环境执法行政论文篇（1）

1、引言

环境行政执法监督是指以国家环境政策、法律、法规和标准为依据，围绕国家环保工作中心，结合地方环保工作重点，运用国家法律赋予的权力和地方政府授予的行政管理权限，以环保部门为主体，在有关部门的配合下对环境质量的监测和对一切影响环境质量行为的监察。

环境保护的关键在于环境管理，而环境行政执法作为环境管理法律手段中的行政法律手段不仅具有强制性，而且还是环境管理的主要手段。环境行政执法又具有环境和行政的双重特点，是环境行政管理过程中极为有效的手段。虽然环境行政执法机关受到的监督是全方位和多层次的，但是这些监督方式还存在以下一些问题。

2、我国环境行政执法存在的基础

我国环保工作是由政府主导并推动的，环保执法部门作为政府环保工作的具体执行部门，是最重要的环境保护主体。其在许多方面都取得了重要成绩，其中包括促进了公众对于环境问题的认知，提高了公众的环境意识水平等。然而，这种环境保护体制也在一定程度上强化了公众对于政府的依赖，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，表现为环境监管部门对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。所以需要创建和强化一批行之有效的环境管理监督制度。

3、环境行政执法监督存在的问题

3.1监督惩处权和责任追究制度欠缺

有效的监督和制约，要求监督主体享有以国家权力为后盾的惩处权，并配有相应的责任追究制度，否则，监督就可能流于形式。在环境行政执法监督中没有直接的监督惩处权，也没有将各种监督形式与追究领导者的责任联系起来。上级环境行政机关虽然有行政处分权和任免建议权，但是由于双方在长期的工作交往中已经达成某种默契，导致上级环境行政机关对下级执法的监督力度不够。

3.2环境部门的行政执法的内部监管机制亟待加强

与上级环境行政机关的内部监督相比，外部监督在整体上非常薄弱，并且没有法律和制度的保障。在众多监督力量之中，对环境行政执法的监督过于依靠上级机关，这样使得环境行政机关可能将部门利益作为追求的主要目标，而公共环境利益很难得到真正的考虑。

3.3对环境执法权的社会监督有待提高

目前，我国只注重权力机关的监督，而忽视公民和其他社会力量的监督。权力机关对被监督对象的违法或不当行为有权予以处罚，监督的有效性较高。所以长期以来比较重视权力机关的监督。尽管社会公众很容易了解环境行政执法的具体情况，由于它们对被监督对象的违法或不当行为的惩处比较困难，这种监督往往被忽视。

4、结论及政策建议

4.1全环境行政执法问责机制

首先，要明确行政职能和责任之间的关系。各级环境执法部门之间权限越明确，责任承担就越清晰，问责就越容易。其次，问责应该由权力问责向法律问责转变。要建立和健全问责制度体系，结合环境执法部门的实际情况明确问责范围、对象和条件，用程序来保障问责制的展开。再次，问责范围的拓宽表现在既要对的环境行政执法问责，又要对故意拖延、推诿等环境行政不作为问责，从追究环境责任事故向追究岗位平庸推进。

4.2建立健全环境行政执法内部监督机制

建立和健全环保系统的行政执法内部监督机制，有效地监督执法行为，提高环境执法的公正性和准确性，每年由监察、法规、监理等部门组织一次执法监察活动，发现问题，及时纠正。在执法监督建设方面，一是要抓教育，把廉政建设作为行政执法责任制的重要内容，做到警钟常鸣，防患于未然；二是抓制度，建立《行政案件错案追究制度》，从而对滥用权利，违法行为起到制约作用。

4.3构造良性的舆论环境，增强社会监督能力

网络、手机等新媒体的出现，丰富了传统大众传媒的种类，和传统媒体相结合形成了舆论监督的立体式网络监控。其以便捷的方式拓展了参与舆论监督的社会阶层。新兴媒体的出现，提供了一个开放的平台，各种环境执法中的现象难以逃过群众雪亮的眼睛，逃避舆论监督。因此，应充分发挥舆论监督对环境行政执法监督的积极作用。同时，要尽量减少舆论对环境行政执法的负面影响，媒体对挑出这些负面行为“不懈”监督，对环境行政执法环境造成的恶化，要承担一定的责任。舆论媒体应遵守法律，加强社会责任感，主动与被监督对象最大限度沟通积极稳妥地行使舆论监督权力，构建和谐的环境行政执法环境，从而增强的社会监督和公民议政的能力。

参考文献：

[1]欧祝平,肖建华等.环境行政管理学[M].北京:中国林业出版社,2004.

[2]张炳淳,陶伯进.论环境行政执法权的检查监督[J].新疆社会科学,2010(6):77-79.

环境执法行政论文篇（2）

随着我国经济的快速发展，环境问题日益突出，环境污染、资源破坏等问题越来越严重。与此同时，我国在环境行政执法方面存在的问题也愈发凸显出来。

一、环境行政执法主体――环境行政管理体制不合理、执法队伍建设欠缺

首先，原有的行政执法部门与新生的环境执法部门权力分配不合理。我国环境行政机关晚于原有的行政机关而成立，因为有人类的生产生活活动就会有对环境的破坏、对环境资源的掠夺，所以新兴的环境行政机关在一些权力的重新分配上与原有的行政机关权力出现存在交叉重叠。这容易造成各自为政、分工不明、环境行政部门的相关权力难以实施的局面。其次，中央负责环境行政执法工作的多部门职责设置不合理。大部制改革以来，我国在相关环境执法中通常管理和监管是同一个部门来实施，这样当管理和监督职权同属于一个部门时，容易造成协商执法，而往往利益的选择会使环境问题遭到忽视。最后，地方环境执法管理以政府为中心，环境执法难以进行。容易偏向维护各方面的利益，而忽视环境的治理。并且中央对地方政府的政绩评估主要是依据地方的GDP，而很少考虑环境保护、能源保护的问题。

执法队伍建设欠缺。在我国环境行政执法队伍建设上，不论从环境执法人员还是执法硬件设备上都无法满足我国日益增多的环境执法任务。最突出的是地方基层执法机构设置严重不足，有的县级环保部机构甚至就是摆设。经济落后地区的环境执法人员则通常没有专业的环境技术知识，也不具有相关的环境法律素养，执法工作只能靠环境执法的经验来支持，这样的执法容易缺乏客观公正性、走向主观随意性。此外，环境行政执法的硬件设备也相当落后，对环境违法的检测设备没有全面覆盖到所有的环境污染源，对于环境污染情况的取证设备也没有达到全面取证的摄像标准，对于接受公众举报的通信设备不能做到全天畅通，环境行政执法的交通工具缺乏，环境执法工作人员不能及时赶到环境违法行为发生现场。

二、法律工具――相关法律法规不完善

在今天，生态文明建设如火如荼进行着，而我国环境立法体系存在着不可忽视的缺陷。生态文明没有入宪，公民环境权缺失。虽然生态文明已经写进十报告、写进了，但是并没有写进宪法，生态文明并没有统摄整个环境立法体系。另外并没有将公民的环境权纳入到宪法中规定的公民的权利与义务中，这样一来，一方面，难以唤醒公民对自身环境权的主体意识；另一方面，公民行使环境权也有些无根无据的尴尬。另外，新环保法仍然偏重于污染防治，不能打消部分人所持“环境保护即污染防治”的思想偏见。此外，环境专门立法供给不足，整体配合欠缺，调整方式单一。某些比较重要的领域的法律规制等级效率等级较低，相应立法层级升格的需求越来越明显。加上地方环境立法跟进迟缓，地方特色不够明显，地方法律照搬中央，没有做到因地制宜、具体问题具体分析。

三、具体措施――环境行政执法能力不强

环境行政执法方式偏向于处罚。在我国，对于环境守法促进的主要还是环境行政许可、环境影响评价等方面，环境行政奖励却很少，大多数的还是对环境违法行为的制裁和处罚。执法思路没有变，仍以监督为主，使得企业在保护环境这方面表现得极其被动，不利于企业自主节能减排、减少污染。不仅如此，严厉的执法手段环境行政主管机关无权实施。

既然出现了以上的这些问题，我们就要追问一下原因。“环境行政执法权的滥用和异化是造成我国环境问题的重要原因之一。”近年来，政府的环境执法实然状况与人民群众所期待的应然状况仍然有很大的差距。环境行政执法出现了不作为、环境行政执法权滥用、环境执法权异化等现象。环境极其综合决策部门在制定环境政策、做出环境决策时出现违反环境保护法律、法规的行为；环境行政执法出现了有法不依、执法不严、协商执法等现象。

那么该如何应对现存的问题？“冰冻三尺非一日之寒”，时期就秉承“人定胜天”、“向自然开炮”无尽索取的人类中心论，再到改革开放以来片面追求高效率的时代背景下，人们已经形成了偏重效率，无谓环境的理念。要不是环境问题日益尖锐，相信人们也决然不会想起来要保护环境。但是，即使是在污染严重的今天，在经济落后的地区，人们保护环境、与自然和谐相处的意识还是相当匮乏的。所以应该加强人们对我们的环境污染严重这个现实的认识，宣传保护环境的理念，当然要确实实行“环境补偿制度”，留住我们所剩不多的净土。与此同时，政府在评定地方行政效率的时候要摒弃一切向钱看的评价标准，要讲求绿色GDP，大力扶持高新技术产业、绿色环保产业，压制高污染高排放产业。在立法方面要巩固新《环境保护法》作为我国基本法律的地位，将生态文明建设、公民的环境权利入宪，完善我国的环境保护法律体系。在加强环境行政执法队伍建设，一方面增多人手，培养环境行政执法人员的环境保护意识，法律意识；一方面要增进和升级检测、监测、交通设备的同时也迫切需要加强对环境执法部门的内、外部监督，确保环境行政执法有法可依、执法必严、违法必究。将刑法与环境保护法相结合，严惩故意破坏环境的行为，加强打击力度，而不是单纯罚款。究其所有，制度建设是根本，只有将权力关进制度的笼子里，权力才会为人民为社会好好办事情。所以在加强环境保护方面，还是要做好制度建设，例如环境民事公益诉讼制度、环境行政执法制度、监管制度、惩罚制度等等。做到防、管、罚相结合，方能有希望解决环境保护方面的问题。

环境执法行政论文篇（3）

关键词

环境行政执法；三方风险；风险原因；风险预防

一、研究环境行政执法风险的现实意义

（一）环境问题的集中爆发改革开放以来，我国的经济得以迅速发展，从1989年开始，我国社会主义经济体制先是从社会主义计划经济转向有计划的商品经济，最终进入社会主义市场经济。然而在这短短的几十年里，各种环境问题逐渐显现了出来，大气、水、土壤等主要环境要素污染严重，环境质量日趋下降，生态系统功能退化加剧，资源保障能力严重不足，污染致害不断增多、不断发生，环境问题已经成为影响我国社会和谐稳定的重要原因之一。

（二）近年来中国社会对环境问题的逐渐重视1．党中央环境指导思想的发展。2003年10月召开的中国共产党十六届三中全会提出了“科学发展观”，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。2007年中共十七大提出了“建设生态文明”的思想。2012年，中共十报告中更是提出了大力推进生态文明建设的具体措施，要求将生态文明与经济、政治、文化、社会建设“五位一体”纳入社会主义现代化建设总体布局。2．环境相关立法的改善。自“生态文明建设”的概念提出之后，中国对《环境保护法》以及对有关保护环境和惩治危害环境行为的国家基本法律也在不断修改。首先，在全国人大常委会2011年4月通过的《刑法修正案（八）》中，将重大环境污染事故罪修改为“严重污染环境罪”，降低了污染环境行为的入罪标准。其次，在全国人大常委会2012年9月通过修改后的《民事诉讼法》中规定了“环境公益诉讼”的条款。最后，2011年初全国人大常委会决定将修改《环境保护法》列入2011年立法计划。在经历了从1993年3月八届全国人大一次会议提议到2014年4月24日十二届全国人大常委会第四次会议审议并通过，新修改的《环境保护法》终于在2015年1月1日起正式施行。3．社会公众的环境意识转变。除国家、党中央领导小组更加注重环境问题外，越来越多的中国公民也认识到了环境恶化将会对整个社会、自己的生活造成巨大的损失，所以整个社会环境保护意识油然而生。民众对环境保护的关注引起了相关部门对于严重污染破坏环境行为的高度重视。

（三）环境行政执法风险的产生随着我国环境保护工作的不断深入推进，环保部门的地位明显提升，权力也越来越大，国家对环境前所未有的高度重视让环境行政执法人员更为频繁地出现在媒体、公众的聚光灯下。环境领域的职务犯罪方面也是避免不了，同样滋生腐败现象。从全国检察机关追诉职务犯罪的情况来看，环境领域的渎职侵权犯罪数量呈现逐年上升的趋势。与此同时，在社会利益诉求日益多元化的今天，环境保护的行政活动往往涉及到了复杂的利益纠葛，尤其是基层环境行政执法人员，往往处在社会矛盾冲突的风口浪尖，环境相对人在其中也会受到伤害，而这些所有问题的产生无疑都会对环境造成进一步的威胁，由此环境行政执法风险得以产生并日益增大。

二、对环境行政执法风险中的风险的重新定义

（一）单纯的执法风险之否定环境行政执法风险，是一个综合的概念，涉及到环境学、行政法、风险学等多门学科知识，所以有必要对此加以具体确定。而对该名词分析最重要的关键，可谓是其中的“风险”到底指的是什么，又到底涉及到哪些主体，哪些方面。对于环境行政执法所带来的“风险”,本文不认为它是一种单纯的社会风险，不仅仅指环境行政机关在实施环境法律法规的过程中遭遇的风险，也不是指负有环境保护监督管理职责的行政执法人员，由于执法过程中的不当行为或者不当行为引发的严重后果，被追究刑事责任、行政责任或者党纪政纪责任的可能性。因为无论哪一个观点，仔细分析来看，都是认为其是一种对于行政主体中的执法人员特有的执法风险，排除了被执法者即环境相对人所要面临的不可避免的伤害或损失的可能性，所以未免有些片面。另外，值得探讨的是，在环境执法者的执法过程中，全部是基于环境问题所展开的，那么是否会对环境产生危害呢？环境方面会不会存在一种被污染或是恶化的风险呢？

（二）三方风险理论的提出本文认为的风险,是环境行政执法带来的可能造成的一切有害结果,这种可能性说明其具有在发生上的概率,并且这种有害结果经常难以预料，是人们不想发生的。而这种危害的结果涉及到三方面，不仅包括具有行政执法资格，享有法律、行政法规赋予权力的国家公务人员执法时面临的执法风险，还关系到行政相对人的利益，更有甚者，造成环境的进一步恶化。

三、环境行政执法中的“三方风险”概述

（一）执法人员面临的执法风险1．人身安全的风险。这种人身安全的风险可以理解为执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障。暴力抗法现象在行政执法中屡见不鲜，尤其是在城管执法中较为常见,也被社会公众所常知，然而在环境行政执法中也难逃厄运。查找实践中的暴力抗法现象便可发现其主要是由于执法人员对相对人作出的行政处罚决定因处罚数额过大，或者是对相对人进行停业整顿，禁止相对人生产运营时间过长，超过相对人的心理预期而引发相对人对执法的不满，超出了相对人的承受范围,致使相对人情绪失控后采用暴力手段，殴打报复执法人员。2．职业风险。其实，对于环境执法者，确实要受来自于法律的种种限制，有时候，执法会面临多种选择，每种行政行为的做出必然要负担着一种行为后果。现实中往往因执法者的执法不当造成相对人的某些损失,一旦相对人追究起来，相应的执法人员就有可能要面临丢掉职位前途的风险。3．经济风险。执法者在的执法活动要受各种来自于法律实体的、程序的制约。执法人员如果执法不当会对行政相对人造成损失,如果相对人不服环境执法者做出的行政处罚或是行政决定，提起行政诉讼，那么行政机关一旦败诉，负责此事的执法人员不旦要面临丢掉职位前途的风险，更要承担对应的经济损失,即行政赔偿后的追偿责任的财产损失。

（二）环境自身所要面临的风险分析为何会对环境产生影响，究其本质，就是往往在经济发展与环境之间、当地民生就业与环境之间，政府会一味地追求经济发展从而忽略了环境会因此进一步恶化。在对辽宁省阜新市伊吗图创业园区一家爆炸化工厂的实地调研中，发现了这样一起环境监管失职案件。在阜蒙县安监局的爆炸事件认定书中表示，此次爆炸与该化工厂的原料中含有超标物质，引起化学反应，导致爆炸。爆炸导致四名工人烧伤，其中三人比较严重，长期住院；一人轻伤，已出院。而在此爆炸事件不久之前，园区和该工厂就因污水中含有不符合国家污水质量标准而被环保局处以罚款。经园区负责人表示，园区的各个工厂的污水首先要经过预处理，达到园区的污水排放标准后才能排到园区的污水处理站。环保局监测出污水中含有不符合国家污水质量标准正是由于该工厂的原因导致的。在此次事件中，本文认为园区和化工厂都有违法事实，园区的污水处理站同样没有处理好污水的排放，才会被环保局监测出来。可以想象出来，这样的污水质量会对当地水资源产生多大的危害。但是双方并没有被停业整顿，只是处以罚款，环保部门究竟是出于考虑工人的就业安置或者地方的财政收入问题,还是出于其它原因做出这样的行政处罚我们就不得而知了。但是无论如何，都不能否定其是以环境的损失为代价，而且这种危害不可挽回，同时还造成了财产损失与人身安全问题。

（三）环境相对人存在的风险1．人身风险。这种人身安全的风险一种来源于执法人员在执法过程中遭遇暴力抗法以至于自身安全得不到保障的风险来源相同，但是结果不同，现实中，执法人员往往不会任由相对人的反抗，会在第一时间采取自卫措施，反之对相对人产生攻击、报复、殴打等暴力手段，那么相对人有可能同样会面临严重的人身安全问题。另一种则是来源于环境执法者对环境监管不利，导致污染区域居民大面积受到污染的影响，环境相对人出现身体不适，精神失常，甚至患病的情况，实际中包括水污染、噪声污染和空气污染等。2．经济风险。在环境纠纷案件中，如果相对人坚持认为是由于执法人员执法不当对自身造成的损失,不服环境执法者做出的行政处罚或是行政决定，多次提起行政诉讼或是行政复议未果，那么不但要耗费精力，承担多次败诉的风险，更要承担对应的经济损失。

四、风险产生的原因

本文认为，环境行政执法的风险产生是各方面因素综合导致其发生的，一种违法结果的发生不仅仅会造成一种风险类型的产生，有可能会导致多种风险的集中发生；另外，一种风险的实际发生有可能是一种原因导致的，但并不能排除是多种原因或是因素相互交织，共同作用的结果。所以对于本文在前文论述的各种风险类型时，并没有采用一种类型一种原因的一一对应的分析方式，而是在将风险类型加以归类后，再将所有可能导致风险发生的原因集中具体分析。下文就是对引发风险产生的原因具体分析概述。

（一）环境政策的普遍适用欠缺民意首先，我们需要弄清楚为什么环境政策在如今的中国社会会得到如此普遍的适用。当初有关部门在制定政策时，并没有排除以政策行政的成分,当没有法律依据时,依照政策便成为必要，发挥其灵活性，及时补缺法律的漏洞,快速便捷地调整社会生活。但就是那些尚未进行法律转化的党的政策以及政府的指导性环境政策，始终没有跳出人治的框架。在我国执法实践中经常出现执法位阶的错位问题，即执法优先依据“红头文件”,没有“红头文件”再去寻找规章，最后找法律依据，导致了环境政策在现如今被普遍使用的局面。其次，环境政策为何会欠缺民意呢？我们知道，一般而言,一部法律的颁布是要经过人民代表审议表决通过的,它凝结着广大人民的利益，环境法律也不例外，具有直接民主的正当性。而环境政策往往是精英政治的产品,是由少数的决策层根据自己的判断和发展愿望对某一类问题作出决定,然后依靠自身的权威和上下级的服从关系得以推行。其缺点是欠缺民意的基础,因而正当性遭受质疑。

（二）与环境相关的法律、法规的滞后性本文认为，随着我国社会经济的飞速发展，环境问题与纠纷逐渐显现出来，当然，一定会出现新的以前从未发生的环境问题，而相应的处理办法在当前法律中并不能找到，无法可依，因此，当一些情况出现而又欠缺法律的规制时，行政机关的能动性便必须发挥出来，通过制定行政法规或其他规范性文件进行调整，这也是法律授权行政立法的原因所在。但是在行政立法的同时，因为没有法律授权，欠缺直接民主的正当性是必然的，再或者相关内容与上位法相抵触。比如，细究阜新市环境执法部门所采取的一些环保措施或规定而言，其中一些责令周边企业停产的措施在环境基础法律法规中并没有找到。

（三）环境执法者的自由裁量权缺乏基准所谓裁量基准就是由行政主体依照制定规范性文件的程序创造出来的比较具体的准则，在日后的行政执法活动中，所管辖区域内的行政机关及其工作人员要统一适用。近年来，由于社会的压力，行政机关在行使自由裁量权时受到了诸多限制，环境执法部门也不例外，所以各级执法机关自身也就逐渐形成了行使自由裁量权的若干基准，形式上制定规范性文件颁布施行。这种裁量基准的确立在一定程度上必然会不可避免地产生一些危害，例如导致裁量的格式化与僵硬化，甚至可能违反法律设定此项自由裁量权的基本目的。

五、风险预防的措施与建议

（一）制定、修改环境责任保险的相关立法各国的环境责任保险业的发展与该国相关法律制度的发展同步，并且环境责任保险的确立与其他法律制度的完善密切相关。本文认为，应对《保险法》做最新修改，添加几项关于环境责任保险的条款。在《保险法》中，应该将环境责任保险归为一种独立的险种，并在环境责任保险合同、保险机构、保险责任、保险险种等方面作具体详细的规定，引起社会的关注，达到预防风险的目的。另外，加快落实《环境侵权责任法》的立法进程，该法的制定既要涵盖环境侵权损害赔偿的构成要件、赔偿范围、责任的认定、赔偿数额的确定等实体法方面的内容，相应的还要有关于环境损害赔偿程序上的内容。这样的话，对于环境侵权责任认定的司法审判将会产生巨大便利，希望该法能成为民事基本法中关于环境侵权损害赔偿责任的原则性规定的一面旗帜。

（二）以“法律优先为前提，法律保留为特殊”原则依法行政本文认为，在环境执法领域，要做到依法行政，必须处理好法律优位与法律保留之间的关系，以“法律优先为前提，法律保留为特殊”原则依法行政。法律优先为一般，就是说立法权应凌驾于行政权之上，行政权不能逾越、抵触法律；而法律保留的精神是对特定事项而言的，特殊情况下，部分行政活动可以不需要法律根据，比如除了行政侵害私人的自由和财产的行为需要法律的根据外，其它的比较简单的行政事项可以不严格按照法律，这就需要执法部门制定完整齐备、合法适当的行政裁量基准。

（三）制定完整齐备、合法适当的行政裁量基准体系本文认为，自由裁量基准的生成应当是在上位法规定的规制下形成的，某种意义上说，这种裁量基准是地方特色与地方性规章的结合体。“在以行政惯例的存在为前提的这一重要限定下，行政基准反映的是自身对于外部上位规则施加的压力和违反平等原则施加的压力的中和”，如果这种中和能够保持一种平和稳定的状态，这种自由裁量基准就具备了相当的合理性，从而能够规避因为知识结构与既往习惯引发的环境风险。

参考文献：

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[2]葛自丹．行政执法风险的内控机制初论．当代法学．2014（5）．

[3]李凯伟．环境执法纠纷风险的内部控制机制．生态经济．2015（5）．

[4][日]平冈久著．宇芳译．行政立法与行政基准．中国政法大学出版社．2014．

[5]李凯伟．环境执法纠纷风险及防范．学术探索．2015（2）．[6]陈国营．如何提高环境执法能力．环境保护．2010（19）．

环境执法行政论文篇（4）

以认真贯彻党的十届三中、四中全会和县委、县政府2005年开放型经济工作会会议精神，围绕拼争全国“百强县”、“文明城”的总体目标，以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指导，以进一步优化经济发展环境为主线，牢固树立发展是执政兴国第一要务的思想，牢固树立环境是发展第一要素的观念，牢固树立为经济建设服务、为人民服务的观念，发扬“办好事、好办事”的工作作风，规范行政行为，改进管理方式，坚持依法行政，文明执法，树立社会认可、群众满意的文化广播电视队伍新形象，着力解决影响和制约文化广播电视旅游发展的突出问题，努力为全县经济发展营造良好的环境。

二、工作目标

以“审批少、收费低、服务优、效率高”为重点，进一步转变行政职能，改进和完善行政管理方式，转变陈旧观念和工作作风，继续深化行政审批制度改革，推进政务公开，规范行政行为，完善行政执法运行机制，遏制乱收费、乱罚款、乱摊派等行为，提高公务人员和执法人员素质，提高依法行政、文明执法和为经济建设服务的水平，提高行政部门和执法单位的办事效率，严厉查处严重影响经济发展环境的违纪违法案件，巩固、扩大优化经济发展环境的成果，为全县经济的发展和振兴创造良好的社会环境。

三、工作任务

1、继续深化文化市场经营场所行政审批制度改革。进一步清理和精简文化市场经营场所的行政审批、审核事项中与现行法律法规不相适应，不符合社会主义市场经济发展规律，不利于全县经济发展的行政审批、审核事项。对去年县政府已取消和转入项行政审批审核事项，要逐个单位、逐个项目的落实责任，强化监督检查。对有令不行、有禁不止或取消后继续保留和恢复行政审批、审核的行为进行严肃查处。对保留的行政审批、审核事项，要明确责任，严格监督，简化程序、缩短时限，规范操作，公开运行，提高效率，防止出现脱节。对现已具备集中进行行政审核审批条件的项目，实行“一站式”服务，以方便企业和经营者，提高办事效率，利于经济发展。以公告的形式在新闻媒体上公示有关行政审核、审批的主体资格、项目、程序、审批条件、收费标准和审批时限，为企业和经营者提供规范、优质、便捷、高效的服务。建立行政审批、审核项目层级审批、审核制度，按规定的权限进行审批。对难以集中又不属经常性的行政审批、审核事项，实行首问制和主办负责制，无论申办人申报的审批、审核事项涉及几个部门，程序是否繁琐，均由第一受理部门包办到底，按规定时限严以审核、审批或回复、发证。

2、进一步规范行政事业性收费。禁止向企业乱收费、乱罚款、乱摊派。对照法律法规和规章，对文化广播电视旅游系统行政事业性收费进行逐项疏理，凡依据不足或不符合我县实际，不利于全县经济发展的行政事业性收费项目，能取消的坚决予以取消；暂时不能取消的，能降低标准的就降低标准。必须保留的行政收费项目、收费标准要通过公开、简便的方式向社会公示，增加透明度，主动接受社会监督。全面、严格地实行“收支两条线”管理的制度，规范行政收费和罚没收入管理，实行罚缴分离。认真贯彻《中共中央国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》，坚决禁止任何部门、单位和个人以任何名义向企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资。对涉及有关经营单位的年检，能简化的简化，能免检的免检，没有法律、法规和规章依据的予以取消，杜绝搭车收费行为。

3、清理行政执法依据。对不适应社会主义市场经济发展需要，不符合政府职能转变要求、不利于优化经济发展环境的规章和规范性文件要列出清单，下发文件予以废止。确需保留的列出明细，汇编成册，向社会公开，方便企业和群众。对文化广播电视旅游事业的政策、规定和重大决策事项，要实行政务公开，使企业和群众知情、参与，并给予监督。文化市场稽查大队要进一步规范行政行为，执行法律、法规、规章，必经以促进经济发展为目标，充分发挥管理和服务双重职能，必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则，坚持行政执法的公正、公开、公平、合法、合理、便民原则，依照法定程序执法，切忌违规执法。在执法中要正确区分合法与违法的界限，坚持打击非法、保护合法，对企业和经营者在合法经营过程中出现的过失违法行为，可视情节轻重，予以处理。情节轻微的，经教育和责令改正后，可不予以处罚或从轻处罚。在对企业实施行政执法过程中，必须严格执行检查申报和检查预警制度，做到上级不批准不查，上级批准后依法认真查处。在实施行政处罚的过程中，必须严格履行必备的执法程序，除简易程序外，必须依法调查取证、制作法律文书、形成卷宗；必须向管理相对人告知复议、诉讼权利。对涉及较大数额罚款，责令停产停业、吊销营业执照的处罚决定作出之前必须告知听证权利，处罚决定作出之后30日内必须向上级法制部门备案。处理违法案件，必须按职责范围权限，实行层级审批制度，履行法制审核程序，经局法制办审核同意后，再由局领导批准。对于案情复杂、处罚数额较大、需举行听证的重大行政处罚，在处罚决定做出之前，必须认真履行听证程序，做出处罚决定时由局领导集体讨论决定。行政执法人员执法时，必须持证亮证文明执法，必须保持良好的文化广播电视旅游执法形象。

4、严肃查处严重影响经济发展环境的案件。重点查办可能出现的、吃拿卡要、乱收费、乱罚款、乱摊派、乱用职权、徇私枉法等群众反映突出、严重影响经济发展环境的案件。认真解决我局执法队伍中个别存在的有法不依、执法不严、随便执法、以罚代管、耍威风刁难人、不文明执法的问题，认真纠正个别存在的门难进、脸难看、事难办、搞特权等不正之风。版权所有

5、为企业分忧解愁，提供政策、法律服务。继续履行服务承诺，完善对政策、技术指导和法律服务。向文化广播电视旅游企业和经营者搞好有关法律、法规的宣传，帮助企业解决政策、法律上遇到的困难，为经营者积极提供法律咨询和援助。定期听取和征求企业和经营者的意见，不断改进服务方式，简化办事程序，提高办事效率，为企业和经营者提供高效、便捷、优质的服务。认真受理群众的投诉和举报，及时进行调查处理。

6、强化新闻舆论监督。加大优化投资环境的宣传力度，充分发挥舆论为企业服务的正确导向，以正面报道为主，大力弘扬宣传先进典型，对破坏我县投资环境的典型案件公开曝光，形成“安商光荣、坑商可耻”的社会环境。广播电视台要进一步实行记者新闻责任机制和激励机制，努力提高记者工作积极性，鼓励记者深入一线采访、挖掘有关优化投资发展环境的正反面新闻，完善审稿制度，对有利于优化投资发展的新闻稿件，优质、高效播出，对影响我县经济发展环境的反面事例，要做到打破情面，坚决予以曝光，真正实现新闻舆论的监督作用。

五、主要措施

1、切实加强对优化经济发展环境工作的领导。为保证优化经济发展环境工作能够深入持久地开展，并取得实效，我局决定成立优化经济发展环境工作领导小组，由党组书记、局长李惠琳任组长，副局长熊青利、李玉龙、樊桃芳任副组长，县广播电视台党支部书记赵腾益、文化市场稽查大队负责人秦涛、有线广播电视网络传输中心主任杨明亮、局办公室陈大辉、赖志强为成员。领导小组办公室设在局办公室，领导小组全面负责优化经济环境的组织实施工作。各有关单位要结合文化广播电视旅游工作实际和工作职责，深入调查研究，采取具体措施，狠抓落实，常抓不懈，务求实效。根据县委、县政府的要求，我局决定把优化经济发展环境工作纳入局工作目标考核体系和评价体系，将各单位的工作作风、服务态度，服务质量、服务效率和执法情况纳入考核内容，作为衡量工作成效、评比先进、干部奖惩、提拔任用的重要依据。

环境执法行政论文篇（5）

中图分类号：B82文献标识码： A

引言：随着社会的不断发展，人们开始越来越重视环保问题，因此环保监管执法的效率便成为了环保中的关键问题所在。虽然现阶段各级政府部门都在不断提升环保执法的能力和效率，但是仍然有很多问题存。经过半个多世纪的发展，我国的法律体系在一定程度上来讲，已经比较完善，但是在环保执法上，仍然有很多效率底下的情况存在，这给环境维护工作带来很多不利的影响。因此要进一步了解环保执法的实质，对现阶段的环保执法现状进行分析，发现问题，解决问题，不断提升环保执法的效率，才能真正营造出一个优良的环境执法体系，才能营造出优良的可持续发展的生态环境。

一、现阶段我国环境监察执法存在的相关问题

1.干扰的因素过多

首先是受到地方的行政干扰。在基层的政府部门中，一些领导对环境保护不够重视，只知道促进经济发展，这就会导致以牺牲环境为代价来发展经济的现象存在，一些对环境造成严重污染的工业企业不断被批准建立，严重污染了环境。同时不支持环境执法工作，造成环境问题得不到相应的解决和监管。其次是在环保执法过程中，人情关系严重干扰了环境监管执法的效率。在环保执法过程中，由于一些执法人员缺乏较高的自身素养，在利益的诱惑以及熟人的说情拉关系的影响之下，对一些危害环境的行为网开一面，这就造成了环境执法监管的不力，也就影响了环境执法的效率。

2.环境监察执法力度不够

我国现阶段的执法监管部门，很多部门政府的行政监管仍然在传承着传统的经验式执法行为，这跟我国的法律和行政方针在很多地方时相悖的，也就成为了执法过程中很大的影响因素。主要表现在对一些环境污染比较大的企业而言，在环保执法过程中，会担心社会稳定以及就业问题，这也导致了执法的效率底下。

3.环境监察执法意识欠缺

现阶段国家对地方干部的政绩考核就主要看经济指标，这就导致了地方领导无法重视环境保护问题，为了经济发展，常常会以牺牲环境为代价。这就造成了环境污染问题的日趋严重，这种地方保护主义的盛行，就致使在环境检查执法上，受到了很大的牵制，无法提升环保执法的效率。

二、提高现阶段环境监察执法效率的策略

1.优化执法环境，认真贯彻法律法规

要进一步修订优化环境保护的相关法律，最大化地统一环保主体，细化环保职责，各司其职，各施其责。同时要对执法部门进行严格监管，督促其履行职责，真正做好环保工作，提升环境质量。

在贯彻法律法规的同时，首先要认真检查污染防治的设施的运行情况，发现问题要立即停止运行同时及时整改；有污染超标问题出现时要给予相应的处罚，不能姑息纵容。其次在审核污染排放问题时要对数据问题认真对待，只要掌握了精确的污染数据，才能做出相应的治理和处罚。再次要及时排查环保隐患，要对经常排放废物以及使用危险化学品的企业进行严格排查，及时发现隐患并及时处理。

2.加强环保政绩考核 ，提升环保执法能力

在考核环保政绩的过程中首先要优化领导干部的环保制度，不断完善使其行之有效，要实行领导干的环境职责追究制度。针对违规严重的污染企业、出台与国家法律规定抵触的文件以及引进国家明令禁止的污染项目等，实行一票否决制。

明确环保机关和监察部门行驶的职责和权限，避免职能引起冲突或者管理空白，杜绝遇事互相推脱责任的现象；另外，加强对污染现场的检查频率和检查范围，彻底的解决排污企业超标排污的情况。还要改变以往环保部门检查的方式，争取以政协、政府和公安、监察等部门为主组成一个综合检查小组，重点解决污染问题。

3.加强对环境保护教育的宣传

环境保护关系到社会的稳定和经济的可持续发展，是全民族共同的事业，涉及到日常生活的方方面面。因此，要采取多种形式加强对公众的教育，比如，可以通过相关领导干部进行环保教育的宣传；可以通过向媒体举报部分违规严重的企业，增加这些企业的曝光度，让其他的企业引以为戒，从而在全社会形成保护重视环境的良好氛围。

三、结语

通过上文论述，对环境执法问题有了一定的问题。在社会发展的过程中，环境是一切发展的基础，只有有一个优良的环境，才能使得一切生产建设能够顺利进行，才能使人们能够健康生存。因此要不断提升环保执法的力度和效率。通过本文的论述，对现阶段我国的环保执法存在的一些问题有了一定了解，同时对解决这些问题的额措施进行的简要的分析概述，希望在未来的环保执法工作中，能将工作的效率提升，切实消灭环保隐患。环境保护人人有责，要从自身做起，要从身边做起。希望本文的论述能够对未来的环境保护有一定的帮助作用，希望能进一步提升未来的环境监管执法的效率。

参考文献

[1]于杰.浅谈提高环境监察执法效率的对策.东方企业文化.百家论坛.2013年5月

[2]李绍勇. 浅谈环境保护执法难的原因及对策[J].中国生态环境保护（下），2005，11（2）：1214.

环境执法行政论文篇（6）

以邓小平理论和党的*大精神为指导，认真贯彻落实市委关于依法治市的决定和市人大关于依法治市决议的要求，在开展依法行政工作的基础上，通过全面建立环境行政执法责任制，严格界定环境行政执法范围，明确执法责任，建立监督制约机制，规范环境行政执法行为，做到依法、合理、及时、公正执法，以保障环境法律、法规、规章的正确实施，促进社会、经济与环境的协调发展。

二、目标要求

通过实行环境行政执法责任制，明确所执行的环境法律、法规、规章，建立和健全各项环境行政执法制度；环保部门的权利和义务，层层分解落实到内部处室、执法岗位和执法人员；各种环境行政违法案件及时得到查处；无乱作为和不作为违法行为发生；依法行政水平和工作效率明显提高。

三、组织领导

局成立行政执法责任制工作领导小组，王良朋局长任组长，陈国宁副局长、王介良同志任副组长，方毅军、王文申、顾岗、朱耀明、高叶青、周玉良、沈荣生、江耀慈、诸敏同志任组员。领导小组下设办公室，负责全局行政执法责任制的日常工作，由王介良同志兼任办公室主任。

四、实施方法和步骤

按照市政府统——部署，局行政执法责任制工作用两年时间完成，具体分三个阶段进行：

1、动员部署阶段(9日年9月至10月)

(1)组织全体环境行政执法人员认真学习邓小平理论，学习国家、省、市关于依法治国、依法治市、依法行政、建设社会主义法制国家的决定和决议，学习《*市行政执法责任制暂行规定》以及有关的环境法律、法规和规章。通过学习，提高对实行行政执法责任制重要性、必要性的认识。

(2)成立“局行政执法责任制工作领导小组”，统——负责环境行政执法责任制的建立、审查、实施、监督、考核、奖惩及修订等各项工作。

(3)各处室及监理支队，结合本局“三定”方案，分别制订工作计划，汇总执法依据，确定执法责任，建立和完善各项规章制度。领导小组办公室综合全局情况制订实施方案，具体包括本局实行行政执法责任制的实施意见、执法依据、各处室和下属机构的执法责任、《规定》要求的10项工作制度。方案制订后报市政府审批。

2、组织实施阶段(*年11月至*年9月)

局行政执法责任制实施方案经市政府批准后，即由领导小组办公室具体组织实施。主要抓好以下几项工作：

(1)对现有正在执行的环境法律、法规及规章认真进行整理、汇编，达到人手一册。

(2)分解职责，落实责任。各处室、支队根据各自的职责，明确执法任务、范围、权限、标准、程序和应承担的义务责任，并将违法责任追究和赔偿列为责任制的重点内容。同时，强化检查考核力度，赏罚分明，与国家公务员考核有机结合，以使责任制工作真正落到实处。

(3)定期组织全局行政执法人员进行法律业务培训，学好所执行的环境法律、法规、规章，学好各项环境行政执法制度和《*市行政执法责任制暂行规定》。讨论、研究解决环境行政执法中的疑难问题。完善环境执法手段、健全执法证件、执法文书和处罚单据等管理制度，促进环境行政执法水平的全面提高。

3、检查考评和总结交流阶段(*年10月至12月)

各处室、支队根据《*市行政执法责任制暂行规定》的要求，对实施行政执法责任制工作情况进行自查考评，搞好总结。局领导小组在各处室、支队自评的基础上组织评议考核，评出全局开展这项工作的先进部门或单位，并予以表彰奖励，对工作开展不好或者存在较多问题的予以通报批评，限期整改、12月底前局将行政执法责任制工作总结报送市政府。

五、保障措施

环境执法行政论文篇（7）

一、执法环境的重要性

优化、完善执法环境对于行政执法工作具有重要意义，而不同的行政执法活动，有着不同的执法环境条件。

(一)行政执法环境的概念。行政执法环境，是指与行政执法活动相关的，直接或间接地影响、作用于行政执法活动的环境因素，它决定了执法的难易程度和落实行政决定的难易程度。从总体上看，可以把执法环境分为内部环境和外部环境，它们以不同的方式影响着行政机关的执法活动。从工商部门的实践情况来看。在构成行政执法环境的诸多要素中，执法机关领导和工作人员的素质是内部环境要素，执法相关的地方政府执政理念、客观环境、公民意识、行政相对人观念、舆论倾向及其他国家机关的态度等属于外部环境因素。本文主要阐述外部环境因素。

(二)执法环境与行政执法的关系。行政执法活动是执法主体与外界相互作用的动态过程，既表现为执法环境对执法的制约和执法者对执法环境的适应，又表现为执法环境受制于执法活动和执法活动对执法环境的改造。一般而言，行政执法环境的好坏与行政效率的高低成正比，良好的执法环境能使行政管理到位，行政效率提高，行政秩序得以维护。多年来的工商行政执法实践也证明，高质量、高效能的执法离不开良好的执法环境作保障。执法环境不良，再完善的法律制度也不可能得到切实的贯彻执行，执法工作中就会不可避免地出现有法不依、执法不严、违法不究等现象。因此，高度重视执法环境，不断优化、完善执法环境，对于搞好工商行政执法工作具有重要意义。

二、网络执法环境的特点

与实体执法环境相比，网络执法环境具有以下几个特征：

(一)开放性。从理论上讲，在互联网上没有地域、没有国界：从技术上讲，它对任何人、任何地区都是开放的，只要使用计算机相同的语言――TCP／IP协议，就可以成为互联网的一部分，几乎没有门槛。

(二)虚拟性。网络通信尤其是多媒体通信，几乎是实时的、面对面的，但实际上交流的双方可能相隔很远：网络上所展示的空间、事物及其效果几乎与现实环境相同，但实际上网络所展示的空间并非是真正的现实空间，而是现实空间或物质空间在特定的技术条件下的折射而已。

(三)高科技性。利用互联网络进行信息交流和社会活动与一般通信方式及社会活动相比，更加依赖于技术，计算机和通信技术是利用互联网络进行通信和网络活动的关键和根本所在。

(四)无纸化特征。网络环境下信息的存在是以非纸张为载体的，信息在网络上进行传播、存储、交流，完全脱离纸张。

(五)交互性。利用互联网通信和进行网络活动，尤其是利用多媒体通信和在多媒体条件下进行网络活动，网络主体可以根据自己的需要随时随地选择信息和交流对象，并根据对方的信息或活动立即进行信息反馈或作出相应的反应。

(六)高效性。相对于现行一般传播技术和传播方式而言，利用网络进行信息传播，一般具有瞬间即可脱离信息发送者的控制甚至也可以瞬间或很短的时间内到达目的地的特点。

(七)多元化特征。在网络环境中从国家、意识形态、价值观念、社会经济、语言文化到社会习俗等任何一个方面都呈现出多元化、非中心化的特点。简言之，整个网络空间犹如未通电流的磁场，没有所谓的场“核”。相应地，网络环境在各方面都较之现实环境更加复杂化、多元化。

三、网络执法环境存在的主要问题

网络执法环境所具有的、基于互联网络的技术特征而衍生的、不同于实体执法环境的特殊性，无疑给工商部门对网络商品交易及有关服务行为进行监管带来了巨大的挑战。

(一)由于网络的虚拟性、开放性，导致经营主体的虚拟，进而导致责任主体难以认定。在网络环境下，准入门槛和成本较低，任何人都可以成为经营者，许多企业或个人均以网站或主页的形式出现，网页上也未注明网站所有者或开办者，一旦发现其违法，责任主体无从找寻。导致电子商务中违法行为难以追究，使得工商部门难以依法进行监管。

(二)经营者观念及法律认知不同，因而对于工商部门监管的态度分歧较大。相关法律并未明确规定网络商品交易主体是否应该办理营业执照，而行政主管部门和网络经营主体对此认识不一。某些地区从保护网络交易的消费者利益出发，要求网络经营主体必须办理营业执照，引发较大社会争议，反对者认为这将削弱网络经营的便利性，增加经营成本，挫伤人们参与网络商品交易的热情，不利于网络商品交易的发展，社会抵触情绪较大，结果相关规定难以执行，沦为一纸空文。

(三)由于网络的高科技性和无纸化特征，使得传统的取证手段难以采集到有效证据，进而使行政执法活动难以为继。数据大量记录于磁盘等介质中，容易修改、删除，不利于证据的认定。目前尚无法律对电子数据的保管作出明确规定。在遇到工商部门调查取证时，企业会以涉及商业秘密、储存介质损坏、交易记录未作保存等理由拒绝提供。网络服务器的存放地有可能是其他省市甚至国外，给调查取证带来极大困难。

(四)由于网络的多元化、高效性等特征。使网络舆论具有多发性、不可控性及放大效应，行政执法活动的负面影响极其容易被放大。一方面，网络舆论代表着广泛的民意，具有强大的压力，其导向对于工商部门能否顺利地实施监管具有不可估量的影响；另一方面，如果工商部门的行政执法行为存在不合法、不规范、不合理之处，涉及工商部门的负面新闻事件过多以及围绕这些事件形成的网络舆论过强的话，不仅容易损害工商部门和工商干部的形象，而且不利于工商队伍建设，甚至直接影响到工商干部的工作积极性和工商执法丁作的顺利开展。

(五)由于网络执法环境复杂，单靠工商部门往往难

以有效监管，而跨部门协调需要其他相关政府部门之间的配合、支持。网络执法是跨越工商、公安、通信管理、海关、保险、财税、银行等众多部门的复杂活动，仅靠工商部门一家现有能力很难将网络违法行为的责任落实到位。

四、改善网络商品交易及有关服务行为监管执法环境的建议

探讨网络执法环境问题，最终的落脚点就是要实现工商行政管理执法环境的优化。

(一)采取有效措施，确保“虚拟主体”还原为真实的主体。《办法》在网络商品交易主体身份识别管理上采取了类别区分，比较好地解决了虚拟空间条件下网络商品(服务)经营者主体资格真实性的识别问题，可以保障“虚拟主体”还原为真实的主体，为有效识别查证网络商品交易主体真实身份，确定经营主体和责任主体提供了基础性制度保障，在今后的工作中要采取各种措施加以落实。

(二)加大宣传力度，加强行政指导，普及网络监管方面的法律法规，提高经营者的法律认识，引导行业自律。一方面，应当加强宣传力度，积极进行行政指导，切实提高经营者对于工商部门监管出发点的认识，取得经营者的理解与支持，这是改善网络执法环境中非常重要的一环；另一方面，应当重视网络经济行业自律，积极倡导网络文明，建立健全网络经营市场的自律体系。建立网络交易消费争端解决机制，充分发挥行业自治的力量和作用，确保争端解决的公正性与权威性。

环境执法行政论文篇（8）

引言：问题的提出

1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日的《中国法治建设年度报告（2009）》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染（注释1：2004年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖蓝藻事件，无不昭示着我国水污染问题的严重性。2007年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已成为常态；7大水系中有26%的水质为五类和劣五类；9大湖泊中7个是五类和劣五类，这也就意味着这些湖水成了连农用水都做不了的废水。详情可参见相关媒体报道。）、大气污染（注释2：2003年，发生在益阳安化县的全国首例大气污染环境事故案让安化县梅城镇东华完小85名师生身心受到严重伤害，至今仍阴影难消。2007年的一个统计数据表明，全国二氧化硫年排放量高达1857万吨，烟尘1159万吨，工业粉尘1175万吨。全国47个重点城市中，约70%以上的城市大气环境质量达不到国家规定的二级标准；参加环境统计的338个城市中，137个城市空气环境质量超过国家规定的三级标准，占统计城市的40%。大气污染之严重程度由此可见一斑！）、地质灾害（注释3：今年6月2日，广西玉林市、梧州市降雨引起群发性地质灾害，造成43人死亡和失踪；6月4日，浙江衢州高速公路出现直径8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省抚州市东乡县因滑坡导致列车脱轨，造成19人死亡……这些引起人们广泛关注的地质灾害，只是近期地质灾害的冰山一角。据国土资源部统计，今年1-5月份全国共发生地质灾害4175起，地质灾害发生频率之高令人担忧。）等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首（注释4：江苏仪征市环保局原党组书记候宜中奔走呼吁4年多，报送的调研材料累计达数十万字，也关停不了辖区内的两家污染企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。[1]我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。[1]毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。

一、规制俘获的规制后果

汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”（governance）的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”（control）。[2]相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特（Scott）对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：（一）根据规制而进行的持续监管；（二）政府为引导经济而进行的各种干预；以及（三）进行社会控制的各种手段（注释5：ScottC，Regulation，DartmouthPublishingCompany，2003，转引自TonyFoley，UsingaResponsiveRegulatoryPyramidinEnvironmen-talRegulation，QELAConferencePaper，2004.）。斯科特关于规制的三种定义中，第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用，符合近现代规制国家的基本精神，因而更为科学。总而言之，规制是以实现社会公共利益为目的，根据法律规则对企业进行的各种控制。

规制俘获（regulatorycapture）则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者，后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。[3]（P1089）

规制俘获理论是在纠正传统规制理论（也就是公共利益规制理论）的前提假设的基础上发展起来的。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用，它建立在三个相互关联的前提假设之上：第一，规制机构拥有完全的信息，规制中不存在信息不对称；第二，规制机构是“善良”（benevolent）的，旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利；第三，规制机构有完全的承诺能力（perfectcommitmentcapacity）。[4]规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用，认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的，规制机构会被规制企业所“俘获”和控制，规制实际上成为生产者获取私利的工具。

利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。[3]（P1090）规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。[5]（P402）规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制，因此，规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。具体而言：

（一）影响规制政策的最优设计

政府规制的本意是消除市场失灵，以维护社会公共利益，实现社会福利的最大化。但是，由于规制俘获的存在，政府规制政策无法实现最优化设计，政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言，美国学者早有论述：“在被‘俘获’的机构中，机构规制者在与被规制企业交往时，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”[6]（P497）

被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中，相对于政府而言，被规制对象更加了解自己企业的相关信息，成为信息优势方，而政府对被规制对象的相关信息知之甚少，成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道，自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策，而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益，被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本，以获得一个不太苛刻的政策。[7]照此制定出来的规制政策，必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现，规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。

除此之外，被规制对象还常常以院外集团（lob-byists）的游说为手段，积极影响立法机关的立法活动，使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团，是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织，因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段，他们游说议员提出有利于自己的议案；在议会委员审议阶段，他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代表的利益集团的证词；在议会辩论阶段，他们运用各种手段进行专门的调查研究，为议员辩论提供情报和个人力量，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋划策。更有甚者，一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触，对议员进行威逼利诱，甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程，目的只有一个：为它所代表的特殊利益集团进行游说，使国家的立法有利于其所代表的利益集团，至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标，则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。

在我国，并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团，因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上，随着改革开放的深入，中国也产生了一批新的特殊利益集团，他们为维护、巩固自己的利益，也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台，可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。

（二）弱化现行规制法律的执行

规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外，还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。

规制改革的建议者认为，规制政策一经制定，便可正常运转。[8]（P167）殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”，他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁，其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说，公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行规制法律的执行。归根结底，公共机构执行法律之所以缺乏效率，是因为公共机构自身的利益与执行法律的社会成本和收益不相关。如果公共机构既不能从降低执法成本中受益，也不会从坚守执法收益中受损，那么公共机构就会对提高执法效率漠不关心。

总而言之，规制俘获不仅是规制政策严重偏离政府规制所追求的社会福利最大化目标，而且通过弱化现行执法的方式使本已体现在既定法律中的规制目标成为泡影，从而使规制政策及其执行都沦为了规制对象获取个体私利的工具。

二、我国环境执法中规制俘获的原因分析

规制俘获有多种表现形式，其中之一便是弱化现行规制法规的实施。[9]（P319）我国环境法律法规体系的完善之所以未能从根本上改变我国的环境状况，规制俘获导致的执法不严难辞其咎，而环境执法不严的产生，主要与下述几个因素紧密相关：

（一）环境规制机关享有宽泛的自由裁量权

规制俘获理论认为，规制俘获得以产生的首要前提是法律赋予规制机构宽泛的自由裁量权。[10]美国学者马修.齐恩（MatthewD.Zinn）指出，规制机构一旦获得宽泛的自由裁量权，便会在利益集团的分布格局、规制机构资源的匮乏、被规制企业对规制官员任免的影响以及规制机关与被规制对象共享的准则和意识形态等因素的影响下作出有利于被规制企业的规制决策。[11]（P109-111）对于宽泛的自由裁量权在促进规制俘获方面的负面作用，美国学者凯瑟琳.孟吉恩（CatherineMongeon）也表达了类似的观点：“在选择检举多少违法者以及哪些违法者这方面，行政机关几乎享有绝对的自由裁量权。如果监督执法活动的政府部门对环境规制充满敌意，不愿意为环境执法分配资源，那么就会导致执法不足（under-enforcement）这一结果的出现。”[12]（P241）

宽泛的自由裁量权之所以会导致规制俘获现象的出现，是因为享有自由裁量权的规制机关即使被俘获而做出了有利于规制对象的规制决策，也不会因此而承担法律责任。行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是行政机关在法律规定范围所享有的选择权。其实质在于赋予行政机关及其工作人员一定的判断和选择余地，其特点在于选择性和任意性。也正因为如此，自由裁量权极易被滥用，成为被规制对象俘获规制机构、获取不正当利益的突破口。至于自由裁量权对规制俘获的负面作用，美国学者马修齐恩有着非常深刻的认识，他指出：“自由裁量权允许规制机构偏向被规制企业，因为他们不会因此而受到有强制性的法律规定的约束。”[11]（P109）

我国环境执法中的规制俘获，与我国环境法赋予环保执法部门宽泛的自由裁量权不无关系。在我国目前正在实施的环境法律中，赋予环保行政部门自由裁量权的法律不在少数。以新修订的《水污染防治法》为例，该法赋予环保行政部门自由裁量权的条文随处可见，该法第74条规定，排污超标或超总量排污的，由县级以上环保部门处其违法排放期间应缴纳排污费数额的2至5倍的罚款；该法第75条规定，在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿；该法第77条规定，违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款。当然，在我国现行环境保护法律中，给予环保行政部门这种自由裁量权的法律远不止《水污染防治法》这一部，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都有诸如此类的规定。这些法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对环保部门自由裁量权的行使进行实质性的限制，这就为被规制企业“俘获”规制机构提供了可能。

（二）参与环境执法过程的非对等性

除了宽泛的自由裁量权外，规制俘获之所以发生的另一个重要前提是相互竞争的各利益集团对规制过程的非对等参与。[11]（P117）从理论上讲，这种非对等参与源自集体行动的困境。奥尔森的集体行动的逻辑表明，集团越小，人均收益也就越大，其成员影响规制结果的积极性也就越高。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[13]（P2）在规制过程中，被规制对象和规制受益人是两个相互竞争的利益集团，相较于作为规制受益人的广大公众，被规制对象这一集团要小得多，他们通过规制俘获影响规制结果的积极性也就越高。

我国环境执法过程中的非对等参与，除了受制于前述集体行动的逻辑之外，还因为我国行政诉讼法关于原告适格规则的规定而加剧。我国《行政诉讼法》将提讼的适格原告限制在“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将提起行政诉讼的适格原告扩张到了“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，但是无论是学界还是司法实践部门，都没有认可公民个人在环境公共利益遭受损害之际具有提起行政公益诉讼的资格（注释6：比如云南省《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》就明确规定：“只有检察院及在我国境内依法设立登记的、以环境保护为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提讼；法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”相应的解释是：“因自然人在举证能力上处于劣势，同时也为防止以个人私利或带有违背社会公序良俗的目的，利用公益诉讼滥诉情况的出现。”）。这就加剧了被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，其直接后果是，规制机构为避免卷入诉讼，往往从一开始就考虑被规制对象的利益，尽量做出有利于被规制对象的规制决策。作为规制受益人的广大公众，由于没有资格通过诉讼程序挑战规制机构的规制决策，使得规制机构一开始就把规制受益人的利益排除在其决策考量范围之外。

无论是集体行动的困境，还是我国行政诉讼原告适格规则的运用，都加剧了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等参与。随着参与环境执法过程的非对等性的增加，规制俘获的几率也随之增大。没有赞成规制决策的公民的参与，执法机构与积极主动的被规制对象相互勾结损害公共利益就成了顺理成章的事情了。[11]（P131）

（三）规制主体与规制对象的利益结盟

规制俘获理论指出，规制俘获也可能因为规制主体和规制对象具有共同的行事准则与意识形态而发生。这种共享的行事准则或者意识形态可能仅仅是因为规制主体曾经受雇于规制对象（注释7：如果规制主体曾经受雇于作为规制对象的企业，那么他们就会用该企业的眼光来看待世界，其做出的决策也会为了获得其前任同事的赞许而偏向被规制的企业。SeeMarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyIndependentCommission，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，pp.184-85，1955.），也可能源于规制主体与规制对象共享的职业准则和共同受过的教育，[14]（P279）或者共同的文化背景或阶级地位。[15]当然，规制主体与规制对象之间的利益结盟，也是规制俘获得以产生的基础。因为这种利益联盟使规制主体和规制对象形成了“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体，规制主体对规制对象的偏袒，也正是对自身利益的增进，规制俘获由此产生。

在我国环境执法过程中的规制俘获，正是规制主体与规制对象之间的利益结盟使然。在我国现行体制之下，作为规制主体的地方政府与作为被规制对象的污染企业之间存在紧密的利益关联，形成了两种牢固的利益联盟：一是以分税制为纽带而形成的经济利益联盟。在我国现行的分税制下，当地的纳税大户成了地方财政收入的主要来源。地方政府为扩大财政收入，对纳税大户的排污行为视而不见也就不足为怪了。二是以偏重GDP的官员选拔机制为纽带而形成的政治利益联盟。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授指出：“很长时间以来，GDP是中国政府刺激经济发展的一套政策。政府确立一个量化了的发展目标，再把这个目标‘科学地’分解，落实到各级官员。很自然，GDP增长成了官员升迁的主要指标。……GDP指标是这些官员生活其中的政治体系运作的内在部分。”[16]在经济利益和政治利益的双重刺激下，作为规制主体的地方人民政府牺牲环境利益也就不足为怪了。无论是黑龙江省环保厅拒绝曝光违法排污企业名单的案件，还是安徽省固镇县违法解除依法行使环保职责的环保官员的案件，都是经济利益和政治利益双重驱动的结果。

三、我国环境执法过程中“规制俘获”迷局的破解之道

（一）规范环境执法中的自由裁量权

因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到法律惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（P113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统经济规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-endedstandards）。比如说，国会明确规定环保总署（EPA）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammerprovisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制企业或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（P113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。

要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。

可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。

（二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制

我国长期实行的以GDP为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的GDP增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》，载《中国纪检监察报》2010年6月21日。）。

除了改革政绩考核机制以外，强化地方政府及其环保部门的环境保护目标责任制也是防止环境执法规制俘获的重要手段。加里.贝克尔（GaryS.Bec-ker）和乔治.斯蒂格勒（GeorgeJ.Stigler）指出，执法水平的高低取决于多种因素，其中，内化于执法者薪酬机制内部的激励结构具有决定性意义。[17]（P3-4）正因为如此，提高执法人员薪酬成为他们为根治执法腐败而开出的良方，[17]（P6）目的在于为规制机构提供一定的激励，弱化其被俘获的动机。但是，对规制者激励数量的确定存在一定的难度，还可能缺乏合适的比较基准。正因为如此，通过提高报酬来减少俘获现象的政策，也是高成本的。[18]（P123）为此，必须同构其他方式来减少因为规制者薪酬较低而导致的规制俘获。

强化地方人民政府及其环保部门的环境保护目标责任制不失为防止环境执法中的规制俘获的较佳选择。环境保护目标责任制首先切断了环境规制主体与规制对象在唯GDP主义下的政治利益关联：在唯GDP主义之下，规制主体与规制对象的利益是一致的，规制对象以牺牲环境换来的GDP增长，成为规制主体职场升迁的跳板；在环境保护目标责任制下，规制对象因为GDP增长而牺牲的环境，恰恰成了规制主体职场升迁的绊脚石。在这种情况下，规制主体为获得升迁，必然会严格执行、实施环境法，以制裁其管辖范围内的规制对象的污染行为，为其职场升迁扫除障碍。

（三）引入环境公民诉讼

环境公民诉讼滥觞于美国1970年的《清洁空气法》（CleanAirAct），它授权公民个人在环境公共利益遭受侵害之际，可以违反环境法律的企业、个人或者未能执行环境法律的政府机关。环境公民诉讼条款存在于绝大多数美国联邦环境法律之中，已成为其环境法不可分割的一部分。[19]（P165）

在美国，环境公民诉讼成为纠正规制俘获的重要手段。首先，环境公民诉讼可以提高规制机构的责任感，从而防止规制俘获的发生。在没有问责制的情况下，规制者容易产生逆向选择，限制自己的判断能力。正是因为有了环境公民诉讼的存在，规制机构才不得不全面制裁环境违法行为，否则将面临严厉的惩罚。“正是在这个意义上，公民诉讼可以防止‘规制俘获’——也就是被规制企业不当影响规制机构，以至于使这些规制机构在行使执法责任时缺乏效率的担心。”[12]（P241）其次，环境公民诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。前已述及，参与规制过程的非对等性是规制俘获产生的重要因素，而公民诉讼恰恰可以为公众参与政治过程——特别是环境规制法律的执行——提供机会，[19]（P165）从而改变了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等性参与，遏制了规制俘获现象的出现。

在我国，由于行政诉讼法对原告资格的限制，公民个人失去了通过诉讼方式参与环境执法的体制内渠道，加剧了被规制对象和规制受益人参与环境执法过程的非对等性。为改变这一现状，我国应借鉴美国的环境立法经验，在各环境单行法中规定环境公民诉讼条款，赋予公民个人在环境规制机关未能勤勉执法时对其进行的权利。至于具体条文的设计，可以参照我国台湾地区法律中的相关条文，在环境单行法中作如下规定：“公司场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日之内仍未执行者，人民得以该主管机关为被告，对于其怠于执行职务之行为，直接向法院，请求判令其执行。”[20]（P317-318）

环境公民诉讼条款既可以增强环境规制机构的责任感，也可以改变被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，最终减少甚至杜绝环境执法过程中规制俘获现象的发生。

结语

环境执法过程中的规制俘获，是我国环境执法不力、环境质量状况恶化的根源所在。由于环境执法机关享有广泛的自由裁量权，在环境执法机关与环境污染企业具有共同的利益追求的情况下，环境执法过程中的规制俘获便应运而生。规制对象和规制受益人对环境规制过程的非对等参与，则进一步纵容、加剧了环境执法过程中的规制俘获。为了克服环境执法过程中的规制，我国必须在环境立法中进一步规范环境行政机关的自由裁量权，使其控制在必要的范围之内。与此同时，我国应辅以环境保护目标责任制和环境公民诉讼制度，以此来切断环境规制主体与规制对象之间的利益关联，扩大公民个人对环境规制过程的参与，最终达到尽量减少或消除环境执法过程中的规制俘获这一目的。

注释:

[1]中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[N].中国环境报，2009-11-02，（3）.

[2]PhilipD.Osei，RegulationinaFlux：theDevelopmentofRegulatoryInstitutionsforPublicUtilitiesinGhanaandJamaica，athttp：///titanweb/cdb/webcms.nsf/AllDoc/2B467B7154364D5D0425741F0046D9B5/$File/Regulation%20in%20a%20Flux.pdf.

[3]Jean-JacquesLaffont&JeanTirole，ThePoliticsofGovernmentDecision-making：ATheoryofRegulatoryCapture，106QuarterlyJournalofEconomic1089，2002.

[4]Kahn.A.E.，TheEconomicsofRegulation：PrinciplesandInstitutions，NewYork：WileyPress，1970.

[5]MarkC.Niles，OntheHijacingofAgencies（andAirplanes）：TheFederalAviationAdministration，“AgencyCapture，”10JournalofGender，SocialPolicy&theLaw381，2002.

[6]DavidDana&SusanKoniak，BargainingintheShadowofDemocracy，148U.PA.L.Rev.473，1999.

[7]陈富良.规制政策设计中机制设计理论的局限性[N].光明日报，2007-10-17.

[8]MarkA.Cohen&PaulH.Rubin，PrivateEnforcementofPublicPolicy，3YaleJ.onReg.，167，1985-1986.

[9]AmitaiEtzioni，TheCaptureTheoryofRegulations—Revisited46Society319，2009.

[10]MarverH.Bernstein，RegulatingBusinessbyIndependentCommission154，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress，1955.

[11]MatthewD.Zinn，PolicingEnvironmentalRegulatoryEnforcement：Cooperation，Capture，andCitizenSuits，21Stan.Envt.lL.J.81，2002.

[12]CatherineMongeon，EnvironmentalConversationOrganizationv.CityofDallasCreatesUnnecessaryBurdensforCitizenSuitsundertheCleanWaterAct，36EcologyLawQuarterly237，2009.

[13][美]曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，郭宇峰，李崇新，译.上海：上海三联书店.上海人民出版社，1995.

[14]ColinS.Diver，ATheoryofRegulatoryEnforcement，28Pub.Pol’y257，1980.

[15]G.WilliamDomhoff，ThePowersThatBe：ProcessesofRulingClassDominationinAmerica，NewYork：RandomHouse，1978.

[16][新]郑永年.中国的GDP主义及其道德体系的解体[N].联合早报，2009-12-29.

[17]GaryS.Becker&GeorgeJ.Stigler，LawEnforcement，Malfeasance，andCompensationofEnforcers，3J.Legal.Stud1.，1974.

环境执法行政论文篇（9）

关键词: 规制俘获/自由裁量权/行政问责制/环境公民诉讼 内容提要: 规制俘获是被规制者对规制机构的一种支配和控制。由于规制机构所享有的宽泛的自由裁量权、被规制对象与规制受益人对规制过程参与的非对等性以及规制主体与被规制对象的利益结盟等原因，我国环境执法过程中出现了“规制俘获”，其表现为环境执法不严。为破解这一迷局，必须规范自由裁量权、强化环境保护目标责任制，并在各环境单行法中引入环境公民诉讼。 引言：问题的提出 1979年9月，第五届全国人大常委会原则通过了《环境保护法（试行）》，我国第一部环境保护法律由此诞生。经过三十余年的努力，我国环境保护法律体系的建设取得了长足的进展，基本上形成了以《宪法》中的环境法规范为指导，以环境保护法基本法和环境保护单行法为主体，以其他环境法规、规章为补充的完善的环境法律法规体系。根据中国法学会于2010年6月21日的《中国法治建设年度报告（2009）》的统计，截至2009年底，中国已经制定了30多部有关环境保护的法律，成为中国各法律部门中立法进程最快的领域之一。遗憾的是，我国的环境状况并没有因为环境法的健全和完善而得到根本的改善，环境污染和资源破坏反而有愈演愈烈之势，水污染（注释1：2011年的沱江污染事件、2005年的松花江污染事件、2007年5月的太湖蓝藻事件，无不昭示着我国水污染问题的严重性。2007年5月下旬，国家环保总局的6个检查组分赴黄河、长江、淮河以及海河流域调查流域污染现状，得出的结论令人震惊：四大流域的整体污染现状已成为常态；7大水系中有26%的水质为五类和劣五类；9大湖泊中7个是五类和劣五类，这也就意味着这些湖水成了连农用水都做不了的废水。详情可参见相关媒体报道。）、大气污染（注释2：2003年，发生在益阳安化县的全国首例大气污染环境事故案让安化县梅城镇东华完小85名师生身心受到严重伤害，至今仍阴影难消。2007年的一个统计数据表明，全国二氧化硫年排放量高达1857万吨，烟尘1159万吨，工业粉尘1175万吨。全国47个重点城市中，约70%以上的城市大气环境质量达不到国家规定的二级标准；参加环境统计的338个城市中，137个城市空气环境质量超过国家规定的三级标准，占统计城市的40%。大气污染之严重程度由此可见一斑！）、地质灾害（注释3：今年6月2日，广西玉林市、梧州市降雨引起群发性地质灾害，造成43人死亡和失踪；6月4日，浙江衢州高速公路出现直径8米、深度10米的大坑；5月23日，江西省抚州市东乡县因滑坡导致列车脱轨，造成19人死亡……这些引起人们广泛关注的地质灾害，只是近期地质灾害的冰山一角。据国土资源部统计，今年1-5月份全国共发生地质灾害4175起，地质灾害发生频率之高令人担忧。）等环境污染与资源破坏事件仍频繁发生。在已经颁布了30余部环境保护法律的当代中国，环境污染与资源破坏的频繁发生不得不让人深思。或许，我们不应把环境质量的恶化简单地归因于环境实体法的不完备，规制俘获所导致的环境执法不严才是环境状况日益恶化的罪魁祸首（注释4：江苏仪征市环保局原党组书记候宜中奔走呼吁4年多，报送的调研材料累计达数十万字，也关停不了辖区内的两家污染企业；黑龙江省环保厅以保密为由拒绝披露涉及污染企业的相关信息；安徽固镇县环保局6名干部因依法行政损害了地方政府招商引资而被集体解职……这些看似荒谬的事件，反映的不是我国环境实体法的不完备，而是环境执法权力的软弱与环境执法水平的低下。）。我国著名环境法学专家王灿发教授曾一针见血地指出，法律的真正威力，不在于其数量的多少，而在于它在多大程度上被执行和遵守。我国环境法所面临的重要挑战之一正在于已经颁布的法律法规不能得到真正的、彻底的执行和遵守。毋庸讳言，环境法执法不严的原因很多，囿于篇幅，本文无法穷尽所有环境执法不严的根源并提出自己的解决之道，而是仅就环境执法过程中出现的“规制俘获”迷局之破解发表自己的一孔之见，以就教于各位方家。 一、规制俘获的规制后果 汉语“规制”一词译自英文regulation。从英美文献资料来看，“规制”一词是在两种迥然相异但又互不排斥的意义上使用：欧洲把“规制”视为“治理”（governance）的同义词，而美国则将“规制”视为以公共利益的名义对企业进行的“控制”（control）。相较于过于宽泛的第一种意义上的规制含义，第二种意义上的规制含义更为合理，它指出了政府规制的目的在于公共利益的实现。不过 ，第二种意义上的规制含义也不全面，它并没有指出规制的依据，从而使规制的含义失之泛泛。就这一点而言，斯科特（Scott）对规制的定义更可取。斯科特根据规制含义的范围，将规制从狭义至广义进行了三种界定：（一）根据规制而进行的持续监管；（二）政府为引导经济而进行的各种干预；以及（三）进行社会控制的各种手段（注释5：ScottC，Regulation，Dartmouth Publishing Company，2003，转引自Tony Foley，Using a Responsive Regulatory Pyramid in Environmen-talRegulation，QELA Conference Paper，2004.）。斯科特关于规制的三种定义中，第一种含义指出了法律在规制中所发挥的基础性作用，符合近现代规制国家的基本精神，因而更为科学。总而言之，规制是以实现社会公共利益为目的，根据法律规则对企业进行的各种控制。 规制俘获（regulatory capture）则是对规制在现实生活中有利于被规制者的一种经验陈述，是被规制者对规制机构的一种支配和操纵。它最早可以追溯到马克思关于大企业控制制度的观点以及20世纪早期的政治学学者，后经斯蒂格勒等经济学家的修正而逐步完善。（P1089） 规制俘获理论是在纠正传统规制理论（也就是公共利益规制理论）的前提假设的基础上发展起来的。公共利益规制理论强调政府在矫正价格垄断以及环境外部性等市场失灵方面的作用，它建立在三个相互关联的前提假设之上：第一，规制机构拥有完全的信息，规制中不存在信息不对称；第二，规制机构是“善良”（benevolent）的，旨在追求社会福利的最大化而没有自己的私利；第三，规制机构有完全的承诺能力（perfect commitment capacity）。规制俘获理论正是在纠正公共利益规制理论的第二个假设的基础上发展起来的。规制俘获理论强调利益集团在公共政策形成中的作用，认为政府在规制关系中并不是“善良”和追求公共福利的，规制机构会被规制企业所“俘获”和控制，规制实际上成为生产者获取私利的工具。 利益集团之所以不遗余力地俘获政府决策，是因为政府决策可以影响企业和消费者福利。（P1090）规制俘获最直接的后果，就是破坏政府规制的目的，以牺牲公共利益为代价，换取对被规制对象有利的规制决策。（P402）规制既包括政策制定，又包括设计政策执行的各种机制，因此，规制俘获的后果就可能体现在两个层面：一是规制政策设计层面，即规制对象通过各种途径操纵规制政策的制定者，以便让规制政策符合其自身利益；二是规制政策执行层面，即规制对象通过俘获公共执法人员，弱化现行规制法律的执行，以维护一己私利。具体而言： （一）影响规制政策的最优设计 政府规制的本意是消除市场失灵，以维护社会公共利益，实现社会福利的最大化。但是，由于规制俘获的存在，政府规制政策无法实现最优化设计，政府规制所追求的社会福利最大化目标很难实现。就这一点而言，美国学者早有论述：“在被‘俘获’的机构中，机构规制者在与被规制企业交往时，不再是‘公共利益’的代表。相反，政府官员通过制定有利于或者至少是不大幅增加被规制企业负担的规制法律来促进被规制企业各待议事项的实现。”（P497） 被规制对象主要通过其掌握的私有信息来影响规制政策的最优设计。规制主体为制定有效的规制政策需要收集信息。在政府规制过程中，相对于政府而言，被规制对象更加了解自己企业的相关信息，成为信息优势方，而政府对被规制对象的相关信息知之甚少，成为信息劣势方。处于信息优势方的企业知道，自己提供的信息将被规制主体用于设计一个政策，而这一政策反过来又会影响到被规制对象自身的利益，被规制对象因此就有虚报信息以影响规制政策内容的激励。常见的情况是高估成本，以获得一个不太苛刻的政策。照此制定出来的规制政策，必然有利于被规制对象而不利于社会福利最大化目标的实现，规制政策最优化设计的企图也因此而归于失败。 除此之外，被规制对象还常常以院外集团（ lob-byists）的游说为手段，积极影响立法机关的立法活动，使其偏离政府规制应当追求的公共利益目标。所谓院外集团，是指西方国家中为了某种特定利益而组成的企图影响议会立法和政府决策的组织，因其活动常在会议的走廊或接待处进行而得名。院外集团的活动通常贯穿于整个立法过程。在提案阶段，他们游说议员提出有利于自己的议案；在议会委员审议阶段，他们利用议会举行听证会提出有利于自己所代 表的利益集团的证词；在议会辩论阶段，他们运用各种手段进行专门的调查研究，为议员辩论提供情报和个人力量，协助议员准备演说词，为议员的辩论出谋划策。更有甚者，一些院外集团还常常设法与议员进行私人接触，对议员进行威逼利诱，甚至采取行贿、色情交易等非法手段加以收买。院外集团不遗余力地奔波于立法活动的全过程，目的只有一个：为它所代表的特殊利益集团进行游说，使国家的立法有利于其所代表的利益集团，至于政府规制本应追求的社会福利最大化目标，则可能在这些院外集团的游说之下而化于无形。 在我国，并不存在西方国家那种代表特殊利益集团的院外集团，因此也就不存在院外集团影响规制政策制定的情况。事实上，随着改革开放的深入，中国也产生了一批新的特殊利益集团，他们为维护、巩固自己的利益，也通过各种活动影响涉及自身利益的法律的出台。我国《反垄断法》迟迟难以出台，可以说与“特殊利益集团”的蓄意阻挠不无关系。 （二）弱化现行规制法律的执行 规制俘获除了通过信息优势和院外集团来影响政府规制政策的最优化设计之外，还可能通过各种方式弱化现行规制政策的执行。 规制改革的建议者认为，规制政策一经制定，便可正常运转。（P167）殊不知公共执法人员并非心无旁骛地追求公共利益的“善良人”，他们也是追求自身利益最大化的“经济人”。其执法动机主要来自于他们获得的薪酬和职场升迁，其利益与其旨在保护的潜在受害人的利益并无多大关联。换句话说，公共执法人员自身的利益与执行法律的社会成本和收益并不相关，公共执法人员既不能从降低执法成本中受益，也不会从减少执法收益中受损。在这种情况下，作为“经济人”的公共执法人员也会千方百计追求自身利益的最大化，由此导致公共执法人员易于受到第三方或其应予监管的违法人员的贿赂。作为报答，公共执法人员往往对其规制对象的违法行为采取听之任之的态度，从而弱化现行规制法律的执行。归根结底，公共机构执行法律之所以缺乏效率，是因为公共机构自身的利益与执行法律的社会成本和收益不相关。如果公共机构既不能从降低执法成本中受益，也不会从坚守执法收益中受损，那么公共机构就会对提高执法效率漠不关心。 总而言之，规制俘获不仅是规制政策严重偏离政府规制所追求的社会福利最大化目标，而且通过弱化现行执法的方式使本已体现在既定法律中的规制目标成为泡影，从而使规制政策及其执行都沦为了规制对象获取个体私利的工具。 二、我国环境执法中规制俘获的原因分析 规制俘获有多种表现形式，其中之一便是弱化现行规制法规的实施。（P319）我国环境法律法规体系的完善之所以未能从根本上改变我国的环境状况，规制俘获导致的执法不严难辞其咎，而环境执法不严的产生，主要与下述几个因素紧密相关： （一）环境规制机关享有宽泛的自由裁量权 规制俘获理论认为，规制俘获得以产生的首要前提是法律赋予规制机构宽泛的自由裁量权。美国学者马修.齐恩（Matthew D. Zinn）指出，规制机构一旦获得宽泛的自由裁量权，便会在利益集团的分布格局、规制机构资源的匮乏、被规制企业对规制官员任免的影响以及规制机关与被规制对象共享的准则和意识形态等因素的影响下作出有利于被规制企业的规制决策。[11]（P109-111）对于宽泛的自由裁量权在促进规制俘获方面的负面作用，美国学者凯瑟琳.孟吉恩（CatherineMongeon）也表达了类似的观点：“在选择检举多少违法者以及哪些违法者这方面，行政机关几乎享有绝对的自由裁量权。如果监督执法活动的政府部门对环境规制充满敌意，不愿意为环境执法分配资源，那么就会导致执法不足（under-enforcement）这一结果的出现。”[12]（P241） 宽泛的自由裁量权之所以会导致规制俘获现象的出现，是因为享有自由裁量权的规制机关即使被俘获而做出了有利于规制对象的规制决策，也不会因此而承担法律责任。行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言的，是行政机关在法律规定范围所享有的选择权。其实质在于赋予行政机关及其工作人员一定的判断和选择余地，其特点在于选择性和任意性。也正因为如此，自由裁量权极易被滥用，成为被规制对象俘获规制机构、获取不正当利益的突破口。至于自由裁量权对规制俘获的负面作用，美国学者马修齐恩有着非常深刻的认识，他指出：“自由裁量权允许规制机构偏向被规制企业，因为他们不会因此而受到有强制性的法律规定的约束。”[11]（P109） 我国环境执法中的规制俘获，与我国环境法赋予环保执法部门宽泛的自由裁量权不无关系。在我 国目前正在实施的环境法律中，赋予环保行政部门自由裁量权的法律不在少数。以新修订的《水污染防治法》为例，该法赋予环保行政部门自由裁量权的条文随处可见，该法第74条规定，排污超标或超总量排污的，由县级以上环保部门处其违法排放期间应缴纳排污费数额的2至5倍的罚款；该法第75条规定，在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿；该法第77条规定，违反本法规定，生产、销售、进口或者使用列入禁止生产、销售、进口、使用的严重污染水环境的设备名录中的设备，或者采用列入禁止采用的严重污染水环境的工艺名录中的工艺的，由县级以上人民政府经济综合宏观调控部门责令改正，处五万元以上二十万元以下的罚款。当然，在我国现行环境保护法律中，给予环保行政部门这种自由裁量权的法律远不止《水污染防治法》这一部，《环境保护法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》都有诸如此类的规定。这些法律在赋予环保部门宽泛的自由裁量权的同时，并没有对环保部门自由裁量权的行使进行实质性的限制，这就为被规制企业“俘获”规制机构提供了可能。 （二）参与环境执法过程的非对等性 除了宽泛的自由裁量权外，规制俘获之所以发生的另一个重要前提是相互竞争的各利益集团对规制过程的非对等参与。[11]（P117）从理论上讲，这种非对等参与源自集体行动的困境。奥尔森的集体行动的逻辑表明，集团越小，人均收益也就越大，其成员影响规制结果的积极性也就越高。因此，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[13]（P2）在规制过程中，被规制对象和规制受益人是两个相互竞争的利益集团，相较于作为规制受益人的广大公众，被规制对象这一集团要小得多，他们通过规制俘获影响规制结果的积极性也就越高。 我国环境执法过程中的非对等参与，除了受制于前述集体行动的逻辑之外，还因为我国行政诉讼法关于原告适格规则的规定而加剧。我国《行政诉讼法》将提起诉讼的适格原告限制在“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，虽然《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》将提起行政诉讼的适格原告扩张到了“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”，但是无论是学界还是司法实践部门，都没有认可公民个人在环境公共利益遭受损害之际具有提起行政公益诉讼的资格（注释6：比如云南省《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》就明确规定：“只有检察院及在我国境内依法设立登记的、以环境保护为目的的公益性社会团体，可以作为原告向法院提起诉讼；法院暂不受理公民个人提起的环保公益案件。”相应的解释是：“因自然人在举证能力上处于劣势，同时也为防止以个人私利或带有违背社会公序良俗的目的，利用公益诉讼滥诉情况的出现。”）。这就加剧了被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，其直接后果是，规制机构为避免卷入诉讼，往往从一开始就考虑被规制对象的利益，尽量做出有利于被规制对象的规制决策。作为规制受益人的广大公众，由于没有资格通过诉讼程序挑战规制机构的规制决策，使得规制机构一开始就把规制受益人的利益排除在其决策考量范围之外。 无论是集体行动的困境，还是我国行政诉讼原告适格规则的运用，都加剧了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等参与。随着参与环境执法过程的非对等性的增加，规制俘获的几率也随之增大。没有赞成规制决策的公民的参与，执法机构与积极主动的被规制对象相互勾结损害公共利益就成了顺理成章的事情了。[11]（P131） （三）规制主体与规制对象的利益结盟 规制俘获理论指出，规制俘获也可能因为规制主体和规制对象具有共同的行事准则与意识形态而发生。这种共享的行事准则或者意识形态可能仅仅是因为规制主体曾经受雇于规制对象（注释7：如果规制主体曾经受雇于作为规制对象的企业，那么他们就会用该企业的眼光来看待世界，其做出的决策也会为了获得其前任同事的赞许而偏向被规制的企业。SeeMarverH. Bernstein，RegulatingBusiness by IndependentCommission，Princeton，NJ：PrincetonUniversityPress， pp. 184-85，1955.），也可能源于规制主体与规制对象共享的职业准则和共同受过的教育，[14]（P279）或者共同的文化背景或阶级地位。[15]当然，规制主体与规制对象之间的利益结盟，也是规制俘获得以产生的基础。因为这种利益联盟使规制主体和规制对象形成了“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体，规制主体对规制对象的偏袒，也正是对自身利益的增进，规制俘获由此产生。 在我国环境执法过程中的规制俘获，正是规制主体与规制对象之间的利益结盟使然。在我国现行体制之下，作为规制主体的地方政府与作为被规制对象的污染企业之间存在紧密的利益关联，形成了两种牢固的利益联盟：一是以分税制为纽带而形成的经济利益联盟。在我国现行的分税制下，当地的纳税大户成了地方财政收入的主要来源。地方政府为扩大财政收入，对纳税大户的排污行为视而不见也就不足为怪了。二是以偏重GDP的官员选拔机制为纽带而形成的政治利益联盟。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年教授指出：“很长时间以来，GDP是中国政府刺激经济发展的一套政策。政府确立一个量化了的发展目标，再把这个目标‘科学地’分解，落实到各级官员。很自然，GDP增长成了官员升迁的主要指标。……GDP指标是这些官员生活其中的政治体系运作的内在部分。”[16]在经济利益和政治利益的双重刺激下，作为规制主体的地方人民政府牺牲环境利益也就不足为怪了。无论是黑龙江省环保厅拒绝曝光违法排污企业名单的案件，还是安徽省固镇县违法解除依法行使环保职责的环保官员的案件，都是经济利益和政治利益双重驱动的结果。 三、我国环境执法过程中“规制俘获”迷局的破解之道 （一）规范环境执法中的自由裁量权 因为宽泛的自由裁量权使得环境规制机关可以肆无忌惮地偏向于被规制对象而不必受到法律惩罚，所以规范环境执法中的自由裁量权就成为破解“规制俘获”迷局的第一要务。美国国会用以防止规制俘获的主要机制之一，正是规制机构权限的细化。[11]（P113）在美国，环境法律在许多方面都迥异于传统经济规制中仅仅劝诫规制机构根据公共利益进行规制或铲除“不公平”竞争行为的“开放式标准”（open-ended standards）。比如说，国会明确规定环保总署（EPA）或各州政府机构采取特定行为的时间；如果环保总署未能在规定的时间内采取行动，其严厉的“榔头条款”（hammer provisions）就会自动生效。再比如国会明确列明规制对象的清单，比如被规制企业或污染物，规制主体必须根据这些清单采取行动。[11]（P113-114）这些严格的规定就减少了环境行政机关行使自由裁量权的空间，不会给被规制对象进行规制俘获留下可乘之机。 要规范环境执法中的自由裁量权，就必须对我国环境法中赋予执法机关较大自由裁量权的法律条文进行修订，以根除环境规制俘获的制度根源。以我国2008年新修订的《水污染防治法》第71条规定的罚款为例。该条规定：“违反本法规定，建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产使用的，由县级以上人民政府环保行政主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处五万元以上五十万元以下的罚款。”其中的罚款额度范围较大，低至五万元，高至五十万元。这就给被规制对象俘获规制机关提供了经济上的激励，而规制机关即使作出了偏向于被规制对象的较低数额的罚款，也属于法律授权范围之列，无需受到任何法律的制裁。为杜绝这一现象，立法机关不仅应该根据违法情节的严重程度，分别规定与之相适应的、跨度不大的罚款数额，而且应同时规定规制机关滥用自由裁量权应该承担的责任。当然，由于法律所调整的社会现象具有变动不居的特征，加上立法技术的原因，任何法治社会都不可能在其立法中消除行政自由裁量权。我们所能做的，是通过法律来控制行政自由裁量权的行使并把它控制在必要的范围之内。 可喜的是，我国政府已经意识到宽泛的自由裁量权对环境执法以及环境规制目标实现的危害。国家环保部为规范行使环境行政处罚自由裁量权，制定了《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《关于规范行使环境监察执法自由裁量权的指导意见》以及《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》等一系列规范性文件。这些规范性文件在准确适用法律条款、严格遵循处罚原则、合理把握裁量尺度以及综合运用处罚手段等四个方面做了全面而细致的规定，使得环境执法自由裁量权的规范有据可依、有章可循。不过，这些规范性文件的效力等级较 低，不利于行政自由裁量权的规范。最好的办法是，借鉴美国的经验，在各环境单行法中对环境行政自由裁量权进行规范。 （二）改革政绩考核机制，强化环境保护目标责任制 我国长期实行的以GDP为考核指标的政绩考核机制，是把规制主体和规制对象联系在一起的利益纽带：规制主体据以升迁的GDP增长，恰恰是规制对象通过牺牲环境、破坏资源而取得，让规制主体对规制对象的环境污染行为进行规制，无异于让规制主体自毁前程。在这种情况下，规制主体对规制对象的环境污染行为视而不见，甚至沦为环境污染企业的共犯也就不足为奇了。欲改变这种现状，唯有改革我国现有的政绩考核机制，将环境保护目标的实现作为考核地方政府官员政绩、决定其是否升迁的主要指标。令人欣慰的是，我国有些地方政府已经在向这个方向迈进（注释8：今年五月初，贵州省织金县常务副县长经过组织考察，拟任职县委书记，后因其任常务副县长期间治污不力被省环保厅“预警通报”而暂缓任职。参见《用好环境问责这柄“利剑”》，载《中国纪检监察报》2010年6月21日。）。 除了改革政绩考核机制以外，强化地方政府及其环保部门的环境保护目标责任制也是防止环境执法规制俘获的重要手段。加里.贝克尔（Gary S. Bec-ker）和乔治.斯蒂格勒（George J. Stigler）指出，执法水平的高低取决于多种因素，其中，内化于执法者薪酬机制内部的激励结构具有决定性意义。[17]（P3-4）正因为如此，提高执法人员薪酬成为他们为根治执法腐败而开出的良方，[17]（P6）目的在于为规制机构提供一定的激励，弱化其被俘获的动机。但是，对规制者激励数量的确定存在一定的难度，还可能缺乏合适的比较基准。正因为如此，通过提高报酬来减少俘获现象的政策，也是高成本的。[18]（P123）为此，必须同构其他方式来减少因为规制者薪酬较低而导致的规制俘获。 强化地方人民政府及其环保部门的环境保护目标责任制不失为防止环境执法中的规制俘获的较佳选择。环境保护目标责任制首先切断了环境规制主体与规制对象在唯GDP主义下的政治利益关联：在唯GDP主义之下，规制主体与规制对象的利益是一致的，规制对象以牺牲环境换来的GDP增长，成为规制主体职场升迁的跳板；在环境保护目标责任制下，规制对象因为GDP增长而牺牲的环境，恰恰成了规制主体职场升迁的绊脚石。在这种情况下，规制主体为获得升迁，必然会严格执行、实施环境法，以制裁其管辖范围内的规制对象的污染行为，为其职场升迁扫除障碍。 （三）引入环境公民诉讼 环境公民诉讼滥觞于美国1970年的《清洁空气法》（CleanAirAct），它授权公民个人在环境公共利益遭受侵害之际，可以起诉违反环境法律的企业、个人或者未能执行环境法律的政府机关。环境公民诉讼条款存在于绝大多数美国联邦环境法律之中，已成为其环境法不可分割的一部分。[19]（P165） 在美国，环境公民诉讼成为纠正规制俘获的重要手段。首先，环境公民诉讼可以提高规制机构的责任感，从而防止规制俘获的发生。在没有问责制的情况下，规制者容易产生逆向选择，限制自己的判断能力。正是因为有了环境公民诉讼的存在，规制机构才不得不全面制裁环境违法行为，否则将面临严厉的惩罚。“正是在这个意义上，公民诉讼可以防止‘规制俘获’——也就是被规制企业不当影响规制机构，以至于使这些规制机构在行使执法责任时缺乏效率的担心。”[12]（P241）其次，环境公民诉讼改变被规制对象与规制受益人参与规制过程的非对等性，从而有利于克服规制俘获。前已述及，参与规制过程的非对等性是规制俘获产生的重要因素，而公民诉讼恰恰可以为公众参与政治过程——特别是环境规制法律的执行——提供机会，[19]（P165）从而改变了被规制对象和规制受益人对环境执法过程的非对等性参与，遏制了规制俘获现象的出现。 在我国，由于行政诉讼法对原告资格的限制，公民个人失去了通过诉讼方式参与环境执法的体制内渠道，加剧了被规制对象和规制受益人参与环境执法过程的非对等性。为改变这一现状，我国应借鉴美国的环境立法经验，在各环境单行法中规定环境公民诉讼条款，赋予公民个人在环境规制机关未能勤勉执法时对其进行起诉的权利。至于具体条文的设计，可以参照我国台湾地区法律中的相关条文，在环境单行法中作如下规定：“公司场所违反本法或依本法授权订定之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人民或公益团体得叙明疏于执行之具体内容，以书面告知主管机关。主管机关于书面告知送达之日起60日之内仍未执行者，人民得以该主 管机关为被告，对于其怠于执行职务之行为，直接向法院起诉，请求判令其执行。”[20]（P317-318） 环境公民诉讼条款既可以增强环境规制机构的责任感，也可以改变被规制对象和规制受益人对规制过程的非对等参与，最终减少甚至杜绝环境执法过程中规制俘获现象的发生。 结语 环境执法过程中的规制俘获，是我国环境执法不力、环境质量状况恶化的根源所在。由于环境执法机关享有广泛的自由裁量权，在环境执法机关与环境污染企业具有共同的利益追求的情况下，环境执法过程中的规制俘获便应运而生。规制对象和规制受益人对环境规制过程的非对等参与，则进一步纵容、加剧了环境执法过程中的规制俘获。为了克服环境执法过程中的规制，我国必须在环境立法中进一步规范环境行政机关的自由裁量权，使其控制在必要的范围之内。与此同时，我国应辅以环境保护目标责任制和环境公民诉讼制度，以此来切断环境规制主体与规制对象之间的利益关联，扩大公民个人对环境规制过程的参与，最终达到尽量减少或消除环境执法过程中的规制俘获这一目的。 注释: 中国环境报编者按.环境立法30年系列报道之二：前行路上我们一起守望[N].中国环境报，2009-11-02，（3）. 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环境执法行政论文篇（10）

中图分类号：D035.1文献标志码：A文章编号：1001-862X（2016）01-0068-005

近年来，我国生态环境破坏日趋严重，环境保护的国家意志进一步升级，地方政府在环境治理中的主导者作用日趋强化，地方政府的环境责任问题也备受各界关注，从环境治理的历史经验可见，要解决环境问题，关键在于厘清政府责任，严格规范政府行为。本文将着力研究地方政府环境责任，并试图建立科学的地方政府环境责任体系，以期为我国当下环境污染治理献力。

一、地方政府环境责任体系的提出与依据

随着环境的不断恶化以及环境问题的凸显，国家顶层设计对环境保护作了明确部署。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对政府职能作了全新定位，首次将“环境保护”作为政府职能明确提出，这体现政府职能随着环境问题的凸显而作出的适时转变。改革开放30多年来，我国集中力量搞经济建设，成效显著。但不可否认的是，一些地方粗放的经济发展方式造成严重的能源浪费与环境污染问题。因此，要实现“五位一体”的整体推进，只有发挥好政府的环境保护职能，才可以协同发展。党中央、国务院审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》（以下简称《意见》），将中共十和十八届三中、四中全会精神贯彻到生态文明建设中，明确了生态文明的总体要求、目标愿景、重点任务和方向性要求。

落实地方政府环境责任应当明确法律规范依据，给我国地方政府环境治理提供规范指引。目前，我国制定了近1600多部环境类的法律、法规、规章、环境标准、司法解释，以及国际条约，具体包括以下内容[1]：第一，宪法及其组织法的规范指引。宪法规定了保护生态环境的国家职责，其主要通过组织法给“县级以上人民政府”配置环境保护的职权具体实现。（1）第二，地方政府对本区域的环境质量负责。（2）新《环境保护法》在总则中明确了地方政府在本区域的环境责任。第三，建立环境影响评价、污染防治、清洁生产、自然资源、能源的管理与保护等法律制度。对土地利用、工业、农业、能源等有关规划建设，应当进行环境影响评价。（3）环境污染防治、自然资源管理等法律中规定“县级以上地方人民政府”负责本行政区域的循环经济、污染防治、自然资源（能源）等的管理工作。（4）分析环境法律中地方政府环境责任条款的规范构造后，可见我国的环境保护基本完成了地方政府环境责任体系的法律构建。（5）在上述政策支撑与法律保障下，我国的环境保护工作取得一定成效。

然而，我国的环境污染状况并没有得到有效遏制，大量雾霾、水污染、空气污染、土壤污染等不断出现，令人堪忧。鉴于此情况，我们不得不考虑作为地方环境责任主要责任者的政府责任是否有效地落实。客观地讲，传统的政府单一责任主体无力解决日渐复杂的环境问题[2]，环境治理需要社会各主体承担相应的责任，政府、市场以及社会主体充分发挥作用，形成合力，才能解决问题。因此，在此认识基础之上，笔者认为，地方政府环境责任不能只是政府承担责任，而是由一系列责任主体形成的有机责任组合（即地方环境责任体系）。[3]具体是指法律规定的地方政府、环保企业、社会组织组成的责任（职权和义务）体系。

与此同时，我们在具体讨论地方政府环境责任体系的时候，“政府为什么要对环境负责”这一基础性问题需要明确。该问题在学界存在较大分歧，主要有公民环境权论、国家环境权论、公共职能论、福利行政论、善治论、环境安全保障义务等观点。然而，上述理论显得不甚周延，缺少足够的理论解释力。[4]笔者认为地方政府环境责任的理论基础是公众环境利益，是指公众基于生存、发展对环境所具有的利益需求。对此主要从以下两个方面证成：一方面环境作为人们生活不可或缺的公共产品，或称之为环境公益。另一方面，政府要为选民负责提供公共产品，环境公益需要政府及时作出回应。[5]根据委托理论，作为委托者的地方公民将地区环境公共事务委托给人的地方政府，为了维护好环境公益，地方政府应对环境负责，唯有这样，“人民才真正地相信政府的权威”[6]。这合理地解释了地方政府环境职权的正当性来源，同时揭示其是承担环境责任的道义基础。因此，我们应当以公众环境利益为理论基础，为地方政府环境责任体系化提供理论支撑。

二、地方政府环境责任体系的缺陷及其后果

我国环境法律规定了“县级以上政府”的环境保护责任，且新《环境保护法》对政府责任承担方式、种类、范围等予以明确，这已足已称道。然而，之所以当下还存在大量的环境污染事件，其原因是“我国政府环境责任法条已丰满，现实尚骨感”（6），具体来说，我国地方政府环境责任体系尚存以下缺陷。

（一）地方政府经济责任与环境责任配置失衡，导致地区发展不协调。在政府以GDP为绩效考核的指引下，地方政府注重经济利益硬指标的追求。具体表现为：政府责任目标单一，把经济发展作为地方政府政绩的唯一标准，促使地方经济社会发展不平衡，甚至出现地方政府放弃承担环境责任来片面追求经济指标的现象，这极大地背离了地方政府承担公共服务职责要求。地方政府环境责任法律制度不健全，出现地方环境执法依据不足;现行地方政府注重经济发展，轻环境保护，由于法律没有赋予环保部门足够制约违法大企业的惩罚手段（7），导致地方环境执法不力。地方政府的环境问责制度只注重经济问责，环境问责被忽视，致使环境法的权威性不够;也就是说，地方政府如果经济没有发展上去，将会承担极大的责任，地方政府环境责任不履行将不会受多大影响;在这种问责取向下，自然会导致地方政府对环境治理对象按照税收多少、经济贡献大小实行差别待遇。上述现象表明，在地方经济绩效考核的约束下，地方政府经济责任与环境责任不匹配，再加之环境法律对地方政府的规范和问责力度不够，必然会导致地方政府在环境法领域内的政府失灵。

（二）地方政府环境责任体系中各主体责权配置不协调，致使地方政府环境治理能力下降。其主要表现在以下三个方面。（1）政府与企业、公众的环境责任配置失衡，导致行政成本过高。从环境行政法的角度考量，作为环境行政主体的地方政府环境责任轻于作为环境行政相对人的企业。此外，社会组织作为环境保护的重要力量，应承担一定的环境责任。然而，我国的环境保护实践中，地方政府与社会组织责任尚未厘清，在这种情况下，本应该由社会组织以及民众承担的责任，全部由政府承担，导致行政成本偏高。（2）中央政府与地方各级政府环境保护责任同质化，导致行政执行能力降低。我国的宪法以及相关环境法律规范中，都采取了“县级以上人民政府”管理本行政区域环境事务，各级政府承担相同的环境保护责任，形成职责同构的“网状行政体制”。[7]然而，中央与地方各级政府管理的环境事物不一致。在中央和地方环境责任范围划分方面没有突出“属地管理”，这样职责同构的架构使地方各级政府与中央政府的环境责任划分不清，责任承担难以明确，导致行政执行能力下降。（3）地方政府环境保护中重职权轻责任配置，导致权责不一致。权责一致被认为是责任政府的应有之义。然而，我国的环境治理重视地方政府环境的职权配置，疏于对地方政府环境责任的追究。比如在环境监管、环境监察、环境评价等制度中出现权多责少的现象，这势必导致政府在缺乏责任制约的情况下，地方政府不履行责任。

（三）地方政府环境责任法律体系零散混乱，导致地方政府环境责任难以落实。目前，现行环境保护立法、执法、救济法律尚未制度化。（1）环境立法协调性差，规范能力不足。我国环境法律、法规之间的不协调问题比较突出，在环境法律规范中，对于同一级政府职权与责任的规定从数量上看，往往政府配置的职权多于其责任，比如，新《环境保护法》的规定中“地方政府的职权多、责任少”，也是一个例证。地方政府没有考虑各地的行政区划的大小以及环境治理状况而大体上配置基本相同的责任，致使我国地方政府环境责任履行不到位。（2）环境执法操作性差，执法效果不佳。我国现行的许多环境保护事项是由政策推动，其法律规范性不足，且缺乏具体的操作细则和明确的执行标准，环境领域现有的行政处罚、行政许可、行政强制等裁量基准制度尚未形成，已有的实施细则和执行标准其操作性不强，导致环境领域的执法随意性大、环境执法不公等问题，进而影响环境执法效果。（3）环境法律救济机制不健全。一般来说，地方政府不履行环境责任，公民权利受到侵害，可以寻求司法救济、行政救济、社会救济等方式来维护自己的合法权益。然而在我国，环境司法救济机制与行政救济机制运行不畅，社会救济缺失，尚未建立多元纠纷解决机制，致使纠纷解决功能不足。

（四）监督制约机制不健全，监督力度不够。一方面，我国地方政府环境责任的监督机制尚未形成，主要是由于我国各级地方人大听取地方政府工作报告、执法检查等常规监督方式，启动时受地方人大的固定会议期间的约束和具体执法检查计划的限制，导致地方权力机关监督乏力;我国行政监察体制党政的权限划分不清楚，双重领导体制其独立性差，监察机关由于其工作的专业性，不受司法审查，这不利于形成司法对监察机关的监督，导致行政监督作用不明显;我国社会组织存在合法困境，其准入门槛高、独立性差，社会组织这种生存与发展的环境导致其不能有效地监督地方政府环境治理。另一方面，追责机制缺失，致使法律权威性不足。纵观我国地方行政问责制度的构架，在某种程度上说只是一种“运动式”的问责方式，地方政府环境责任追究法律制度的追责主体不明确、对象模糊、范围界定不清、程序缺失、责任承担形式、时效等制度不完善。其制度化、规范化、法制化的环境问责体系尚未形成，因而通过问责而产生倒逼地方政府提升环境治理能力的作用还未发挥。地方政府环境责任是否履行，没有有效的监督制约机制，对环境决策错误导致辖区环境恶化的地方政府领导缺乏刚性约束，出现责任难以追究的后果。

三、我国地方政府环境责任体系的制度建构

在我国，地方政府环境责任没有形成体系化，这已经成为制约我国环境保护实践的主要障碍。大卫・休漠提出了“无赖原则”的假设[8]，证明要使政府履行责任，需要以规章制度、法律、程序与准则构成良好治理的根基。[9]因此，治理环境问题需要完成以下制度建构，保障地方政府环境责任的落实。

（一）建立地方政府环境指标约束机制，促使经济、社会、环境平衡发展。根据我国的上级导向型行政体制（8）特点，对于促进协调可持续发展，在政府绩效考核体系中引入生态文明的相关指标，使环境决策更多地考虑环境的因素，形成严格的激励机制。《意见》要求：“把资源、环境、生态等指标纳入经济社会发展综合评价体系。”该《意见》作为落实生态文明建设的顶层设计，是对《决定》中明确政府环境保护职能后对环境治理作出的政策配套，其加大了环境要素在政府绩效考核中的权重，进一步以严格的指标约束政府行为。在绩效考核方面，要使地方政府履行环境责任形成严格的制度，把环境责任纳入政府绩效考核之中，将“绿色GDP”作为硬性指标约束。在制度层面，同时建立企业责任人环境考评制度、定期环境监测等相关配套制度，形成严格的制度约束地方政府行为。与此同时，从规范层面讲，出台明确规定生态环境指标考核体系的具体法律措施显得尤为必要。对于环境考评不达标的予以行政处罚、对于造成重大环境污染的企业负责人予以刑事制裁。通过上述措施，加大政府对环境企业的监管力度，以此督促企业转变粗放的生产经营方式，把企业的外部监管压力变成企业的内部动力，提高生产效率、增加改善生产环境的动力。[10]从而形成环境指标约束、配套制度保障，法律规范的地方政府环境责任体系。

（二）明晰环境治理主体权责范围，建立履职高效的地方政府环境责任体系。有效的环境保护需要明确地方政府环境责任的范围、组成和内容。[11]（1）明确界定地方政府、环保企业、环保组织责任范围，充分发挥这三类主体在环境治理中的作用。新《环境保护法》明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务。政府主要是掌握企业的生产发展规律，履行环境监管责任;市场主要是利用市场机制促进企业提高效能等方式治理环境;环保组织以及公民则应当自觉承担环境义务，通过以协商、社会舆论和公众参与实现对环境的有效治理。[12]可见，上述三类主体有其各自责任承担范围，因此，地方环境治理，需要从规范层面建立起发挥各级政府的环境责任、市场激励（9）、社会监督（10）作用的环境法律机制。（2）根据环境事权的不同差异化配置各级政府环境责任。各级地方政府在其域内所面临的环境事务不一样，因而，地方各级政府环境事权配置也不尽相同。笔者认为，在保证中央政府的环境责任落实的同时，坚持“属地管理”原则，让地方政府承担本区域的环境责任。建立“地方政府监管、企业负责、公众监督”的环境责任体系。具体来分析，从纵向上改变上下级政府配置相同的环境责任的现状，以所在地域的环境事权为依据差异化配置各级政府职权;同时，明确政府与横向各政府职能部门的环境责任，从根本上使我国环境法律发挥实效。（3）实现地方政府环境保护权责一致。上文已经述及我国现行环境保护法律规定重地方政府环境职权轻环境责任，出现权责不一致的现象。因此，实现权责一致应当明确中央与各级地方政府环境职权与法律责任的范围，使环境立法中各级政府之间的职权与职责的法律条款趋于平衡，最终形成政府监管、企业治理、公众监督的责任体系。

（三）建立权责明确的地方政府环境责任政策法律支持体系。促进地方环境保护的政策从中央到地方已经基本形成体系，然而，单独的政策支持无力保障地方政府环境责任的切实履行，还需要政策与法律结合形成完善的政策法律支持体系，保障地方政府责任的落实。因此，建立操作性强的政策法律支持体系显得尤为重要。（1）建立健全各环境主体环境责任法律体系。主要是通过立法或者进一步修改相关环境保护法律，明确地方政府环境权责范围、种类、方式，企业的权利、义务范围以及环境治理的职责界限，社会组织参与环境治理的职责权限。与此同时，根据中央与地方各级政府的行政区划范围的大小以及各地环境治理具体情况差异化配置环境责任，将体系化的环境责任统合在宪法以及环境法律框架之下，实现地方各主体环境责任的法定化。（2）规范环境执法依据。明确环境执法具体的操作细则和执行标准，在环境领域建立环境行政裁量基准制度，增强环境执法的规范性、公平性，进而提升环境执法效果。（3）建立多元环境救济法律机制。由于环境问题的复杂性，需要通过行政调解、行政复议、行政诉讼、行政协调等专业化的方式化解纠纷，同时发挥司法救济方式的救济作用，用多元救济机制为公民提供救济。

（四）确立严格的责任追究机制，加强地方政府环境责任监督力度。落实地方政府环境责任，建立监督机制与追责机制是重要保障。其一，建立多元的监督制约机制。根据我国《宪法》第一百零四条规定，地方各级人民代表大会常务委员会有权力通过听取政府工作报告和执法检查方式，同时，以专项调查和专题质询等创新的方式监督本级人民政府关于环境保护的工作推进情况。建立健全行政监察机制，发挥上级政府以及上级环境管理部门对地方政府的监督制约作用。健全公众参与程序机制，充分发挥社会组织以及公众对地方履行环保责任的监督作用，以此建立多元的监督机制，发挥应有的环境监督作用。其二，建立环境责任追究制度。建立健全地方政府环境责任追究制度，规范环境责任问责制度明确其主体、清晰界定责任追究范围、明确追责对象、标准、时效，严格执行和遵守法定程序，通过环境责任追究制度倒逼地方政府提高环境责任意识，提升环境执法能力。因此，要使地方政府环境责任追究制度发挥实效，应当充分发挥权力机关、政府部门、社会组织的监督制约作用，对违反环境责任的政府责任人进行严格追责。

注释：

（1）《宪法》第26条第 1 款，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定。

（2）《环境保护法》16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”

（3）参见《环境影响评价法》第8、9条。

（4）《循环经济促进法》第5条第2款;《清洁生产促进法》第5条第2款，第8条;《大气污染防治法》第3条第2款;《大气污染防治法》第4条;《环境噪声污染防治法》第5条;《环境噪声污染防治法》第6条第2款;《固体废物污染环境防治法》第4条，第10条第2款;《放射性污染防治法》第5条;《土地管理法》第5条;《海洋环境保护法》第5条第5款;《水法》第12条第4款;《水土保持法》第5、6、7条;《水污染防治法》第4、8条;《矿产资源法》第11条第2款;《可再生能源法》第5条第2款;《煤炭法》第12条第2款。

（5）常纪文：《中国环境报》http：//.cn/showArticle.aspx？id=4180，2015年5月25日最后访问。

（6）中国经济导报：政府环境责任：法条已丰满现实尚骨感http：//.cn/ztbd/jnjpzk/853062.shtml2015年6月2日最后访问。

（7）有些地方政府及其环保部门对违反“三同时”和环境影响评价等法律制度的经济大户显得无能为力，而那些守法企业在与以污染环境的违法企业的竞争中则处于不利地位。

（8）这里所谓上级导向型行政体制是指，在单一制的体制下，下级政府严格服从上级政府的决定，以上级政府的考核要求作出行为，上级政府的考核指标无疑是下级政府行为动机的指挥棒。

（9）《意见》提出：“加快推行合同能源管理、节能低碳产品和有机产品认证、能效标识管理等机制。”这就是市场机制的体现。

（10）《意见》要求：“积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理。”

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