海洋资源论文篇（1）

关键词: 国际法/海洋生物资源/养护/渔业管理/新发展 内容提要: 海洋生物资源多样性的迅速丧失引起了国际社会的高度关注。上世纪90年代以来，国际社会陆续通过了一系列新的国际文件，完善和细化了《联合国海洋法公约》确立的海洋生物资源养护制度，推动了国际法在诸多领域，如法的渊源、法律原则和实施机制等方面的新变化新发展。关注和研究这一变化，有利于我们跟踪和把握当前国际法尤其是国际环境资源法发展变化的趋势和动向，也有益于完善我国海洋生物资源养护与渔业管理法规。 据《中国海洋发展报告2009》，世界近海生物“死亡区”的数量和面积一直在扩大，而近海之外大洋海洋生物多样性的丧失速度同样令人震惊。（P19）1982年通过1994年生效的《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）是全面建立新的包括海洋生物资源养护制度在内的现代国际海洋法律秩序的框架性一揽子协议。（P41）《公约》从法律上明确了各国管辖海域与公海的界线，但新的海洋法律秩序在实施中已逐渐暴露出国家管辖范围内资源管理的强化与公海生物资源管理无序之间的弊端，海洋生物资源和渔类种群不会也不可能去遵从人们所划定的人为政治边界。《公约》在资源养护和渔业管理制度安排上的缺失，导致了智利、秘鲁、加拿大等国家在上世纪90年代试图以违反《公约》精神的单方国内立法将其渔业管理与资源养护的管辖权扩展到200海里专属经济区之外，单方主张200海里以外海域的“特殊权利”。（注释1：1991年智利颁布渔业法将专属经济区外200海里广大海域宣布为“承袭海”，置于国家管辖之下；秘鲁1992年颁布法令规定国家管辖范围内养护海洋生物资源的措施适用于跨界鱼类种群出现的公海海域；加拿大1994年通过国内法宣布对邻接公海海域的渔业管辖权，宣布在该公海海域可单方实施北大西洋渔业组织的管理措施，并扣押了西班牙渔船。）90年代以来，为弥补《公约》生物资源养护制度在制度安排、合作机制、实施能力等多方面问题，国际社会和相关国际组织陆续制订了一系列新的国际文件，完善《公约》确立的生物资源养护制度，推动和实现了国际海洋法在这一领域的新发展。本文从国际法的角度，关注国际法在海洋生物资源养护和渔业管理领域的新发展，以深化我们对国际法和海洋法的研究。 一、《公约》确立的海洋生物资源养护制度 《公约》确立的海洋生物资源养护制度是我们研究其新发展的基础与前提。海洋生物资源养护制度是伴随着20世纪国际社会为控制海洋污染、保护海洋环境和维护海洋生态平衡而进行的众多国际立法和相关国际实践而产生的，是对长期国际协约和国际习惯的总结，也是《公约》建立的现代国际海洋法的重要内容。从历史角度来看，运用国际法律手段，通过国际协议，加强海洋生物资源养护最早是从1867年《英法渔业条约》中对海洋渔业资源的保护开始的。（P28）1958年日内瓦海洋法会议通过的《公海生物资源捕捞及养护公约》是国际海洋法发展史上第一个全面保护公海海洋生物资源的国际协议。1982年《公约》是1958年公约实施以来通过和实施的有关海洋生物资源养护系列国际协议和相关国际实践所体现的国际习惯的总结和发展，（P459）它全面规定了缔约国在管辖海域和不属于任何国家管辖的公海海域养护管理海洋生物资源的权利义务，明确了缔约国在管辖海域内外所承担的海洋生物资源养护管理的一般性责任和特殊责任，是新的海洋生物资源养护管理制度形成的标志。（P575）《公约》已成为当今海洋生物资源养护管理最重要的国际法文件，并产生了深远的影响。其内容主要包括： （一）确立了生物资源养护的概念和目标 人类已意识到海洋生物资源并非取之不尽，用之不竭，在维持资源可持续利用观念指导下，养护概念得到重视并出现在国际法律文件和国际实践中。《公约》本身并没有明确生物资源养护的概念，但从其有关条款和与之有重要传承关系的1958年《公海生物资源捕捞及养护公约》第2条规定来看，海洋生物资源养护的内涵是清楚的。《公约》第61条规定，沿海国在其专属经济区应“参照其可得到的最可靠的科学证据，应通过正当的养护和管理措施，确保生物资源保持最高持续产量以不受过度开发的危害。”1958年《公海生物资源捕捞及养护公约》第2条规定，“养护公海生物资源一语系所有可使此项资源保持最适当而持久产量，俾克取得食物及其他海产最大供应量之措施的总称。”其目标是使海洋生物资源达到最完全利用的理想平衡状态，以充分发挥环境、生态、资源和经济效益，使人类社会持续利用而不 减损海洋生物资源所具有的价值和利益。总括来看，所谓养护应是指为了维持海洋生态系统平衡和人类社会对海洋生物资源的可持续利用，而对海洋生物资源所采取的保养、护理及管理等措施的总和。这一概念是海洋环境保护从单一的渔业资源保护向整体性生态系统保护、从单纯以经济利益为主的人类中心主义向更多关注生态平衡、物种安全，实现环境、资源和人类社会可持续发展目标转变的体现。 （二）《公约》形成了全新的海洋生物资源养护管理的国际法律制度 《公约》从法律上将浩瀚的海洋划分为具有不同法律地位的海洋区域，并建立了相应的法律制度。《公约》视不同海域规定了不同的养护管理权。具体可分为如下三种情况：一是沿海国拥有完全主权的海域，如内水、领海和群岛水域等，明确了沿海国拥有全面而充分养护管理生物资源的权利和义务；二是沿海国对其专属经济区和大陆架上生物资源，及对洄游、跨界、溯河产卵和降河产卵等种群或鱼种，沿海国和在邻接公海海域捕捞这些种群的国家及相关方在养护管理上的“特别性”权利和义务；三是国家管辖范围之外的公海及其海床洋底，不论是沿海国还是非沿海国均享有《公约》规定的养护管理的“一般性”权利和义务。 （三）确立了缔约国在海洋生物资源养护方面的国际合作义务 《公约》站在国际社会的高度，在众多条文中特别要求缔约国，无论是在拥有管辖权的海域还是各国不得主张管辖权的公海海域，都有生物资源养护管理的合作义务。这是现代海洋法的一大进步。如《公约》第118条要求缔约国在国际海域，凡两个以上国家的国民共同开发相同生物资源，或在同一区域内利用不同生物资源的国家，都应在适当情形下进行合作，以设立区域或分区域渔业组织的合作义务。《公约》第61条规定为确保专属经济区内生物资源的维持而不受过度开发的危害，沿海国在适当情形下应当和各主管国际组织，不论是区域、分区域或全球性的，都有为此目的实施国际合作的义务。包括其国民被获准在专属经济区捕鱼的国家，应经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和渔捞力量统计，以及其他有关养护鱼类种群资料的合作义务。公约第63—67条分别规定了各沿海国和在邻接区域内捕捞洄游、跨界、溯河产卵和降河产卵等特定生物种群或鱼种的国家及相关方，应直接或间接地通过适当的区域或分区域组织，进行养护合作的义务。 《公约》建立了海洋生物资源养护国际秩序的新框架，开启了生物资源由传统开发利用向现代养护管理的根本转变。 二、海洋生物资源养护国际法的形式特点 《公约》建立的海洋新秩序，迅速带来了国家管辖海域的法治有序化和国际海域生物资源养护管理的混乱无序之间的鲜明对比，对海洋生物资源尤其是公海生物资源形成了新的严重威胁，也暴露出《公约》在资源养护管理的制度安排、合作机制、实施能力等方面存在的缺失和不足。（P52）上世纪90年代之后，国际社会力图通过一系列国际会议和国际文件完善和弥补《公约》在资源养护管理方面的制度缺陷。这种发展因发生于1994年新的国际海洋秩序建立之后，故可以称之为“新发展”。从法律渊源角度，这种新发展体现在以下三个方面： （一）新的有约束力的国际条约大量出现并成为新发展的主体 海洋生物资源的公共性、整体性、洄游性和脆弱性等特点决定了海洋生物资源的养护管理不可能通过个别国家的努力来实现。（P10）运用国际法，通过制定国际条约，形成国际社会一致公认的海洋生物资源养护管理的国际行为准则，是保护海洋资源，维护海洋生物资源多样化的根本途径。 90年代以来或称“后公约时代”，国际社会在海洋生物资源养护方面制定的具有法律约束力的国际文件主要包括：第一，1992年《生物多样性公约》，对包括海洋生物资源在内的所有洄游生物资源明确了缔约国的权利和养护管理责任；第二，1993年粮农组织第27次会议通过的《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》（以下简称《遵守协定》），强化了公海捕捞渔船国籍国所承担的管理责任；第三，1993年4月至1995年8月联合国就跨界鱼类种群和洄游鱼类种群问题举行了六期会议，最终通过了《关于执行＜联合国海洋法公约＞有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群规定的协定》（以下简称《种群协定》），确认了在公海捕捞管理中应采取预防性措施，是《公约》缔结以来养护管理公海渔业最重要的多边法律文件；第四，1983年生效的《养护移栖物种公约》及其后制定的各项区域协定，如《关于养护黑海、地中海和毗连大西洋海域鲸目动物的协定》、《养护波罗的海和北海小鲸类协定》和《养护信天翁和海燕协定》等， 要求缔约国单独或合作采取适当的必要步骤，养护移栖物种及其生存环境；第五，其它涉及海洋生物资源养护管理的国际条约，如1992年《联合国气候变化框架公约》及其系列议定书（如京都议定书）、2000年《对危险和有毒物质污染事件的准备、反应和合作议定书》、2001年《控制船只有害防污系统国际公约》、2011年《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》等；第六，区域性生物资源养护公约，如《北太平洋溯河性种群养护公约》、《养护大西洋金枪鱼国际公约》、《印度洋金枪鱼国际公约》、《中西部太平洋高度洄游鱼类种群养护和管理公约》等。 “后公约时代”的上述国际法律文件作为全球范围内普遍适用的国际条约，法律形式上属于具有“立法”功能的普遍性国际文件，是现代海洋生物资源养护制度的重要表现形式。在性质上属于正式国际法律渊源，其内容主要是细化和补充了《公约》的相关规定，完善了海洋生物资源养护管理的国际制度，是国际法在海洋生物资源养护领域新发展的主体。 （二）非约束性的“软法”发挥重要作用并逐步成为重要的国际习惯法 以国际会议或国际组织通过的决议、守则、宣言或标准等形式出现，并在国际社会发挥重要作用的“软法”现象，是现代国际法的一大特点。西方学者弗朗西斯·施尼德曾为软法作过一个较为准确的界定，即软法是原则上没有法律约束力但却有实际效力的行为规则。在国际法上，通常是指国际法主体间达成的不具有严格意义上的国际法的协议。虽然关于这类被称为软法的国际文件的性质和效力问题始终是学术界争论的重要问题，但普遍认为：软法虽不具有条约法上的约束力却有力地影响和推动着国际法的发展。形式上，它们往往表现为一般的行为准则而不是具体规范，它们提供解决问题的方针而不是适用于具体情况的有约束力的规范；在内容上，多是对现有或正在形成的国际法原则与具体制度的阐明、确认和宣示，其代表和反映的正是国际社会的普遍认同与广泛接受。正是这一特点，使“软法”对国际习惯法的形成、发展和确认具有了无可替代的国际法意义。特别是在那些各国由于利益冲突而不易达成一致的资源、环境、人权等现代国际法新领域，其地位和作用往往不可或缺。（注释2：现行国际法律体制注定了国际习惯在国际法上的地位和作用是不可替代的，尤其是在环境、资源和人权等国际社会尚存在较大争议的国际法领域。） 90年代以来通过的海洋生物资源养护管理的“软法”性国际文件主要有：其一，1990年联合国大会通过《关于禁止在公海使用大型流网的决议》，要求所有成员国到1992年底在各大洋和公海海域全面禁止大型流刺网作业；其二，1992年联合国里约热内卢环发大会通过的《21世纪议程》等系列文件；其三，1995年粮农组织通过的《负责任渔业行为守则》（简称《渔业守则》）列举了负责任渔业的基本原则和行为标准；其四，粮农组织为推动《渔业守则》的执行又先后制订了国际文件，如1999年《在延绳捕鱼中减少附带捕获海鸟国际行动计划》、《养护和管理鲨鱼国际行动计划》、《管理捕捞能力国际行动计划》和2001年《预防、阻止和消除非法、未报告和无管制的捕捞活动国际行动计划》就渔业管理中的具体问题提出了更高的养护要求；其五，1998年《粮农组织改善捕渔业现状和趋势资料战略》是一项关于渔业资源养护和可持续利用的自愿性文书。此外还有1995年《保护海洋环境免受陆上活动污染全球行动纲领》和2001年《海洋生态系统中的负责任渔业雷克雅未克宣言》等。 以上众多国际文件虽然在性质上属于没有强制约束力的“软法”，是国际社会对共同关心的国际问题表示的共同态度或政策，并无意就具体事项规定明确的权利义务，或鼓励各国自觉自愿地遵守，或在制订文件时即已表示不认为该文件具有法律拘束力。但从国际法的角度来看，这些文件都“在扩充着或编纂着既存的规则”，都应视为国际法的一种渊源。（P12）在现实国际法律实践中，这些文件或成为后来制定的国际协议的先导；或逐渐为其后众多全球或区域性国际文件、国内立法所吸收和援引；或是现行国际法律制度的扩展或说明；并逐渐成为国际社会公认的国际习惯。（P54）如80年代以来，国际社会对跨界鱼类种群在养护管理上的众多宣言与和决议，正是最终促成《鱼类种群协定》签署的根本原因。这一过程，既是国际习惯法逐渐建立法律确信和共同国际实践广泛出现的过程，（注释3：国际习惯或称“通例”是公认的国际法重要渊源。普遍认为其构成包含两个要素：一是国家之间普遍、一致、重复性的行为或实践；二是国家承认其具有法律拘束力而受其拘束，或称“法律确信”。）也往往是国际社会最终制 定成文国际协约从而走向成文国际法的必由之路。大量出现的软法规范及对其的广泛认同，正反映了现代国际法在法律渊源上的新变化。 （三）国内法与双边法律文件或合作安排的大量出现并成为推动国际法发展的源泉 1982年《公约》通过之后，各国纷纷通过国内立法落实《公约》确立的生物资源养护管理责任与义务，如1983年挪威《海洋渔业法》、1980年美国《渔业保护和管理法》（1983年、1996年多次修订）、1996年日本《关于在日本专属经济区内行使渔业等主权权利法》与1996年《海洋生物资源养护和管理法》等。其内容主要涉及专属经济区内生物资源可捕量、特殊鱼种的养护利用、海洋保护区建设、捕捞能力控制、捕捞方式限制等问题。国内海洋渔业法规的发展已成为各国养护管理200海里专属区内生物资源重要的法律武器。双边法律文件或合作安排，是“后公约时代”国际社会解决区域或跨区域渔业纠纷与资源养护管理冲突最普遍使用的法律手段，相关文件或安排在世界各地大量出现。各国之间陆续签订了大量以共同开发利用和养护管理海洋生物资源为目的的双边或区域性协议、安排。如中国先后与周边各国签订了《中日渔业协定》（1997年11月11日）、《中韩渔业协定》（2001年6月30日）和《中越北部湾渔业合作协定》（2000年12月25日）等，并建立专门渔业或资源管理委员会，负责协定的具体实施。这些文件的效力虽然从法律上讲仅限缔约方，但从国际法的角度来看，其内容或规则或成为正式国际协约的先导或补充，或是逐渐成为对国际社会产生影响的法律传统或国际习惯，为现代国际法的发展增加了新的活力和内容。 对今天这个全球化时代国际法与国内法的互动关系，有学者形象地称之为“国际法的国内化和国内法的国际化”。（P5）从最终的意义上来讲，国际法的所有内容无不发端于国内法，正是从这个意义上，国内法是国际法的最终渊源。 三、“合作执法”的国际法实施机制 传统国际法上，国际社会的结构特征决定了没有凌驾于国家主权之上的司法或执法机关保障国际法实施，只能有赖于国际法主体的自觉自愿或单独与集体的强制。正是从这一意义上，有人将国际法称之为“准法律”或“弱法”。上世纪90年代以来，面对日趋严峻的海洋渔业与资源形势，如何强化海洋生物资源养护管理，提高养护管理制度的执行和实施效能，已成为生物资源养护国际法面临的最为突出和迫切需要解决的国际法律问题。新的海洋生物资源养护管理国际协议，突破了传统国际法在实施机制上的缺失，确立了一种具有明显“合作执法”特点的国际实施机制。 主权原则是国际法的基本原则，公海上船旗国的专属管辖原则正是这一原则的体现。海洋的浩瀚广大、渔船作业的流动性和海洋生物资源的公共性等特点，都使传统的以船旗国专属管辖为主的船舶管辖机制在海洋生物资源的养护管理安排上日益显现出缺陷和无力。《种群协定》、《中白令海峡鳕资源养护与管理公约》和《中西太平洋高度洄游鱼养护和管理公约》等新的国际文件都建立了突破传统国际法实施机制的合作执法新机制。其中最具代表性的《种群协定》，建立了包括观察员制度、登临检查制度、证据收集保全制度、联合执法机制、通报制度、非缔约国和参与方渔船的监督与管理等为内容的新机制。从国际法的角度来看，这种具有“革命性”意义的合作执法机制具有如下几方面明显特点：首先，确立了在管辖或安排海域内，任一成员正式授权的渔业检查员的普遍管辖权。《种群协定》第21条承认调查国渔业检查员在管辖区域或安排海域内对悬挂另一缔约国旗帜渔船的登临检查权，而不论另一缔约国是否为该组织的成员或该安排的参与方，以确保该组织或安排的措施获得遵守。其次，赋予调查国以一定的强制执法权。《种群协定》第19条规定不论违法行为在何处发生，船只应当向“调查当局”提供船只位置、鱼获、渔具及涉嫌违法捕捞作业相关资料；如调查国依据本国法律确定船只严重违反协议，为确保该船不在公海从事违法捕鱼作业，可酌情扣押船只，直至船旗国对违法行为所认定的但尚未执行的所有制裁得到执行时为止。再次，突破了《维也纳条约法公约》“条约对第三方无损益”原则，确立了协议或安排对非缔约国或有关参与方渔船的强制管辖权。《种群协定》第17条明确了对不属于某个区域或分区域渔业管理组织成员，在性质上属于“第三方”的合作义务。“第三方”有义务不得授权悬挂其国旗的渔船从事协定目标种群的捕捞作业，非组织成员国或安排的参与方并应就从事捕鱼作业、捕捞有关种群的渔船的活动进行情报交换，并采取符合本协定和国际法的措施，制止这种船只从事破坏区域或分区域养 护和管理措施效力的活动。复次，确立了港口国的强制管辖权。《种群协定》第23条规定在港口国授权情况下，港口国可以禁止破坏养护管理措施而捕捞的渔获上岸，并可登临检查自愿到港的渔船。最后，确立了在“必须时”可以使用武力的原则。根据《种群协定》区域性渔业组织成员国通过其授权的检查员，认为任何缔约国或非缔约国渔船具有违法行为，即可无条件地行使登临权，一旦发生对抗还可使用武力。尽管在《种群协定》讨论是否可使用武力问题时，有关国家提出了反对意见，但最终在协定中仍保留了“避免使用武力，但为确保检查员安全和在检查员执行任务时受到阻碍而必须使用时除外”的规定。[11]（P53－55） 从国际法的角度来看，这些措施彻底宣告了传统公海捕鱼自由的终结，突破了公海船旗国专属管辖的法律原则，赋予了非船旗国的强制管辖权，扩大了沿海国对公海生物资源养护管理，被有关学者称为“国际法领域此类法律制度中规定得最为详尽的制度”，是“极富活力”的国际法实施机制。[12]（P186－251，285）这一实践丰富和发展了现代国际法，是国际法在涉及国际社会公共利益的强行法领域的新发展，体现了应对共同国际危机的国际法实施新机制。 四、国际法律原则的新发展 现代海洋生物资源养护制度冲击了传统的国际法律原则，并试图形成生物资源养护的新原则。虽然这些新原则的地位及其法律效力尚待国际社会的更一步的认可和确信，但这些新原则无论从条约法上还是从国际习惯法上，都并不缺乏国际法理基础、成文法的宣示、国际社会的认同和形成习惯所必须的国际实践。这些原则主要包括： （一）负责任原则 生物资源养护制度具有明显的维护国际社会公共利益的特征，确立负责任原则是现代海洋生物资源养护制度的必然要求。负责任原则又被称为共同但有区别的责任原则，指各国政府对包括海洋生物资源在内的地球环境和整个生态系统负有共同的但是又有区别的责任。它包括两个相互关联的部分：共同的责任和有区别的责任。共同责任意味着所有国家，不论大小、贫富和强弱，均对地球环境和资源保护负有一份责任，并参与到全球环境资源保护事业中来。有区别的责任是对共同责任的限定，指的是各国之间、尤其是发达国家与发展中国家之间的责任分担是不平均的，而应与它们在历史上或当时对资源环境造成的损害和压力相适应。从海洋生物资源养护制度来看，一系列国际文件不仅继承和确认了国际环境法确立的这一法律原则，并有所发展和创新。在明确各国承担养护管理海洋生物资源共同责任的同时，对沿海国、船旗国、远洋渔业大国等“利益相关方”提出了更多的养护责任与管理义务。1982年《公约》确立了沿海国在管辖海域养护管理生物资源的特别责任；1993年《遵守协定》、《种群协定》和1995年的《渔业守则》都进一步强化了渔船国籍国在各国管辖海域之外公海所承担的“一般性”管理责任和义务，全面实施海洋捕捞活动的管理和控制，建立起了对捕捞渔船的监测、报告与强制执行、防止制止并消除非法、未报告以及无管制的捕捞行为等制度；提出了国家管辖海域和公海上负责任行为的原则和国际标准等。负责任原则已成为海洋生物资源养护管理的重要法律原则。 （二）预防性原则 依《里约宣言》，预防性原则是指为保护环境，各国政府应尽可能依照本国的能力，广泛使用预防性措施，遇有严重或不可逆转的损害威胁时，不得以缺乏确实科学证据为由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。从各法律文件普遍采用“Precaution”一词的本意来看，也都是指在没有科学证据证明人类行动确实会发生环境资源损害的情况下，要求国家和社会采取预防措施以防止可能发生的损害。[13]（P152－155）本原则是针对环境资源问题所发生后果的滞后性与不可逆转性的特点提出的。传统国际法上，如1946年《国际捕鲸公约》规定，只有存在科学证据证实了环境资源问题的严重损害已经发生或即将出现时，才应采取国际行动。但90年代以来，海洋生物资源丧失的速度之快令国际社会震惊，在资源损害发生之前采取相应的限制或控制等预防性措施，已成为国际社会的共识和新国际文件的明确要求与基本规定。1992年《生物多样性公约》序言提出“预测、预防和从根源上消除导致生物多样性严重减少或丧失的原因，至为重要”，在“生物多样性遭受严重减少或损失的威胁时，不应以缺乏充分的科学定论为理由，推迟采取旨在避免或尽量减轻此种威胁的措施”。《鱼类种群协定》将预防性做法作为协定的一般原则，要求缔约国在海洋渔业活动中采取审慎的养护和管理措施，以确保鱼类种群的长期可持续利用 。（注释4：协定第5条“一般原则”规定，应根据第6条适用预防性做法；第6条“预防性作法的适用”提出了一系列具体的养护、管理和开发生物资源的预防性做法、互不抵触和相互合作等方面的具体要求。）这些规定和要求体现了如下几个特点：一是实践性与可操作性强；二是注重各类预防性措施之间的联系；三是协议具有强制性要求。应该说海洋生物资源养护制度中的预防性原则是国际环境法领域中表现得最充分、最得到广泛实施的法律原则，是预防性原则的典型体现。 五、公海自由捕鱼权的彻底结束与全面管理的公海渔业新制度 包括自由捕鱼权在内的公海自由是现代国际海洋法的基本原则之一。后公约时代资源养护的系列国际文件，对海洋渔业和资源养护活动进行了全面规范与控制。从国际法来看，这种规范和控制标志着传统公海自由捕鱼制度的彻底结束和公海法律制度的巨大变革。这种变革主要体现于： （一）海洋渔业和资源养护的区域化和全球化管理 重视生物资源养护管理及其国际合作，是现代国际海洋制度的基本内容和发展趋势。新的国际文件，在资源养护管理上已逐步实现了对公海渔业资源、特别是跨区域或高度洄游鱼类或种群实现了公海海域或是整个洄游区域从整体上的全程管理和从捕捞、运输、加工和销售等整个渔业生产过程的全程控制。而这一目标的实现主要是通过各国及有关国际组织制定的众多双边、多边和区域或全球性的协议，并成立全球、区域、分区域或双边的养护管理机构，以形成广泛的国际合作机制来实现的。 依《种群协定》要求，由沿海国和远洋渔业国联合成立的渔业管理机构，包括区域或分区域养护管理组织或安排，与全球性资源环境条约相互协调、互为补充，共同推动着资源养护制度的发展。《种群协定》要求成立区域或分区域管理组织以从事生物资源养护与渔业管理，而不论是否为该组织的成员或该安排的参与方的渔船均有服从区域和分区域管理组织或安排的“义务”，并严格将该种区域合作作为入渔的条件，并确立了非船旗国的强制执法等重要内容。为保证协定的效果，《种群协定》规定了有关“非组织成员和非安排参与方”条款，排除了非成员方的渔船在渔业管理组织或安排所订立的养护和管理措施管制的区域和分区域内捕鱼的权利。 区域或分区域渔业组织成为当前公海生物资源养护和渔业管理的主导性力量。据统计，目前全世界共有区域性或分区域性海洋资源养护与渔业管理组织58个，其中粮农组织体制下的有11个，全球及跨洋性的有6个；大西洋区域15个；太平洋区域有13个；印度洋区域5个。这些组织依其对缔约国管理职能可分为三种类型：直接确立渔业管理措施的管理型、指导型和学术研究型。区域或分区域渔业组织为核心的生物资源养护与渔业管理制度的全面建立，是旧的公海渔业制度的全面结束，也是新的公海法律制度的重要内容。 （二）公海养护管理措施的量化和细化 新的海洋生物资源养护国际法的重要内容就是细化了公海生物资源养护管理措施，构建了完整的公海生物资源养护管理的具体法律制度。这些制度可以分成三类：一是渔船管理制度、捕捞许可与登记制度、渔船船员培训发证与值班标准制度等。这些制度的核心是加强对渔船及其捕捞活动的管理。二是渔业数据统计收集与保存制度、预防性措施、特定种群目标参考点和特定种群极限参考点等具体的量化管理措施。主要是针对海洋捕捞作业过程中的具体环节而采取的量化管理措施，强化对公海作业渔船的管理。三是渔船渔获标志制度。以加强对渔获物的加工、贸易和销售环节的管理和控制，打击非法无捕捞许可的违法渔业活动。另外，第62届联大关于实现可持续渔业的决议草案就要求各国及相关国际组织，全面建立强制性船舶监测、监督和监视系统，尤其要求所有在公海捕鱼的船舶尽快配备船舶监测系统，大型渔船至迟应于2008年12月完成配备以强化公海渔业监管。“只有遵守规章的渔船才可以参与捕鱼作业游戏”。[14]（P138）这些管理方法和措施的出现，既体现了现代生物资源养护和渔业管理措施由简到繁、由原则到具体、由定性到定量的发展趋势，也标志现代国际海洋法已发展到对公海资源养护和渔业捕捞活动进行全面管理和控制的新时期。全面管理海洋的新理念已取代了千百年来“海洋自由”理念。 六、结束语 海洋生物资源多样性面临的严峻形势，与国际法在这一领域通过强化国际管理、建立国际新秩序所采取的多方面努力及其未来实施的成效，都值得我们长期关注和研究。这不仅仅因为海洋生物资源关涉到人类社会长远的可持续发展问题，更重要的是国际法在这一领域的新进展，给现代国际法带来广泛而深远的影响和冲击，无论 是法的理念、治理方式、法的形式，还是法的实施，“后公约时代”海洋生物资源养护国际法的新发展(第7页)，将为我们打开一扇观察未来国际法的窗户。 注释: 海洋发展战略研究所．中国海洋发展报告［R］．北京：海洋出版社，2009． C．C．Joyner．The United States and the New Law of the Sea［J］．ODIL，1996，（27）． 田其云．海洋生态系统法律保护研究［J］．河北法学，2005，（1）． 陈德恭．现代国际海洋法［M］．北京：海洋出版社，2009． ［德］沃尔夫刚•格拉夫•魏智通．国际法［M］．吴越，毛晓飞译．北京：法律出版社，2002． 薛桂芳．国际渔业法律政策与中国的实践［M］．青岛：中国海洋大学出版社，2008． 傅秀梅，王云长．海洋生物资源保护与管理［M］．北京：科学出版社，2008． 罗豪才．公域之治中的软法［N］．法制日报，2005－12－15． 王铁崖．国际法［M］．北京：法律出版社，1995． 曾炜．论经济一体化对国际法和国内法的影响［J］．时代法学，2004，（5）． [11]郭文路，黄硕琳．国际渔业制度的发展及对海洋渔业的影响分析［J］．海洋开发与管理，2002，（2）． [12]G．G．Scrams，Tahindro．Developments in Principles for the Adoption of Fishers Conservation and ManagementMeasures，Developments in International Law［M］．The Hague：Kluwer Law International，1999． [13]刘超，夏清瑕，等．国际法专论［M］．北京：知识产权出版社，2004． [14]Belton．Strengthening the Law of the Sea：the New Agreement on Straddling Fish Stocks and Highly Migratory FishStocks［J］．ODIL，1996，（27）

海洋资源论文篇（2）

河北省是我国的沿海省份，其海洋文化是人类文化的一个有机组成，是一种地域文化，它是生活在海洋环境中的河北省人民所创造的物质文化和精神文化的总和，可以说海洋环境是其“独特的文化摇篮”。

一、河北省海洋环境

1　海岸海洋地貌

河北省海岸线长487公里，海岸带总面积11379.88平方公里，占全省陆地总面积的6％。海洋地貌类型主要有沿海陆上地貌、潮间带地貌、海岛地貌和海底地貌。

2　气候条件

河北海区属暖温带半湿润大陆性疾风气候，气候适宜，四季分明，与同纬度的内陆平原相比，具有夏季凉爽、湿度大，春季增温、秋季降温向后推迟等特点，有旅游避暑之利。

3　资源丰富

河北省海区有得天独厚的自然资源，具有广阔的开发前景。丰富的港口资源、海洋生物资源、盐业盐化工资源、能源、矿产资源以及旅游资源，孕育了独特的海洋环境及文化。

二、河北省海洋环境中的人地关系

“人地关系”是指人类活动与地理环境的相互关系，这里的“地”是指地理环境，它既是人类生存的物质基础和重要条件，也是在人类的生产活动和社会活动的不断影响下形成的环境；这里的“人”则不是指单个的人，而是社会的人，是指有不同文化程度、不同社会组织程度的集团或集体。海洋环境是一种自然环境，其中的人地关系是提供沿海地区的居民生存的必要物质原料，它在人类的生产活动中和生活中有着不同的体现。

1　生产活动中的人地关系表现

首先，海洋环境决定人们生产活动的主要内容，它为沿海居民提供了生产活动所必须的各种物质基础。河北海区有着得天独厚的港口、海洋生物、盐业、旅游、能源矿产等五大资源，开发前景广阔，对振兴河北沿海经济具有举足轻重的地位。其次，人们的生产活动对海洋环境也存在着明显的正负反馈作用。一方面人们在生产实践中不断积累经验，使环境朝着有利于人类发展的方向演变，另一方面，河北省沿海地区经济的快速发展也带来了种工业污染，致使海洋环境受到各种不同程度的污染。

2　生活中的人地关系表现

首先，海鲜海产是沿海地区人们的主要食物来源，由此也形成了海鲜海产的饮食文化。其次，海洋影响着民间的交通工具与旅行，沿海居民日常的生产及生活都离不开船、港口码头，秦皇岛港、唐山港和黄骅港为河北省三大商业港口。第三，海洋影响着民间风俗的仪式与内容。河北省的渔民习俗炮火把、祭海等，盐民习俗敬天地等风俗都与海洋有着密不可分的关系。第四，海洋还影响着民间的信仰，包括俗信和禁忌，如渔家生活禁忌中烙饼不能说翻个，要说“划一下”等。

三、基于人地关系理论的河北省海洋文化旅游资源分类

河北省海洋文化旅游资源十分丰富，大致可以分为三大类：物质文化亚类，精神文化亚类和人文活动亚类。其中物质文化亚类主要以海洋遗存及现代海洋文化景观为代表，代表性的旅游资源主要有海洋古遗迹、遗存文化旅游资源，如秦皇求仙入海处；现代海洋景观文化旅游资源，如南戴河国际娱乐中心；海洋产业文化旅游资源，如秦皇岛港。精神文化亚类主要体现在宗教和文化艺术领域，代表性的旅游资源主要有海洋文学艺术文化旅游资源，如海洋文学作品《浪淘沙　北戴河》。人文活动亚类，主要以人群活动为标志，表现形式为诸多文化现象，代表性的旅游资源主要海滨浴场文化旅游资源，如北戴河浴场；海洋民俗、节庆文化旅游资源，如跑火把、望海大会；海洋体育文化旅游资源，如沙滩排球、帆船、冲浪等。

四、河北省海洋文化旅游资源开发策略

1　依托地方文化创出海洋文化旅游品牌

河北省地方文化丰富，形成久远，流传广，且各具特色，如燕赵文化、红色革命文化、历史文化、名人文化。可见，海洋文化作为河北省的主题文化之一，应当注重其与地方其他类型文化的结合。这样，才能够使河北省的海洋旅游产品的异质性更为突出，特色更为鲜明，从而增强对旅游者的吸引力。

2　利用海洋文化旅游资源开发多种产品

海洋资源论文篇（3）

美国、日本等世界海洋强国都建立了较为完善的海洋资源管理的政策支撑体系。相比之下，目前我国还缺乏统一、完整、清晰的可指导海洋事业各方面协调发展的国家海洋总体政策，缺乏从整体上对我国海洋工作进行统筹规划的能力［8］。因此，应树立全局观念，考虑长远利益和整体综合利益，协调各利益者之间的关系，提出完整的海洋资源管理的政策方针，促进我国海洋资源科学、合理地使用。

完善海洋资源管理的法律法规体系

海洋立法是世界海洋国家促进海洋资源可持续开发利用、保护海洋生态环境的基本保障［9］，也是海洋资源管理体系的形成、巩固和完善的条件［8］。目前，美国、日本、加拿大海洋资源管理的法律法规较为完善，韩国、越南、英国也十分重视利用法律法规手段加强对海洋资源的管理。我国已先后制定了一批专项海洋资源保护的法律法规，取得了可喜成就［10］。建议我国在现有专项法律法规的基础上，不断完善、充实该法规体系。积极参与国际海洋事务活动，建立与国际公约对接的法律。制定《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等法律法规的配套制度。出台与国家相配套的地方管理的法律法规，并不断修订已经公布、执行的相关法规。

构建完备的海洋资源管理规划体系

海洋规划是海洋资源管理的重要手段，对于保障海洋资源开发活动有序有度进行、促进海洋经济又好又快发展至关重要。美国、日本、加拿大、韩国、越南等世界主要海洋国家在不同时期制定相应的海洋资源开发规划。在我国有关海洋资源的规划中，中长期规划和短期规划结构性问题突出，且相互间存在着不匹配的矛盾。因此，我国各级海洋政府应在制定相关海洋资源规划中，尽早解决该问题，构建完备的海洋资源管理规划体系，更好地服务于我国海洋经济的发展。

海洋资源论文篇（4）

【摘要】第十三届全国人民代表大会通过将“贯彻新发展理念”写入宪法，其中绿色发展是建设美丽中国的关键。海洋资源环境绩效审计的目标是促进海洋资源环境的可持续利用，同时实现经济效益、社会效益和生态环境效益。本文以新发展理念下绿色发展的视角出发，结合审计理论和绿色发展相关理论，探讨了海洋资源环境绩效审计的理论框架，探索海洋资源绩效审计发展现状，并通过案例分析印证理论框架，最后从健全法律法规体系、加强审计队伍建设、完善审计技术方法和重视绩效审计评价四个方面提出可行建议。

【关键词】海洋资源环境；绿色发展；绩效审计

Research on Resources and Environment Performance Auditing of Marinefrom the Perspective of New Development Concepts

Abstract:The 13th National People's Congress passed the "implementation of the new development concept" into the constitution, in which green development is the key to building a beautiful China. The goal of the marine resource environmental performance audit is to promote the sustainable use of marine resources and the environment, while achieving economic, social and ecological and environmental benefits. Starting from the perspective of green development under the new development concept, this paper discusses the theoretical framework of environmental performance auditing of marine resources, explores the development status of marine resource performance auditing, and confirms the theoretical framework through case analysis, combining audit theories and related theories of green development. Improve the legal system, strengthen the construction of the audit team, improve the audit technology and methods, and pay attention to performance audit evaluation.

Key words:marine resources and environmentgreen developmentperformance audit

目录

摘 要…………………………………………………………………………………………i

Abstract ………………………………………………………………………………………ii

一、引言 ………………………………………………………………………………………1

二、文献综述 …………………………………………………………………………………1

三、理论研究 …………………………………………………………………………………2

（一）相关概念…………………………………………………………………………2

（二）理论基础…………………………………………………………………………3

（三）海洋资源环境绩效审计理论框架………………………………………………5

四、我国海洋环境资源审计现状分析 ………………………………………………………6

（一）实践情况…………………………………………………………………………6

（二）实践评价…………………………………………………………………………6

五、案例分析 …………………………………………………………………………………7

（一）SZ市的背景概述 …………………………………………………………………7

（二）审计目标…………………………………………………………………………7

（三）审计内容及范围…………………………………………………………………7

（四）审计结果…………………………………………………………………………8

六、新发展理念下优化海洋资源环境绩效审计的建议 ……………………………………9

（一）健全海洋资源环境审计法律法规…………………………………………………9

（二）加强人才培训和审计队伍建设……………………………………………………9

（三）完善审计技术和方法……………………………………………………………9

（四）以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价………………………………9

参考文献………………………………………………………………………………………10

致谢………………………………………………………………………………………11

一、引言

我国幅员辽阔，水资源丰富，但由于人口众多，并且浪费和污染现象严重，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一。作为水资源利用的一部分，近年来海洋经济在国民经济中也占据着越来越重要的地位。其中海洋渔业、海洋旅游业、海洋生物医药业、海洋能源产业等主要海洋经济产业都必须依托在良好的海洋资源环境上，若不加以管理和监督，海洋生态环境的破坏将对这些产业经济带来毁灭性的打击。《全国海洋经济发展“十三五”规划》中也提出，要“坚持开发与保护并重，加强海洋资源集约节约利用，强化海洋环境污染源头控制，切实保护海洋生态环境。”同时新发展理念写入宪法，绿色发展、生态文明成为经济发展的主流。本文在新发展理念的视角下研究海洋资源环境绩效审计，兼顾海洋资源利用的经济性、效益型、效果性以及公平性和环境性，望有助于我国资源环境绩效审计发展，促进生态文明建设。

二、文献综述

对于水环境审计，国外起步早于我国，一些发达国家的法律制度已发展较为成熟。美国、荷兰、加拿大等国家在上世纪就陆续颁布了关于水环境保护的法律，加拿大在水资源利用保护环境审计方面走在国际前列，就是得益于较早关注环境问题并提供法律支持，如《海洋废弃物倾倒控制法》、《加拿大水法》等，建立了比较完善的环境保护法律制度。在审计实践方面，国际注册环境审计师委员会了相关实务准则，INTOSAI在2001年还颁布了一项指南，专门指导审计人员从环境视角进行审计工作，该指南海阐述了环境绩效审计的内容，为我国政府执行环境审计提供思路。在我国也已有多部关于水环境的立法，但环境审计的主要法律依据仍然是《中华人民共和国审计法》，骆良彬（2019）认为，审计法虽然赋予了国家审计机关监督财政财务收支合法合规性的责任，但审计机关对于公共环境管理绩效水平的评价依据仍然不足。我国虽然起步晚，但在审计实践方面也有了一定的成就，2001年至2007年，审计署对“三河三湖”进行了水污染防治情况审查；2009年，我国颁布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，为我国水环境审计的发展明确方向。

海洋资源审计是水环境审计下具体的一类，现阶段国内外学者对理论的研究还较少，而更多针对是资源环境审计这一大门类。这里列举一部分学者的研究。Ernst（2001）根据环境管理、服务、能源以及生物多样化为水利相关行业建立了四个层面的绩效评价指标体系；Gray（2010）从环境、社会和可持续方面的角度出发，指出当前环境审计鉴证实践的一些弱项；Boiral（2010）从资源环境可持续发展审计为研究方向，分析和批判了可持续发展绩效的相关理论。国内对于海洋资源环境审计的研究近年来会相对多一些，胡文霞（2018）阐述了海洋资源环境审计的主客体、内容和重点以及标准，搭建了海洋资源环境审计的实施框架；张奇琦等（2020）基于PSR模型对海洋资源审计评价体系进行了探究；彭兰香等（2015）创造性地将PSR与绩效棱柱理论，针对浙江省“五水共治”绩效审计构建了评价体系。

再具体到水资源绩效审计，我国早已有了很多实践，但理论研究也仍然较少，从而也限制了实践的发展。李璐（2012）认为我国水环境审计报告虽然有绩效字眼，但内容上大部分还是财务的合规性问题，还未更进一步在合规性的基础上分析制度政策的合理性、评价环保资金的效益性等等；韩杰等（2018）认为水环境绩效审计是对社会各界给予水环境保护采取的措施通过统一指标体系进行鉴证评价，并给出建议；史金鑫等（2019）指出，审计机关应当在监督财政财务资金收支过程中，考虑环境效益问题，把环境绩效审计当作开展生态文明建设工作的有力工具。大多数学者的态度表明，资源环境绩效审计将发展为环境审计的主流，并且将更多的关注点从经济发展转移到生态文明建设和绿色发展上去。

三、理论研究

（一）、相关概念

1.新发展理念

新发展理念指的是创新、协调、绿色、开放、共享，是我国“十三五时期”甚至更长一段时期的发展思路，本文研究资源环境方面的审计，所以将更加关注绿色发展。近年来，我国经济迅猛增长，代价便是环境的严重破坏。其实不仅是我国，国际上大部分国家都是通过牺牲环境效益来换取经济利益的，2012年在里约热内卢召开的可持续发展大会就提出要持续关注绿色经济，即相比于以往，各国在经济发展的过程中应该也关注社会环境效益，对于环境责任不能再是零成本。这几年，我国在治理环境污染、提高能源利用效率、发展可再生能源和低碳产业也作出了许多努力，获取了一些成就。2017年，在工作报告中提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，并首次奖建设“美丽中国”加入到本世纪中叶的强国目标中去；2018年，党的十三届全国人民代表大会通过宪法修正案，将新发展理念写入宪法，所蕴含的内涵，就是要摒弃以往先开发再保护的错误思想，区别于单纯保护生态环境下的发展，而是要将生态环境保护、资源利用和经济发展有机统一，将资源资产、经济资产与财富有机统一，最终实现可持续发展目标。

2.水资源审计及海洋资源环境审计

我国虽然幅员辽阔，水资源丰富，但相对于十几亿的人口来说，人均水资源占有量甚至不到世界平均水平的一半。为解决水污染严重、水资源匮乏的问题，我国加大了对水利建设、水资源保护方面的投资，于是相关水资源的审计也尤为重要。根据世界权威机构WGEA的定义，水资源审计是环境审计的一部分，同样也可以包括财务真实性审计、合规性审计以及绩效审计等方面。海洋资源环境审计又是水资源审计的细分，主要是针对海洋资源开发、海洋资源利用、海洋资源治理和海洋资源收益等内容进行审计。

3.海洋资源环境绩效审计

海洋资源环境绩效审计简单来看是资源环境审计和绩效审计的结合，但其中理论联系学术界还未有确切定论。从广义来讲，绩效是指人对委托人期望的履行情况，委托人对人的全部期望组成了绩效的内容，即绩效审计就由真实性审计、合规审计和效益性审计的加总。那么海洋资源环境绩效审计就是委托人对海洋资源的管理利用方，即涉海相关部门、企业及人员在涉海资金管理利用、相关法规政策制订与执行情况及目标达成和资源使用效率情况进行鉴证评价。从狭义来看，即把真实、合规和效益相独立开来，认为绩效审计是根据审计目标来确定的，把效益性审计单独称为绩效审计，这样情况下，绩效审计的核心就是鉴证、提供目标达成情况及资源利用是否效率的相关信息。具体到海洋资源环境绩效审计，我们可以理解为其就是在海洋资源开发利用、保护治理专项资金真实、合规审计的基础上，进一步评价资金使用时候具有效率，是否同时有益于生态文明和经济发展。

（二）、理论基础

在生态文明的视角下来研究海洋资源环境绩效审计，除了最基础的受托责任理论，学界中认同的理论还有可持续发展论、资源环境价值论、外部性理论。

1.受托责任理论

审计因受托责任产生而产生，在本课题中，受托责任主要是受托管理资源环境的责任。根据我国性质，自然资源理应归全体公民所有，但个体公民是无法对如此丰富的资源进行有效开发利用的，于是各级政府则受托管理这些自然资源，并有义务向委托人说明其行为过程及结果。作为独立的监督者，审计机关应接受这些资源财产所有者的共同代表，即人大及其常委会的委托，对公共资源的管理者进行监督，这就是自然资源审计的三方关系。将该理论应用于本课题，海洋资源无疑具有公共性、共享性的特点，各级政府及有关企业在利用海洋资源产生经济利益的同时，可能会为了谋求自己利益最大化而过度开发、忽视保护或事违规利用，危害环境的同时也危害了资源所有者——公民的利益，所以审计机关应推进海洋资源环境绩效审计，对海洋资源开发利用和保护过程中相关项目建设的资金筹集、使用情况，有关资源的战略规划情况，相关政策的贯彻落实情况等方面进行监督，兼顾经济效益、社会效益和环境效益。

2.可持续发展理论

可持续发展理论就是资源要既满足当代人的需要，也不对后代人发展对资源的需要构成危害。建国以来，在我们经济力量不够雄厚的时候，粗放式的发展方式对资源环境造成了难以逆转的破坏，并引起了严重的代际间资源分配的不公平。为弥补以往的过失，我们往往需要花更大的时间和资金成本去修复环境。但其实，可持续发展与经济发展并不矛盾，反而能促进经济良性发展。因此，政府应该重视可持续发展方向的环境绩效审计。对于海洋资源，虽然海洋幅员辽阔，但我们目前有能力利用的资源只有一部分。另外，水源具有流动性，一定区域的污染很有可能蔓延出去，造成恶性循环。因此，绩效审计应当充分关注各海洋资源管理区域发展的协调性、海洋生态环境的承载能力、生态系统的稳定性等，为海洋资源开发利用长远战略的制订提供有用信息。

3.外部性理论

外部性原来是经济学中的一个概念，可以理解为一个行为主体对其他个体造成的非市场行为，但其实经济学家们并未统一外部性的定义。现在，外部性早已不光光是生产领域或事消费领域中的问题了，而是被赋予了更广阔的空间概念，即代内和代际的外部性，代内的外部性就是要考虑资源是否合理利用和配置，代际的外部性则是要解决我们人类代际之间对资源环境利用行为的影响，这和可持续发展理论是基本相似的。海洋资源属于公共资源，且并不具备绝对的排他性，使得经济主体在利用海洋资源产生经济效益的同时并不会自觉得加以保护，对资源的再利用造成阻碍。这种行为是无法自发调节的，必须借助国家审计的监督力量。

4.环境资源价值理论

该理论认为环境中蕴含着资源，有资源就一定有价值。环境资源价值是指环境资源本身具有一定的存在价值，当这种价值表现为总经济价值，则可分为使用价值和非使用价值。学界对环境资源价值已有一些评估方法，基于“支付意愿”理论，人们可以通过直接市场评价法、揭示偏好价值评价法等方法对一定区域的环境资源做量化评价，分析这些资源在合理期间内对经济带来的价值，甚至可以把资源的损耗、环境的破坏作为影响因子加以考虑，这就能对绩效审计评价指标的设计提供一些思路。

（三）、海洋资源环境绩效审计理论框架

1.审计客体

对于海洋资源环境绩效审计，审计客体一定是受托管理海洋资源的相关部门和领导人员，主要包括沿海地区的政府部门，涉及海洋开发和保护的部门如海事局、水务局、渔政等部门，当然，涉海资金流动轨迹上的所有部门和企业也都可以延伸作为审计的对象。

2.审计主体

审计主体通常包括政府审计、注册会计师审计和内部审计。本文认为政府审计最适合作为海洋资源环境审计的主体，这一结论的得出可以从以下几个方面来考虑。一方面，海洋资源环境审计中，政府部门本身作为审计客体，从权力等级上来讲，审计主体就应该是上级审计机关或特殊情况下的同级政府审计机关，也只有政府审计有必需的强制力。另一方面，可以考虑海洋资源环境的特点，海洋流域大、影响的政府部门和企业广、涉及的资金量庞杂、需要的专业技术难，而民间升级和内部审计的专业领域、人员设施配备可能不足以应对如此庞大的项目，所以依靠政府资源调动、人员培训、资金调配的能力，在合理的成本效益下实施审计工作。

3.审计目标

从宏观上来看，海洋资源环境绩效审计的目标就是维护海洋资源的利益，保障海洋资源环境安全，并能够促进海洋资源长期可持续利用和发展。若更多从绩效审计鉴证和评价功能去思考，在制定目标时还可以考虑对绩效信息的真实性的鉴证和相关绩效水平的提高。

4.审计内容和重点

根据WGEA在2001年的指南，本文将海洋资源环境的绩效审计内容概括为五部分，分别是对政府涉海法律法规的执行情况的审计、对政府针对海洋环境项目的经济效益进行的审计、对政府其他项目对海洋资源环境造成影响情况的审计、对海洋环境管理监管系统的审计和对计划的海洋资源环境开发利用及保护政策和项目可行性、科学性的评估。针对具体项目的审计重点，可以从“5E”理论出发来考虑。经济性可以是海洋资境治理资金预算是否合理、各项经济资源的利用是否节约；效率性主要考虑成本效益，投入资金是否符合成本效益原则，是否有不必要的支出；效果性反映目标执行结果，比如有关海洋的资源环境管理政策是否有效执行、环境治理项目是否达到改善环境目标等；公平性体现的是一种社会影响，比如说代际公平，资源环境的管理利用和保护能否实现可持续性发展、是否有只开发不保护的现象；环境性反映环境影响，要评估政府涉海项目对海洋生物多样性、水质等情况的影响大小、范围，从而合理开发、有效保护。

四、我国海洋环境资源审计现状分析

（一）、实践情况

下面简单例举2018年的几个审计项目：

浙江省嵊泗县审计局对全县海洋资源管理和生态环境保护进行了审计。此次审计重点关注了东部乡镇的贻贝养殖情况，并发现存在养殖海域未批准私自启用、违规扩张养殖海域而阻碍航道等问题，同时发现海洋局与渔业局在海洋特别保护区法规贯彻落实不到位、海洋资源开发利用不完善的问题。后期整改中，该县一是细化了法规，出台相关管理办法并与环保、边防等部门联合执法，推进海洋资源和环境的双重保护；二是追回了欠缴的海洋生态补偿金、海域使用金等未收款项，加强了资金管理，提高资金绩效。

深圳办在Y省进行自然资源资产离任审计中，将审计重点确定为海岸带管理、围填海项目和海水养殖，旨在推动合理开发利用海洋资源的同时，加强海洋生态环境的保护。此次审计发现了违规下放围填海项目管理审批权、优质海岸线资源被占用、无序粗放建设、海水养殖入海排污造成局部污染等众多问题。

山东青岛省围绕海洋资源资产基本情况、海洋职能部门履职情况、海洋资源环境开发利用及修复情况进行了审计工作。此次审计重点落在了胶州湾保护、渔业养殖清理、排污总量控制等的专项资金审查，对涉及污染防治的海洋渔业执法、涉及海岛海域保护专项资金使用等情况的责任落实，并且利用了卫星遥感技术等创新技术方法。

（二）、实践评价

从审计署官网公布的审计信息来看，近年来，审计机构越来越频繁地对海洋资源环境的利用和保护进行审计或是在临海省市领导干部自然资源离任审计中关注海洋资源利用。我国海洋资源审计的内容和范围也越发丰富，涵盖了海洋资源政策、资金使用、资源开发保护和收益等方面，但是也可以发现，这些审计工作大部分围绕了专项资金使用真实性、合法性和政策执行的合规性，而通过量化绩效评价指标来对工作绩效做评价考察的实践较少。海洋资源，甚至自然资源管理，目的就是要兼顾开发和保护资源，在当期取得经济效益的同时，维护资源环境的可持续性，所以推行绩效审计是趋势，即在合规和财务真实性审计的同时，还要关注资源利用的社会效益、经济效益和生态环境效益。

五、案例分析

（一）、SZ市的背景概述

SZ是全国海洋经济科学发展的示范市，其地理位置优越，共有东西两大港口群，将近260公里的海岸线分隔开。西部港区水深港阔，四通八达，可与国内沿海及世界港口相通；东部港区海面开阔，风平浪静，是华南地区的天然优良港湾。

据统计，2005年，SZ港外贸货物吞吐量首次突破了亿吨大关，同比增长20%。2017年完成货物吞吐量2.41亿吨，集装箱吞吐量约2520万标箱，已经连续五年成为全球第三大集装箱枢纽港。到2018年底，SZ港共开通集装箱班轮航线239条，形成了完善的班轮运输结构。尽管SZ市港口建设水平世界领先，海洋经济总量持续上涨，但其海洋经济发展也面临着生态环境污染问题严重、生产风险突出等问题。为面向未来，进一步建设绿色港口，国家审计决定对SZ市开展海洋资源保护利用绩效审计，以护卫经济发展。

（二）、审计目标

本次审计是为落实“十八大”提出的“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境”要求，为实现海洋经济良性发展而开展的海洋资源保护利用绩效审计。直接目标是为了鉴证和提供有关政策执行情况、各项涉海资金使用效益、海洋环境治理及生产安全风险防护情况等方面的信息，识别绩效差异，寻找原因并提出改进建议，最终提升海洋资源利用的绩效水平。

（三）、审计内容及范围

本案例审计对象主要为市海洋局、海事局、市财政委、市人居环境委员会及市水务局等相关单位。部分审计内容如下：

一是海洋综合管理法规体系的建立和执行情况。2012年，市政府将海洋综合管理职能划入市规划与国土资源委员会，从机构上实现了陆海的统一。下一步就是要积极推进海洋管理的立法和制定海洋规划。由于海陆统筹涉及多部门分工与合作，所以需要建立相关的综合管理体系，区分职责、明确责任。另外海洋整体发展规划完善与否也是审计的一方面，从过去偏重对陆地的开发，到现阶段对海洋经济资源利用的重视，需要对本市海域整体利用和规划，对产业结构进行优化调整，对海洋资源进行可持续发展利用，使得投入资金达到最优效益。

二是海洋污染的防护与治理情况。本市设立了113个海洋监测站点，形成了全市海域监测站网，定期公开数据、公告。本次审计应对这些海洋监测站点的运行情况进行监测，对生成数据的真实性进行检查。同时，审计组了解到该市海洋污染主要来自陆地，因此对入海口排污情况，及相关责任单位如市环保部门、水务部门、海洋局等在海洋污染情况的监控、防治和管理等方面通力合作情况也要做绩效评价。

三是海上及港口生产安全突发事件的防控情况。对于海港，每日货轮来往频繁，针对海面溢油事件的处理能力一般都是审计的重点之一。另外，对其他海上危险化学品泄露的处理能力和相关装备物资的储备情况也是审计需要关注的方面。

（四）、审计结果

第一，海洋资源规划布局缺乏战略性。检查文件发现，该市在2004年制定了《SZ市海洋功能区划》对2005～2010年的海洋资源开发作出了指导，但随着国家战略布局及相关功能区划的标准发生变化，该市《功能区划》未能及时修订，同时也未按《海域使用管理条例》的要求制定海洋生态环境保护规划等配套规划。对于SZ市丰富的海洋资源，管理部门应建立具有可持续发展性的长期利用和保护规划，以及中短期功能区划及产业布局，做到在保护中利用海洋资源，在绿色发展的指导下发展海洋经济。但是审计发现实际规划严重不足，以沙滩资源为例，东部海滩约有50余个沙滩，仅个位数合法取得海域使用证，开发海水浴场等旅游产业，其余海滩无人管理或被私自使用，并经常能看到垃圾在未经批准的沙滩上堆砌，严重影响市容市貌和环境。

第二，部分海域污染严重，污染排放严重超标。审计组以海水水质标准为评价依据，发现西部海域海水水质标准超四类海水水质标准1倍以上，远差于东部海域。经过了解，该市海域污染主要来自于陆地，即污水排放。检测结果显示，15个入海排污口中有6个排污口排放超标，这表明海陆共治维护生态环境的目标并没有实现，投入建设的排污管道、污水处理厂、监测站点等设施的使用绩效低下。追责到有关部门，审计组发现环保部门、水务部门、海洋局等相关部门在污染防治方面并没有相互协调合作，从而导致污染防治的海陆脱节，违规现象暗中滋生。

第三，面对突发生产安全问题能力存有缺陷。首先，面对海面溢油的意外情况应对能力不足。SZ港运输等业务发展迅速，常有上万吨级别的邮轮停靠，万一发生溢油事件，溢油扩散出港区外，可能对海洋生态和资源造成难以逆转的伤害。SZ港能够处理的溢油吨数应大于邮轮油舱破损的最大溢油量，才能保证安全，然而根据调查，该市海域油污清除能力仅在50吨左右，远低于标准。另外，SZ港对危险化工物品泄漏的防控抢险机制尚未完全建立，应急设备库的建设也还没有启动。目前海事等部门仅有一些初级的检测防护设备，应急部门相关人员的应急处理技术和能力不足，这方面隐藏着很大的安全隐患。

六、新发展理念视角下优化海洋资源环境绩效审计的建议

（一）、健全海洋资源环境审计法律法规

我国还没有一套专门指导水环境审计的准则。政府审计依据《审计法》开展工作，但对水环境审计工作针对性不强，对于水资源的特殊性，应该专门制订一套水环境审计准则为理论指导。我国已有的一些与水资源有关的环境保护法如《水污染防治法》、《长江保护法》、《海洋环境保护法》等等，都是以治理环境，绿色发展为出发点的，可以作为审计标准应用，但这些法律多是阐述合规性问题，并未提供相对统一的绩效评价指标体系。我国应针对水环境绩效审计建立绩效评价指标库，从社会、经济、生态环境三层次综合评价资源利用绩效水平，贯彻新发展理念的绿色发展。

（二）、加强人才培训和审计队伍建设

海洋资源环境审计不同于常规的财务审计，不仅需要审计人员懂得财会和审计知识，还要要求审计组中有如环境工程、化学、水利、地理等跨专业人才。对于现有审计人员，应定期组织培训，更新知识；对于疑难问题，还应当合理利用专家工作。同时，审计机构应该与海事局、环保局、水务局这类相关机构建立联系，共享信息，这样可以大大节约审计资源，提高审计效率。

（三）、完善审计技术和方法

针对海洋资源环境的审计涉及面广，不仅仅是海域内资源，海岸带、港口，甚至城市内排污管都可能在审计范围内。在自然资源审计中，最常见到的就是遥感技术，通过空间图像与数据信息的结合，可以帮助捕捉审计疑点。另外，根据海洋资源环境审计涉及的数据种类多、变化快等特点，可以将海域开发利用、海岸线开发治理等相关矢量数据进行空间叠加，建立一个动态的信息数据管理监控系统，这样可以全方位的评价资源管理绩效。在海洋污染防治中，还需要进行一系列跟踪审计，并适当评价治理绩效，提出优化意见，提高治污水平。

（四）、以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价

资源环境绩效评价是发展趋势，并不是要我们忽视财务审计，对于一个庞大项目，财政资金流转到哪里，相关责任就落到哪里。在海洋资源环境审计中，对于环保专项资金、项目建设专项资金的审查可以帮助审计人员快速发现疑点，有针对性的进行进一步审计程序。但是，财务审计并不是终点，不能以“配套资金未及时拨付”、“资金管理使用不规范”这样的字眼评价绩效，而是把资金的筹集、拨付、使用、管理作为绩效评价的一个方面，融合进绩效评价指标体系中去综合考虑。比如在评价海洋资源开发环节的绩效水平时，可以考虑资金拨付率；在资源利用环节，可以计算海洋产值增值量占投资的比重等等。

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海洋资源论文篇（5）

特色学科建设对于高等院校的发展意义重大，学科建设质量是衡量办学水平和综合实力的重要标志之一，代表着学校办学特色、学科优势和科研水平，而特色学科更直接关系到学校的竞争能力，是决定高等院校在激烈的竞争中兴衰成败的重要因素。

一、“海洋教育、科技文献信息数据库”建设的主要内容

（一）涉海图书数据库

初步建成了涉海中文图书收录比较齐全的物理书库和虚拟书库。通过各种途径联系和采购涉海图书，包括和书商、出版社联系获得新的出版信息，和其他涉海院校及科研院所联系获得以前收藏有遗漏的涉海图书信息等，尽量将国内涉海中文图书搜集全面。为了将涉海历史文献搜集全面，学校领导还特别开辟了特海资源特别采购渠道，通过该渠道目前回溯涉海历史文献近千种，极大丰富了馆藏。截至目前已收集中文涉海图书万余种，两万余册。外文图书目前也在积极采购中，所有涉海图书集中存放于海洋文库阅览室内。

同时为了方便不便进馆的读者能够及时快捷的阅读图书，我馆还参加了CADAL数字化项目，将涉海图书全文数字化，网络建库提供校园网范围内读者在线浏览。

（二）涉海教材、教参数据库

参照CALIS教学教参库的模式，建成一个能够使读者方便检索到各主要涉海高校、涉海重点专业的教学信息及教学参考书信息的数据库。目前已收集本校教材、教参数据数千条。通过涉海高校图书馆联盟的建设，将不断增加其他高校的涉海教学、教参信息。

（三）涉海中文期刊检索数据库

收录包括海洋基础科学、海洋化学、海洋生物、海洋物理、海洋地理、海洋环境、海洋资源开发与利用、 海洋工程、海洋调查与观测、 区域海洋学等与海洋相关的中文期刊文献资料，目前已完成9万余条的期刊信息数据。

（四）涉海博、硕士学位论文数据库

利用中国海洋大学特有的学科资源收录涉海博、硕士涉海学位论文。到目前已经完成我校1990年至2012年的学位论文全部题录信息和部分全文信息的搜集和整理工作。并且将涉海学位论文选择出来，已整理涉海学位论文4000余篇。

（五）涉海大学信息导航库和涉海科研机构信息导航库

将国内涉海院校和科研机构的信息收集全，在国内信息收集全面的基础上再收集国外院校的信息。目前已经比较齐全的搜集了国内比较著名的涉海网站、涉海院校及科研机构，国内涉海知名网站150余家，科研机构160多家，涉海大学100余所。

（六）海洋科普大观园

主要是立足于利用现代网络技术、计算机技术对海洋科学文化知识进行大容量数字集成和高品位质量提升的探索性建设工作。目前依托中国数字科技馆项目建设完成了海洋生物和海洋军事两部分内容的建设。其中完成文字30万余字、图片2000余张、音视频及动画近百个，为普及海洋科学知识提供了良好渠道。

二、“海洋教育、科技文献信息数据库”建设的意义

我校建设的“海洋教育、科技文献信息数据库”具有深远的海洋教育意义。首先建设“海洋教育、科技文献信息数据库”为我校涉海学科建设提供了强有力的信息资源支持，为我校海洋教育和海洋科研的发展提供了信息资源保障。其次该库将面向社会服务，将为海洋教育和海洋科技发展搭建的最强有力的文献信息资源平台。我校在建设中努力调动和组织国内各类涉海高等院校、科研院所的优势力量，加快国内外海洋教育、科技文献信息的汇集、加工、整合速度，致力于最终建立服务于国家全局的海洋类文献信息保障系统。如果海洋类文献信息保障系统建成，将进一步推动我国海洋教育多元化、系统化格局的形成，加快海洋科技的发展速度。

三、“海洋教育、科技文献信息数据库”建设涉及的主要问题

（一）涉海信息搜集难度大

“海洋教育、科技文献信息数据库”的建设涉及各类型的资源信息，但是在信息资源搜集过程中发现搜集难度很大。面临的突出问题主要表现在海洋信息数据资源分散，基础信息源不足，信息孤岛问题严重等。同时，海洋信息资源散失现象突出，一些宝贵的调查观测资料、专项研究资料、档案文献资料等甚至面临流失和湮没的危险。

（二）没有良好的分类体系

海洋类资源涉及面非常广泛，几乎涉及到各学科的方方面面。而“海洋教育、科技文献信息数据库”所涉及的文献资源类型主要有图书、期刊、学位论文、会议资料、音视频资料、网络原生态资源等。如果按照现有的图书馆常用的中图法分类体系，这些资源将出现分布极度不平衡的现象，对于资料的寻找和发现也非常有限制。但是目前经过几年的摸索和探索，尚未发现更好的分类体系。

四、构建海洋类文献信息保障系统的可行性和必要性

开发海洋资源，离不开海洋文献的建设与利用。目前，国内外已经建立有一些不同使用目的的海洋文献与信息咨询服务系统]，但是，真正可以代表国家全局利益，内容囊括国内外海洋教育、科技文献信息多种资源，有能力服务于国家全局性的涉海高等教育、职业技术教育与全民海洋知识普及教育，同时，又可以为国家的行政机关、科研院所、企事业单位提供海洋科技文献、教育信息服务的高水平支撑服务系统还没有形成。

在中国海洋大学已经初步建成的“海洋教育、科技文献信息数据库”的基础上，构建适合于面向全国涉海科研、教学机构服务的海洋类文献信息保障系统，不仅可以推动了我校海洋文献信息服务的建设，同时也将对推动国内各科研院所的海洋文献资源信息的共建共享起到重要的作用。

在新的历史发展机遇面前，合理利用现代计算机技术与网络技术手段，在全国率先研究、制订出高品位、系统化海洋科学知识互联网传播、教育的对策和实施方案，为国家海洋事业做出贡献，是海洋类文献信息保障系统构建研究的重要意义所在。

海洋资源论文篇（6）

行为世范，教研相长

多年来，朱庆林教授除了承担校内学生的教学工作，还积极为各种海洋管理机构讲授相关知识。他承担研究生教育中心组织的“国家海洋标准计量中心专业培训”中的“海洋管理概论”授课任务；为中国海监九期上岗培训讲授课程《海洋环境管理》，并被中国海监总队制作成录像作为中国海监远程教育网中国海监行政执法人员上岗资格培训课程，他还参编中国海监行政执法培训丛书《海洋管理概论》和《海洋权益维护理论与实践》；在上海为工程硕士国家海洋局东海分局班主讲《海洋环境管理》课程，为这些人员掌握专业的海洋管理知识做出了努力。

凭借着在海洋管理和海洋资源、环境评价等方面的专业知识和丰富的研究经验，朱庆林教授先后参加或主持了多项国家科研项目，包括威海电厂二期工程海上水文观测；国家“973”项目黄河口地质演变和泥沙运移海上实测工作；莱州电厂水文方面可行性研究和环境评价以及海域使用论证工作；蓬莱电厂海上水文观测与数据处理工作；江苏燕尾港电厂建设及港口扩建海上水文实测；浙江舟山国家“863”项目地波雷达比测试验；福建罗源湾电厂及港口建设可行性研究；福建罗源火电厂环境影响评价；福建罗源火电厂数值模拟试验及海洋环境评价补充（主持）；东营大唐电厂可行性研究；山东寻山电厂海洋环境评价；烟台污水处理厂排污混合区海洋环境影响报告修编；江苏滨海港电厂海域使用论证和海洋环境评价（主持）；舟山成品油码头及配套设施工程海域使用论证（主持）；石岛湾核电厂厂址环境影响评价；福州港江阴港区15#～17#泊位工程项目环境影响评价、海洋环境影响评价、海域使用论证（主持）；福州港江阴港区8#、9#泊位工程海洋环境影响评价、海域使用论证（主持）；“辽海作业一号”平台改造作为人工鱼礁导航设施环境影响评价（主持）；成山头海域建设波浪能、潮流能海上试验与测试场的论证及工程预设计；长岛海流能源资源调查分析项目；山东省长岛县猴矶岛海洋能独立电力系统示范项目；双岛湾区域规划泥沙冲淤及水动力专题研究（主持）；国电潍坊风电项目海域使用论证及电缆路由论证（主持）；青岛炼化液体化工品码头工程海域使用论证报告编制（主编）；广西LNG项目海洋环境影响评价（主持）；青岛炼化百万吨级乙烯项目配套码头工程海域使用论证报告书编制（主编）；国家海洋软科学项目“海洋功能评估数学模型研究”（OSS2006）（主持）；“海洋功能评价数学模型软件”（主持研发，国家专利证书号2008SR15187）等工作。

目前，朱教授正在进行中海石油气电集团有限责任公司营口LNG项目海域使用论证及海洋环境影响评价（主持），福建漳州古雷炼化一体化项目百万吨级乙烯及下游深加工装置配套码头工程海域使用论证和海洋环境影响评价（主持）等工作。

学术交流，相互促进

海洋资源论文篇（7）

随着陆域资源的稀缺性越来越大，海洋资源逐渐引起各国的重视，海洋的地位也日益凸显，世界各国都在不同程度上加强对领海甚至公海的开发。由此，海洋管理的重要性与日俱增。尽管各国政府和学术界都对海洋管理表现出极大的热忱，但实际上关于海洋管理的涵义及学科构建尚没有一个清晰统一的框架。尤其是海洋行政管理，没有一个明确的定位。

当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度：一是从行政法的角度对海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系，如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书。但是目前尚没有学者从公共管理的角度加以论述。而明确海洋行政管理在公共管理中的学科地位，不仅有利于海洋行政管理（学）自身的理论构建和发展，而且可以从一种全面的视角来审视海洋行政管理与其它海洋管理概念的关系，有利于整个管理学科的完善和发展。本文尝试从公共管理的学科角度对海洋行政管理的定位及构建作一初步的探讨。

一、海洋管理与海洋行政管理

关于海洋管理与海洋行政管理的关系，部分的学者已经作了一定的阐述。鹿守本把海洋管理的对象分为自然系统对象；海洋使用者和海上活动者对象两部分，将海洋管理定义为：“在海洋事业（含开发、利用、保护、权益、研究等）活动中发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本对海洋管理的定义着眼于一般管理的角度，未体现出对海洋行政管理与其他管理的区别。郑敬高对其作了进一步的阐述，把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来，前者称为海洋管理，后者为海洋行政管理。[2]或者更为详细一些，前者称为海洋经营管理，后者称为海洋行政管理。笔者也认同这种划分，只是认为海洋行政管理还应该包括政府对自身介入海洋活动的管理，因此，海洋行政管理的定义可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政机关及其人员依法对自身及社会组织介入海洋活动的管理行为。他至少应该包括两个层面的含义：一是政府在介入海洋活动过程中对自身的管理；二是海洋行政机关对社会其他主体在海洋活动中的管理、协调和监控。

此外，笔者更倾向于将海洋行政管理理论作为海洋管理理论的发展主体。首先完善海洋行政管理，由此带动海洋经营管理的发展，其学科的发展脉络与陆域的有所不同，甚至截然相反。如果说陆域管理理论沿着一条“企业管理理论——一般管理理论——行政管理理论（包括公共管理理论）”的脉络发展，后者的发展更多的建立在对前者理论的借鉴上，那么海洋领域管理理论则应该相反。其脉络是“海洋行政管理——一般海洋管理理论——私人海洋管理理论”。其原因主要在于：

1.海洋实践活动更具公共性，需要政府行为的有效介入。人类诞生于陆地，发展于陆地，在陆地上的活动较之海洋，成本较低，个人和私人组织有能力支撑自己活动的成本，且收益的周期较短，个人和私人组织也愿意为其活动进行投资。因此，在陆域，私人管理的理论占据主要地位，行政管理理论的发展有赖于借鉴私人管理理论的发展。而海洋活动和陆域活动不同，其不可预测性较之陆地要大的多。个人和私人组织在面对海洋活动时，由于力量和承受能力的有限，或是不愿过多的介入，或是其开发多带有短视效能，其成本—收益比例远远低于陆地，影响对海洋的进一步开发。换言之，人类探索海洋规律的活动，其“公共性”更加明显，这种具有不可分割性的规律探求，由政府来提供更为适合。政府在介入海洋活动时，必然需要建立对自身活动有效管理的理论体系，海洋行政管理的价值正是体现于此。

2.海洋活动具有更强的外部性。所谓外部性（externalities），即不属于买卖或交易双方的预测，但却是组织运作过程中可能产生的事物。[3]（P9）它体现出一种活动不仅产生活动者所希望的或只影响他自己的结果，而且对他人和环境造成影响。通常而言，活动的外部性倾向于特指其负外部性。绝大多数海洋活动都产生影响公共利益的负外部性，尤其是海洋环境的破坏更是具负外部性的公共问题。海洋行政管理的主要任务之一是就这些外部性很强，影响公共利益的海洋管理活动进行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活动的外部性。[4]（P39）

3.海洋活动涉及更多重要的利益主体，其协调需要政府的参与和主持。尤其是当今社会，世界各国都加强对海洋的开发。美国在1998年全国海洋工作会议上提出了开发、保护、恢复海洋资源的建议，并从2001年起对海洋环境和法规进行全面研究，对国家海洋管理政策重新做出全面评估，从而为21世纪美国海域经济开发政策勾出基本框架，在此基础上又于2004年4月了一份长达514页的研究报告。1997年日本在《海洋开发年度推进计划》中，已经把“探求新的海洋开发的可能性，立足于国际角度推进海洋的开发”作为国家经济发展的基本原则确立起来。[5]各国对海洋资源的争夺，不可避免的会发生利益摩擦，我国如果要在海洋开发和利用方面取得成效，不仅需要完善国内的开发管理，而且需要探求国际开发的协作和协调。这两方面都属于海洋行政管理的研究范畴。

如果将海洋行政管理作为海洋管理理论的发展主体，即将探索政府管理行为作为重点，那么，首先需要解决的一个问题就是：如何界定海洋行政管理与行政管理、公共管理之间的关系？三者关系的明确是海洋行政管理进一步发展的前提。

二、海洋行政管理、行政管理与公共管理

上个世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，其重大举措之一是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。作为一级学科的公共管理学，其研究对象和范畴可以划分为三个层次：政府自身的运作和管理；政府对社会不同领域的管理（部门公共政策和管制）；非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。[6]但实际上，公共管理学科的五个二级学科，对这三个层次的划分并不明显，或者说，很难界定五个二级学科到底应该归属哪一个层次，它们之间更多的是一种重叠和交叉的关系。尤其是面对新的领域扩充时，很难明确新领域的学科地位，至少现在的学科体系就并没有凸显海洋行政管理的位置。[1]这说明当前的公共管理学科体系存在需要完善的地方。周志忍为公共管理的学科发展提出了两条思路：第一，公共管理应该留有向外发展的余地，随着社会需求和基础条件的成熟，增设或新添其他的二级学科，只是增设的二级学科应该着眼横向分工的专业领域如环境保护等，而不是具有综合特征的学科；第二，将行政管理作为公共管理学的基础和平台，建立开发式的学科体系，即行政管理与其他的四个二级学科不是并列关系，而是某种基干与分支的关系。在不变动现有的学科体系下，可以容纳增加的研究领域。[7]

暂且不论这两种思路，哪一条更有利于公共管理学科的发展，我们所关注的是，对于海洋行政管理的发展，哪一条思路更有力呢？如果选择第一条思路，作为与土地资源管理并列的二级学科，海洋行政管理称为“海洋资源管理”更为合适一些，这就面临着学科名称的再次变化。[2]笔者倾向于第二条思路，即海洋行政管理以行政管理为学科平台，将行政管理的理论体系作为基础，借鉴其他二级学科的成果，逐渐完善自身的学科体系。其原因主要有以下三个方面：

1.可以厘清海洋管理的学科类别，完善各自的发展。如上所述，当前海洋管理与海洋行政管理的关系存在一定的模糊，本文赞同海洋管理划分为海洋经营管理和海洋行政管理，而且以后者为主体的观点。若坚持第一条思路则面临“海洋资源管理”概念的诞生，如何界定海洋管理、海洋经营管理、海洋资源管理和海洋行政管理之间的关系，又是一个新的课题。这将为整个海洋管理的发展人为增设一些壁垒，不利于学科的相互借鉴和发展。

2.当前海洋行政管理的学科构建不足以成为一级独立的学科。至少到目前为止，我国关于海洋行政管理的研究还处于起步阶段。其自身的理论体系不仅不能和行政管理相提并论，也远不如其他的四个二级学科。海洋行政管理所借鉴的行政管理理论，要远多于自身的独特理论。将海洋行政管理归属于行政管理的一个研究系统，一方面可以继续沿着当前的研究脉络发展下去，继续借鉴，另一方面也不会与当前的公共管理学科体系发生冲突。有利于整个公共管理学科的发展。

3.海洋行政管理以行政管理为学科平台，可以突出海洋行政管理以完善政府行为为核心的学科特点。如上所述，与陆上管理行为和理论的发展脉络不同，海洋活动的有效开展需要政府组织强有力的介入。行政管理学作为一门探索如何有效提高政府效率和加强政府行为的学科，经过一百多年的发展，在如何管理政府和政府如何管理方面，积累的大量的理论和经验。这些理论和经验如果作为海洋行政管理学发展的基石，可以在较短的时间内有效的促进海洋行政管理学的发展和学科完善。

三、海洋行政管理的学科构建

在明确了海洋行政管理的内涵和学科定位后，如何构建海洋行政管理学的学科体系，也是一个需要面对的课题。当然，国内外的部分学者对于海洋行政管理的研究在范畴上作了一定的诠释。美国的J.M阿姆斯特朗和P.C赖纳在他们合著的《美国海洋管理》一书中，将国家对海洋活动的管理分为十项职能：组织海洋研究；从事海洋资料的收集、存储与分配；财政赞助；税收；监测；实施法律；解决冲突；制定政策；制定法规；制定规范等。而国内的学者郑敬高在《海洋行政管理》一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋环境管理等几个方面。滕祖文的《海洋行政管理》一书主要从行政法的角度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。[9]

笔者在综合不同学者的分类基础上，根据行政管理的学科构建，认为海洋行政管理的学科体系，主要应该包括以下几个方面：

1.海洋职能。其内容主要涉及国家在海洋活动中的职责定位，政府应该介入何种海洋活动，介入的程度多大，应该采取何种方式介入，以及随着海洋环境和行政环境的变化，政府应该做出何种反应。

2.海洋制度。针对海洋职能，国家在履行职能的过程中，应该建立何种的组织体系，其机构的设立、权责、相互关系等一系列内容；此外，权力机关针对海洋管理的立法，行政机关涉及海洋方面的行政立法，都应该属于这一层面。

3.海洋战略。尽管传统的行政管理理论并没有涉及战略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理将战略管理作为政府的一项重要内容，并且要将战略思维融入行政管理的所有阶段之中。[8]对于海洋行政管理而言，其战略思维更为重要。战略的涵义本来就蕴含着一种竞争，世界各国对海洋资源的争夺，正是战略思维的体现。海洋战略的重点在于探讨海洋环境和海洋资源的变化，海洋未来的国际地位，世界各国针对海洋的举措，以及我国如何保护领海和有效参与公海开发。

4.海洋决策。提高政府决策的科学化水平是公共政策研究的主要内容，海洋决策的研究范畴同样应该立足于此。在借鉴公共政策的理论模型的基础上，结合海洋战略和海洋环境，提高政府的海洋政策水平。

5.海洋实施。即海洋立法或海洋决策做出后，海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。它至少包括五个方面的内容：海洋行政指挥、海洋行政沟通、海洋行政协调、海洋监控和海洋方法。海洋实施应该是整个海洋行政管理内容最为庞杂的部分，也应该成为其他海洋管理汲取海洋行政管理理论和方法的主要部分。

6.海洋财政。主要涉及政府在海洋管理活动中的财政支出和财政收入。它包括两个方面：一是权力机关如何界定海洋开发的财政支出在整个财政预算中的比例和地位；二是政府如何利用财政手段有效的调控整个海洋开发的进度和规模，以达到海洋开发的最佳效果。

7.海洋伦理。主要探讨在开发海洋资源的过程中，人类与海洋之间的关系、海洋环境保护与海洋资源利用之间的关系、海洋长期利用与近期利用之间的关系、各国在公海的行为规范等。

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[4]郑敬高等.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

[5]李靖宇于良臣.关于中国陆域经济与海域经济协调发展的战略思考[J]，中国海洋大学学报，2005年第4期

[6][7]周志忍.论公共管理学科整合：问题、挑战与思考[J]，北京大学学报，2004年第4期

[8][澳]欧文.E.休斯.公共管理导论[M]，中国人民大学出版社，2001

[9]藤祖文.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement

[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.

[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement

海洋资源论文篇（8）

随着陆域资源的稀缺性越来越大，海洋资源逐渐引起各国的重视，海洋的地位也日益凸显，世界各国都在不同程度上加强对领海甚至公海的开发。由此，海洋管理的重要性与日俱增。尽管各国政府和学术界都对海洋管理表现出极大的热忱，但实际上关于海洋管理的涵义及学科构建尚没有一个清晰统一的框架。尤其是海洋行政管理，没有一个明确的定位。

当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度：一是从行政法的角度对海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系，如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书。但是目前尚没有学者从公共管理的角度加以论述。而明确海洋行政管理在公共管理中的学科地位，不仅有利于海洋行政管理（学）自身的理论构建和发展，而且可以从一种全面的视角来审视海洋行政管理与其它海洋管理概念的关系，有利于整个管理学科的完善和发展。本文尝试从公共管理的学科角度对海洋行政管理的定位及构建作一初步的探讨。

一、海洋管理与海洋行政管理

关于海洋管理与海洋行政管理的关系，部分的学者已经作了一定的阐述。鹿守本把海洋管理的对象分为自然系统对象；海洋使用者和海上活动者对象两部分，将海洋管理定义为：“在海洋事业（含开发、利用、保护、权益、研究等）活动中发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本对海洋管理的定义着眼于一般管理的角度，未体现出对海洋行政管理与其他管理的区别。郑敬高对其作了进一步的阐述，把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来，前者称为海洋管理，后者为海洋行政管理。[2]或者更为详细一些，前者称为海洋经营管理，后者称为海洋行政管理。笔者也认同这种划分，只是认为海洋行政管理还应该包括政府对自身介入海洋活动的管理，因此，海洋行政管理的定义可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政机关及其人员依法对自身及社会组织介入海洋活动的管理行为。他至少应该包括两个层面的含义：一是政府在介入海洋活动过程中对自身的管理；二是海洋行政机关对社会其他主体在海洋活动中的管理、协调和监控。

此外，笔者更倾向于将海洋行政管理理论作为海洋管理理论的发展主体。首先完善海洋行政管理，由此带动海洋经营管理的发展，其学科的发展脉络与陆域的有所不同，甚至截然相反。如果说陆域管理理论沿着一条“企业管理理论——一般管理理论——行政管理理论（包括公共管理理论）”的脉络发展，后者的发展更多的建立在对前者理论的借鉴上，那么海洋领域管理理论则应该相反。其脉络是“海洋行政管理——一般海洋管理理论——私人海洋管理理论”。其原因主要在于：

1.海洋实践活动更具公共性，需要政府行为的有效介入。人类诞生于陆地，发展于陆地，在陆地上的活动较之海洋，成本较低，个人和私人组织有能力支撑自己活动的成本，且收益的周期较短，个人和私人组织也愿意为其活动进行投资。因此，在陆域，私人管理的理论占据主要地位，行政管理理论的发展有赖于借鉴私人管理理论的发展。而海洋活动和陆域活动不同，其不可预测性较之陆地要大的多。个人和私人组织在面对海洋活动时，由于力量和承受能力的有限，或是不愿过多的介入，或是其开发多带有短视效能，其成本—收益比例远远低于陆地，影响对海洋的进一步开发。换言之，人类探索海洋规律的活动，其“公共性”更加明显，这种具有不可分割性的规律探求，由政府来提供更为适合。政府在介入海洋活动时，必然需要建立对自身活动有效管理的理论体系，海洋行政管理的价值正是体现于此。

2.海洋活动具有更强的外部性。所谓外部性（externalities），即不属于买卖或交易双方的预测，但却是组织运作过程中可能产生的事物。[3]（P9）它体现出一种活动不仅产生活动者所希望的或只影响他自己的结果，而且对他人和环境造成影响。通常而言，活动的外部性倾向于特指其负外部性。绝大多数海洋活动都产生影响公共利益的负外部性，尤其是海洋环境的破坏更是具负外部性的公共问题。海洋行政管理的主要任务之一是就这些外部性很强，影响公共利益的海洋管理活动进行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活动的外部性。[4]（P39）

3.海洋活动涉及更多重要的利益主体，其协调需要政府的参与和主持。尤其是当今社会，世界各国都加强对海洋的开发。美国在1998年全国海洋工作会议上提出了开发、保护、恢复海洋资源的建议，并从2001年起对海洋环境和法规进行全面研究，对国家海洋管理政策重新做出全面评估，从而为21世纪美国海域经济开发政策勾出基本框架，在此基础上又于2004年4月了一份长达514页的研究报告。1997年日本在《海洋开发年度推进计划》中，已经把“探求新的海洋开发的可能性，立足于国际角度推进海洋的开发”作为国家经济发展的基本原则确立起来。[5]各国对海洋资源的争夺，不可避免的会发生利益摩擦，我国如果要在海洋开发和利用方面取得成效，不仅需要完善国内的开发管理，而且需要探求国际开发的协作和协调。这两方面都属于海洋行政管理的研究范畴。

如果将海洋行政管理作为海洋管理理论的发展主体，即将探索政府管理行为作为重点，那么，首先需要解决的一个问题就是：如何界定海洋行政管理与行政管理、公共管理之间的关系？三者关系的明确是海洋行政管理进一步发展的前提。

二、海洋行政管理、行政管理与公共管理

上个世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，其重大举措之一是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。作为一级学科的公共管理学，其研究对象和范畴可以划分为三个层次：政府自身的运作和管理；政府对社会不同领域的管理（部门公共政策和管制）；非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。[6]但实际上，公共管理学科的五个二级学科，对这三个层次的划分并不明显，或者说，很难界定五个二级学科到底应该归属哪一个层次，它们之间更多的是一种重叠和交叉的关系。尤其是面对新的领域扩充时，很难明确新领域的学科地位，至少现在的学科体系就并没有凸显海洋行政管理的位置。[1]这说明当前的公共管理学科体系存在需要完善的地方。周志忍为公共管理的学科发展提出了两条思路：第一，公共管理应该留有向外发展的余地，随着社会需求和基础条件的成熟，增设或新添其他的二级学科，只是增设的二级学科应该着眼横向分工的专业领域如环境保护等，而不是具有综合特征的学科；第二，将行政管理作为公共管理学的基础和平台，建立开发式的学科体系，即行政管理与其他的四个二级学科不是并列关系，而是某种基干与分支的关系。在不变动现有的学科体系下，可以容纳增加的研究领域。[7]

暂且不论这两种思路，哪一条更有利于公共管理学科的发展，我们所关注的是，对于海洋行政管理的发展，哪一条思路更有力呢？如果选择第一条思路，作为与土地资源管理并列的二级学科，海洋行政管理称为“海洋资源管理”更为合适一些，这就面临着学科名称的再次变化。[2]笔者倾向于第二条思路，即海洋行政管理以行政管理为学科平台，将行政管理的理论体系作为基础，借鉴其他二级学科的成果，逐渐完善自身的学科体系。其原因主要有以下三个方面：

1.可以厘清海洋管理的学科类别，完善各自的发展。如上所述，当前海洋管理与海洋行政管理的关系存在一定的模糊，本文赞同海洋管理划分为海洋经营管理和海洋行政管理，而且以后者为主体的观点。若坚持第一条思路则面临“海洋资源管理”概念的诞生，如何界定海洋管理、海洋经营管理、海洋资源管理和海洋行政管理之间的关系，又是一个新的课题。这将为整个海洋管理的发展人为增设一些壁垒，不利于学科的相互借鉴和发展。

2.当前海洋行政管理的学科构建不足以成为一级独立的学科。至少到目前为止，我国关于海洋行政管理的研究还处于起步阶段。其自身的理论体系不仅不能和行政管理相提并论，也远不如其他的四个二级学科。海洋行政管理所借鉴的行政管理理论，要远多于自身的独特理论。将海洋行政管理归属于行政管理的一个研究系统，一方面可以继续沿着当前的研究脉络发展下去，继续借鉴，另一方面也不会与当前的公共管理学科体系发生冲突。有利于整个公共管理学科的发展。

3.海洋行政管理以行政管理为学科平台，可以突出海洋行政管理以完善政府行为为核心的学科特点。如上所述，与陆上管理行为和理论的发展脉络不同，海洋活动的有效开展需要政府组织强有力的介入。行政管理学作为一门探索如何有效提高政府效率和加强政府行为的学科，经过一百多年的发展，在如何管理政府和政府如何管理方面，积累的大量的理论和经验。这些理论和经验如果作为海洋行政管理学发展的基石，可以在较短的时间内有效的促进海洋行政管理学的发展和学科完善。

三、海洋行政管理的学科构建

在明确了海洋行政管理的内涵和学科定位后，如何构建海洋行政管理学的学科体系，也是一个需要面对的课题。当然，国内外的部分学者对于海洋行政管理的研究在范畴上作了一定的诠释。美国的J.M阿姆斯特朗和P.C赖纳在他们合著的《美国海洋管理》一书中，将国家对海洋活动的管理分为十项职能：组织海洋研究；从事海洋资料的收集、存储与分配；财政赞助；税收；监测；实施法律；解决冲突；制定政策；制定法规；制定规范等。而国内的学者郑敬高在《海洋行政管理》一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋环境管理等几个方面。滕祖文的《海洋行政管理》一书主要从行政法的角度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。[9]

笔者在综合不同学者的分类基础上，根据行政管理的学科构建，认为海洋行政管理的学科体系，主要应该包括以下几个方面：

1.海洋职能。其内容主要涉及国家在海洋活动中的职责定位，政府应该介入何种海洋活动，介入的程度多大，应该采取何种方式介入，以及随着海洋环境和行政环境的变化，政府应该做出何种反应。

2.海洋制度。针对海洋职能，国家在履行职能的过程中，应该建立何种的组织体系，其机构的设立、权责、相互关系等一系列内容；此外，权力机关针对海洋管理的立法，行政机关涉及海洋方面的行政立法，都应该属于这一层面。

3.海洋战略。尽管传统的行政管理理论并没有涉及战略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理将战略管理作为政府的一项重要内容，并且要将战略思维融入行政管理的所有阶段之中。[8]对于海洋行政管理而言，其战略思维更为重要。战略的涵义本来就蕴含着一种竞争，世界各国对海洋资源的争夺，正是战略思维的体现。海洋战略的重点在于探讨海洋环境和海洋资源的变化，海洋未来的国际地位，世界各国针对海洋的举措，以及我国如何保护领海和有效参与公海开发。

4.海洋决策。提高政府决策的科学化水平是公共政策研究的主要内容，海洋决策的研究范畴同样应该立足于此。在借鉴公共政策的理论模型的基础上，结合海洋战略和海洋环境，提高政府的海洋政策水平。

5.海洋实施。即海洋立法或海洋决策做出后，海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。它至少包括五个方面的内容：海洋行政指挥、海洋行政沟通、海洋行政协调、海洋监控和海洋方法。海洋实施应该是整个海洋行政管理内容最为庞杂的部分，也应该成为其他海洋管理汲取海洋行政管理理论和方法的主要部分。

6.海洋财政。主要涉及政府在海洋管理活动中的财政支出和财政收入。它包括两个方面：一是权力机关如何界定海洋开发的财政支出在整个财政预算中的比例和地位；二是政府如何利用财政手段有效的调控整个海洋开发的进度和规模，以达到海洋开发的最佳效果。

7.海洋伦理。主要探讨在开发海洋资源的过程中，人类与海洋之间的关系、海洋环境保护与海洋资源利用之间的关系、海洋长期利用与近期利用之间的关系、各国在公海的行为规范等。

[参考文献]

[1]鹿守本.海洋管理通论[M]，海洋出本社，1997

[2]郑敬高.海洋管理与海洋行政管理[J]，青岛海洋大学学报，2001年第4期

[3][美]戴维.H.罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M]，中国人民大学出版社，2002

[4]郑敬高等.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

[5]李靖宇于良臣.关于中国陆域经济与海域经济协调发展的战略思考[J]，中国海洋大学学报，2005年第4期

[6][7]周志忍.论公共管理学科整合：问题、挑战与思考[J]，北京大学学报，2004年第4期

[8][澳]欧文.E.休斯.公共管理导论[M]，中国人民大学出版社，2001

[9]藤祖文.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement

[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.

[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement

海洋资源论文篇（9）

随着陆域资源的稀缺性越来越大，海洋资源逐渐引起各国的重视，海洋的地位也日益凸显，世界各国都在不同程度上加强对领海甚至公海的开发。由此，海洋管理的重要性与日俱增。尽管各国政府和学术界都对海洋管理表现出极大的热忱，但实际上关于海洋管理的涵义及学科构建尚没有一个清晰统一的框架。尤其是海洋行政管理，没有一个明确的定位。

当前对海洋行政管理的界定主要集中在两个角度：一是从行政法的角度对海洋行政管理及其它海洋管理概念作了梳理，如滕祖文的《海洋行政管理》一书即是按照行政法的角度来编撰。二是从管理学的角度阐述了海洋管理和海洋行政管理的关系，如郑敬高等人编撰的《海洋行政管理》一书。但是目前尚没有学者从公共管理的角度加以论述。而明确海洋行政管理在公共管理中的学科地位，不仅有利于海洋行政管理（学）自身的理论构建和发展，而且可以从一种全面的视角来审视海洋行政管理与其它海洋管理概念的关系，有利于整个管理学科的完善和发展。本文尝试从公共管理的学科角度对海洋行政管理的定位及构建作一初步的探讨。

一、海洋管理与海洋行政管理

关于海洋管理与海洋行政管理的关系，部分的学者已经作了一定的阐述。鹿守本把海洋管理的对象分为自然系统对象；海洋使用者和海上活动者对象两部分，将海洋管理定义为：“在海洋事业（含开发、利用、保护、权益、研究等）活动中发生的指挥、协调、控制和执行实施总体过程中所产生的行政与非行政的一般职能，即是海洋管理。”[1]（P49）鹿守本对海洋管理的定义着眼于一般管理的角度，未体现出对海洋行政管理与其他管理的区别。郑敬高对其作了进一步的阐述，把人类以海洋为对象的实践活动和以这种实践活动为对象的管理活动区别开来，前者称为海洋管理，后者为海洋行政管理。[2]或者更为详细一些，前者称为海洋经营管理，后者称为海洋行政管理。笔者也认同这种划分，只是认为海洋行政管理还应该包括政府对自身介入海洋活动的管理，因此，海洋行政管理的定义可以表述如下：海洋行政管理指海洋行政机关及其人员依法对自身及社会组织介入海洋活动的管理行为。他至少应该包括两个层面的含义：一是政府在介入海洋活动过程中对自身的管理；二是海洋行政机关对社会其他主体在海洋活动中的管理、协调和监控。

此外，笔者更倾向于将海洋行政管理理论作为海洋管理理论的发展主体。首先完善海洋行政管理，由此带动海洋经营管理的发展，其学科的发展脉络与陆域的有所不同，甚至截然相反。如果说陆域管理理论沿着一条“企业管理理论——一般管理理论——行政管理理论（包括公共管理理论）”的脉络发展，后者的发展更多的建立在对前者理论的借鉴上，那么海洋领域管理理论则应该相反。其脉络是“海洋行政管理——一般海洋管理理论——私人海洋管理理论”。其原因主要在于：

1.海洋实践活动更具公共性，需要政府行为的有效介入。人类诞生于陆地，发展于陆地，在陆地上的活动较之海洋，成本较低，个人和私人组织有能力支撑自己活动的成本，且收益的周期较短，个人和私人组织也愿意为其活动进行投资。因此，在陆域，私人管理的理论占据主要地位，行政管理理论的发展有赖于借鉴私人管理理论的发展。而海洋活动和陆域活动不同，其不可预测性较之陆地要大的多。个人和私人组织在面对海洋活动时，由于力量和承受能力的有限，或是不愿过多的介入，或是其开发多带有短视效能，其成本—收益比例远远低于陆地，影响对海洋的进一步开发。换言之，人类探索海洋规律的活动，其“公共性”更加明显，这种具有不可分割性的规律探求，由政府来提供更为适合。政府在介入海洋活动时，必然需要建立对自身活动有效管理的理论体系，海洋行政管理的价值正是体现于此。

2.海洋活动具有更强的外部性。所谓外部性（externalities），即不属于买卖或交易双方的预测，但却是组织运作过程中可能产生的事物。[3]（P9）它体现出一种活动不仅产生活动者所希望的或只影响他自己的结果，而且对他人和环境造成影响。通常而言，活动的外部性倾向于特指其负外部性。绝大多数海洋活动都产生影响公共利益的负外部性，尤其是海洋环境的破坏更是具负外部性的公共问题。海洋行政管理的主要任务之一是就这些外部性很强，影响公共利益的海洋管理活动进行管理，而且也只有海洋行政管理能更好的消除海洋活动的外部性。[4]（P39）

3.海洋活动涉及更多重要的利益主体，其协调需要政府的参与和主持。尤其是当今社会，世界各国都加强对海洋的开发。美国在1998年全国海洋工作会议上提出了开发、保护、恢复海洋资源的建议，并从2001年起对海洋环境和法规进行全面研究，对国家海洋管理政策重新做出全面评估，从而为21世纪美国海域经济开发政策勾出基本框架，在此基础上又于2004年4月了一份长达514页的研究报告。1997年日本在《海洋开发年度推进计划》中，已经把“探求新的海洋开发的可能性，立足于国际角度推进海洋的开发”作为国家经济发展的基本原则确立起来。[5]各国对海洋资源的争夺，不可避免的会发生利益摩擦，我国如果要在海洋开发和利用方面取得成效，不仅需要完善国内的开发管理，而且需要探求国际开发的协作和协调。这两方面都属于海洋行政管理的研究范畴。

如果将海洋行政管理作为海洋管理理论的发展主体，即将探索政府管理行为作为重点，那么，首先需要解决的一个问题就是：如何界定海洋行政管理与行政管理、公共管理之间的关系？三者关系的明确是海洋行政管理进一步发展的前提。

二、海洋行政管理、行政管理与公共管理

上个世纪末，国务院学位委员会决定进行学科结构的调整，其重大举措之一是设立公共管理一级学科，下设行政管理、教育经济与管理、社会保障、公共卫生管理、土地资源管理等五个二级学科。作为一级学科的公共管理学，其研究对象和范畴可以划分为三个层次：政府自身的运作和管理；政府对社会不同领域的管理（部门公共政策和管制）；非政府公共部门的内部运作和管理(如学校和医院的内部管理)。[6]但实际上，公共管理学科的五个二级学科，对这三个层次的划分并不明显，或者说，很难界定五个二级学科到底应该归属哪一个层次，它们之间更多的是一种重叠和交叉的关系。尤其是面对新的领域扩充时，很难明确新领域的学科地位，至少现在的学科体系就并没有凸显海洋行政管理的位置。[1]这说明当前的公共管理学科体系存在需要完善的地方。周志忍为公共管理的学科发展提出了两条思路：第一，公共管理应该留有向外发展的余地，随着社会需求和基础条件的成熟，增设或新添其他的二级学科，只是增设的二级学科应该着眼横向分工的专业领域如环境保护等，而不是具有综合特征的学科；第二，将行政管理作为公共管理学的基础和平台，建立开发式的学科体系，即行政管理与其他的四个二级学科不是并列关系，而是某种基干与分支的关系。在不变动现有的学科体系下，可以容纳增加的研究领域。[7]

暂且不论这两种思路，哪一条更有利于公共管理学科的发展，我们所关注的是，对于海洋行政管理的发展，哪一条思路更有力呢？如果选择第一条思路，作为与土地资源管理并列的二级学科，海洋行政管理称为“海洋资源管理”更为合适一些，这就面临着学科名称的再次变化。[2]笔者倾向于第二条思路，即海洋行政管理以行政管理为学科平台，将行政管理的理论体系作为基础，借鉴其他二级学科的成果，逐渐完善自身的学科体系。其原因主要有以下三个方面：

1.可以厘清海洋管理的学科类别，完善各自的发展。如上所述，当前海洋管理与海洋行政管理的关系存在一定的模糊，本文赞同海洋管理划分为海洋经营管理和海洋行政管理，而且以后者为主体的观点。若坚持第一条思路则面临“海洋资源管理”概念的诞生，如何界定海洋管理、海洋经营管理、海洋资源管理和海洋行政管理之间的关系，又是一个新的课题。这将为整个海洋管理的发展人为增设一些壁垒，不利于学科的相互借鉴和发展。

2.当前海洋行政管理的学科构建不足以成为一级独立的学科。至少到目前为止，我国关于海洋行政管理的研究还处于起步阶段。其自身的理论体系不仅不能和行政管理相提并论，也远不如其他的四个二级学科。海洋行政管理所借鉴的行政管理理论，要远多于自身的独特理论。将海洋行政管理归属于行政管理的一个研究系统，一方面可以继续沿着当前的研究脉络发展下去，继续借鉴，另一方面也不会与当前的公共管理学科体系发生冲突。有利于整个公共管理学科的发展。

3.海洋行政管理以行政管理为学科平台，可以突出海洋行政管理以完善政府行为为核心的学科特点。如上所述，与陆上管理行为和理论的发展脉络不同，海洋活动的有效开展需要政府组织强有力的介入。行政管理学作为一门探索如何有效提高政府效率和加强政府行为的学科，经过一百多年的发展，在如何管理政府和政府如何管理方面，积累的大量的理论和经验。这些理论和经验如果作为海洋行政管理学发展的基石，可以在较短的时间内有效的促进海洋行政管理学的发展和学科完善。

三、海洋行政管理的学科构建

在明确了海洋行政管理的内涵和学科定位后，如何构建海洋行政管理学的学科体系，也是一个需要面对的课题。当然，国内外的部分学者对于海洋行政管理的研究在范畴上作了一定的诠释。美国的J.M阿姆斯特朗和P.C赖纳在他们合著的《美国海洋管理》一书中，将国家对海洋活动的管理分为十项职能：组织海洋研究；从事海洋资料的收集、存储与分配；财政赞助；税收；监测；实施法律；解决冲突；制定政策；制定法规；制定规范等。而国内的学者郑敬高在《海洋行政管理》一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋环境管理等几个方面。滕祖文的《海洋行政管理》一书主要从行政法的角度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。[9]

笔者在综合不同学者的分类基础上，根据行政管理的学科构建，认为海洋行政管理的学科体系，主要应该包括以下几个方面：

1.海洋职能。其内容主要涉及国家在海洋活动中的职责定位，政府应该介入何种海洋活动，介入的程度多大，应该采取何种方式介入，以及随着海洋环境和行政环境的变化，政府应该做出何种反应。

2.海洋制度。针对海洋职能，国家在履行职能的过程中，应该建立何种的组织体系，其机构的设立、权责、相互关系等一系列内容；此外，权力机关针对海洋管理的立法，行政机关涉及海洋方面的行政立法，都应该属于这一层面。

3.海洋战略。尽管传统的行政管理理论并没有涉及战略管理，但是公共管理，尤其是新公共管理将战略管理作为政府的一项重要内容，并且要将战略思维融入行政管理的所有阶段之中。[8]对于海洋行政管理而言，其战略思维更为重要。战略的涵义本来就蕴含着一种竞争，世界各国对海洋资源的争夺，正是战略思维的体现。海洋战略的重点在于探讨海洋环境和海洋资源的变化，海洋未来的国际地位，世界各国针对海洋的举措，以及我国如何保护领海和有效参与公海开发。

4.海洋决策。提高政府决策的科学化水平是公共政策研究的主要内容，海洋决策的研究范畴同样应该立足于此。在借鉴公共政策的理论模型的基础上，结合海洋战略和海洋环境，提高政府的海洋政策水平。

5.海洋实施。即海洋立法或海洋决策做出后，海洋行政机关及其人员贯彻法规和政策的全部活动或整个过程。它至少包括五个方面的内容：海洋行政指挥、海洋行政沟通、海洋行政协调、海洋监控和海洋方法。海洋实施应该是整个海洋行政管理内容最为庞杂的部分，也应该成为其他海洋管理汲取海洋行政管理理论和方法的主要部分。

6.海洋财政。主要涉及政府在海洋管理活动中的财政支出和财政收入。它包括两个方面：一是权力机关如何界定海洋开发的财政支出在整个财政预算中的比例和地位；二是政府如何利用财政手段有效的调控整个海洋开发的进度和规模，以达到海洋开发的最佳效果。

7.海洋伦理。主要探讨在开发海洋资源的过程中，人类与海洋之间的关系、海洋环境保护与海洋资源利用之间的关系、海洋长期利用与近期利用之间的关系、各国在公海的行为规范等。

[参考文献]

[1]鹿守本.海洋管理通论[M]，海洋出本社，1997

[2]郑敬高.海洋管理与海洋行政管理[J]，青岛海洋大学学报，2001年第4期

[3][美]戴维.H.罗森布鲁姆.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M]，中国人民大学出版社，2002

[4]郑敬高等.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

[5]李靖宇于良臣.关于中国陆域经济与海域经济协调发展的战略思考[J]，中国海洋大学学报，2005年第4期

[6][7]周志忍.论公共管理学科整合：问题、挑战与思考[J]，北京大学学报，2004年第4期

[8][澳]欧文.E.休斯.公共管理导论[M]，中国人民大学出版社，2001

[9]藤祖文.海洋行政管理[M]，青岛海洋大学出版社，2002

OceanPublicAdministration:ConceptandBuildingfromPublicManagement

[Abstract]howtodefiniteoceanpublicadministrationanddistinguishoceanpublicadministration,oceanmanagement,publicadministrationandpublicmanagement,somescholarhavemade.Buttheyhavenotmadefromtheangleofthecourseofpublicmanagement,whichisthefirstproblemoceanpublicadministrationneedface.

[Keyword]oceanpublicadministrationoceanmanagementpublicadministrationpublicmanagement

海洋资源论文篇（10）

本文得到海南大学中西部高校综合实力提升计划项目（HDZHSL201301），国家自然科学基金项目（71473066、71563008、41361029）、海南省自然科学基金项目（20157260）、海南省教育厅科学研究项目（Hnky2015-11）资助。

F124

一、海洋经济学科基本定位

海洋经济学科是一门新兴学科，既属于海洋基础理论经济学范畴，也属于应用经济学范畴。它是在理论经济学基本原理上应用于海洋经济活动实践，同时在实践基础上进行经验总结、理论抽象，揭示客观规律，并为海洋资源的开发、利用和海洋环境的保护服务的综合性基础学科。根据海洋经济学的学科性质，以现代经济学理论和可持续发展理论为依据，现代海洋经济学研究的内容包括以下几方面。

1.海洋经济学科的微观研究。海洋经济微观层面，旨在揭示某区域某海洋产业背景下具有一般性的微观主体经济行为及其交互特征。因此，海洋经济学微观层面主要是运用微观经济学理论研究海洋资源配置的市场机制。包括：微观海洋经济行为主体的行为；海洋产品市场的供给与需求；海洋资源的产权分析与制度设计；海洋资源的有效配置等。

2.海洋经济学科的中观研究。海洋资源开发总是表现为产业形式和空间状态，因此，海洋经济发展状态必须要从海洋产业及其空间布局来描述。海洋经济中观层面作为联系海洋宏观、微观经济的中间形态，从产业角度看主要研究不同海洋产业的总量特征、各产业细类之间的关联和产业经济管理及政策基本模式；从区域角度看主要研究反映一国涉海区域的总量特征、各区域单元之关联和涉海区域经济管理与政策基本模式。

3.海洋济学科的宏观研究。海洋宏观层面旨在从整体角度考察一国海洋经济的聚合特征与政策模式，它侧重从总量（而非结构）角度研讨一国海洋经济总体增长与发展议题，其内在的局部性产业结构与区域结构机制可在中观层次得到解释，其个体行为机理可由微观部分予以说明。因此，海洋经济学宏观层面研究的主要内容包括：首先是海洋宏观经济的总量分析。海洋宏观经济学的海洋经济系统作为一个整体来进行研究，主要是对海洋经济活动的总量进行分析，探求海洋经济总量供给与总量需求的均衡。尤其是要研究海洋经济在整个国民经济中的地位和作用，构建海洋经济核算体系。其次是海洋经济政策与海洋经济管理。海洋宏观经济学研究的主要任务在于通过理论研究提出相应的海洋政策主张，以确保海洋经济稳定增长。其中研究政府在海洋经济发展中的地位及作用尤为重要。

4.海洋经济可持续发展研究。把可持续发展的思想引入海洋经济学科的理论框架中，是基于可持续发展战略在全球范围内的肯定和实施。海洋经济发展的最终目标是实现经济发展与海洋环境、海洋资源的协调一致，培养可持续发展的能力。海洋经济可持续发展研究包括：海洋生态系统与人类社会的交互作用；海洋生态系统的价值理论；海洋自然资源和生态环境价值的实现及补偿问题；海洋经济可持续发展的意义；海洋经济可持续发展战略、海洋经济可持续发展指标体系和海洋经济可持续发展的能力建设。

二、海洋经济学科的基本特性

海洋经济学科具有如下特性：

1.区域性。海洋经济学科的研究对象不是单一部门经济，而是以海洋这一自然地理单元为基础的一切活动，因此，海洋经济学不单是一门区域经济学、资源经济学或环境经济学。

2.综合性或称边缘性和交叉性。海洋经济学科是在多学科整合的基础上发展起来的，它涉及经济学、海洋学、政治学、法学、历史学、地理学、管理学、环境学、科学学、技术学、工程学、生物学、数学等多学科知识。

3.社会性。海洋经济学科虽然较多地涉及海洋学、地理学、技术工程学和数学等自然科学，但在主体上仍然属于社会科学，是研究人与人之间的生产关系的科学。

4.应用性。海洋经济学科虽然也有理论层面的内容，但其大多数内容本质上是应用性的，是直接为合理开发利用与保护海洋而服务的。

总之，海洋经济学科研究离不开海洋自然科学。海洋经济学科与一般经济学不同，她必须以海洋自然科学为基础。近半个世纪来海洋经济学走得不远，研究问题不深厚不系统，与忽视海洋自然科学而注重纯社会科学有很大关系。如地球是太阳系中唯一拥有大量液态水的星球，而海洋是连接地球上大多数国家和地区的纽带，是地球上最广阔的自然地理区域，是地球上生命诞生和繁衍的地方，是生命存在和发展的必不可少的条件。海洋辽阔的空间适合人类发展的空间需要，对人类具有不可低估的价值。如可在海上围造新的陆地，解决建设城镇、机场、工厂和家耕等用地；可在海上进行工程建设，减少陆上用地，建设水下仓库，水下公园和海底隧道以及水上建筑群等。只有从海洋在人类社会和经济发展中的地位和作用出发，才能从总体上把握海洋与人类的相互关系。

三、海洋经济学科的未来发展前景

在世界经济发展日新月异的今天，新一轮海洋竞争最重要的领域是经济实力的竞争，而推动经济发展的最大动力是科技进步。在新经济条件下，现代海洋勘探、开发技术融合了现代各方面的高技术、新技术，成为知识技术密集、资金密集的综合性社会经济活动。谁能最早、最好地开发利用海洋，谁就能获得最大效用。20世纪80年代来美国、日本、英国、法国和德国等发达国家纷纷制定海洋发展规划，提出优先发展海洋高新技术战略。海洋高科技在海洋石油、天然气以及其它矿产开采、海水养殖、海水淡化、海洋交通运输、海水综合利用、海洋能利用、海洋空间利用和海洋工程等领域的发展非常迅速，已经成为推动海洋产业群和海洋经济支柱不断发展和扩大的重要力量。

烟波浩瀚的海洋蕴藏着极为丰富自然资源，海洋能提供60%左右的水产品，20%以上的石油和天然气，约20%的原盐以及足够多的金属矿产资源。在动物中有鱼类2.5万种，是人类利用海洋生物资源的主体。据测算，世界海洋鱼类年生产量估计值为6亿吨（鲜重），在不破坏生态平衡的条件下，其每年最大持续渔获量估计为2.5亿吨。海洋中的矿物资源十分丰富。据估计，世界各大洋的锰结核矿总储量可达3万亿吨左右。这种锰结核矿含有多种稀有金属元素，可供人类使用2.5亿年。海洋石油资源的含量约750亿-1350亿吨左右，如将天然气计算在内含量会更大。海滨砂矿和海底煤炭等也极其丰富。丰富的海洋生物资源和矿物资源是发展海洋经济的物质基础。

地球上的陆地是相互分离的，海洋是相互连通的，因此海洋是全球的通道，陆地只是大海中的“岛屿”。海洋为人类相互交往和济贸易提供最方便有效的天然通道，为人类社会经济活动提供最经济便捷的海上交通运输途径。人类利用舟楫漂洋过海进行交往已有几千年的历史。在科学技术不发达的时代，各国人民为了促进彼此经济和文化的发展，克服无数艰难险阻，通过海洋进行交往增进相互之间的了解。如鉴真和尚东渡日本，前后6次渡海，历时11年才取得成功，成为中日交往史上的佳话。马可・波罗来中国也曾利用过海洋。海洋运输具有承载大、运费低的特点。现在省际之间、国家之间的各类物资转运主要靠海洋。海运业繁荣还带动了港口建设、沿海城市发展和陆路交通、工农业生产、商业贸易、财政金融、旅游服务和国际交流等一系列社会经济的发展。

海洋是实施国家政治和军事战略的基本领域。世界战略格局及地区形势的变化，使各国对海洋资源的争夺日益加剧。强大的海上政治和军事力量，是保证国家安全和经济发展的重要条件。几百年前，海洋就是殖民主义激烈角逐的场所。由于海洋是连续不断的水体，航线众多，回旋余地大，又可通过不受任何国家的公海直接到达各大陆和许多地区，所以历来被视为军事战略的重要区域。第二次世界大战之后的60多年里，地区和局部范围的冲突不断，海洋军事力量的地位和作用日显重要。如朝鲜战争期间，美国主要由海上向朝鲜运送军事物资和人员。1982年英国与阿根廷为争夺阿根廷邻近的马尔维纳斯岛及其海域油气资源而爆发的“马岛之战”，1991年以美国为首的北约对南斯拉夫的战争，都充分显示了在现代国际冲突中，海洋军事力量及其战略的突出地位，以及海洋在国家安全及至整个国际政治斗争中所占的重要位置。

海洋文化是人类文化的一个重要的构成部分和体系。海洋文化特别是海洋意识，是人类认识、把握、开发和利用海洋的关键，也是关于海洋的地位、作用和价值的理性认识。作为一种社会观念形态，海洋文化的确立，对海洋开发、利用和保护具有决定性影响。地中海人较早走向海洋，创造了海洋文明，使地中海成为人类文明的摇篮之一。英国是一个岛国，海上力量发展较早，英国人的海洋文化历史也较悠久，英语在全球流行成为英国海洋文化的成功范例。世界文明发展趋势是海洋文化的发展伴随海洋意识的增强，认识海洋，开发和利用海洋，可以创造了辉煌的海洋文明，包括航海、海战、海洋哲学、海洋文学艺术、海洋宗教和海洋风俗等方面的丰富内容。

参考文献：

[1]陈万灵，徐质斌，张庆霖.海洋经济研究生教育的兴起与发展[J].广东海洋大学学报，2007，05：110-113.

[2]程娜.可持续发展视阈下中国海洋经济发展研究[D].吉林大学，2013.