所有制经济”的概念，不仅是所有制理论的重大创新，还标志着我国职业教育开始进入政府与私人混合办学期。所谓政府与私人混合办学，是指政府和私人同时成为职业学校资本的来源。在这样的条件下，职业学校的资本来源开始多元化，增强了职业学校的办学活力，提高了职业教育的吸引力。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：

第一，混合所有制职业院校的办学形式多样化。根据有关资料显示，混合所有制职业院校出现了公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校相互委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、公私合作共建职业院校基础设施等办学形式[3]。

第二，混合所有制职业院校的办学层次多元化。从办学层次来看，包括“大混合”和“小混合”。所谓“大混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资举办职业院校，在学校法人层次进行混合，例如南通理工学院。所谓“小混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资参与职业院校的办学，在学校的二级学院、专业、实训基地、研发中心等进行混合，例如山东交通职业学院航海学院。

三、混合所有制职业院校兴起的动力

制度变迁理论认为，制度变迁需要动力。根据动力的来源不同，可将制度变迁的动力分为内动力和外动力。所谓制度变迁的内动力，是指制度变迁的动力来自制度的内部；所谓制度变迁的外动力，是指制度变迁的动力来自制度变迁的主体[4]。

（一）混合所有制职业院校兴起的内动力

总的来看，二十世纪九十年代，混合所有制职业院校兴起的内动力主要源自经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革。

1.经济体制的改革

经济体制的改革为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。改革开放以后，我国的经济体制开始由计划经济体制向市场经济体制进行转型。所谓计划经济体制，就是政府在资源配置中起决定性作用；所谓市场经济体制，就是市场在资源配置中起决定性作用。我国建立社会主义市场经济体制，关键是要处理好政府与市场的关系。在建立社会主义市场经济体制的过程中，既要发挥好市场的决定性作用，又要发挥好政府的宏观调控作用。

经济体制的改革增强了经济的活力，我国经济进入快速发展期。一方面，国内生产总值快速增长。所谓国内生产总值，是指一个国家或地区拥有的生产要素所生产的最终产品和劳务的价值，被认为是最重要的宏观经济指标。根据国家统计局的数据显示：1978年国内生产总值为3678.7亿元，1998年增长到85195.5亿元。通过20年的努力，国内生产总值增长了20多倍，国家经济的总体状况得到根本改善。另一方面，居民消费水平快速提高。所谓居民消费水平，是指居民在物质产品和劳务的消费过程中，在满足人们生存、发展和享受需要方面所达到的程度，反映了居民在取得基本生存资料的基础上逐步向需要享受和发展资料的方向发展的趋势。根据国家统计局的数据显示：1978年居民消费水平为184元，1998年增长到3126元。居民消费水平增长了约15倍，居民的消费能力得到相当大的提高。

经济的快速发展为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。首先，私有资本具备投资举办混合所有制职业院校的能力。毋需置疑，混合所有制职业院校的兴起离不开私有资本的参与。从微观角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本[5]。当前，外资资本参与举办职业院校还有比较多的约束条件。换言之，如果没有私有资本的积极参与，混合所有制职业院校就成了“无源之水”。随着国家经济总体状况的根本改善，私有资本的投资能力明显增强。1978年，非公有制经济占国内生产总值的比例约为1%。然而根据《1998年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年全社会固定资产投资 28457 亿元，非公有制经济投资9078亿元，占比已经攀升到31.90%。其次，居民具备分担职业教育成本的能力。1986年，美国教育经济学家约翰・斯通提出，根据“谁受益，谁支付”的原则，高等教育的成本应由学生、父母、纳税人和学校共同承担。鉴于职业教育具有一定的非公共性，教育成本分担理论同样适应职业教育。居民消费水平的提高，在一定程度上意味着居民的可支配收入明显改善。根据国家统计局的数据显示：1978年城镇居民家庭人均可支配收入343.4元，农村居民家庭人均纯收入133.6元；1998年城镇居民家庭人均可支配收入增长至5425.1元，农村居民家庭人均收入增长至2162.0元。

2.法制环境的改善

法制环境的改善为混合所有制职业院校的兴起提供了法律基础。改革开放以后，我国民办教育的法制建设经历了从无到有的过程。改革开放以前，我国没有一部关于民办教育的法律法规；改革开放以后，我国逐渐颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）、《社会力量办学条例》（1997年）等法律法规。我国改善民办教育的法制环境，重点是秉持规范和鼓励的原则。在改善民办教育法制环境的过程中，既要坚持规范的原则，使民办教育走上健康的发展道路；还要坚持鼓励的原则，使民办教育成为我国教育事业的重要组成部分。

法制环境的改善增强了民办职业教育的活力，我国民办职业教育迎来了发展的春天。一方面，民办职业教育的规模快速扩张。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：1998年我国有民办职业中学899所，占总数的8.92%；民办职业初中招生数为4149人，占总数的1.18%；民办职业高中招生数为109887人，占总数的6.02%。另一方面，民办职业教育的办学条件有所改善。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：2003年民办中等职业教育有专任教师36585人，在校生数793804人，生师比为21.7∶1；具有高级职称的教师8098人，占专任教师的比例为22.13%；具有研究生学历的教师1019人，占专任教师的比例为2.79%；生均校舍面积为15.9平方米，生均图书28.3册，生均仪器设备值2934元。

我国改善民办教育的法制环境，主要做了以下几方面工作：首先，民办教育的地位逐渐提高。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第三条规定：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。《社会力量办学条例》第三条规定：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。从“我国教育事业”到“社会主义教育事业”，民办教育的政治地位明显提高。其次，民办教育的管理逐渐规范。《关于社会力量办学的若干暂行规定》没有对民办教育机构的内部管理进行明确规定。然而，《社会力量办学条例》规定，民办教育机构实行董事会领导下的校长负责制。再次，民办教育机构的法人财产权获得确认。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十六条规定：“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”。《社会力量办学条例》第三十六条规定：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。这就为民办教育机构取得法人地位提供了经济保障。

3.办学体制的变革

办学体制的变革为混合所有制职业院校的兴起提供了政策基础。改革开放以后，我国职业教育的办学体制逐渐从单一化向多元化转变。所谓职业教育办学体制的单一化，是指职业教育由政府举办；所谓职业教育办学体制的多元化，是指职业教育由政府和市场共同举办。我国在变革职业教育办学体制的过程中，既要发挥好政府的主体作用，又要充分调动市场的力量来举办职业教育。

1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》，拉开了职业教育办学体制改革的序幕。经过20多年的努力，我国职业教育办学体制单一化的局面已经被打破，多元化的办学格局开始形成。一方面，办学主体多元化。根据办学主体的不同，我国职业教育可以分为公办职业学校、民办职业学校和股份制职业学校[6]。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示，1998年我国民办职业中学约占总数的1/10。另一方面，办学形式多样化。根据产权分割的不同，我国职业教育开始具有“国有民办”“民办公助”“私人办学”等多种办学形式[7]。

我国改革职业教育的办学体制，是在多种因素作用下的结果。首先，经济体制的改革。潘懋元先生提出，“教育要与社会发展相适应”[8]。换言之，教育体制必须适应经济体制的变革。我国原有的职业教育办学体制建立在计划经济体制之上。随着市场经济体制的逐步建立，我国必然要对原有的职业教育办学体制进行改革。其次，政治体制的改革。1998年，我国对国务院机构再次进行了改革。随着国务院机构改革的推进，许多中等职业学校的归属发生了变化。同时，政府积极转变职能，对职业学校的管理由直接管理向间接管理转变。在这样条件下，我国职业教育的办学体制必须进行调整。再次，社会心理的变化。一方面，人们逐渐接受了交费上学的现实。长期以来，人们普遍认为，社会主义教育事业应该实行免费政策。通过改革，人们开始习惯交费上学。否则，混合所有制职业院校就没有生存的土壤。究其根源，出资者一般是投资举办混合所有制职业院校。另一方面，人们逐渐接受了职业教育。尽管职业教育依然缺乏足够的吸引力，但人们已经把到职业院校学习谋生技能作为一项可选择的投资。

（二）混合所有制职业院校兴起的外动力

制度变迁离不开主体的积极参与。在混合所有制职业院校兴起的过程中，社会力量和地方政府虽然具有不同的利益损益，但是都发挥了重要作用。因此，混合所有制职业院校兴起的外动力主要源自社会力量和地方政府的共同努力。

1.社会力量的利益损益

社会力量参与举办混合所有制职业院校，既要追求经济利益，还要追求社会效益。鉴于办学资金主要来自非财经性经费，因此混合所有制职业院校属于我国民办教育的组成部分。投资办学是我国民办教育的重要特征[9]。所谓投资办学，就是社会力量参与举办混合所有制职业院校，主张收益权和所有权。社会力量主张收益权，是基于对混合所有制职业院校财产的占有。在这样的条件下，社会力量可以依据自己占有混合所有制职业院校股权的比例，参与办学收益的分配。社会力量主张所有权，不仅是其主张收益权的基础，还可以实现产权的流动，实现资本的保值和增值。毋需讳言，既然社会力量是投资举办混合所有制职业院校，获利就是其重要的利益诉求。在获得经济利益的同时，社会力量还履行了社会责任，取得了一定的社会效益。公司是参与举办混合所有制职业院校的重要社会力量。作为现代企业的典型代表，公司需要追求社会效益。从某种程度上说，公司追求社会效益，就是履行社会责任。所谓公司的社会责任，是指公司在谋取自身及其股东最大经济利益的同时，从促进国民经济和社会发展的目标出发，为其他利害关系人履行某方面的社会义务[10]。公司通过参与举办混合所有制职业院校，促进了国民素质的提高和经济社会的发展，提高了自身的美誉度。

社会力量参与举办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，机会成本。所谓机会成本，是指为了得到某种东西而要放弃另一些东西的最大价值。社会力量投资举办混合所有制职业院校，既能获得经济效益，还能获得社会效益。然而，教育投资的回报是长期的。在较短时间内，社会力量可能难以从混合所有制职业院校获得可观的收益。同时，社会力量还要放弃投资其他行业而获得的收益，如房地产、互联网等。其次，法律风险。我国民办教育产权政策的基本特征是重视法人财产权，忽视出资者的所有权[11]。不论是《关于社会力量办学的若干暂行规定》，还是《社会力量办学条例》，都没有涉及出资者的所有权。在这样的条件下，出资者的财产就面临着一定的风险。一方面，出资者无法获得剩余索取权。《社会力量办学条例》第三十七条规定：“……教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。另一方面，民办学校的终极所有权安排不明确。《社会力量办学条例》第四十三条规定：“……教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。

2.地方政府的利益损益

地方政府参与举办混合所有制职业院校，尽管追求的是社会效益，但是兼顾了经济利益。首先，地方政府追求社会效益。所谓社会效益，就是利用有限的资源最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要。改革开放后，人民群众接受教育的需求日益增长。职业教育的主要目的是帮助人们获得一技之长，从而实现“无业者有业，有业者乐业”的社会愿景。职业教育可以解决地方政府的两大问题，即就业问题和发展经济问题。一方面，随着国有企业实行“抓大放小”的改革策略，大量工人下岗后面临着再就业，混合所有制职业院校可以为他们提供转岗培训；另一方面，随着改革开放的深入，地方政府发展经济的压力日趋沉重，混合所有制职业院校可以为其提供大量的技术技能型人才。例如，1999年海南省政府兴办混合所有制职业院校――海南职业技术学院，就是基于海南建省后经济社会发展对技术技能人才的需要[12]。其次，地方政府兼顾了经济利益。1994年我国实行分税制改革，地方政府成为追求经济利益最大化的政治组织。显然，地方政府发展混合所有制职业院校，可以推动地方经济的发展。根据有关资料显示，海南职业技术学院建校15年，为社会输送了3.1万名技术技能人才，累计培训1.6万余人[13]。可见，海南职业技术学院的兴建，有力推进了海南经济社会的发展。

地方政府参与兴办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，中央政府事后追J存在着风险。地方政府兴办混合所有制职业院校属于制度创新行为，只有获得中央政府的事后追认，才能获得合法性。然而，中央政府的事后追认行为取决于地方政府的谈判能力、权威的扩散化程度以及中央政府从中获得的收益[14]。其中，地方政府的谈判能力是主要影响因素，决定于地方政府的经济实力。如果地方政府缺乏谈判能力，那么其制度创新行为就很有可能无法得到中央政府的事后追认。事实上，我国第一所混合所有制职业院校就诞生于江苏省苏州市。其次，政治风险。改革开放之初，我国选择的是中央政府主导的制度变迁方式。在这样的条件下，只有中央政府向地方政府授权，地方政府才能够进行制度创新。如果没有中央政府的授权，地方政府的制度创新行为就面临着一定的政治风险。事实上，地方政府参与兴办混合所有制职业院校，没有得到中央政府的授权。如果兴办混合所有制职业院校没有获得成功，地方政府负责人的政治生命就很可能被断送。

四、结论

混合所有制职业院校的兴起不是孤立的事件，而是多种因素共同作用下的结果。通过以上分析，我们可以得出如下基本结论：

第一，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在我国职业教育的办学历史上，职业院校的出资者一直是单一的。也就是说，公办职业院校的出资者只有政府；私立职业院校的出资者只有私人，我们习惯将其称为“民办职业院校”。然而，混合所有制职业院校的出资者是多元的，包括政府和私人。无疑，这是我国职业教育办学体制的一次重要变革。然而，鉴于混合所有制职业院校的出资者是多元的，它们之间的利益冲突不可避免。在这样的条件下，混合所有制职业院校应该建立良好的利益协调机制，保障学校的健康发展。

第二，混合所有制职业院校的兴起是内外部因素共同作用下的结果。经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革是混合所有制职业院校兴起的内动力，社会力量和地方政府的共同努力是混合所有制职业院校兴起的外动力。假设只有内动力，没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校是否会兴起？或者假设只有外动力，没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校是否会兴起？以上是无法回答、不能成立的问题。人是制度变迁的主体。如果没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校就不可能产生。宏观环境是影响制度变迁的重要因素，如果没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校也不可能产生。

第三，社会力量和地方政府的利益损益是影响混合所有制职业院校兴起的关键因素。社会力量和地方政府兴办混合所有制职业院校，既有利益诉求，也有风险。那么，社会力量和地方政府在什么条件下才会兴办混合所有制职业院校？无疑，只有社会力量和地方政府的利益诉求分别大于风险，他们才会兴办混合所有制职业院校。那么，降低社会力量和地方政府的风险，就可以有效地增强他们兴办混合所有制职业院校的动力。一方面，应该调整和完善民办教育的法律体系，降低社会力量兴办混合所有制职业院校的法律风险；另一方面，中央政府应该继续向地方政府分权，降低地方政府兴办混合所有制职业院校的政治风险。

参 考 文 献

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职业院校混合所有制篇（2）

中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2017）03（c）-0183-02

职业院校发展混合所有制办学机制的概念，提出已经有一段时间了，但是国内关于混合所有制办学机制的研究还比较少，可以参考的资料也比较有限。职业院校混合所有制办学教育的实践目标是希望通过股份制、混合所有制等资本流入模式，为职业院校的发展引进先进的技术、知识和管理经验，突破职业院校的发展瓶颈。股份制办学体制与混合所有制办学模式之间在资本运作的本质上并没有太大的区别，而且其办学的目标的主体也非常相近，强调职业院校办学和发展的多元化。但是，两者之间在管理和运营的模式上还是存在很大的差别。

1 明确概念，区别股份制与混合所有制之间的异同

对于混合所有制与股份制之间的区别和联系，很多人并没有搞明白，甚至有不少的院校认为两者之间没有差别，因此，也就出现了部分院校在混合所有制办学体制的概念出现之后，直接将自己原有的股份制的办学体制改成混合所有制办学。这种对概念混淆和区分不严谨的现象非常普遍。事实上，混合所有制主要是指公有资本与非公有资本之间的混合，并不等于股份制，两者之间还是存在一定的差别的。一种观点认为，股份制是混合所有制体制的一种表现形式，即混合所有制体制的范围更广。现有的主流的观念和认识是混合所有制体制与股份制之间确实存在很多相同的内容，但是两者之间还是有本质的区别的。其共同点主要表现在产权的多元化和院校运作管理的企业化。但是，根本的区别在于两者对于资本融合的要求，混合所有制办学体制要求资本的来源必须是两种不同的资本类型，及公有资本与私有资本之间融合，而股份制对于资本来源的类型就没有限定。从这个角度来看的话，混合所有制又是股份制中一个比较特殊类型。由此可见，混合所有制体制与股份制体制之间虽然存在很多的共同点，但也存在一定的差异。

2 创新职业院校办学体制，从非公即私，到公私合流

当前，随着高校发展与市场经济建设之间的联系不断紧密，“校企联合，工学交替”的办学模式成为职业院校发展的重要办学模式。企业参与到职业教育体制中，对于促进学校的教育教学改革，培养优秀应用型人才具有重要意义。在过去很长一段时间内，无论是高效还是政府机构，对于校企合作办学的实践都投入了大量的资源和资金，但是大量的投资之后，收到的效果却不尽理想，主要的原因是企业与高效校之间的合作存在体制上的约束。企业单一的接受学生并按照公司发展运作的流程进行培养，对于学校的教学过程和方向很难给出反馈的意见，学校也只把学生实习作为学校办学和吸引生源的一种手段，而对于企业的要求置若罔闻，长此以来，企业由于在这个过程中看不到明显的收益，对于校企之间的合作积极性也会大幅度降低，毕竟吸引进一名职业院校学生经过一段的时间培养之后学生返回学校，对于公司的管理成本和投入成本来说，也是一种浪费。究其原因，主要是高职院校原有的单一投资和办学模式制约企业参与职业院校教育的积极性。而股份制和混合所有制教学体制改变了这种困境，实现职业院校办学主体的多元化发展目标。

2.1 产权清晰，权责分明

混合所有制体制办学的优势是解决了公办和私办单独办学所面临的问题，提高教育资本的使用效能，尽可能的发挥公办和民办院校的优势，例如，公办院校最主要的特点是体制僵硬，流程复杂。而民办高校则面临着最常见的问题是经费不足，难以引进优秀的教育资源等等，混合所有制办学解决了这两者所面临的主要问题，通过企业化的经营和管理，简化组织机构，提高组织运营效率，引进社会优质资源，同时提高教学成效，建立完善的管理流程和绩效机制。

混合所有制办学的另一个主要的特点就是明确了产权的界定，明确资产的所有权和处置权，将资产的所有权和控制权制度化、法律化。使得学校管理从政府的管理体制中脱离出来，为学校的法人和股东争取行使权力的自由控制权，实现对教育教学资源的合理配置，提高职业院校的教学成效。

传统的公办职业院校或者民办院校，都存在一个普遍的管理瓶颈，就是管理者之间的权利和责任划分不清楚，两者之间难以形成明确的法律关系，这也给后期的管理和决策买下隐患，影响学校的发展。而混合所有制办学院校在管理者和举办者之间具有明确的权责划分，院校的所有权与其经营权是相互分离的，确保了院校发展过程中权利与职责的统一。

2.2 划分治理结构，规范运营管理

混合所有制体制下的高职院校，由于具备了法人资产的完整性，因此，其产权的各项职能也就被明确化了。例如资产的所有权、使用于处置权以及收益权益等，院校可以依据产权结构，成立相应的管理组织架构，例如成立董事会、股东大会和监督理事会等机构。以便实现对资产的合理投资和使用，在完成既定的教学目标下，实现经济收益。同时监督院校在经营和决策过程中的合理性。这种混合所有制体制下的治理结构，是通过资产所有者权和使用经营者之间的权利与义务关系来界定的一种治理结构，使得整个组织保持稳定的运营机制。明确两者之间的权利和义务，明确管理流程，使得组织结构中的各个主体模块都能够受到激励，解决传统的办学体制下职责不清晰，组织架构臃肿，运营效率低下等一系列的问题。

3 混合所有制办学机制下高职院校面临的困境

虽然高职院校在混合所有制体制办学的道路上探索出很多值得肯定的成果，但是对于混合所有制体制的怀疑也从未停止过，在运行的过程中还存在不少问题和困难，主要表现在以下两个方面。

一是职业院校的定位模糊。学校与企业之间的目的和需求是有很大差别的，学校体制建设一旦进行了混合所有制改革之后，就必须面临投资和股东回报的问题，这是市场经济的必然要求。而学校教育又必须保持其公益性，避免商业化。这两者之间的矛盾直接导致了职业院校在混合所有制体制化之后其自身的目标定位开始变得模糊，对于资源的使用和投资的公益性，以及经济利益回报率之间难以权衡。

二是公司化运营给学校教学管理带来困难。职业院校混合所有制办学的体制结构一旦确定，也就意味着学校将会想着企业运营那样进行公司化的治理，带有市场经济的盈利性目的。学校作为公益性的教学组织机构，其根本的存在价值和目的是为育人而不是获取经济利益，两者之间显然是存在一定的价值矛盾的，而这种矛盾的存在也势必会在一定程度上影响职业院校的发展和成长。

4 结语

职业院校引入混合所有制办学体制的实践，对于院校明确产权责任，合理运用资本，引进搞技术教育资源和发展壮大，具有一定的积极作用，同时，促进组织机构的精简和教学成果的提升。但是，混合所有制办学机制还处于时间摸索阶段，并不成熟。在实施的过程中还是要克服一系列的困难，例如，混合所有制体制实施对于教育机构目的性和价值的冲击，体制建设与组织结构之间的矛盾等，需要学者和专家进行深入的研究和持续性的实践总结。

参考文献

职业院校混合所有制篇（3）

作者简介：祝士明（1963-），男，天津市人，天津大学教育学院教授，博士，研究方向为职业教育理论与实践；母亚红（1983-），女，四川成都人，天津大学教育学院硕士生，研究方向为职业技术教育；李红丹（1992-），女，山西临汾人，天津大学教育学院硕士生，研究方向为职业技术教育。

基金项目：天津市教委社会科学重大项目“慕课背景下高职院校教育教学改革与创新研究”（编号：2014ZD20），主持人：祝士明。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）06-0026-04

职业院校是培养技术技能应用型人才的教育类型，肩负着培养一线产业大军的重任。对混合制所有制职业院校建设要认真理解办学宗旨，科学把握办学方向、准确定位办学目标，构建有助于混合制所有制职业院校健康发展的运行机制，才能为社会经济转型与升级培养高质量的合格人才。

一、混合所有制职业院校的建设背景

新中国成立后，我国职业教育经历了几个重要的发展阶段。第一阶段是新中国成立后至“”前。这一期间为了适应新中国建设对于技术工人的迫切需求，国家着重发展职业教育，制定了一系列适合职业教育发展的政策，特别是“半工半读”的职业教育办学方针的推行极大地促进了当时职业教育的发展，培养了大批较高质量的技术工人，对当时经济建设的大发展起到了重要的人力支撑作用。第二阶段是改革开放后至1996年。当时的职业教育的管理者和举办者均是各级政府，政府主管部门既负责相关行业的发展，也负责在行业内举办职业院校，为对应的企业培养技术工人及基层管理者。政府的各个主管部门既是政府职能部门，同时又具有行业协会的职能，主管着本行业的发展。所辖的职业学校招收的学生既是职业学校的学生，又是企业的学徒工，满足了本行业企业对于各级各类技术工人的需求，促进了行业企业的良性发展。例如，交通厅（局）下设各个运输公司，为了培养司承人员，交通厅（局）成立了交通学校，专门为各个运输公司培养汽车驾驶人员。交通厅依据各个运输公司对各类驾驶人员的需求制定招生培养计划，面向全社会招生，学生毕业后直接安排到各个运输公司担任司机。该时期的职业教育是我国职业教育发展的最好时期，行业所属的职业院校是行业企业办学的产物，它将“订单制”、“学徒制”、“双元制”有机地结合了起来，是中国职业教育的成功典范。第三阶段是2002年至今。1996之后，伴随国家产业转型、企业制度以及政策的调整，特别是伴随国有企业的合、转、并，为之培养技术技能型人才的职业院校也受到冲击，有的行业所属的职业院校不得已与地方共建，有的行业所属的职业院校直接转给地方教育主管部门。由于职业教育的职业性、实践性特征，教育主管部门缺乏职业教育教学所需要的实习实训设施与师资，职业院校的学生难以获得职业岗位所需要的技能。为了解决这个困扰职业教育发展的瓶颈问题，2002年，国家提出了大力发展职业教育的决定，尤其是强调加强校企合作，吸引行业企业积极参与到职业教育人才培养的过程中，以利于职业教育人才的培养。然而，由于企业是盈利性的社会组织，与学校以培养人才为目标的非盈利型社会组织的目标不同，校企合作虽然收到了一定的效果，但是一直没有达到预想的目标，校企合作远远没有真正落实。这种缺少行业企业参与的职业教育不可能成为真正的职业教育，其人才培养难以满足行业企业的真正需求，因此加强行业企业参与职业教育成为职业教育发展的关键所在。

为了有效解决职业教育人才培养问题，促进企业行业积极参与到职业教育的全过程，近几年，国家提出了发展现代职业教育的一系列政策，其中包括现代学徒制、混合所有制职业院校建设等措施。现代学徒制属于校企合作的一种形式，由于职业学校所有权不属于行业企业所有，行业企业不可能参与职业教育的全过程，学生的“学徒”身份很难得到企业的认同，学生很难到企业进行有效的顶岗实习，所以，现代学徒制的前进道路上也面临诸多障碍。为了破解“校企合作”这一制约职业教育发展的难题，国家试图寻求发展混合所有制职业院校，力图通过将学校所有权进行再分配，通过吸引企业资金、技术、设备、场地、师资等资源的投入，入股企业获取学校的部分股权，成为学校的股东，从而真正对学校的发展进行管理。在这个管理过程中，行业企业全程参与职业院校人才培养规划的制定、订单式培养机制的构建，招生计划的确定、新型培养模式的构建、教育教学过程的融合、学生就业机制的建立等等。通过混合所有制职业院校的建设，提升职业院校的教育质量，满足行业企业以及社会经济发展对于大批技术技能型人才的需求，促进中国制造的升级与转型。

二、混合所有制职业院校的办学目标

（一）要为社会经济升级与转型培养高质量应用型人才

综上所述，对于混合制所有制职业院校的办学定位和培养目标必须科学把握，准确定位。混合所有制职业院校建设从一出场就带有明显的目标烙印，那就是混合所有制职业院校的组建必须是有助于职业院校的内涵式发展，解决目前职业教育发展过程中面临的关键问题，满足区域经济发展，特别是行业企业对技术技能型人才的需求，促进广大青年人的技能学习与对口就业，促进职业教育质量的提升，促进国家制造业的升级与转型。违背了这一宗旨，混合所有制职业院校建设就会偏离预期的目标。

从世界范围来看，世界经济进入了高新技术的迅猛发展期。以3D打印技术、机器人制造以及使用技术、自动控制技术以及无人驾驶技术为代表的新一轮技术革命正在日新月异发展。《中国制造2025》以及互联网+的提出，对我国高级技术技能型人才的质量提出了新的要求。在这个大背景下，混合所有制职业院校的建设既面临着新的发展机遇，同时也面临艰巨的挑战。一方面，混合所有制职业院校的建设与发展要遵循职业教育发展的外部规律，要从国家区域经济、产业行业以及企业的未来发展需求出发，站在未来经济社会对于高级技术技能型人才需求的战略高度，充分发挥国有经济的优势，做好科学的人才培养规划，制定适应行业企业以及区域经济发展需要的的人才培养目标，满足行业企业对于高级技术技能型人才的需求。另一方面，混合所有制职业院校的建设与发展要遵循职业教育发展的内部规律，形成科学的内部运行机制。要依据国家区域经济、产业行业以及企业的未来发展需求，做好专业调整，形成与区域经济，特别是行业企业发展相适应的专业集群，充分发挥学校和企业各自的特色，做好人才培养教学计划、有效解决“双师型”师资队伍，建立先进的实习实训基地，组织有效的教育教学过程，促进高质量人才的培养，满足未来经济社会对高级技术技能型人才的需求，实现我国由制造大国向制造强国的转变。

（二）应办成国有资产控股的职业院校，不能办成盈利产业

在明确办学目标的前提下，混合制所有制职业院校首先要解决如何“混合”问题，即学校的归属权归谁所有问题，其中所有权大小取决于投资方的入股成本和资金比例。笔者认为，混合制所有制职业院校应办成国有资产控股的职业院校，即混合入股的企业应以国有企业股份为主，其他民营等单位为辅的混合机构。原因如下：首先，学校属于非盈利性的社会组织，不能以追求经济利益为首位。国有资产控股才能够把握学校的办学方向，促进职业院校办学目标的实现以及学校的良性发展。其次，学校是培养人才的场所，只有国有资产控股，才有可能将人才培养放在首位。混合制所有制职业院校的建设是为区域经济，特别是为“入股企业”培养急需的技术技能型人才，在整个学校的运行中，国有资产控股才有可能将人才培养作为学校的办学目标，将为行业企业培养急需的应用型人才为己任，促进行业企业转型升级，进而促进区域经济的发展。

《中华人民共和国教育法》明确规定，学校属于非营利性机构，不得以营利为目的。如果不是国有企业控股职业院校，学校的办学目标就有可能会偏离国家的预期目标，成为企业盈利的工具，进而形成职业教育产业化，很多青年学生，尤其是经济欠发达地区的学生可能因为交不起昂贵的学费而进入不了职业院校。在这个问题上，近十年“三本”院校建设的经验和教训应引起我们的高度重视。大家知道，借助于国有大学品牌而成立的三本院校就是以教育产业化为目的的办学机构，虽然为解决青年学生接受高等教育、加快我国高等教育大众化做出了巨大贡献，然而以盈利为目标的办学机构必然是以高学费、低投入、以取得利润最大化为目的，虽然近些年脱离母体大学成为了独立学院，但是其办学目标依然是盈利。从某种意义上来说，以盈利为目标的办学机构的办学目标与国家经济发展对人才培养需求的目标存在一定的矛盾，其办学质量也难以得到有效保障，学生就业也存在一定问题。

因此，国有资产控股才能从根本上保障混合制所有制职业院校的培养目标，真正通过所有制的有效混合焕发职业教育的勃勃生机，培养出行业企业需要的高级技术技能型应用人才，为国家经济转型升级培育合格人才，避免形成以盈利为目标的职业教育产业，促进职业教育健康发展。

三、混合所有制职业院校的建设路径

（一）加强立法和政策的制定

依法治国是我国现代化建设的法律要求，也成为国家的治国理念和策略。关于混合制所有制职业院校的建设也应该依法进行。然而，“混合所有制职业院校作为一种新的办学模式，其新型办学体制和运作机制目前尚缺少适用性、可操作性的政策法规[1]”。由于没有关于混合所有制职业院校的运行法律，而法律须由全国人民代表大会制定，所以在现阶段，可以由政府主管部门依据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》等相关法律，结合混合所有制职业院校的办学定位、培养目标等，并结合经济发展的实际情况，制定“混合所有制职业院校办学指导意见”，为混合所有制职业院校的健康发展提供法律和政策依据，并为以后法律的制定提供政策和现实依据。该意见主要内容应该包括：混合所有制职业院校的法律地位、所有权划分、股东的权力与职责、治理结构、办学定位、培养目标、利益分配、学生招生与就业、培养模式、实习实训、师资队伍建设、学校法人办学自及其监督机制，教职工与学生权益保护等主要内容，确保混合所有制职业院校在法律法规下健康发展。

（二）完善学校的内外部治理结构

在加强学校治理结构现代化建设的今天，构建良好的内外部治理结构是混合所有制职业院校健康发展的关键。外部治理结构主要包括学校和政府、社会的关系，其中学校与政府的关系是最主要的关系。政府要转变观念，将管理理念转变为治理理念，即将自上而下的行政权威管控活动转变为综合的、多方面的、多主体的、多元的持续协调与服务的过程，通过立法、规划、拨款、信息服务、执法监督等行使治理职能，真正实现管办分离，真正将办学自下放给学校，构建有助于混合所有制职业院校健康发展的环境和平台，促进职业院校协调可持续快速发展。内部治理结构主要包括学校内部的运行关系。学校实行董事会负责制度，董事会负责学校的发展规划、建立学校章程和运行制度、筹措资金等宏观事宜。在董事会成员组成中，应增加教职工代表、学生代表以及家长代表，增强管理决策的民主化和科学化。董事会聘用校长，校长对董事会负责。校长依据学校章程，按照董事会的战略规划，具体负责各项工作的落实以及学校的日常工作，“实现在投资者、管理者、执行者、教职员工及其其他利益相关者之间权力制衡、利益制衡与效益共赢[2]”。

（三）加大政府的支持服务力度

由于混合所有制职业院校不以盈利为目的，而企业的目标是盈利，所以为了鼓励国有企业参与混合所有制职业院校办学，并确保学校的办学定位和培养目标，政府主管部门应下大力气为学校的健康发展提供政策支持。第一，要减免入股企业的教育税以及相应的税收，使国有企业在对混合所有制职业院校入股方面得到应有的利益补偿；第二，在对学校的经费支持上，例如学生经费、教师的事业费、基建费等财政拨款数额应与与非混合所有制公办职业院校相同，确保混合所有制职业院校基本经费的正常运转；第三，政府在土地划拨、土地变性与使用、财政贷款等方面给予政策支持；第四，在招生、教学、就业等诸多方面，政府应对混合所有制职业院校予以支持，促进混合所有制职业院校加快发展。

（四）依据行业企业需求并遵循教育发展自身规律办学

发展混合所有制职业院校的目的就是充分发挥行业企业积极参与职业教育的积极性，培养适合行业企业需要的高级技术技能型人才，促进行业企业升级转型。第一，学校是为行业企业培养需要的人才的场所，学校的一切核心工作都应围绕如何培养行业企业需要的人才这一主线，将人才培养与为行业企业服务有机结合起来。学校的发展规划、招生规模与结构、人才培养方案、教育教学计划等都应按照行业企业对人才的需求合理安排。第二，混合所有制职业院校的建设与发展还要考虑学校的实际情况与特色，培育具有自身竞争力的专业集群，并由企业行业参与人才培养的全过程。第三，学校的教育教学内容与过程还要符合学生的认知规律，将“知行合一”的教育理念贯穿整个教学过程，并将职业道德与职业精神的培育融入教育教学整个过程。第四，大力提升教师的教育教学水平，特别是教育信息化时代的信息技术应用水平，加强信息技术与教育教学过程的深度融合，促进学校教学质量的着力提升。第五，提高办学效益。目前，“公办职业院校资金运营模式是，预算收入与支出平衡，没有赢利。主管部门也从来不对公办学校的资金使用效益进行考核[3]”。然而，对于混合所有制职业院校而言，虽然不以盈利为目的，但是提高办学效益确是混合所有制职业院校必须考虑和持续改进与完善的重要问题。通过对学校管理模式的有效改革，激发办学活力，提高资金使用效率，促进学校办学效益的提升。

（五）加强政府与第三方机构的评价监督

为了保障混合所有制职业院校的办学目标，政府与第三方机构的评价监督是必不可少的。首先，政府治理权的转变应主要体现在对学校入股企业进行审核与把关，确保学校的控股权把握在国有资产手中。其次，对混合所有制职业院校的学费、住宿费、伙食费等应进行有效监控和协调，确保受教育者的个人权益得到保障。最后，加大第三方评价机构的评价工作，制定科学合理的评价指标体系，对混合所有制职业院校办学水平进行科学有效的评价，并对全社会公开，逐步使评价工作纳入科学化、制度化的轨道。政府和社会依据评价结果对混合所有制职业院校进行监督，对存在的问题敦促其进行整改，确保混合所有制职业院校的健康发展。

参考文献：

职业院校混合所有制篇（4）

中图分类号：G718 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）05-0041-04

高等职业教育改革发展进入新的历史时期。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 指出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”高等职业院校混合所有制是高等职业教育的制度创新，通过不同形式的资本相互融合和优势互补，实现社会资源的有效组合，让企业参与办学，成为办学主体之一，既可有效激发企业的主动性和积极性，实现校企双方的真正融合，又可激发高职院校的办学活力，促进形成高职教育的多元化办学格局。

一、 混合所有制高职院校的涵义

（一）混合所有制的内涵

“混合所有制”的概念来源于经济学。混合所有制是指产权归属于不同所有制性质的所有者的一种经济形式（非单一公有制或者私有制的经济形式），指的是国有资本、集体资本、非公有制资本等不同所有制资本交叉融合的经济形态[1]。

（二）混合所有制职业院校的内涵

混合所有制办学模式是高校近年来积极探索的一种新兴办学模式。混合所有制职业院校则是将混合所有制经济学的概念引入职业教育领域而产生的一个新概念和新生事物。目前，学术界公认的混合所有制职业院校的概念是指其出资方式有国有资本、集体资本、非公有资本等交叉与融合形态的职业院校[2]。通过这种引进不同资本主体共同参与办学，增强职业院校的激励与约束机制，破除传统高校的体制机制弊端，促进职业院校的发展。

二、 国内外混合所有制院校办学模式现状

纵观国外高等教育发展之路，许多国家都通过引入市场竞争机制吸引社会各界参与办学，以更加有效地配置高等教育资源。例如，新加坡管理大学是新加坡第一所由政府资助的私立大学，该校就属于混合型的大学，既不是纯粹的公立大学，也不是纯粹的私立大学。日本国立大学通过法人化改革，改变学校的运行管理机制，激发学校的办学活力，使学校有更多的办学自。欧美各国的高等教育都呈现办学与投资体制多元化的特征。

目前，国内微观层面的混合所有制职业院校可以分为两种层次上的混合，即“大混合”和“小混合”[4]。所谓“大混合”指的是高校法人层面的混合，即高职院校的创办主体有国有资本与集体资本、私有资本、外资等三种资本中的一种或者几种，是整个学校层面的体制混合。而“小混合”则指的是学校内部二级办学机构层面或具体项目层面的混合。但是，无论是“大混合”还是“小混合”都必须涉及实质性的产权合作或资金投入，且以法人资格出现。

目前，国内高职院校实施“大混合”办学模式的主要有四种类型。第一种为公立民办型，以苏州工业园区职业技术学院为代表。该校开办之初属于公立性质，经过多次改制最终形成以民间投资为主、管理团队参与、政府引导的办学体制，这种体制使得该校既有公办院校的根基和待遇，又有民营的灵活体制。第二种为公有民营型，以齐齐哈尔职业技术学院为代表。该校办学之初为民办性质，后与地方政府合作，开启“政校合作”的先河。第三种为民办公助型，以南通紫琅职业技术学院为代表。该校2000年创办之初是一所全日制民办普通高等职业院校，后有直属于江苏省教育厅的教育发展投资中心参与投资，2013年4月获得民办事业单位法人证书，成为江苏省第一所民办事业单位法人高校，2014年5月升格为应用型普通本科高校[5]。第四种为不同资本合资新办职业院校，以海南职业技术学院为代表。该校由海南省教育厅、海口农工贸股份有限公司和海南广播电视大学共同出资举办。

国内部分公办高职院校采用“小混合”型办学模式。例如，广东工程职业技术学院与迅达（中国）电梯有限公司开展合作，共建实体学院。沈阳职业技术学院与沈阳一家民营独资企业合作，共建混合所有制国家示范性软件职业学院。

三、 混合所有制高职院校的办学困境

（一）高职院校的顾虑

混合所有制可以有效激发企业的主动性和积极性，实现校企双方的真正融合，激发高职院校的办学活力，促进形成高职教育多元化办学格局。但高职院校引入“混合所有制”会改变原来的体制机制，因此，无论是公办院校还是民办院校都有自己的顾]。

公办高职院校对于混合所有制的顾虑主要有以下三个方面：一是公办职业院校隶属于政府，完全依靠政府投资，行政化色彩浓厚，对于自身的事业单位性质有一种天然的心里优势，不愿改变其身份；二是公办职业院校担心改革有风险，改革后对学校的国有资产造成冲击，领导要承担相应的责任；三是公办院校担心学校性质的改变会错过一些国家优惠政策，影响学校发展。以海南职业技术学院为例，之前该校既享受公办院校的补助，又享受民办院校的优惠，但现在有些优惠政策两边都享受不到。因此，有些公办高职院校对混合所有制的积极性相对不高。

民办院校因为本身办学体制灵活，改革的积极性相对较高，但创办者担心混合后失去话语权，合法利益得不到保障，也有自己的顾虑。

（二）企业方的顾虑

长久以来，职业教育与行业需求基本是两张皮。虽然政府十分重视校企合作，也采取一定的政策措施予以推动，职业院校也有与企业合作的强烈愿望，但企业长期合作的意愿并不高。究其原因，还是没有从根本上调动行业、企业参与职业教育的积极。，企业以营利为目的，没有义务帮助职业院校培养人才，在与学校合作过程中要长期投入，企业担心大量的资金投入得不到合理的回报。

（三）产权分配、出资方式的困惑

产权制度是混合所有制院校建设中最核心的问题，也是最难解决的问题。混合所有制高职院校的产权归属和校企双方选择何种方式出资是目前制约混合所有制院校发展的关键因素。目前，大多数“大混合”的高职院校产权设计不够合理，只有产权结构多元化才能保证混合所有制院校的健康发展。大多数混合所有制高职院校民营资本占多数，国有资本所占比例非常小，产权形式过于单一。在出资方式上多以场地、设备等入股，资产评估相对复杂，在混合过程中如何防止国有资产流失没有较好的解决措施。而“小混合”的高职院校多数是名义上的混合，校企双方多以实训基地的混合为主，校方提供场地，企业方提供资金、设备、技术投入，双方对股权分配问题较少涉及。

（四）管理运行机制的问题

混合所有制高职院校采用何种形式管理运行目前尚处于探索阶段。由于“大混合”高职院校民营资本占大多数，多以企业化的方式管理运行，实行董事会下的校长负责制。以企业化方式管理教职员工，整体工作效率较高，但教职工的利益难以像其他公办院校一样有保证，所以学校的人才流失率较高，师资队伍不稳定，大部分教师评上高级职称后跳槽率较高，办学受到影响。“小混合”院校目前基本上分离管理，校方考核自己的教师，企业方考核自己的员工，工资待遇归口校企双方，校企双方难以实现真正的融合。

（五）收益分配的问题

我国高等教育法规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校和其他教育机构”，这决定了高等院校的公益性，而企业的典型特征就是以营利为目的，二者组成混合所有制院校，从根本上来讲教育的公益性和企业的逐利性相互矛盾。对于混合所有制高职院校，校企双方都投入相应的资本后如何既满足企业的营利要求，又保证学校的公益性，如何解决收益分配问题，这是一个亟待解决的问题。

（六）法律法规的缺失

高职院校混合所有制尚无明确的法律保护和规范。《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等相关法律对于混合所有制职业院校的性质、办学体制都没有明确的规定。如混合所有制学校的性质是属于民办非企业法人、事业单位法人还是企业法人，目前没有明确的规定。在操作层面普遍缺乏具体的实施细则，面临各式各样的问题亟待解决。例如，国家对社会资本在职业教育领域的市场准入、审批管理上设有门槛，客观上导致社会资金难以进入职业院校。在投资政策、权益保护、运行规范方面对职业院校的兼并、合并、转让、托管、举办者变更等问题缺乏具体可供操作的规定，对如何进行资产界定、核算、组织清算等问题缺少明确的制度性安排，法律边界比较模糊[6]。

（七）评价机制的问题

对于混合所有制高职院校目前没有明确的评价机制，这种体制是否适合高职院校的发展，大多数学校的成功标志是学校规模的不断扩大、学生人数的不断增长。总体而言，缺少内涵式的、实质性的、客观的评价机制。

四、 推动混合所有制高职院校建设的对策

（一）选择合适的合作伙伴

发展混合所有制职业院校，让企业成为学校股东中的一员。学校的发展与企业的利益和发展紧密联系在一起，二者形成命运共同体，校企合作、产教深度融合也就顺理成章了，职业院校才能真正做到按照行业、企业对人才的需要培养人才，把为企业提供技术支持和服务当成学校分内的任务。因此，选择合适的合作企业对学校而言非常重要，建议选择与学生就业相关联的行业内龙头企业合作。例如，杭州机电学院选择与友嘉集团合作，宁波机电学院选择与海天集团合作。这样的企业实力雄厚，技术精湛，能够为专业教学、学生实习就业提供好的平台，为校企双方合作提供良好的保障。这种合作方式一方面贴近人才市场，真正了解企业的人才需求，同时在办学初期也可以最大程度地促进学校的快速发展。

（二）出资方式的选择

对于高职院校与企业的混合，一是建议校方优先考虑无形资产，企业方以资金设备等实物入股。高职院校可以学校的专业品牌、办学资质、师资、技术、管理作价出资，但校方实物入股需要经过上级部门严格审批和相关专业机构的严格审计才行。二是可以采用校方资产以租赁形式出资，此方法可以有效防止国有资产流失，但要征得企业方的同意。该种方式在一定程度上可以规避国有资产评估等繁琐流程。三是建议和政府部门一起入股，政府部门以协调管理、环境保障方式入股，这样对学校的正常运行提供有力保障。四是高职院校对于出资入股可以分步骤、分阶段实施，不一定要一步到位。

（三）四权分离式的治理结构

参考国外高职院校体制机制的先进做法，混合所有制高职院校可以采用理事会（董事会）领导下的院长负责制运行管理机制，治理结构类似公司的运行管理机制。董事会、监事会、股东会、教代会，举办权、决策权、管理权、监督权适度分离，董事会主要负责学院运行管理决策，监事会主要负责监督管理，股东大会主要负责学院投资和重大建设，院长及员工则独立负责教育教学及行政事务[7]。以杭州职业技术学院为例，该校在混合所有制二级学院的建设中实行理事会领导下的二级学院院长负责制。院企共建理事会，企业人员任理事长，校方任副理事长，为保证企业“主体发言权”和责任担当，企业与校方人数比例4：3，院企双方交叉选派人员参与管理[8]。

（四）建立长效的收益分配形式和合理的退出机制

混合所有制高职院校中校企双方应建立收益共享、责任共担的意识。为满足企业资本逐利的目的，可以将学费、社会培训作为营利性收入的回报形式。就目前高职院校探索混合所有制办学现状看，企业方将资金投入高职院校的收益单纯从资金上来讲并不划算，但企业方的收益可以有多种形式，如学校为其提供满足企业岗位需求的对口人才，提供技术上的改革方案等。

高职院校在与企业合作的过程中应该引入合理的退出机制，依据教育法和公司法的有关规定处理双方权益和债务。基于办学的公益性，本着对社会、学生负责的原则，一方面对于资本投入、退出机制等方面要做明确的约定，避免影响学校的正常教学；另一方面，国家必须建立健全办学资本的流通转让甚至上市交易、抵押等方面的法律法规，对转让方、受让方的资质要求做出明确的规范，才能促进办学的长期健康发展。

（五）完善相关法律法规

探索混合所有制职业院校是职业教育领域的一次重大变革，但针对这个领域我国目前没有完善的法律法规，需要国家进行完善。国家要尽快出台相应的政策法规，出台相应的激励政策，鼓励高等职业院校迈出第一步的积极探索，在这些探索的基础上逐步完善适合混合所有制职业院校发展的法律法规。

（六）引入第三方评价机制，进行内涵式评价

对于探索阶段的混合所有制高职院校的评价体系的指标要不断调整，以适应实际的需要。只有引入合理的评价体系，才能正确引导混合所有制高职院校发展，在探索的过程中不断完善，直到步入正轨。

发展混合所有制职业院校是我国经济制度改革在教育领域的深化，是我国全面深化教育改革的大势所趋，激发各种社会积极因素参与职业教育发展，有利于加快发展现代职业教育和构建现代职业教育体系。针对目前我国高职院校发展混合所有制的多种困境，鼓励高职院校走出去，探索新兴有活力的办学模式和管理体制，为高职院校探索发展混合所有制提供切实可靠的现实依据。

参考文献：

[1]厉以宁.中国道路与混合所有制经济[J].中国市场，2014（23）：2-21.

[2]高文杰.混合所有制职业院校的内涵与意义及其治理分析[J].职教论坛，2015（30）：6.

[3]强俊.公立高校“转制”：路径选择与制度安排[D].武汉：华中师范大学，2007：130-146.

[4]王寿斌，刘慧平.混合所有制：高职改革“市场化”探索[J].教育与职业，2015（2）：27-28.

[5]陈斌，唐永泽.民办高职院校实施“混合所有制”的探索与思考――以南通理工学院为例[J].职教论坛， 2015（3）：78-81.

[6]阙明坤，潘奇，朱俊.探索发展混合所有制职业院校的困境和对策[J].中国职业技术教育，2015（18）：30-32.

职业院校混合所有制篇（5）

作者简介：王坤（1979-），男，云南师范大学职业技术教育学院讲师，博士，研究方向为职业教育混合所有制改革、校企合作；赵红娥（1988-），女，吉林长春人，云南财经大学中华职业学院董事会秘书，研究方向为职业教育混合所有制；田璐（1993-），女，昆明滇池假区实验学校教师，研究方向为学生管理。

基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题“我国职业教育混合所有制改革阻力研究”（编号：DJA150257），主持人：王坤。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0030-04

近年来，随着我国经济社会的快速发展，职业教育取得显著成效，但是由于长期受计划经济模式的影响，我国职业教育存在体制僵化、办学封闭、活力不足、缺乏特色和办学效率低下等弊端。2014年5月2日，国务院颁发了《关于加快发展现代职业教育的决定》，《决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”作为首次引入职业教育界的新概念，“混合所有制”一经提出，立刻引发职业教育界的极大关注。

如：纯粹的公办，活不起来；纯粹的民办，大不起来，怎样做大做强职业院校？用好一个‘混’字[1]；混合所有制是高职教育建立市场机制和企业参与制度的有效途径，混合所有制是公办高职院校办学体制机制改革的有效突破口[2]；探索发展混合所有制职业院校是适应我国全面深化教育改革，加快发展现代混合所有制职业院校和构建现代混合所有制职业院校体系的现实要求[3]。

在单一主体的职业院校进行混合所有制改革，必然会涉及到人事制度的改革，而薪酬制度又是其改革的核心。很多教职工支持拥护混合所有制改革的主要动力，就是改革后自己的薪酬会有一个明显的提升，而这也是改革发起者说服教职工支持改革的一个主要承诺。然而，随着职业院校混合所有制改革的进一步深入，人们发现其薪酬的改革存在比较大的障碍，大家对一些问题的看法存在很大差距。这里仅举两条：（1）如何做好混合所有制职业院校编制内外教师薪酬制度的有效衔接？如何真正贯彻落实“同工同酬”的理念？（2）如何彰显混合所有制职业院校教师薪酬的特色？在多数以股份制为基础构建的混合所有制职业院校中，是否应该有教职员工持股、间接薪酬、薪酬替代品等？类似的问题还有很多，让改革实践者们为难的不是问题的层出不穷，而是对问题的观念和看法太多。其中一个重要的原因，就是对混合所有制职业院校的薪酬研究没有深入到学校内部，缺乏来自一线教职工的调查数据[4]。

一、调研目的、对象和方法

（一）调研目的

了解混合所有制职业学院体制内外教职工的薪酬水平、薪酬结构与分布状况，重点对编制内外教职工的薪酬进行比较，为混合所有制职业学院的薪酬管理制度的改革提出相关的政策建议。

（二）调研对象

云南某大学将所属的职业学院作为混合所有制改革试点单位，全面开展混合所有制改革。2016年4-6月，课题组选择云南某大学混合所有制职业学院的编内、编外教职员工作为研究对象。调研对象范围框定为：在该学院工作1年以上，当前在工作岗位上而且自愿接受调查的教职员工。在调查研究之前，课题组向所有调查对象阐释本次调查研究的目的及意义，所有接受调查的对象皆表示自愿参与调查研究。

（三）调研方法

在具体深入该混合所有制职业学院调查之前，课题组编制好教职工一般情况调查问卷，问卷内容包括该混合所有制职业学院教职工的编制、性别、年龄、工龄、职称、学历、专业等。在向接受调查的教职员工说明来意后，接受调查的教职员工匿名如实填写，课题组当场回收调查问卷，并采用SPSS13.0统计软件进行处理。

（四）数据采集

同时，从该学院在职人力资源信息系统中提取学院教师基本信息，获取相关薪酬的数据情况。该学院现有教职工81人，其中专任教师、在编教师54人，兼任教师、编外教师27人（见表1）。

二、基于公平视角的XX混合所有制职业学院薪酬分析

XX职业学院的整个教师队伍由编内教师和编外教师构成，编外教师签约形式有合同制与劳务派遣两种形式，教师工资主要由基本工资、绩效工资和校区补贴三大块构成。从公平的视角分析，该学院的薪酬管理主要存在两种表现形式。

（一）外部公平

即该混合所有制职业学院与其他性质的职业院校比较，从非在编教师的薪酬来看，XX职业学院非在编教师的工资是云南省民办高校教师薪水的1.5到2倍以上，薪酬水平和薪酬结构高于同行业市场水平；在编教师工资是该大学其他学院在编教师的1.5倍左右，XX职业学院教师课时费，高于省内其他高校教师的平均课时费，学院从校区补贴、学院津贴和课时费等几个方面对教师工资进行补助，客观来说，该混合所有制职业学院的薪酬水平是具有市场竞争优势的。

（二）内部公平

学院在教师薪酬方面努力做到同工同酬薪资发放标准。尽管在基本工资方面学院编内教师的财政基本工资高于编外教师1600元的基本工资，但学院通过发放非在编教师学院津贴的补助形式，拉平编外教师与编内教师基本工资水平。把编外教师的基本工资基数定位1600元，是出于对教师社保上的考虑，基数越高单位承担缴纳社保的比例就会越高。1600元的工资基数是签约劳动合同的标准，涉及到劳动合体解除等问题时降低补偿学院的补偿标准。但当我们在审视学院长远发展时，却依然发现面临一些影响生存和发展的现实难题。学院一直在努力尝试着进行绩效工资改革，争取所有教职工同工同酬，学院教师整体稳定，但是办学至今，编内编外教师薪酬上一直存在着差异，更多的是体现在分配方式的不公平。主要表现为以下几方面：

1.绩效工资方面，编内编外行政工作人员工资相差明显。授课教师绩效工资由于按照课时计算，所以相差不大。学院形成了行政工作人员以多上课的额外付出形式来弥补工资差距的问题，而行政工作人员多上课又影响了学院的管理工作，所以形成了恶性循环。甚至出现一般管理人员的薪水和学院院长的薪水相同甚至超过院长工资的情况，工资层次明显。

2.住房公积金、保险基数存在差别。编内教师有“五险一金”，“五险一金”缴纳基数按照公办高校教师标准；编外教师学院未缴纳住房公积金，五险缴纳基数按照每月1600元基本工资进行缴纳，低于在编教师缴纳额度。2016年事业单位工资改革，在编教师工资每月增长1300元，学院非在编教师并未增长。学院提出编外教师以绩效工资的形式和在编教师工资进行同步增长，向学校分管校领导多次申请未果。据笔者调查，在沈阳某混合所有制职业学院，虽然编内编外教师工资奖金和评职称基本一样，但编外教师的养老金和公积金也是要低一些。

3.编内、编外教师第13个月工资、假期工资存在差异。编内教师由财政发放13个月基本工资，非在编教师由学院以每个月1600元的基本工资水平发放12个月；编内教师假期工资按照公办高校教师基本工资发放，编外教师按合同工资1600元发放，即使是学院的副院长级别，假期工资也就只有5000元左右。

4.编外教职工体验到付出多于编内教职工。编外教职工因不能适应或胜任工作，而感觉到更大的压力，在学院中往往面临被边缘化的尴尬，容易受学生、家长和外界的影响。学院往往会安排编外教师做一些额外的工作，导致他们工作效率低下而经常加班。

通过教师薪酬满意度调查显示，编外教师对福利待遇较为不满意，这说明福利待遇已经成为编外教师比较关注的项目。当然，相比较福利待遇而言，该混合所有制职业学院的编外教师更关注个人成长通道的构建，由于该混合所有制职业学院属于公办大学的二级学院，编外教师不能取得高校教师资格证，也不能参加职称评审，教师发展通道阻塞，编外教师感觉到工作晋升前景和发展机会受限制，编外教师非常担心自己工作的稳定性与职业前景，这也一定程度上影响了学院办学的稳定性。在混合所有制职业院校中，如果将编外教师与编内教师区分为两种不同属性和社会地位的群体，由于在福利待遇和发展空间等方面存在巨大差异，往往会极大降低编外教职工的“获得感”，容易造成编外教职工的心理失衡。

（三）混合所有制职业院校编内外教职工薪酬差距存在的消极影响

1.不利于混合所有制职业院校教师队伍的建设和教学质量的提高。在混合所有制职业院校，编外教师的辞职率远远高于编内教师，编外教师因福利待遇较低和晋升渠道狭窄而带来的频繁流动，不利于混合所有制职业院校建立一支稳定高效的教师队伍。

2.违背了混合所有制职业院校办学的初衷与目的。混合所有制职业院校一直倡导教师员工的同工同酬，但因编制内外身份的不同而形成的巨大福利待遇差距，会背离当初的政策设计目的。

三、混合所有制职业院校薪酬分配存在问题的原因分析

（一）薪酬结构比较单一

通过分析该职业学院的薪酬结构可以发现：固定薪酬多，可变薪酬较少。薪酬结构形式均为“基本工资+绩效工资”，总的工资相对固定，可变的幅度较小，虽然进行了混合所有制改革，但其变化的空间很小，这就导致教职员工薪酬机制欠缺，教师普遍工作积极性较低。在整个混合所有制职业院校薪酬机制的设计中，普遍缺乏长期有效的激励举措，诸如广大教职员工持股等长期有效的激励机制，即便是走在职业教育混合所有制改革前沿的苏州工业园区职业学院，其员工持股更多的是指管理层持股，而不是每一个普通教职员工。

（二）教职员工薪酬高低与办学绩效联系不紧密

虽然混合所有制职业院校并存国有和私有两种资本，但在办学过程中，相比较单纯的民办职业院校，由于有国有资本的存在，政府对其资产管理、人才引进、学生招生就业等方面，还是有更多的偏袒与支持。往往会导致在国有资本占比超过50%的混合所有制职业院校中，教职员工薪酬与学院的办学绩效没有必然的联系，“干好干坏一个样，干多干少一个样”的特征依然明显[5]。

（三）政府的干涉依然过多

纯公办职业院校的管理者往往由政府部门以行政命令的方式直接任命，其本身就有一定的行政级别，和各级行政官员之间的关系千丝万缕，腐败行为和利益输送行为的可能性大大增加。客观上来说，纯公办职业院校并不一定对办学质量产生负面影响，提高产权多元化也并不意味着职业教育办学质量就会显著提高。但不可否认的是，进行混合所有制改革以后，虽然政府相关利益部门仍然可以以各种理由干涉职业院校办学，权力寻租的空间依然存在，但是其干预的成本会大大增加。学术界普遍存在一种观点，认为学校管理层的薪酬与学校的办学成绩呈现正相关。但对于纯公办职业院校而言，学校管理层的薪酬对绩效的影响较低（甚至没有影响）。如果公办职业院校管理层和普通教职工的薪酬差距过大，虽然对学校管理层能够起到激励作用，但不利于调动普通教职工的积极性[6]。

（四）编制内外管理制度的不公平

在调查研究过程中，笔者发现，在该混合所有制职业学院中，编外教师职业认同感低、辞职率高等问题不仅与编制内外教师薪酬差距较大有关系，还与学院为编外教师参与学院管理工作提供了什么样的制度、学院对编外教师的晋升管理等制度是否能够体现公平等有密切关系。

四、混合所有制职业院校薪酬机制的建构

（一）混合所有制职业院校性质的明确界定，是构建合理薪酬分配机制的前提

在以股份制存在的混合所有制职业院校中，国有资本和民营资本所处的地位和所起的作用是不一样的。处于控股地位的投资主体掌握着学校的经营管理权和收益分配权，决定着混合所有制职业院校的性质。部分混合所有制职业院校存在性质认定不清，导致编制内外教师晋升空间差别较大，如本案例中所调研的混合所有制职业院校，由于性质界定模糊，以致其中的编外教师无法获得职称晋升，发展渠道和发展空间受到较大限制。因此，应当明确混合所有制职业院校性质，根据股权构成比例，对应相应的管理体制，这样才有利于厘清混合所有制职业院校的薪酬分配机制。

（二）充分考虑到改革所面临的困难性与复杂性，是推动改革深入持续的重要动力

混合所有制改革越向前推进，人民群众对其期望就越高，遇到的困难会更多，需要支付的改革成本也会更高。对职业院校进行混合所有制改革，必然意味着对已经固化的利益的强制性再分配，而在一定的时间里，职业教育的利益是相对固定的，一些群体在职业教育混合所有制改革中获利，必然有另一些群众在改革中利益受损。职业教育混合所有制改革政策在增强职业教育办学活力和提高职业教育办学质量的初衷中出台，而又伴随着一些群体利益的受损，比如在我们部分试点时间较早的混合所有制职业学院，部分专业的学费已经与三本院校持平。这显然与人人皆可平等接受职业教育的理念是相冲突的，部分贫困家庭的孩子无力承受这样的混合所有制职业教育[7]。因此，在职业教育混合所有制薪酬改革过程中，要尽量减少利益受损的群体范围，配套相应的利益受损补偿机制，减少改革过程中可能存在的不稳定因素。

（三）将程序公正放在优先位置考虑，设计具有公平性的收入分配制度

在混合所有制职业院校中，从提高编外教师对学院的认同感来看，学院应该进一步提高管理制度的透明性和公正性，提高编外教师对学院管理工作的知情权和参与权。在混合所有制职业院校中，由于代表公有和民营资本股东的并存，基层编外教师的利益诉求不一定能够及时反映到双方的决策层，因此，应当加强编外教师与混合所有制职业院校投资各方的双向沟通与联系，特别是关系到编外教师的切身利益，如薪酬、职务晋升等，各方的双向沟通就显得更为重要。在此过程中，应当从以人为本的角度，对编外教师的薪酬制度进行优化设计，进一步做到和编内教师“同工同酬”，增强编外教师在混合所有制职业院校工作和生活中的获得感[8]。

（四）进一步理顺薪酬分配关系，扩大混合所有制职业院校的分配自

在调研中我们发现，政府对混合所有制职业院校薪酬分配的干涉依然较多，市场在其中发挥的调节作用很小，积极调整编内编外、不同学科和专兼职等教师之间的收入分配关系，坚持“评价主体多元化、内容全面、指标科学、方法多样、程序规范”的混合所有制职业院校教师个人绩效评价原则，制定符合混合所有制职业院校发展战略定位和财政情况的富有竞争性的薪酬机制，吸引更多的优秀人才加入到混合所有制职业院校师资队伍中来[9]。

参考文献：

[1]董圣足.“混合所有制”，做强做大职业院校的良方？[N].中国教育报，2014-11-16（06）.

[2]王振洪.混合所有制：企业参与高职教育的有效途径[N].中国教育报，2015-01-22（04）.

[3]王安兴，何文生.探索混合所有制办学，加快发展现代职业教育[J].中国职业技术教育，2014（21）.

[4]袁东.我国高校薪酬调查策论[J].教育与经济，2009（3）.

[5]王晔，王海净.河北省国有企业混合所有制改革背景下的负责人薪酬制度改革研究[J].河北企业，2015（10）.

[6]张晓玫，朱琳琳.混合所有制公司的治理结构、高管薪酬和经营绩效――基于分行业的研究视角[J].金融经济，2016（3）.

职业院校混合所有制篇（6）

党的十八届三中全会提出，要积极发展混合所有制经济。为引导所有制结构调整由经济领域向社会领域延伸拓展，国务院在2014年出台了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“要引导支持社会力量兴办职业教育，探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。把“混合所有制”这个经济学概念应用到职业教育领域，意味着现代职业教育的改革发展将迎来新的契机。因此，深刻理解混合所有制办学的概念、意义，具体分析混合所有制办学的经验、问题，认真思考混合所有制办学的发展路径非常必要。

 

一、混合所有制办学的基本认知

 

要积极探索混合所有制办学，基本前提是要进一步梳理和厘清混合所有制的基本含义和实现形式。所谓“混合所有制经济”，是指在社会经济形态中，不同的产权主体多元投资、互相渗透、互相贯通、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式。[1]作为混合所有制经济向教育领域的延伸，混合所有制职业院校是指由国有资本、集体资本、民营资本、境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式，其本质特征是产权主体和治理结构的混合，使不同性质的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体。[2]

 

虽然混合所有制办学是近年来职业院校新出现的概念，仍然没有相对统一成熟的办学模式，但部分地区的职业院校已经先行先试，率先在实践中进行积极的探索与创新。综合来看，主要有两种办学模式：一种是在办学之初便实现混合所有。比如，海南职业技术学院在建院之初就确定由海南省教育厅、海口农工贸股份有限公司、海南广播电视大学三方按照产权股份化的模式共同创办。

 

二、混合所有制办学的重要意义

 

探索混合所有制办学新路，从大的方面来讲是国家立足全面深化改革需要做出的一项重要决策，从小的方面来讲也是各高职院校增创发展优势、释放发展活力的一个重要契机。概括而言，高职院校探索混合所有制办学至少有四个方面的重要意义：

 

1.有利于深化现代职业教育体制改革。高等职业教育是具有中国特色的历史产物，其改革发展虽稳步向前，但行政化色彩仍然较为浓烈，特别是公办高职院校的办学自主权仍不可能在现行教育体制下得以充分落实。考虑到现代职业教育与市场经济背景下的产业发展密切相关，缺乏充分办学自主权无疑会对公办高职院校的改革发展形成制约。探索发展混合所有制办学，按照股份制公司模式运作，将有助于破除公办高职院校的体制机制弊端，有利于根据市场需求灵活办学，促进办学形式多样化、办学主体多元化，进一步增强办学活力，提高办学效益，加快实现协同创新和协同育人。

 

2.有利于强化职业教育的经费保障。教育投入是一国谋求长远发展的基础性、战略性投资。近年来，我国教育经费保障水平连创历史新高，高等职业教育领域也逐步建立起高职院校生均拨款制度。但由于我国职业教育投入普遍低于同级的普通教育，而且高等职业教育的实训基地建设和技能培训投入相对较大，经费投入不足仍然是大部分高职院校加快发展面临的普遍性难题。只有适应经济发展的新常态，吸引各种所有制资本进入高等职业教育领域，建立健全政府主导、社会参与的多方投入机制，才能有效缓解高等职业教育办学经费短缺的问题，实现常态化的经费保障。

 

3.有利于促进学校与行业的需求对接。当前，高职院校仍然是高等职业教育的办学主体。虽然各高职院校一直把加强和深化校企合作作为服务当地经济建设和企业发展的重要抓手，但还没有从根本上调动起行业、企业参与职业教育的积极性。只有当相关行业、企业以资本、知识、技术、管理等要素参与办学，成为办学的股东并享有相应权利，真正意义上的校企合作、产教融合长效机制才能有效建立起来，高职院校才能直接对接企业需求培养人才，企业也能够直接对接学校招聘合格优秀的员工，实现校企双赢。

 

4.有利于增强教育对地方的人才支撑。高等职业教育的一项重要使命就是服务地方经济发展。通过建立政、校、行、企联合参与的混合所有制办学模式，将最大限度地对接和服务地方人才需求，强化人才保障。比如，东莞市建筑市场具有“建设规模大、市场开放”的特点，但严重缺乏施工现场一线的高素质管理人员，各镇街质量和安全监督站也非常缺乏具备专业素质的监督员。由东莞职业技术学院、建筑企业及相关行业指导单位通过混合所有制模式共建建筑学院，培养直接上岗操作的技能人才，将有效解决当地建筑技能人才缺失的问题，缓解建筑人才培养与就业之间的结构性矛盾。

 

三、混合所有制办学的主要困难

 

虽然高职院校开展混合所有制办学已经破题，但当前仍然是热议比较多、实践比较少，热情比较高、能力比较低。客观而言，任何改革都必然要经历曲折发展的过程。就高职院校混合所有制办学而言，仍然存在一些主客观的问题。

 

1.法律依据不够充分。发展混合所有制办学的两种主要形式包括公办职业院校引入社会资本和不同资本合作投资新办职业院校。但无论是哪种形式，在具体操作过程中都必然会牵涉到处理教育公益性与资本逐利性之间关系的问题。根据《中华人民共和国教育法》，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。简而言之，在当前的法律法规体系下，公办职业院校开展混合所有制办学之后的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属、监管方式等都没有有效有力的法律法规支撑，高职院校探索推进混合所有制的实践将步履蹒跚。

 

2.体制障碍仍然存在。正如前文所述，高等职业教育是具有中国特色的历史产物。特别是公办职业院校的行政化色彩非常浓厚，虽具有独立法人资格，但在具体行政管理中实际相当于政府的二级单位，其自身的运作管理也往往沿用政府行政管理的那套模式，与现代企业管理模式相去甚远。将两种管理模式混合，必然将面对混合所有制院校的“决策权、收益权、监督权”等核心权力怎样科学界定和实施的问题。此外，由于公办高职院校属于国有资产，在混合的过程中意味着国有资产和私有资产产权的交易和融合，潜在的民营资本利益被国有股东侵占或者国有资产流失的问题都将或多或少地加大混合所有制职业院校建立和发展的难度和阻力。

 

3.观望情绪比较强烈。职业教育作为跨界教育，一头是学校，一头是产业。因此，职业院校普遍将校企合作列为重要工作，与相关行业协会、企业建立了良好的合作关系。但如果要将当前一般性的合作关系上升到有资产纽带连接的“利益共享、风险共担”关系，在当前国家层面没有很好提出混合所有制办学的顶层设计的情况下，无论是学校还是企业都有所保留。学校方面，公办职业院校有天然的优势心理，不愿改变身份，同时认为改革有风险，担心对国有资产造成冲击;民营资本则主要担心公办职业教育领域，法律地位和投资收益难以保障，没决心试水“混合所有制”的职业教育。

 

四、混合所有制办学的探索路径

 

在国家的大力引导和社会的自发实践下，高职院校开展混合所有制办学已经破题，但是由于在现行教育体制下的办学难度比较大、涉及面比较广，少数已开展试点的高职院校并没有形成混合所有制办学的统一模式，大多是结合当地资源情况，先行先试进行探索与创新。为加快释放混合所有制办学夹带的改革红利，实现院校专业建设与行企资源支持的双向融入和有效对接，迫切需要从以下几个方面着手：

 

1.把加强顶层制度设计作为首要任务。一方面，要运用法治思维推动混合所有制办学改革。加快清理不适应现代职业教育发展，特别是不适应混合所有制办学的法律条文，尽快从法律法规层面为办学改革松绑，为不同性质的资本参与混合所有制办学营造公平统一的法治环境。另一方面，要加快研究出台推动高职院校开展混合所有制办学的指导性意见，解决好公办职业院校开展混合所有制后的法律地位、法人属性、治理结构、产权归属等问题，并明确混合所有制办学的基本条件和行政审批程序，扫清机制体制上的障碍。

 

2.把二级学院混合所有作为主要方向。《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》提出，鼓励企业和公办职业院校合作举办混合所有制性质的二级学院。特别是在国家还未出台相关顶层设计的时候，以二级学院为平台探索混合所有制办学更显务实。关键是建立健全二级学院的管理模式，在运行机制上，可考虑实行董事会领导下的院长负责制，由董事会聘用院长、副院长，给予更多的办学自主权;在人事管理上，可参照混合所有制企业的人事与薪酬管理模式，实行以绩效目标管理为核心的人事聘用和岗位管理制度。

 

职业院校混合所有制篇（7）

职业教育混合所有制改革的科学化，是指随着职业教育发展的时间、地点、条件等变化而随之调整变化，促使职业教育混合所有制改革与现状相统一，与职业教育发展的现实环境相协调，促使开展混合所有制改革的职业院校，沿着科学、规范的路径持续发展。职业教育混合所有制改革科学化的过程，是指遵循事物发展的内在规律，用科学的思维、科学的态度、科学的方法不断促进职业教育发展的过程。纵观我国职业教育混合所有制改革历程，虽然不乏成功案例，但是面临的问题与困难也十分突出，从根本上来讲，科学化品格不明显是主要原因。

一、职业教育混合所有制改革科学化品格不明显的主要表现

（一）对职业教育混合所有制改革的属性与内涵认知不足

黑格尔在《小逻辑》提出“本质是自身的联系，但其不是直接的，而是自身反思的联系，以及自身的同一”。[1]马克思认为本质是事物的内在规定性，是一事物区别于其他事物的根本特性，是事物固有的属性，是事物发展变化的根本依据。

“职业教育混合所有制改革”未必就是一个褒义词，它有可能促进职业教育的飞跃，也有可能导致职业教育的停滞或退步。职业教育混合所有制改革的动力，主要源于社会对当下职业教育发展的不满，因此积极对现行的职业教育投资政策、产权制度、治理机制等进行改革。改革的方向可能向左或向右，改革既可能更激进、更疯狂，也可能更保守、更谨慎[2]。教育改革有成功的典型，亦不乏失败的案例，亦如我国基础教育课程改革与高校扩招政策，成功与失败的案例并存而引发了热议。在职业教育混合所有制改革过程中，首先应当思考和处理好的问题是改革的方向在哪里？最终会走向何方[3]？究竟是部分地方职业教育混合所有制改革的成功案例促使改革获得了“价值合理性”，还是职教混合所有制改革的“工具合理性”即市场经济发展的必然需求使改革获得了成功。

国企进行混合所有制改革探索的目的，更多的是为了激发活力，增强竞争力；而一些民企寻求混合所有制改革的动机则呈现多元化态势，如弥补资金不足、享受国企待遇、降低市场风险等。在职业教育混合所有制改革过程中，国有机构和民营机构的现有基础和发展目标并不一致[4]，在职业教育混合所有制改革中，民办资本借混合改革的名义，侵蚀国有资产而造成国有资产流失的事情亦时有发生。

（二）对职业教育混合所有制改革目的以及关系认识不当

职业教育混合所有制改革是生产社会化规律和资本社会化规律的客观需要。关于职业教育混合所有制改革，目前有一种流行观点认为“纯粹的公办活不起来，纯粹的民办大不起来”，强调发展混合所有制是社会主义市场经济条件下公办学校适应资本社会化大趋势的重要选择。这种观点貌似有一定的道理，因为发展职业教育混合所有制确实与社会主义市场经济改革的深化有关，职业教育往往被认为是社会经济发展的“晴雨表”，经济发展与产业升级往往直接影响了职业院校的专业设置与人才培养。但这种现象反映的是职业教育与市场经济之间的外部关系，并非问题的本质。有一种观点认为职业教育混合所有制改革是市场经济发展的必然结果，事实上这混淆了我国基本所有制与市场经济体制之间的联系与区别[5]。混合所有制不是市场经济发展的必然选择，而是市场经济发展过程中，本身就一直包含着混合所有制。萨缪尔森所著的《经济学》对混合所有制的内涵进行了阐释，“在现代社会的各种经济制度中，没有一种是某一纯粹形式。相反，所有的社会都兼具市场和计划的混合经济，从来没有一个百分百的市场经济（尽管19世纪的英国很接近于此）。”[6]民办职业院校借鉴现代企业运行机制，普遍采取董事会治理模式，决策效率较高，有“船小好调头”的优势，但当民办职业院校规模足够大时，这样的灵活治理机制是否还存在？山东某万人规模的民办职业学校因为一起打架事件，一年内生源骤降90%，损失1.8个亿[7]。一所市场经济中发展壮大的民办学校，面对一起负面新闻，却如此的不堪一击，民办职业院校能更好应对市场风险的论断依据又何在？

（三）参与的主体结构不合理

我国职业教育混合所有制改革包含着“谁来改革”、“改什么”和“怎么改革”三个基本问题，其中“谁来改革”位居三大问题之首。因为职业教育混合所有制改革必须依靠特定的主体来推进，“能否形成具有明确改革意识和改革能力的主体，直接决定改革能否真正发生和最终取得成效。”[8]

我国职业教育混合所有制改革形式早已存在，如苏州工业园区职业技术学院、海南职业技术学院、南通理工学院等，已经进行了混合所有制改革尝试并取得了一定成绩，但就全国来看，这种自发行为毕竟是少数，更多的职业院校处于观望状态。因为我国任何一项教育改革要引起社会的关注与推行，主要依赖于由上到下的政府推动[9]。2014年6月，国务院颁布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”混合所有制改革迅速成为职业教育热点，在全国召开了许多职业教育混合所有制改革的会议，开展了广泛讨论。在这一过程中，政府教育主管部门占有绝对主导地位，就算是在学校层面，参与混合所有制改革决策的也只是少数。某职业学院的混合所有制改革，从方案的起草到最终挂牌，只有学院领导、合作企业和个别教师参与其中，而广大教职员工被排斥在改革决策之外，只隐约听说“混合所有制改革之后工资会涨”，便欢欣鼓舞地支持改革了，而对在混合所有制改革中，当民办资本控股比例超过50%后，公办职业院校一线教师的权益如何得到保障，学生的培养质量如何更好得到提高，学校办学的公益性与民办资本的逐利性如何得到平衡等，对于这些问题，广大一线教职工普遍意识不到，这是一种更隐秘的被边缘化。 （四）缺乏健全的职业教育混合所有制改革评估机制

纵观现有的职业教育混合所有改革成功案例，对改革成效的评估普遍坚持的是硬件论，如海南职业技术学院通过混合所有制改革，资产增长率达800%，办学面积增长率达300%，建筑面积增长率达300%[10]；广西理工职业技术学院通过混合所有制改革，占地面积达1239亩，在校生人数达2.36万人，校舍建筑面积达39.77万平方米[11]。

至于混合所有制改革之后，随着民营资本的介入，贫困家庭孩子的入学机会是增加了还是减少了，学生的综合素质、核心竞争力是否相比较“单一制”职业院校有所提高，这些学校内涵式发展的评价指标鲜有提及，这与世界银行对发展中国家职业教育发展质量的评价指标，形成极大反差。世界银行在《职业教育技术教育与培训：世界银行的政策文件》中对职业教育进行了分析，“对于专门职业技能的训练，只有建立在扎实的普通教育基础之上才会更有效，普通基础教育和中等教育为很多行业提供了这种基础……在一些国家，以职业课程取代部分学术课程的额外投资，如果用来提高学术成绩或增进学术教育将是更有效的投资。事实上，在使毕业生进入工作领域或自谋职业方面，职业教育多样化课程并不比中等学术教育更有效益。”[12]世界银行把职业院校的人才培养质量作为是否支持其发展的核心标准，而我国许多职业院校混合所有制改革普遍把扩大办学规模作为自己的主要目标。职业院校的办学面积扩大了，教学设施完善了，学生人数多了，是否意味着其学生培养质量就必然会提高？若真如此，世界银行为何在投入大量资金对发展中国家学校职业教育进行长期支持后，会得出“以学校为基础的职业教育人才培养模式是高成本的、缺乏职业针对性的”结论？[13]姑且不论世界银行的职业教育政策转变背后受到多少复杂因素的影响，但在许多职业院校，学生的培养质量低下、社会竞争力差、可持续发展能力弱是不争的事实。

二、职业教育混合所有制改革科学化品格的生成

（一）从目标来讲，应把提高人才培养质量作为职业教育混合所有制改革的核心

夸美纽斯在《大教学论》中提出“把一切知识教给一切人”，怎样提高知识传授的效率是教育改革发展的重点目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》明确指出，职业教育要把提高质量作为重点。

实现国有资本和其他资本的共赢，是职业教育混合所有制改革的立足点和生命线，但如何实现双方的共赢并没有说清楚。当前流行的做法是将资产的增长、招生人数的增加、办学规模的扩大作为混合所有制办学双方共赢的体现，追求资产的增值，是国有企业、民营企业、民办学校寻求混合所有制办学的最大动力。“纯粹的公办活不起来，纯粹的民办大不起来”，认为公办职业院校规模庞大，社会认可度高，但体制僵硬，政府作为学校的唯一投资主体和利益主体，学校发展缺乏活力；民办职业院校办学的机制灵活，但生源危机严重，办学经费不足。而现实的情况是，不是所有的纯公办职业院校都是机制僵硬，不是所有的纯民办职业院校都不能做大，对于那些已经办得很好的公办和民办职业院校而言，显然没有混合办学的必要，在这里需要我们回到教育的目的上来。

在职业教育混合所有制改革中，不管是公立民办型、公有民营型、民办公助型以及小混合型，都应当将提高人才培养质量作为混合所有制改革的核心目标。“从人才培养目标来看，整个教育系统的其他因素，都是为实现人才培养质量而协同存在。”[14]职业教育混合所有制改革，不一定会促进教育质量的提高，职业教育人才培养质量的提高，也不一定是通过了混合所有制改革，通过其他方式的改革，也可能会提高职业教育人才培养质量。对提高职业教育人才培养质量而言，混合所有制改革既不是充分条件，也不是必要条件。

因此，应当明确将“提高人才培养质量”作为混合所有制改革的目标，唯有如此，才能将教育质量的硬件论、多元论、层次类别论、水平级差论、结果论、目标论有机统一起来。不论是南通理工学院通过混合所有制改革获得事业单位身份认可，更好留住了教职员工；还是广西理工职业技术学院通过混合所有制改革，盘活了国有资产；或是苏州工业园区职业技术学院通过混合所有制改革，建立了董事会治理机制。所有的这些改革，都必须围绕提高人才培养质量这一核心，构成一个有机整体，只有这样，才能真正增强职业教育的吸引力，促进职业教育的良性循环和可持续发展。

（二）从参与主体来讲，应扩大混合所有制改革参与的主体范围

“教育改革是各种主体为了捍卫自身利益，不断进行权力博弈和资源重组的过程”[15]，职业教育混合所有制改革方式复杂，如民办职业院校与国企混合、民办职业院校与公办职业院校混合、公办职业院校与私企合作等，混合动机多样，利益诉求多元化，牵涉面广，在这一过程中，扩大改革参与主体的范围，就显得尤为重要。

职业教育混合所有制改革所涉及到的政府人员、专家学者、院校管理人员及教师、广大学生及家长，都应当有充分的机会了解改革的内容及相应观点，如公私混合后，如何厘清产权、如何避免国有资产流失、如何不损害编制内职工的合法权益、如何平衡私企的逐利性与学校的公益性、如何提高人才培养质量等，都需要每一个改革参与者认真思考与面对。因为职业教育混合所有制改革，既可能成功，也可能失败，广大参与者亟需对可能出现的局面做好充分的思想和行动准备。

职业教育混合所有制改革参与者之间应当进行积极对话，缓解冲突与矛盾，促使改革不断向前推进。相关公办企业或公办学校的管理者，往往担心因国有资产流失而被问责，这也是管理层在混合所有制改革方案制定与前期规划中显得犹豫不决的主要原因，这时就需要扩大改革参与者的范围，以便让大家全面深入沟通，思考解决策略，竭力避免不良后果的出现，促使改革朝预期的方向发展。

（三）建立科学合理的职业教育混合所有制改革评估指标体系

2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出，要促使“相关标准更加科学规范，监管机制更加完善”，因此，加快构建科学合理的评估指标体系，是当下职业教育混合所有制改革亟需解决的问题。 第一，职业教育混合所有制改革评估指标体系应当是多层次的。产权的划分、董事会下的院系运行、产学研的一体化、课程与教学的开发与实施、学生对理论知识与缄默知识的掌握等等，“分别建立针对各个改革主体的质量评价指标”[16]，从不角度评估职业教育混合所有制改革取得的成效。

第二，在指标内容上，建立以学生发展为导向的人才培养质量核心指标[17]。在职业教育混合所有制改革过程中，积极针对在校学生进行教学满意度调查，混合所有制职业学校开展的教育教学活动是否能满足学生的可持续发展需要？混合所有制职业学校是否进一步强化了校企合作？在混合所有制职业学校学习的学生，相比较单一制学校，学习投入度是否更强？应届毕业生对混合所有制职业学校的教学质量满意度是否比单一制学校更高？用人单位对混合所有制职业学校毕业生的实际工作能力和发展潜力的评价，是否高于单一制学校等等。

职业教育混合所有制改革，既充满机遇，也面临巨大挑战，如何促使改革朝预期方向发展，形成科学化品格就显得异常重要。

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职业院校混合所有制篇（8）

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）30-0024-04

一、问题的提出

“十”以来，在我国教育领域中，“混合所有制”这个概念首先在职业教育领域提出，与职业教育的本质属性和我国职业教育办学实际有着密切联系。产教融合、校企合作是世界各国职业教育办学体制的基本形式和实践总结。在我国，目前国有公办职业院校是职业教育的主要办学实现形式。但近年来，社会各界普遍认识到，行业企业职业教育举办主体地位的缺失是目前制约我国职业教育人才培养质量和社会服务水平的主要原因。如何进行职业院校混合所有制改革，发挥行业企业职业教育举办主体作用，有效实现产教融合、校企合作，提升职业教育适应社会需求能力，已成为目前社会各界关注的热点和焦点。但是，职业教育混合所有制改革作为一项创新性活动，其基本内涵、作用机理、现实困境和推进对策等一系列重大理论与实践问题还有待进一步厘清和思考。因此，加强这些重大理论与实践问题的深入研究对于进一步推进职业教育混合所有制改革具有十分重要的现实意义。

二、职业教育混合所有制改革的基本内涵

“混合所有制”这个概念起源于经济领域，从宏观层面看，混合所有制是指整个社会的经济结构中公有制和私有制并存的状态；从微观层面看，混合所有制是指企业的产权结构不仅包括公有资本，还包括民营资本和境外资本[1]。从目前情况看，我国职业教育领域中的“混合所有制”形式已经实际存在，大致可以分为学校整体、二级办学机构和具体办学项目等3个层面。其形式实质是指公有资本与民营资本和境外资本中的一种或两种混合，共同出资举办具有独立法人资格的职业教育办学实体。然而，职业教育混合所有制改革作为职业教育领域内的一项战略性制度变迁，有必要从其产生的基本背景出发，来概括厘清职业教育混合所有制改革的基本内涵。

（一）职业教育混合所有制改革是职教办学体制的理性回归

学徒制是职业教育的历史起源。职业教育功能的正常发挥在于紧密贴近经济社会发展需要、服务经济社会发展实践，跨界性是其区别于普通教育的重要特征。在多年的发展实践中，世界各国职业教育逐步形成了“产教融合、校企合作、工学结合与知行合一”的办学模式。比如闻名遐迩的德国“双元制”职业教育。在德国，所有的企业都有资格开展职业培训；但只有符合《联邦职业教育法》的规定并经过行业协会对办学资质认定后的企业，才有资格从事职业教育[2]。这些企业被称为“教育企业”，目前只约占德国企业总数的1/4，同公益性的学校一样需要承担职业教育的社会责任，具有极高的社会地位。因此，职业教育混合所有制改革是体现职业教育“跨界的教育”本质属性的理性回归，也就是实现职业教育举办主体多元化的理性回归。

（二）职业教育混合所有制改革是产权改革思路的迁移扩展

“十”以来，党中央和国务院多次提出“要落实行业企业职业教育举办主体地位，探索发展股份制、混合所有制职业院校”，系统阐明了职业教育混合所有制办学模式应该成为我国职业教育的重要办学实现形式的战略意图。因此，职业教育混合所有制改革是适应我国积极发展混合所有制经济，运用产权改革思路实践探索职业教育领域办学体制改革的重要创举，试图有效解决政府管理学校行政色彩浓厚与“权利边界”模糊、学校惰性痼疾难除与办学活力不足等问题。

（三）职业教育混合所有制改革是问题导向型改革的实践探索

新中国成立至改革开放初期，行业企业是我国职业教育的主要举办主体，为新中国培养了一大批高素质的技术工人[3]。20世纪90年代中后期以来，随着市场化趋向的经济体制改革不断深化，多个竞争性行业行政主管部门相继被撤销，一批国有企业也相继改制，与此同时成立了相应行业协会。由于这些行业协会先天不足，无力承担服务于行业的职业院校的发展责任。目前从各级地方政府举办的职业院校面临的主要问题看，职业院校和行业企业缺乏深度利益纽带连接所导致的校企合作质量不高是制约职业院校人才培养质量和社会服务水平的根本原因。因此，职业教育混合所有制改革的主要对象是国有公办职业院校，其根本目的就是通^构建校企利益风险共享共担长效机制，推动职业院校的内涵式发展，从而更好的满足经济社会发展的需求。

综上所述，职业教育混合所有制改革主要是面向国有公办职业院校，根本目的是提升职业教育适应社会需求能力，基本方法是借鉴国有企业市场化取向改革的基本思路和遵循职业教育发展的内在规律，推进职业教育举办主体多元化，创新现代职业教育治理体系，以合同契约为基础实现政府资本与社会资本合作供给职业教育服务。

三、职业教育混合所有制改革的作用机理

目前职业教育混合所有制改革正在摸索阶段，本文借鉴经济领域体制改革方面的理论和实践，总结梳理职业教育混合所有制改革对于提升职业教育适应社会需求能力的作用机理。

（一）职业教育混合所有制改革有利于实现职教举办主体的合理匹配

纵观东西方经济社会发展史，职业教育的功能目的主要是服务经济社会发展，其历史起点是学徒制，逻辑起点是职业技能传授[4]。这就是说，职业教育的需求源于产业界的发展需要，职业技能知识的缄默性特点决定其传授过程需要行业企业提供的真实生产环境支撑，缄默性知识传授成效测度困难将会导致学校本位的校企合作交易费用的高企，行业企业理所应该成为职业教育的举办主体。当前，国有公办职业院校是我国职业教育办学的主要实现形式，产权一元化为政府对职业院校实施全面控制提供了方便。从现实情况看，国有公办职业院校实际成为政府下属的具有相应行政级别的内部机构，缺乏按照职业教育内在规律的办学自，同时又导致办学活力不足等问题。职业教育混合所有制改革将行业企业纳入职教举办主体，打破职业院校产权一元化结构，真正发挥行业企业职业教育举办主体作用，有利于“去行政化”治理方式变革，有利于解决职业教育企业家的科学选拔问题。因此，职业教育混合所有制改革有利于实现职教举办主体的合理匹配，真正发挥行业企业举办主体的创见能力和治理作用。

（二）职业教育混合所有制改革有利于实现职教领域的充分竞争

市场经济是多种所有制经济，其活力本质上在于多种所有制经济的有序竞争[5]。职业教育混合所有制改革可以打破国有公办职业院校“一家独大”的局面，形成多种所有制结构并存的职业教育服务供给侧，实现多种所有制的有序充分竞争。在目前，职业教育领域“内部人控制”题是制约职业教育运行效率的重要影响因素，其实质是委托人和人的信息不对称。在一个多种所有制经济的竞争环境中，竞争是一种信息发现机制，作为委托人的各级政府可以获得更多的信息，缓解委托-双方的“信息不对称”问题，有利于政府实施有效管制，提高职业教育的生产效率、分配效率和监管效率，从而促进整个社会的福利改进。因此，职业教育混合所有制改革有利于职教服务供给侧改善，形成多种所有制经济的有序有效竞争。竞争环境的营造和多种所有制供给主体的培育相互促进、相互协调，两者缺一不可。

（三）职业教育混合所有制改革有利于实现职教资源的优化配置

职业教育发达国家实践表明，政府资本和社会资本合作发展职业教育不仅必要且可行。例如，美国职业教育的投入主体就是非公有性质资本，其中高中后职业培训公立社区学院与私立职业院校的比例为16[6]。近年来，我国职业教育宏观政策导向上也大力鼓励行业企业等社会力量举办或参与职业教育，但具体政策的细化和落地还有待进一步跟进，这在某种程度上也制约了行业企业等社会力量投资职业教育的积极性。职业教育混合所有制改革以合同契约等市场手段为基础引入行业企业等社会力量举办职业教育，能为社会职教资源找到投资渠道，能为社会力量投资职业教育获得“名利双丰收”提供稳定预期，能为不同所有制的职教资源兼并重组与深度融合提供制度保障，从而实现全社会职业教育资源的优化配置。

综上所述，职业教育混合所有制改革不仅是职业教育举办主体的多元化，而且也是职业教育领域市场经济的完善，其对于提升职业教育适应社会需求能力的作用机理：职业教育混合所有制改革造就职业教育企业家，促进多种所有制经济成分的有序有效竞争，发挥市场（价格）机制的资源配置决定性作用，三者关系相辅相成、缺一不可。

四、职业教育混合所有制改革的现实困境

“混合所有制职业院校”这一概念虽然在正式政策文本中提出的时间不长，但是在职业教育办学实践中早有探索。从实践情况看，目前职业教育混合所有制办学的探索实践主要集中在非公办职业院校范围进行，国有公办职业院校限于制度原因，混合所有制的实践迄今尚未成为整体学校层面的现实[7]。这也正是“探索发展股份制、混合所有制职业院校”政策出台后引发社会各界热议，但实际落地不快的基本背景。从职业教育混合所有制改革实践看，本文认为政策失败的主要原因有：统治者的有界理性、利益相关者的自利行为和产权要素交易成本过高等。

（一）统治者的有界理性

统治者的有界理性，即使统治者已经认识到制度不均衡存在的极大危害，但由于设计、建立制度安排所需信息的复杂性，统治者仍然还是不能及时矫正制度安排的供给不足[8]。职业教育混合所有制改革作为一项新的重大改革，具有十分重要的战略意义，中央政府三番五次下文原则上要求加以推进。但是，职业教育混合所有制改革是一项系统工程，涉及面广、内容复杂，由于中央政府理性程度的有限，很难在短时间内完成改革的顶层设计，存在着一定程度的“弹簧门”和“玻璃门”现象。

（二）利益相关者的自利行为

利益相关者的无异议是一个正式的诱致性制度变迁的前提。统治者推动强制性制度变迁的能力，很大程度上取决于统治者和官僚机构两者目标的吻合程度[9]。中央政府希望通过混合所有制改革促进职业院校内涵式发展，提升职业教育适应社会需求能力。但当前对于探索职业教育混合所有制改革，利益相关者或政府教育行政主管部门存在一些顾虑。一是教育行政主管部门担心改革过程中冒较大的政策风险，害怕国有资产流失；担心改革后对职业院校的调控能力下降，害怕职业教育的公益性受损，改革内生动力不强。二是国有公办职业院校领导和管理层具有行政级别，出于利益考虑不愿意改变现有身份；担心改革的操作风险，特别是中央反腐高压态势和产权交易规则不完善条件下，害怕承担国有资产流失的过错；担心改革实施后，政府财政资金难以保证稳定投入，实施改革的积极性不高。三是现在国有公办职业院校的教职工作为事业单位人员，工作稳定，收入较好，无后顾之忧，实施改革的积极性也不高。

（三）产权要素交易费用过高

科斯认为，在交易费用为零的情况下，不同产权主体通过市场交易可以实现帕累托效率。也就是说，产权的初始状态不影响整个社会的经济运行效率。职业教育混合所有制改革注重不同市场主体通过市场机制实现相互渗透、相互融合。这必然要求市场交易费用尽可能低。由于我国职业教育市场发育程度还不高，教师、校长、实训基地等职业教育主要要素市场欠缺，导致职业教育产权要素交易费用较高。另外，与西方发达市场化国家相比，我国专业资产评估中介机构还不发达，评估程序还欠科学规范，评估结果相对缺乏公信力，也是造成职业教育产权要素交易费用较高的重要原因。因此，产权交易市场欠缺和资产评估等中介机构发育滞后导致的交易费用过高是制约职业教育混合所有制改革的现实困境之一。

五、加快推进职业教育混合所有制改革的对策建议

职业教育混合所有制改革是一个由中央政府主导的强制性制度变迁过程，其有效推进的重要前提是有效消除政策失败的原因，同时要处理好改革措施推进次序问题。西方发达国家相关领域的改革实践表明，先行确立政府规制体制机制，然后再进行产权结构多元化改革[10]。产权结构多元化改革之前先行确立政府规制体制机制，将大大提高投资者投资职业教育的积极性。因此，政府规制体制机制创新在先，混合所有制改革在后，这是推进我国职业教育混合所有制改革过程中一个值得重视的指导思想。

（一）明确定位强化顶层设计

考虑到新常态下职业教育公益性越来越明显的特点和混合所有制改革的目的，建议将混合所有制职业院校定位为事业单位法人，并享受公办职业院校同等待遇。职业教育的最终剩余索取权是行业企业，建议加强问题导向型研究，进一步健全统一公平的市场竞争秩序，深入推进Y源要素市场化改革，减少行业企业等社会资本举办或参与职业教育的制度性成本，提高行业企业等社会资本举办或参与职业教育的积极性。

（二）构建职业教育产权交易市场

职业教育产权市场的建设不仅有利于要素的高效流动，而且也是职业院校外部治理体系的重要组成部分。一是考虑到当前市场环境下交易费用过高的问题，建议进一步发挥地方政府作用，加快实施国有职业教育产权重组，明晰产权结构，界定产权归属，进一步发挥行业主管部门职业教育举办主体作用。二是加快建立职业教育产权交易市场，充分发挥市场机制在教师配置、校长选择等方面的决定性作用。第三，扶持资产评估等教育产权交易中介服务机构，减少市场交易费用。

（三）加强独立第三方评估工作

职业教育混合所有制办学适合的重要前提条件就是产出要求和绩效指标容易明确、政府监管相对容易。因此，职业教育混合所有制改革在强化市场机制配置资源的情况下，迫切需要独立的科学评估体系的整合完善。具体可以采取以下做法：一是采用政社分离、政企分离等途径积极发展一批独立第三方职业教育质量评价机构。二是明确评估导向，强化职业院校适应社会需求能力的导向。三是注重评估结果的科学运用，改革职业教育财政经费主要以学生规模为依据的投入机制，建立以绩效为导向的政府购买服务形式。

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中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2017）01-0005-05

1992年，北京蒙妮坦美发美容职业教育集团和北京市西城区旅游职业教育集团成立，标志着职业教育集团这一新生事物在我国诞生。自此之后的20余年里，职业教育集团历经坎坷，不断发展壮大。相关统计表明，截止2015年底，我国已经建立了1048个职业教育集团。但数量的激增只是职业教育集团发展状况的一面，另一面是职业教育集团在办学上困难重重、举步维艰。对此，学界已有一些研究，试图对职业教育集团化办学中存在的问题进行梳理，并提出对策建议。从研究的视角看，此类研究大多是一种社会学的视角，即将职业教育集团理解为一种社会组织，并基于这一认识讨论职业教育集团办学中的问题及其应对之策。这一视角的价值从其研究结论中可见一斑。此处不再赘述。本文拟从经济学的视角观照职业教育集团，并讨论职业教育集团化办学中的困境及其因应之道。

一、职业教育集团及集团化办学存在的问题

（一）作为交易的职业教育集团

一般地，人们大多从社会学的角度，将职业教育集团理解为一种联盟性的组织。这种组织由多个独立法人主体（职业院校、企业、行业、科研院所、政府、其他社会组织）组成，合作开展职业教育活动。而从经济学的角度看，职业教育集团本质上就是一种交易。交易的特点就是参与交易的各方都是通过付出自己能够且愿意付出的代价去换取自身想要的价值。职业教育集团正是如此。由于职业教育集团最典型的参与主体是职业院校和企业，因此，这里主要从这两个方面来分析。从现有的职教集团章程来看，职业院校付出的代价包括但不限于：教育教学事务中一定的话语权、研究成果需向集团内的企业优先转让、优秀毕业生需优先推荐给集团内的企业、向集团内其他院校开放本校资源等。职业院校的收益主要有：成员企业的捐赠、成员企业接收教师和学生实习、成员企业录用毕业生、其他成员院校的相关资源等等。职业院校的付出正是集团内其他成员的收益，而职业院校的收益则是其他成员需付出的代价。显然，职业教育集团具有交易的本质特征。从交易的视角看，所谓职业教育集团章程并不是一个组织的制度，而是各方为了确保交易的顺利实现而签订的契约，即交易文本。职业教育集团化办学实践则是交易的实现。

（二）职业教育集团化办学中的问题

职业教育集团化办学中的问题从根本上来说就是交易中的问题。交易总是主体之间的交易，因此，交易中的问题最直接的就是交易主体的问题。即职业教育集团的多个成员单位的问题。从实际情况来看，职业教育集团化办学最主要的问题就是交易主体思想上积极。但行动上却消极的问题。

首先，从企业的角度讲，既有参加职业教育集团化办学的意愿。但又缺乏参与职业教育集团化办学的积极性。企业有参与职业教育集团的意愿，这从相关数据中就可以得到验证。数据表明，2015年底，全国共有职教集团1048家。涵盖企业数量达到23500多家。这说明，企业具有参加职业教育集团化办学的意愿。然而，从职业教育集团化办学实践来看，企业并不积极，主要表现在以下几个方面：一是一些企业虽然在名义上是职业教育集团的成员，但并不愿意参与集团活动。二是企业虽然参与了活动，但并没有在职业教育活动上用心，抱着一种应付的态度。有些企业虽然在集团成立初期积极参与，但是随着时间的推移或者领导人的更换，而不再积极参与。三是企业虽然也参与了职业教育集团化办学，但总体上是以一种“客人”的姿态。而不是主人的态度参与其中。企业一般都是被动地接受职业院校的邀请参与集团化办学活动。而不是主动地组织集团化办学。企业不积极的后果，从集团化本身来说，就是集团化办学的效益大打折扣；从国家政策上来讲。就是国家寄希望于通过集团化办学破解校企合作、产教融合困境的政策目标落空。总而言之，企业在思想上希望参与交易，但在行动上却犹豫不决。

其次，同层次职业院校虽然十分愿意参与集团化办学，但在行动上积极性有限。从现实来看，职业教育集团大多是由职业院校牵头组建的，但除了牵头职业院校之外，还有其他一些职业院校参与其中。在这些院校中，有些是同层次的院校，有些则不是。在职业教育集团化办学实践中。同层次职业院校也存在思想上乐于参与集团化办学，但行动上的积极性较为欠缺的问题。这些院校一般都是在牵头院校的组织之下，被动地配合牵头院校开展集团化办学实践。其后果就是，成员院校之间的合作停留在较浅的层次。

二、原因分析

（一）有利可图但利益没有保证，是企业思想上积极、行动上犹豫的根本原因

企业在思想上积极，主要是因为企业认为参与职业教育集团这项交易是有利可图的。企业在职业教育集团这一交易中可获得的利益来自于两个方面：如前文所述，从职业院校获得的利益；政府部门为了鼓励企业参与职业教育而给予的优惠待遇，如税收减免或优惠、对企业的技术改造和a品研发等优先给予支持、对积极参与职业教育且贡献突出的企业进行奖励或表彰。

企业之所以在行动上迟缓，则是因为不论是来自于职业院校还是来自于政府的收益，在实践层面很难有充分保证。如前所述，根据职业教育集团章程，企业可从集团内的成员院校获得如下利益：可优先录用职业院校毕业生，特别是优秀毕业生：可优先获得职业院校的科研和技术研发成果：职业院校能够为企业员工提供培训机会。然而，这些所谓收益从实践层面来看，只是“看起来很美”。究其原因，其一，企业对职业院校毕业生的优先录用权也是只是企业单方面的权利，“优先”但并不是必然成功聘用。在就业问题上，毕业生有自己的选择权。学校、企业无权干预。如果职业院校毕业生不愿意选择集团内的企业，而想另谋高就，企业的利益就将落空。其二，职业院校的科研和技术研发成果的确可以优先向集团内企业转让。但问题在于，从目前情况看，职业院校大多缺乏足够的科研和技术研发能力。这就使得企业在这方面的收益其实只是停留在口头上和文本中。其三，职业院校为企业员工提供培训机会看上去是企业可以实实在在获得收益，但细究起来则未必。职业院校教育一般滞后于企业需求，这就使得职业院校提供的培训往往并不能满足企业对员工素质的要求。一般来说，如果企业积极参与职业教育集团化办学，还可以从政府获得相应的收益。但是这些收益的取得也是困难重重。一是政府虽然做出了许多承诺。但这些承诺大多不具体。例如，上虞市人民政府出台的《上虞市职业教育校企合作促进办法》中规定：“对校企合作中作出显著成绩的企业每个项目奖励3～5万元，企业或行业组织先进个人每人奖励0.5～1万元。”但对成绩显著的企业怎么认定。对企业或行业组织的先进个人如何评选等均没有具体规定或是实施细则。二是政府的有些规定虽然很具体，但执行起来困难重重。如税收优惠政策。《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》规定，企业向职业院校的捐赠，可以在计算缴纳企业所得税税前全额扣除。《财政部、国家税务总局关于企业支付学生实习报酬有关所得税政策问题的通知》规定，与中高职院校签订三年以上期限合作协议的企业，支付给学生的实习报酬。可以在计算缴纳企业所得税税前扣除。这些政策对于企业税收优惠和减免的条件都有了具体的规定。但落实到地方政府层面就需要经过一系列繁琐的程序。在一定程度挫伤企业参与办学的积极性。

总而言之。企业不积极主要是因为企业的利益得不到保证。在集团化办学中，企业履行了自己的义务，却难以享受到相应的收益。更重要的是，企业收益没有实现，却无法去追偿，所以企业缺乏参与集团化办学的积极性。

（二）企业参与职业教育集团化办学的效果具有外溢性。限制了企业参与办学的意愿

企业参与职业教育集团化办学，主要任务是与其他成员合作培养技术技能人才。企业在决定是否参与其中时，很重要的考虑是，自己参与培养的人才最终会为谁所用。更具体地说，是为自己所用，还是为同行业的对手所用。如果是前者，则万事大吉；如果是后者。则意味着企业参与职业教育集团化办学不仅没有任何收益。反而由于增强了对手的竞争力而使自己受损。不得不指出的是。从长远来看，后者是主流。这是因为。其一，任何一家企业的规模都是有限的，不可能连年全部录用自己参与集团化办学所培养的人才。其二。职业教育集团的毕业生有任何人都无法剥夺的自主择业权。任何个人、组织都不能强迫职业教育集团的毕业生去特定企业工作。总之，由于企业参与集团化办学的效果具有外溢性，即集团之外的企业会从中受益，并因此对集团内企业的利益造成损害。因此，企业缺乏开展集团化办学的积极性。

（三）职业教育集团作为多边交易，造成集团内与牵头职业院校同级的院校缺乏参与集团化办学的积极性

从集团化办学实践来看，集团内的职业院校之间存在合作关系，可以通过职业教育集团这一交易实现双赢。比如，集团化办学能够在一定程度上实现校际之间的资源共享，从而使得集团内的牵头院校和其他成员学校都从中受益。但问题在于，职业教育集团不是职业院校与职业院校之间的一种双边交易，而是涉及多个主体的多边交易。这使得集团内职业院校在交易中除了合作关系之外，还存在竞争关系。比如在享受来自企业的培训机会、企业顶岗实习的机会、企业的捐赠等企业资源上，牵头职业学校与其他成员学校之间就存在竞争关系。一般情况下，牵头职业院校由于是牵头单位。往往会利用自己的牵头地位，对其他成员学校进行打压，并在竞争中获胜。这就使得非牵头院校丧失继续参与集团化办学的积极性。或者说缺乏深度参与集团化办学的动力。

三、对策与建议

（一）完善相关法律法规和政策

第一，将企业参与职业教育作为一项法律责任落实到法律文本之中，破除企业参与集团化办学的集体行动困境。从一个较长的时间段来看，企业参与职业教育集团化办学效果不可避免地具有外溢性，从而增强同行对手的竞争力，间接损害参与集团化办学的企业的利益。在企业参与集团化办学只是一种不具有强制性的社会责任的条件下，企业的理性选择无疑是静候其他企业参与集团化办学，而自己则置身事外。为了有效避免这一情况，国家有必要制定相关法律或修改相关法律条文，将参与职业教育作为一项法定义务赋予达到一定规模的企业。如此，则只要企业达到一定规模，就必须参与职业教育，从而能够化解企业集体行动的困境。

第二。针对相关法律和政策规定制定相应实施意见，确保国家为激励企业积极参与职业教育集团化办学而制定优惠和支持措施能够落到实处。实施意见的制定应满足两个要求：一是可操作性，即相关实施意见能够操作；二是便利性，即国家给予企业的优惠和支持措施的落实在实现程序或流程上要简洁便利。

（二）对职业院校进行合并

交易总是存在交易成本的。职业院校之间以职业教育集团为纽带的合作也存在成本。这种成本是阻碍职业教育集团化办学的重要障碍。对此，可以通过合并具有一致性和互补性的同类职业院校，做到优势互补，产生聚合效应，从而降低交易成本以促进集团化办学发展。此外，通过合并同类院校，能够减少职教集团内部职业院校的数量。即减少职教集团这一交易中同类主体的数量，从而降低彼此之间的竞争性，从而保证职业教育集团化办学的有序开展。

（三）探索职业教育集团法人化

法人是相对自然人而言的具有民事权利能力和民事行为能力。依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。目前。职业教育集团的法人身份还未能得以确立。国家和地方政府相关文件明确规定职业教育集团不具有独立的法人资格。集团内各成员在人、财、物等方面始终保持相对独立。这就严重制约了职业教育集团化办学的开展。

第一，由于职业教育集团的非法人地位，使得职业教育集团所需要的人、财、物等资源严重依赖于其成员机构。尤其对职业教育的两大办学主体企业和职业院校来说，更是职业教育集团所依附的主要对象。偌大一个教育集团，仅仅依靠个别成员的资源运行，长此以往，就会导致企业和职业院校的合作心有余而力不足。

第二，在集团化办学实践中，成员企业和部分院校的利益回报的不确定性使得它们不愿意投入，导致职业教育集团正常运行所需要的成本往往由牵头职业院校承担，牵头职业院校往往也因此有更多的诉求。这又进一步削弱其他主体的积极性。因此，有必要明确职业教育集团的法人地位，使职业教育集团有自身的组织机构，能够以法律为依据，通过一定的管理体制和机制，调配自己的资源，开展集团化办学实践。我国现行的法人组织有四种类别，分别是机关法人、企业法人、事业单位法人和社会团体法人。从理论层面看。将职业教育集团定位为企业法人更有利于职业教育集团化办学。原因在于，企业法人的营利性可以将集团成员通过利益链条捆绑在一起，形成命运共同体，各成员单位之间是“一荣俱荣、一损俱损”的关系。这样，集团内成员就会劲往一处使，承担起相应的责任，校企合作也会更加深入而广泛。但从实际操作看，将职业教育集团定位为企业法人也存在一定的阻碍，主要在于企业法人型职业教育集团的营利性和职业教育的公益性之间的对抗，因此，确立职业教育集团的法人属性仍需进一步探索。

（四）l展混合所有制职业院校

“混合所有制”原本属于经济领域的概念，是指产权分属于不同性质所有者的经济形式。2014年国务院颁布的《关于加快发展现代职业教育的决定》提出：“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。”至此，混合所有制正式由经济领域迁移到教育领域。借鉴经济领域的改革经验，混合所有制职业院校应当由国有资本、集体资本、非公有资本等不同所有制的两个及两个以上主体共同出资举办，其主要实现形式是股份制，基本特征是产权结构多元化和治理主体多元化。发展混合所有制或股份制职业院校，在实质上就是一种职业教育集团，主要区别就在于，在混合所有制或股份制职业院校中，企业等社会资本是职业院校实质性的办学主体，而在职业教育集团中，企业等社会资本仅仅是名义上的办学主体。在职业教育集团化办学过程中发展混合所有制的好处有以下几方面。