政策论文篇（1）

二、平稳性和协整检验及格兰杰因果关系

（一）平稳性检验

利用VAR模型做格兰杰（Granger）因果检验以及脉冲响应分析需满足序列平稳性条件，故利用ADF单位根分析检验各序列的平稳性。的单位根检验表明，财政政策变量（CZ）、货币政策变量、四大地区物价变量（SI_PR_DONG、SI_PR_DONGBEI、SI_PR_ZHONG、SI_PR_XI）、以及四大地区产出变量（SI_GR_DONG、SI_GR_DONGBEI、SI_GR_ZHONG、SI_GR_XI）取自然对数后的一阶差分值满足平稳性条件，且是一阶单整的

（二）协整检验

结合单位根检验和各个变量的图示，确定协整分析的常数项和时间趋势项；并利用AIC或SC最小准则确定最佳滞后阶数，对各变量进行协整分析。说明，经过对数变换后的地区人均GDP（LNGDP）、物价水平、货币和财量间只存在一个协整关系。因此初步判断货币、财政政策与产出和物价之间存在长期的稳定关系。

三、VAR模型及脉冲响应函数分析

（一）VAR模型估计结果

对实证模型的选择，近似主题的文献较多采用VAR、SVAR、VECM等模型做实证分析。虽然这些计量模型均无法准确捕捉改革开放后30年中的区域经济结构与宏观经济政策工具的变迁4，但考虑到研究的可行性以及参照同类文献的做法有利于比较，故本文仍采用VAR模型做实证分析5。利用VAR（k）模型对货币量（M1）、财政支出（CZ）分别与东部、东北部、中部、西部等不同区域的人均GDP及价格指数进行分析。东部、东北部、中部、西部的不同k值采用AIC或SC最小原则确定，分别为3、1、1、1。表4货币量（M1）、财政支出（CZ）与四大区域产出及价格VAR模型估计结果注：估计结果下方的R-Squared值是单个方程的拟合优度。对货币量（M1）、财政支出（CZ）与东部人均GDP（SI_GR_DONG）、价格指数（SI_PR_DONG）四个变量之间的VAR（3）模型估计结果表明，前二个方程拟合优度稍小为0.72，后两个方程的拟合优度均在0.8以上，表明模型能较好解释变量之间的关系。因此本文主要考虑后两个方程的估计结果。货币量（M1）、财政支出（CZ）与东北部人均GDP（SI_GR_DONGBEI）、价格指数（SI_PR_DONGBEI）四个变量之间VAR（1）模型估计结果表明，除了第四个方程拟合优度为0.73之外，其他三个方程的拟合优度均在0.5以下，表明模型解释变量之间的关系比较差。为了分析完整性，对东北、中部以及西部区域也进行脉冲响应分析。货币量（M1）、财政支出（CZ）与中部人均GDP（SI_GR_ZHONG）、价格指数（SI_PR_ZHONG）四个变量之间VAR（1）模型估计结果表明，除了第四个方程拟合优度为0.63之外，其他三个方程的拟合优度均在0.37以下，表明模型解释变量之间的关系比较差。货币量（M1）、财政支出（CZ）与西部人均GDP（SI_GR_XI）、价格指数（SI_PR_XI）四个变量之间VAR（1）模型估计结果表明，除了第四个个方程拟合优度为0.65之外，其他三个方程的拟合优度均在0.33以下，表明模型解释变量之间的关系比较差。不过，VAR模型相对不那么在意拟合度和系数的显著性问题。下面采用脉冲响应函数来描述货币政策与财政政策的冲击，对各区域人均GDP和加权平均的商品零售价格指数造成的动态影响

（二）脉冲响应函数及累计脉冲响应函数的分析结果

在各VAR模型中，分别考虑狭义货币供应量（M1）及中央财政支出（CZ）变动在未来10年内对东部、东北部、中部、西部等4大区域人均GDP实际值、关于货币政策区域经济效应，东部、东北部、中部、西部四大区域在经历货币政策冲击之后，在第一年达到最大响应值，分别为0.020272、0.014757、0.014913、0.001565。从大小来看，“东部>中部>东北部>西部”。从区域经济效应累计值来看，货币政策冲击产生后，东部、东北部、中部区域在第二年达到最大累计响应值，而西部则第一年已达到最大累计响应值，分别为0.031895、0.018998、0.022865、0.001565。按累计响应值大小来排序，也得到了“东部>中部>东北部>西部”的类似排序。可见，货币政策区域效应的地区差异性并未随时间而有大的变化。另外，中国货币政策对西部区域几乎不产生影响。这点和Granger因果检验的结果是吻合的。关于货币政策区域物价效应，之前的Granger因果分析表明，在1%显著水平下，M1与中国各个区域的物价之间具有双向因果关系。而从脉冲响应分析结果来看，四大区域均在第二年达到响应峰值，分别为2.59148、2.136434、2.119478、1.789887。按响应大小来排序，为“东部>东北部>中部>西部”。虽然货币政策区域价格效应也存在地区差异性效应，但是其区域价格效应差异远远小于区域经济效应。从上述脉冲响应分析结果可见，中国货币政策主要影响东部区域的经济和物价水平，其次为东北和中部区域，对西部区域的影响比较小。有意思的是，中国财政政策区域经济效应的大小排序恰好相反，为“西部>中部>东北>东部”。并且财政政策达到响应峰值时间也属西部是最快的。不仅如此，财政政策累计效应也得到了“西部>中部>东北>东部”的同样结果。可见与货币政策类似，财政政策区域经济效应的地区差异性也未随时间而起大的变化。综合来看，上述关于货币政策、财政政策区域经济效应的地区差异性结果，为我们构建合理的且相互补充的财政、货币政策组合提供了许多的可能性。这一结论和格兰杰检验结果具有相互印证性6。关于货币政策的时差，在整个区域货币政策实施第一年达到效应峰值，除了西部区域之外，第二年累计效应达到峰值，第三年开始起效应变为负。财政政策效应在西部第一年、在中部第二年、在东北第三年、在东部第四年达到效应峰值。不难发现，虽然从财政政策效应的大小来看，西部区域效果最明显，但其效果保持的时间较短。这可能与中西部区域支柱产业不足、区域竞争优势较低、区域产业单一等原因有关；财政政策实施初期主要投入在基础实施建设上，因而实行初期效果较明显，但因缺乏强有力的产业支撑，其后续拉动经济的作用有限，导致了其效果保持的时间较短。因此，截至目前，通过财政政策尚无法充分弥补因货币政策实施所导致的区域经济差距。有效发挥财政和货币政策组合的效力，可能需要更为有力的产业政策的配合。

政策论文篇（2）

过分突出文学的政治功能，削弱了前苏联文学的审美教育功能

审美教育是借由培养受教育者的审美能力，陶冶其情感，激发其对美的事物的追求和向往，从而达到在潜移默化中净化其思想、提高其道德水平的目的。审美功能是文学作品最根本的社会功能所在，所以以此为契合点，思想政治教育工作可借由文学作品来实现对受教育者的思想和道德教育。审美教育对思想政治教育来说是一个非常巧妙的有效手段，在这一过程中，传统的枯燥说教变为生动趣味的文学赏析，受教育者在体验作品中的自然美、生活美和艺术美的同时，他们的审美品位得以提高，积极向上、热爱生活、追求真理的高尚情操得以培养，从而理想人格得以塑造。

进行审美教育的前提是具有审美艺术性的文学作品的存在，而前苏联文学的许多作品是缺乏这一特性的。前苏联时期，文学的发展方向完全受控于政治权力之下，不断出台的文学政策对写作事业进行了非常细致的指导和规定。前苏联文学的发展受到政治思想的影响之大，在世界文学发展史上是非常少见的。前苏联文学的典型特征就是必须具有某种政治功利性，它必须为统治阶级所倡导的事业服务，必须符合苏共党性的强制性规范。“强调文学作品必须用正确的思想教育人民完全是题中之议，应该如是的。但是不能狭隘地、机械地、简单化地来理解和处理这个问题，更不能急功近利，把艺术作品变成空洞的说教”。［2］恩格斯曾就文学作品的倾向性说过一段话，他明确指出：“我决不反对倾向诗本身。悲剧之父埃斯库罗斯和喜剧之父阿里斯托芬都是有强烈倾向的诗人……可是我认为倾向应当从场面和情节中自然而然地流露出来，而不应当特别把它指点出来；同时我认为作家不必要把他所描写的社会冲突的历史的未来的解决办法硬塞给读者。”［3］苏共的领导和政府及其政府所属部门通常是先提出文学的发展方向，然后再通过不断出台的文学政策以及决议规定文学的创作方法，并通过必要的行政措施使之正常化、规范化。“苏联文坛的特点是从头一天到最后一天，而这七十年的文学斗争史，实质上是一部政治斗争史”。［4］

前苏联文学领域的创作自由度受到了很大的限制，文学作品变为按照苏共的意识形态标准进行的加工订货产品。在这种文学政策的指导下，前苏联得以发表的文学作品都必须体现苏共的官方意志，具有高度的意识形态性，文学作品里充满了高度意识形态化乃至政治政策化的内容。前苏联作协成立后，文学创作受到了统一的领导，社会主义现实主义成为文学作品唯一的创作和评判方法，其他的创作方法均粗暴地遭到排斥。前苏联作协的章程要求作家们的作品要真实地、历史具体地描写现实，要完成用社会主义精神从思想上改造和教育劳动人民的任务。无视艺术创作自身的规律对作家在创作中所使用的方法进行强制性的规定，毋庸置疑，会使作家创作的自由度大大降低，进而会严重影响作品的艺术效果，使作品丧失审美趣味，根本谈不上发挥审美教育的功能。作家们即使运用再多的写作技巧，编写的故事情节再曲折生动，由于缺少了对个人本真精神世界的描写，缺少真正的心灵之声，都根本无法吸引和打动读者。如卡达耶夫的《时代呀，前进！》、莎吉娘的《中央水电站》、革拉特柯夫的《动力》以及潘菲洛夫的《磨刀石集体农庄》等一些以社会主义建设和农业集体化为题材的作品就是典型代表。前苏联文学因为注重政治教化功能而失去了审美意味，文学作品变为乏味的政治宣传材料，使人们失去阅读的兴趣。

片面强调文学的意识形态功能，削弱了前苏联文学的思想教育功能

思想教育功能主要是指文学作品对人的世界观、人生观和价值观的教育作用，这是文学作品思想政治教育功能的重要方面。优秀的、伟大的文学作品能够提高人们的思想境界和认识水平。尽管文学作品中不会直接描述人类生活世界的本质及其发展规律，但这些往往能够通过作者的感性描述，透过作者哲理性的思考体现出来，从而帮助人们树立正确的世界观。马克思曾说：“现代英国的一批杰出的小说家，他们在自己的卓越的、描写生动的书籍中向世界揭示的政治和社会真理，比一切职业政客、政论家和道德家加在一起所揭示的还要多。”［5］其次，作家对人类自身生存状态的认识和反思往往会体现其作品中，这对于人们正确人生观的树立必将产生重要影响。优秀的、思想内涵深厚的文学作品能帮助我们正确认识和理解人生。文学作品在很大程度上影响着人们的人生境界、人生态度、人生道路的选择。再次，文学作品中所体现的价值导向，对人们价值观的树立也会产生非常重要的影响。价值观是人生观的重要内容，人生价值包括个人价值和社会价值两个方面，马克思主义认为个人对社会的贡献是人生价值的主要方面，这也是优秀的文学作品中所应涵纳或体现的重要内容。

而在前苏联时期，文学的思想教育功能则被大大削弱。斯大林执政时期，前苏联国内对斯大林个人及其理论的崇拜盛行，斯大林理论成为是非的评价标准，斯大林打着马克思列宁主义的旗号，在前苏联国内各领域实行专制统治。这使得文学领域的发展在政治权力的过分干预下呈现出一种非常不正常的状态。斯大林执政时期，在20世纪30年动了“大清洗”运动。所谓“大清洗”，就是斯大林在前苏联的整个思想文化的广大领域中所进行的大范围的规模空前的大批判运动，其间有许多思想文化界人士遭到被捕甚至被迫害致死。斯大林强调在哲学、社会科学领域里“进行战士般的意识形态斗争”。“‘大清洗’的结果，是建立了由官方直接管理的行政化的社会文化和学术团体，形成了以中央集权为特征的文化和意识形态的管理制度……禁止科学问题的自由讨论，整个思想界只能对领袖人物的思想和一言论作注解工作，导致整个社会思想和社会发展的停滞”。［6］前苏联的文学政策受“左”倾的教条主义倾向的引导，对作家实行恐怖统治，批判、压制甚至清洗已成为家常便饭。作家们在进行创作时不敢触及现实生活中的矛盾，不敢讲真话，也失去了进行艺术探索的勇气，而是一味地去歌功颂德。一时间，“无冲突论”开始盛行。“所谓的‘无冲突论’，指的是文学创作中的一种忽视现实中的矛盾和冲突、一味歌功颂德和粉饰太平的倾向”。［7］49僵化地、教条式地用马克思主义的信念来对人们进行思想教育根本不能取得实际的效果，并不能提升人们的思想境界。“苏联长期在意识形态领域展开了思想文化斗争……在文化艺术、人文社会科学和自然科学各领域的大批判、大斗争，使人们不敢讲真话，说实话。否则，各种批判和打击会接踵而来”。［8］勃列日涅夫时期，苏共领导人对思想文化领域的发展形势进行严密监控，对文化理论工作者的工作方式不是积极的鼓励和引导，而是刻板的发号施令。不仅如此，而且会严厉批判甚至惩处那些被认为思想不纯或者向资本主义靠拢的人，轻则将其清除出科研和教学队伍，重则禁止其发表作品甚至将其流放至海外。因此，作家们的文学作品只能做一些表面的宣扬或赞美工作，没有对现实世界的哲理性思考和批判，读者也无法从中受到教育或启迪。

偏离马克思主义方向，削弱了前苏联文学的政治教育功能

政治教育功能是文学作品在思想政治教育功能中的主要方面，执政者的政治思想决定了思想政治教育的性质和方向。具体来说，文学作品的政治教育功能主要包括以下几点：

一是发挥政治社会化的作用，引导人们认同某一政治观点和政治方向，培养人们的政治情感和政治信仰，使其树立与执政者一致的政治立场，从而巩固执政基础并维护社会的稳定发展。二是影响人们对国家、阶级、社会制度等重大政治问题的认知和态度。优秀的文学作品往往能够预示或揭示出人类社会的发展趋势和发展规律，能使人们从中感知并认识到某种具体的社会政治环境下政治局势的发展方向。三是调节人们的政治情绪，发挥稳定社会政治秩序的重要作用。暗含有美好政治理想的文学作品能够提高人们政治参与的积极性并增强社会的凝聚力，使全社会的力量都能够向相同的方向聚集，从而避免剧烈社会冲突的产生。

然而，前苏联的文学作品因为领导人放弃对马克思列宁主义的信仰，失去在意识形态领域的控制而无法发挥以上三方面的功能。赫鲁晓夫执政时期，苏共企图改变前苏联文学的社会主义发展方向，开始宣扬资产阶级人道主义，这在思想文化领域引起了非常大的思想混乱，作家开始不知道什么是值得信仰并追随的。很多作家开始接受自由主义思潮的影响，他们的创作思想和创作方法都发生了很大改变。在苏共二十二大上，赫鲁晓夫宣布苏联和苏共已成为“全民国家”和“全民党”，开始抛弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说，企图宣扬抽象的人性论和资产阶级人道主义。“二十二大后，资产阶级人道主义被正式宣布为苏联文学的‘思想旗帜’……用资产阶级人道主义代替马克思列宁主义，必然会引起文学观念的根本变化，必然会改变苏联文学的理论基础和指导思想”。［7］50戈尔巴乔夫比赫鲁晓夫走的更远，直接提出了“意识形态多元化”的口号，开始背弃马克思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说，彻底否定马克思列宁主义作为指导思想的地位，要求“坚决放弃意识形态的垄断主义”，宣扬抽象的人性和资产阶级人道主义。戈尔巴乔夫的这些失去社会主义原则，分不清是非的言论曾经使不少人受到迷惑，当时在前苏联国引内起了极大的思想混乱。人们的政治信仰也开始摇摆不定，苏共在人们心目中的威信开始下降，人们对社会形势的发展方向变得茫然和不知所措。戈尔巴乔夫进行的改革强调作家要勇于揭露和批判现实社会中的阴暗面，一时间，文学创作领域里批判浪潮兴起。作家们在短短的时间内就创作出许多带有很强的暴露性的作品，这当中不仅包括政论文，甚至还有小说、诗歌和剧本，其中的许多作品还带有鲜明的和主义倾向。“赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫的根本问题在于以抽象人性论和资产阶级人道主义取代马思列宁主义关于阶级、阶级斗争和无产阶级的学说……为苏联的解体和社会主义制度的覆灭种下了祸根，同时也使得文学政策出现了根本性的错误，把文学引上了邪路”。［7］56最终，苏共在意识形态领域失控，这导致了前苏联人民政治情绪的波动和国内政治局势的动荡，并对前苏联解体起到了推波助澜的作用。

文学作品成为变相的宣传品，削弱了前苏联文学的心理健康教育功能

文学在心理素质教育方面也有着不可忽视的积极作用。心理健康是全面评价一个人是否健康的重要指标，以往人们对它的重视不够，但不管受不受重视，不管是在遥远的前苏联时期还是当今社会，它对人们精神面貌的影响都是巨大的。实施心理教育，就是对受教育者进行心理健康方面的教育和指导，使受之形成良好的个性、健全的人格。文学作品有一定的帮助人们保持并且重新获得健康心理状态的作用。因此，心理健康教育是思想政治教育的重要方面，也是文学能起到积极作用的一个方面。

政策论文篇（3）

行政决策同其他决策、特别是经济决策的最大不同点就在于行政决策在任何时候都不是以营利为目的，而是以社会公共事务和人民的利益为决策的对象和出发点，其目的是贯彻执行统治阶级意志。

(2)行政决策的内容具有重大性、广泛性。

行政决策是国家行政机关对行政管理的重大公共事务进行的决策，只是在为实现较重要的行政目标时所进行的，其直接面对的是公共利益，而非具体的个人或组织权益，作出的是影响到不确定对象利益的决定，并非所有的行政决定，因而不公正、不合理产生的危害性也非比寻常。

(3)行政决策具有复杂性。

随着现代科技和社会经济的迅速发展，行政决策的对象日益庞大、复杂、多变，决策目标日益多样化。行政决策决定着价值分配，因此，各种社会政治力量都会对它施加影响，所以行政决策过程必然是权力运用的政治过程，有交易、有妥协、有针锋相对的冲突，甚至有战争，这种复杂性决定了行政决策一定要谨慎从事。

2法律监控的必要性

(1)从决策主题来看，我国法律对决策主体和决策机构缺乏相应的法律规定，使之成为法律盲区，从而导

致决策主体的决策机构条块分割。现代行政决策理论认为，行政决策系统包括信息、咨询、中枢、执行、反馈五个机构。我国的行政决策系统还不完善，特别是信息系统和反馈系统，以至于行政决策机构也不成熟。另外，政策研究人员整体素质不高，知识层次和知识结构也尚不合理。在知识结构方面，有相当部分的政研人员掌握的知识结构单一，缺乏现代决策研究者所应具有的综合素质，缺乏现代公共决策理论、方法和技术。工作作风也是阻碍行政决策科学化的一个因素。

(2)我国行政决策程学缺乏法律保障，使得程序成了走过程。

一是不重视调查研究。在市场经济条件下，行政决策的目标应该是尊重客观规律，合理运用政策，使政策更好地为调整对象服务。然而，在实际运用过程中，行政决策行为很多都不是建立在调查研究的基础上，使方案的产生缺乏充分的依据。二是行政决策程序不健全。在我国行政决策实践中，一些重要环节往往没有受到重视，甚至被忽视。行政决策程序尚未真正实行，不经过长期调研、理论探讨和专家论证，少数领导光凭经验甚至按主观设想决策的现象仍不少。

(3)行政决策缺乏有效的法律监督机制。有法可依是推进领导依法决策的前提，也是决策民主化、科学化的重要保证。目前，我国决策监督机制不健全，自上而下的监督由个人好恶左右，随机性很大，一旦决策失误，没有或很少追究责任，监督权受制于执行权，专门监督机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节弱监或者虚监，形成了决策失误和权利滥用的危险地带。

3完善法律对行政决策的监控方式

(1)塑造权力行使的合理结构。

①无论是何种体制的国家，国家权力配置和运行方式大都呈现一种相互配合，相互约束，彼此控制的格局。行政权、立法权、司法权各自的权限范围的划分，在当代多数国家，都体现出一种相互“节制”的状态，即在各自的“势力范围”内相互尊重，同时也相互监督。三权的谨慎行驶的格局，最终是为了达到一个共同的目标，就是用制度从客观上控制人性的弱点，使权力的运行促进社会的发展，私权的保护，最终实现人权的最佳保障。

②立法从授权方面对行政权力的行驶进行有力监督。在我国，立法权对行政权的合理控制，是人民授权政府管理社会的体现，从而法律对行政权力的某项禁止和控制就显得合理与必要。行政决策是行政管理中非常重要的一环，决策正确与否关系着社会的发展和人民利益的保护。对行政决策的有力监督，是限制行政权力，防止行政权力的滥用不可或缺的保障。

③立法机关通过预算等决策机制对行政决策进行有力监督。代表人民享有立法权的机关，可以通过决议来监控行政部门相关决策的合法性与合理性，从而为政府决策预设一有效机制，使其在决策时就要考虑是否可以被通过。预算在行政活动中扮演了双重角色，一方面它能激发行政官员的工作动机，另一方面它为行政机关完成既定任务提供了资金基础。这样可以使行政决策更加谨慎有序的进行，以使其结果最优，最大程度上避免失误的发生。

(2)完善权力行使的程序构建。

①完善以听证程序为核心的行政程序监督。结构上的安排强调在授权之时对行政机关的实体权利进行控制，而行政程序则强调对行政决策过程的控制。行政机关在作出一个重要的决策时，往往需要根据法律的授权范围，遵循一定的方式、步骤、时间和顺序作出相应的判断和决策结果，从而发挥行政程序的强大作用。在构建我国法治国家的当代，许多学者和法律事务人员对法律程序都给予了足够的重视。在行政决策中，完善和严格实施行政听证程序，扩大行政决策的参与人的范围，给予利害关系人参与的机会，听取他们的申辩和建议，可以使行政决策更趋近于合理性与科学性。

②完善行政决策程序中相关制度的法律化。行政决策程序的立法目的是通过一系列的基本制度实现的，依据有关法律和行政决策的实践，在一般行政决策程序中应当包括咨询制度、论证制度、听证制度(上已论述)、公示制度等。咨询制度主要用于解决行政决策中某些专业问题。在西方发达国家，政府利用咨询机构的智力支持进行行政决策的做法已被纳入法制轨道。根据美国行政程序法的要求，政府重大事项的决策必须经过咨询程序。公示则是指行政决策方案拟定之后，应当通过广播、电视、报刊或互联网等方式向社会，听取人民群众意见和建议的制度。公示制度是行政公开的重要方式，在行政决策中坚持公开原则，有利于人民群众发表意见，进行监督，帮助政府作出正确的决策。

(3)加强权力行使的法律审查。

我国所有行政机关都由权力机关选举产生，既然如此，就要对权力机关负责并接受其监督。在我国走向法治现代化的进程中，权力机关授予行政机关权力的同时还颁布了相应的法律，行政机关行使行政权力必须忠实地执行法律，在这里对法律负责和对人民负责是一致的。反映到行政决策问题上，决策的内容必须符合法律，不得与之相抵触。法律禁止的事项，政府不能做出许可的决策，法律鼓励的事项，政府不能做出禁止的决策。决策的程序必须符合法定的步骤和方式，超越法定权限或者违反法定程序做出的行政决策应归于无效，同时行政决策主体应当承担相应的法律责任。我国应当尽快建立和完善行政决策失误责任追究制度，对于违法决策的行政决策主体，按照“谁决策，谁负责”的原则，责令其承担相应的法律责任。

总之，行政决策是行政管理的必不可少的组成部分，要实现行政管理的目的，必须首先做到真确的决策。在我国，全国人民代表大会是我国最高的权力机关，其他机关由其产生，受其监督。我国的法律是由权力机关制定或认可，所以权力机关监督行政机关、司法机关一个主要方式就是建立完善的法律体系并使其有效的实施，从而对其他机关进行有力的监控。完善政府监督方面的法律制定，使行政决策的授权范围，决策过程，决策实施都有严密的法律规定，确定起自由裁量的空间，全面实现对行政决策的有效法律监控。

参考文献

政策论文篇（4）

自20世纪30年代凯思斯经济学创建以来，财政政策一直是各国政府用来干预经济活动的政策手段．市场经济意义上的财政政策在我国也执行了三年有余，但实际的政策效果与预想中的相比，还存在着一定的差距．在这种情况下，吸收和借鉴别国的经验与教训对我们来说是十分有益的．

一、国外财政政策的实践

按时间线索划分，国外的财政政策实践可分为三个时期：

1．以凯恩斯理论为指导的需求管理政策(20世纪30年代后期至60年代末70年代初)．针对30年代在整个资本主义世界爆发的大危机,1936年英国经济学家凯思斯发表了他的《就业、利息、货币通论》，详细阐述了政府运用财政政策对经济活动进行干预的政策主张．他认为，危机产生的主要原因在于“有效需求”不足：边际消费倾向偏低造成消费需求的不足，资本边际效率相对于利息率偏低造成投资需求不足，而利息率偏高又是由流动偏好偏高或货币数量偏少造成的，由此导致总供给小于总需求．由于市场调节无法实现总供求的一致，因此政府有必要通过扩大财政支出、增加社会投资的方式对经济总量进行干预．凯恩斯理论提出以后。很快为各主要资本主义国家所采用．整个这一时期，西方主要的发达资本主义国家都以凯恩斯的经济理论作为制定本国经济政策的依据，典型代表是美国，扩大财政支出．举债投资赤字预算是需求管理政策的核心内容，这种财政政策对克服经济危机、反经济筋条以及提高就业串等目标的实现的确起到了较为明显的作用，且持续了从“二战”后到60年代末70年代初20多年的时间．

2．以供应学派理论为基础的“供给”管理政策(70、80年代)．70年代以后，凯恩斯经济政策陷入了“两难”境地：继续扩大财政支出会导致通货膨胀。而紧缩开支又使经济增长停滞．“滞胀”的产生实际上宣布了凯恩斯经济理论的失灵以及需求管理政策的失效。治理“滞胀”的多种经济理论因此而产生，其中在财政政策方面只有影响的当属供应学派．供应学派理论的核心是“减税”。他们认为：问题的关键不在于需求，而在于供给的不足：过简的税率类似于在生产所需的资源(劳动、资本等)中打进了一个“楔于”，增加了资本家的投资成本，降低了劳动者的实际收入．资本与劳动的供给减少导致社会总供给的减少．拉弗曲线显示：当税率未达到某一点(如50％)时，随着税率的提高，供给量因经济活动的增加而增长，税收也因此而增加，税率与供给量及税收之间呈正相关；而税率超过这一点以后，三者之间呈负相关；随着税串的提高．供给量与税收反而越来越少．为增加供给，政府应该实施减税政策。供应学派的理论及政策主张很快为美国政府所采纳，里根在80年代初进行总统竞选时其政策纲领就是减税．此后美国政府所执行的里根经济学尽管是由几种学派构成的“混合经济学”，但最重要的部分就是供给管理政策，80年代及90年代初期由共和党执政的12年间，美国政府曾多次进行减税．供给管理政策的执行对增加社会的总供给所起的作用是十分明显的，只是由于在进行减税的同时，政府用于国防、社会保障等方面的支出大幅增加，最终导致财政赤字与国债规模的大幅增长．

3．混合的财政政策(90年代以来被多国政府所采用)．进入90年代以后，由于国际经济环境的变化频繁以及国内经济、社会形势的变化，运用财政政策干预经济活动呈扩散之势．当一国因各种原因导致经济出现增长缓慢的迹象时，无论是发达国家还是发展中国家几乎无一例外都采用财政政策刺激经济．有的国家继续采用凯恩斯的需求管理政策，如日本政府在整个卯年代都是通过赤字预算扩大政府支出的扩张性财政政策刺激经济，对中低收入者进行减税以及为鼓励高科技企业的发展而对中小企业进行减税．在更多的情况下是扩大财政支出与减税“双管齐下“的混合财政政策．典型的是德国和东亚国家．与以往有所不同的是，90年代各国在运行财政政策干预经济的时候，也较注重不同宏观经济政策的配合与协调．从多年的经验来看，尽管货币政策对克服经济衰退作用并不大，但如果将其与财政政策进行配合，财政政策的效果将更明显．因此，宏观经济政策的配合与协调是各国十分重视的问题．如日本10年来基本上执行的是零利率政策；再如东亚各国在实施扩张性财政政策的同时，也实行放松银根的货币政策．

二各国财政政策实践的共性

对上世纪30年代以来国外财政政策实践进行分析与思考，我们可以发现以下几点是它们在执行财政政策时所共同具有的特征：

1．各国政府制定的执行政策的基础：相关理论．自上世纪30年代以来至今，就经济活动是否需要政府干预的问题在理论上一直存在着激励的争论，但实际上，即使不主张政府干预的新自由主义学派(如供给学派)也提出了政府应该运用减税政策刺激经济的政策主张．由于90年代初的经济衰退以及新自由主义政策的失误，新凯恩斯主义者乘机充实一些新的理论，如交易成本理论、信息经济学理论等，进一步完善凯恩斯主义经济学说(典型代表是斯蒂格里茨)，使其再次成为财政政策的理论基础．从各种理论的本质上看，尽管他们研究的出发点以及方法论上存在着较大的差距，但政策目标以及不同政策手段的作用方向却是一致的．在实践方面，无论是早期及中期的美国还是90年代后其他的发达国家或发展中国家，在制定和执行本国的财政政策的时候，都是以已有的理论作为政策的指导：或是需求管理理论，或是供给管理理论，或者是两者的综合运用．

2．政策实施的背景：经济不只气．

当一国经济处于平稳发展状态时，已有的财政手段(税收、财政支出)会自动地发挥调节作用，即财政的自动稳定装置．当经济出现较大波动而市场本身又不能调节时，政府可能通过宏观经济政策进行调节．财政政策更多是在经济增长缓慢、通货紧缩、失业率提高等经济不景气的状况下才被政府所采用：通过改变已有的税收和财政支出政策(即相机抉择，具体是减税和增加支出)，刺激国内的投资与消费．且该政策一旦采用以后，往往会维持较长的时间，直到政策目标实现并得以持续．

3．财政政策手段的配合：税收和支出．减税或增加支出或两者同时采用，这是各国通常的做法．从执行政策的效果看，同时采用减税和增加支出，只要两手段的执行力度适中，往往可以取得较理想的效果(90年代被较多的国家所采用)．当然这种手段的双向配合若力度过大，既会扩大财政赤字的规模，使政府的债务负担加重，也容易导致通货膨胀(如80年代的美国)．但如果两种手段反向配合，即减税与减少支出或增加支出与增税，政策效果往往会相互抵消(如早期美国在反经济大萧条的时候就是采用了扩大支出与增税两种手段，导致财政政策效果较难显现)．

4、宏观经济政策的配合与协调：财政政策与货币政策．尽管一些知名的经济学家如克鲁格曼对治理经济不景气而采取的扩张性的财政政策持反对态度，认为通过增发货币可以解决这一问题(克鲁格曼，1998)，但很多国家的实践证明，为了使经济降温，货币政策的作用更明显；为了启动经济，财政政策所起的作用往往更大；如果两种宏观经济政策能够相互配合与协调，则政策效果会更大．这一点已为越来越多的国家所认识．如前述的镕国以及东亚国家在刺激经济增长所执行的政策中，就非常重视两种宏观经济政策的相互搭配，日本也同样如此。需要强调的是，一国政府采用“双松”的财政政策和货币政策时，一定要注意“度”的把握，否则很容易使经济陷入通胀之中．

三、对中国的启示

1997年初，我国国民经济顺利地实现了“软着落”，但与此同时，经济增长远度放慢，物价持续走低，大批职工下岗等问题也开始出现．为了解决这些问题，从1998年中期起，中央政府连续执行了扩张性的财政政策：调整国家预算，加大财政赤字规模以及国债的发行量，以满足政府直接扩大支出对资金的需求．这实际上是一种典型的以扩大内需为目的的凯思斯需求管理政策．到目前为止，财政政策已执行了三年有余，但政策效果呈递减之势：1998年—2000年财政扩大支出对经济增长的贡献分别为2％1、5％和1％〔这些数据来自于国家权威部门的报告，为估算数)．政策效果不佳还有一个表现就是财政政策并没有对民间投资与消费起到明显的带动作用：政府扩大的财政支出主要是通过国有单位进行的，当财政支出增加的时候，国有单位的投资增长就很明显，一旦支出减少，它们的投资增幅也会减小船政扩大支出期间，非国有单位的投资增速远低于国有部门．此外，民间消费的增幅也并不明显．

我国财政政策效果不理想的原因，主要有以下几个方面广是政策的理论指导比较单一．我们在制定融政政策时，以凯思斯的需求管理理论作为指导，寄希望于通过财政支出所产生的乘数效应实现经济政策的目标；至于减税政策，只是在迫不得已的惰况下(如出口退税税率上调)或无关紧要的税种上作了些微调(如2000年初暂停征收固定资产投资方向调节税)．二是财政政策与货币政策之间缺乏配合与协调：扩张性的时政政策与管理紧缩性的货币政策相配合，导致相当多的投资者在资金筹措方面遇到障碍．表面上看，从1996年中期起，央行先后七次下谓了存贷款利率，且大幅降低了法定存款准备率，实行的是放松银根的货币政策；实际上为了化解商业银行的经营风险，对内实行了较为严格的信贷管理制度，导致商业银行“借贷”、“慎贷”，即管理上的紧缩银根政策．当然，这种做法与我国正处于经济的转轨．时期有关，也是建立和完善社会主义市场经济过程中各种新制度的缺乏造成的．三是财政政策的两个基本手段相互间缺乏配合，甚至是作用方向相反的手段同时采用：增加支出的同时增加税收．近三年里，财政收入(税收)的增幅高出经济增速的一倍以上，税收的年绝对增量高于财政扩大支出的数量．可以说，扩张性的支出政策效果在相当程度上为税收的增加所抵消．四是能够对宏观经济政策作出敏感反应的微观经济基础尚未完全建立起来，加上相应的社会保障制度的缺乏，导致财政支出的乘数效应大大缩小．如前所述，政府的财政支出主要是通过国有单位进行投资的，而实际上到目前为止．因各种原因造成的国有单位预算软约束问题并没有得到解决，政府与国企之间存在的千丝万缕的关系依然如旧，这自然使财政支出的效果大打折扣．由于诸多现有的不平等政策，导致真正对扩张性财政政策反映灵敏的非国有单位并不能从中受益，因而不可能增加其投资活动；各种新的改革措施不断推出使人们现期及预期的支出增大，但完善的保障体系并未及时建立起来，导致人们对未来预期的不确定性增强，使边际消费倾向逐年降低(戴园晨，1999；中国社科院经济所宏观经济课题组，2000)，直接降低了时政支出的乘数．

国外的财政政策实践告诉我们：如果持续性地采用单一的财政政策手段(减税或增加支出)刺激经济而又效果不佳的时候，不仅不能实现政策目标，而且还将使财政背上巨额的赤字与债务包袱．这种现象在我国目前也有显现的苗头：衡量一国债务状况的两个宏观指标是债务负担率(债务余额／GDP)和债务依存度(债务／财政支出)，到2000年底，两个指标分别超过15％和60％；如果考虑到债务仅仅归属于中央财政的实际状况，那么，债务依存度已愈100％．以上计算口径还不包括“准国债”，例如1998年向四大商业银行发行的补充银行资本金的巨额专项国债以及国有政策性银行发行的金融债券等．如果将“准债务”也算入其中，则政府的债务负担还将大大地增加．因此，继续依靠扩张性的财政支出政策，不能取得预期效果，执行空间也有限．为了实现更为理想的政策效果，笔者认为应在以下几方面进行改进：

1．将已有的理论与我国经济转轨时期的实际情况结合进行综合灵活的运用．如前所述，我国目前并没有一个完善的微观经济基础和政策环境，不同的微观主体对宏观经济政策反映的灵敏度存在着较大的差距．在这种状况下，如果以单一的理论作为指导而执行某种政策手段，往往不能产生理想的效果

。可考虑将不同的经济政策理论与当前的实际情况结合起来，同时制定和执行不同的政策手段．

2、注重货币政策与财政政策作用方向的一致性．当前需要改进的主要工作就是对各类微观经济主体提供平等的政策待遇：无论是自然人或法人，无论是国有企业还是私人企业，只要符合银行信贷管理规定的条件，都应该得到其需要的贷款．

3．加强财政政策的支出手段与税收手段的交叉运用．90年代以后，以减税手段扩大内需、刺激经济的增长已成为各国通常的做法．我国也采用这种做法不仅可行，而且必要．因为现行税制是在2994年开始实施的，随着时间的推移，经济环境已发生了根本性的改变，当初的通货膨胀已为目前的通货紧缩所代替，原来很多抑制投资与消费的税法条款急需作相应的调整．适当对一些税种的征税对象及税收负担进行调整，可以使纳税人因负担减轻而直接受益，有助于扩大投资和消费需求．

4．将财政政策的执行与国有经济的战赂性调整结合起来．“有所进与有所退”是国有经济战略性调整的基本思路．据统计，我国目前拥有经营性的国有资产约6万亿，如果采用多种方式将其中的一部分变现，由此收回的财政资金以万亿计．将这些资金用于执行财政政策，将会产生“双赢”的效果厂方面国有经济的结构优化有助于财政支出资金使用效果的提高；另一方面为税收调整和扩大支出提供了资金来源，可避免扩张性财政政策可能造成的政府负担加重。

参考文献：

1．约瑟夫.E.斯蒂格里茨．社会主义向何处去．吉林人民出版社．1999

2．傅殷才．凯恩斯主义经济学．中国经济出版社．1995

3．蒋自强等．当代西方经济学流派．复旦大学出版社．1996

4．颜鹏飞等．凯恩斯主义经济政策述评．武汉大学出版社．1997

5.北京大学中国经济研究中心课题组．正视通货紧缩压力，加快微观机制改革．经济研究．1997(7)

政策论文篇（5）

广义而言,地方政策决策包括地方政策的制定过程和执行过程;狭义而言,仅指地方政策的制定过程。本文是从狭义上来理解的。所谓地方政策的决策模式,是指地方政策制定的过程模型。下面我们将从不同的角度对地方政策过程模型做一个简要分析,并在此基础上提出地方政策决策的基本模式。

过程模型一:“中央—地方”或“上级—下级”过程模型

我国的政权组织体系属于中央集权制类型。其特点是国家的重大政策由中央统一制定,地方政策主要是具体落实中央的重大政策。当然,这一过程本身也包括了地方政策制定的内容,即依据中央政策并结合地方实际因地制宜地制定贯彻落实中央重大政策的具有地方特色的具体政策措施。因此,地方政策的制定过程也可以说是中央政策的具体落实过程。

但是,由于中国地大人多,经济、社会发展不平衡,各地情况各异,中央政策往往只是一些原则规定。地方政策的制定过程,既是对中央政策的具体落实过程,但又不能是中央政策的机械照搬。从制定过程而言,中央政策是制定地方政策的前提。作为前提,它也可以看成地方政策制定过程的逻辑起点。这样,地方政策制定的过程就表现为“中央政策(一般政策)—地方政策(特殊政策)”过程,这个过程也就是所说的从一般到个别的过程。

由于地方政府本身就是一个层级节制体系,因此,实际的地方政策过程比上述过程模型要复杂得多,即在“中央政策—地方政策”这一过程中还存在很多中间环节。例如,对于县级地方政策来说,其过程表现为:中央政策—省级政策—市级政策—县级政策。因此,对县级地方政策制定过程来说,不仅有一个“中央政策—地方政策”的关系问题,而且还有一个“上级地方政策—下级地方政策”的关系问题,我们简称上级政策与下级政策的关系。一般说来,从中央政策与地方政策或上级政策与下级政策的关系看,中央政策或上级政策具体化为地方政策或下级政策的过程是:

第一,中央政策一旦通过,便以文件的形式或通过大众传播媒介传达到地方政府。在我国,中央的重大政策一般以文件的形式逐级向下传达。先传达到上一级地方政府,由再上一级地方政府传达到下一级地方政府,依此类推。

第二,地方政府接到中央文件后,组织有关人员深入学习,并开展调查研究。在调查研究的基础上,依据中央文件精神,制定适合本地实际情况的具体政策。

第三,上级地方政府制定的地方政策进一步向下一级地方政府传达。下一级地方政府不但深入学习中央政策,还必须领会上级地方政策的精神,并对本地情况进行调查研究。在此基础上,以中央政策为指导,根据上级地方政策的具体要求和部署,结合本地实际情况因地制宜地制定具体的地方政策。

地方政策制定过程中的“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”模型,是建立在中央集权制的国家政权组织体系基础上的。因此,中央政策对地方政策的影响、制约程度取决于中央集权的程度。在过去中央高度集权时,地方很少有自,地方政策的制定过程往往只是一个照搬中央政策的过程,地方政策缺少应有的相对独立性和灵活性,全国各地出现了政策上一刀切的现象。由于我国地大人多,各地条件不同,中央政策对地方政策的影响和制约只能从一般意义上去理解,在具体措施上只能由各地方去确定。因此,我们不能把“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”的过程模式简单地理解为后者照搬前者的过程,而应该看成一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程。

另一方面,我们还应看到,政策是一种利益机制,不同的政策反映了不同的利益关系。中央政策所反映的是全国的整体利益,而地方政策所反映的则是地方的局部利益。在社会主义条件下,整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题,就必须正确处理好集权与分权的关系问题。改革开放以前,我国曾就地方分权问题进行过多次试验,较大规模的一次是1958年的权力下放,但不久又将权力上收了。这也表明过去我们对中央政策与地方政策关系的处理还是处在不断探索、完善之中。

随着我国经济体制改革的推行和深入,我国对政治体制、政策制定和执行体系也进行了一系列相应改革,总的方向是中央向地方下放权力,即扩大地方自。毫无疑问,这对于调动地方的积极性确实发挥了很大作用。但是,从目前的情况看,在中央向地方下放权力的过程中,又产生了一些新的问题,这就是政策失控,出现了所谓“打球”、“踩红线”、“上有政策、下有对策”等一系列问题,必须引起我们的高度重视。

过程模型二:“民主—集中”过程模型

民主集中制是我党重要的组织原则,也是我国政权建设和政策制定与执行过程中的一项重要原则。在地方政策制定过程中,它不但具有一般意义,而且具有特殊意义。

关于民主集中制对政策过程的一般意义,曾经有过两种解释。一种解释是把民主和集中看成同一政策过程的两个阶段,民主即是政策制定的阶段,而集中则是指政策执行的阶段,并认为这两个阶段是统一的,相互联系的。另一种解释是,认为政策制定过程本身就包括了民主和集中两个阶段,是民主与集中的统一。所谓民主,就是首先要广泛听取各方面的意见;所谓集中,就是要在广泛听取各方面意见的基础上形成统一的政策。因此,政策过程的“民主—集中”过程模型就表现为先民主、后集中。我们理解的政策过程的民主集中制,绝大多数是从这个意义上而言的。

以上我们对“民主—集中”过程模型的讨论,仅仅是从一般政策过程而言的。从地方政策过程看,“民主—集中”过程模型不仅包含了以上两层含义,而且包含了第三层含义,即上级与下级的关系。在地方政策过程中,“民主—集中”模型在上级地方政府(直到中央政府)与下级地方政府的关系上,表现为“民主—集中—再民主—再集中”的关系。所谓“民主”,是指通过听取本地方有关单位和成员(即下级)的意见,提出地方政策问题;所谓“集中”,是指在提出政策问题后,请示上级,在征得上级同意前提下将该问题列入政策议程;“再民主”则是指通过民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本级地方政府制定的政策报上级批准或备案。地方政策制定过程中在上级与下级之间形成的这种几上几下的过程,也可简略地称之为“民主—集中”过程。地方政策过程中的“民主—集中”过程模型较好地解决了政策过程中决策参与和决策统一的矛盾。决策参与和决策统一是一对相互联系又相互冲突的矛盾。如何正确处理好这一矛盾,这不仅仅是一个理论问题,而且是一个如何正确地制定政策的实践问题。如果把民主与集中对立起来,实际上也就是把决策参与和决策统一对立起来。多元决策论认为,政策决策的民主性是指有无数的观点、个人、团体、思想和价值观争夺权力,即通过竞争而获得影响和制定政策的权力。换句话说,在多元主义看来,没有政治的多元化就没有民主,政策过程中的民主与集中是截然对立的。这种观点从政策过程来看,会遇到一个无法解决的矛盾,这就是政策统一问题。政策的统一只有通过集中来实现,没有集中如何实现政策的统一?在美国已经有人认识到这种绝对民主化的多元主义对国家的统一构成了威胁。与此相反,精英决策论认为政策是由一些为数不多的掌权人物作出的。这种观点更多地倾向于政策制定过程的集中性。但是,它的中心命题是制定政策的并不是群众,政策并不反映群众的利益和要求。这样在事实上排除了政策过程的民主性,同样是不可取的。

“民主—集中”过程模型是对我国政策制定过程的真实描述,在我国地方政策制定过程中,正如我们在前面已分析过的那样,这一过程模型得到了广泛的运用。因此,在地方政策制定过程中,只要真正地坚持了民主集中制原则,按照“民主—集中”过程模型进行决策,就能够做到决策过程的民主化,又能够保持政策的统一性。

第一,我们所说的民主不是多元主义所说的绝对民主,而是在集中指导下的民主,是一种有领导有秩序的民主。对民主进行指导和领导,目的不在于限制民主和压抑民主,而在于充分发扬民主,以确实保证各方面的各种意见能够充分发表出来。从这个意义上说,集中指导和有秩序的领导本身就是民主的一种保障机制。我国地方政策过程的民主行为,就是在必要的指导下进行的。这种集中指导包含了两层含义:一是一般意义上的“集中领导”,即要在当地领导机关的组织下进行;二是特殊意义上的“集中领导”,这就是地方政策的制定要以上级政策为依据并要向上级组织报告或由上级组织审查或备案。

第二,我们所说的集中是在民主基础上的集中,是对民主过程中提出的各种意见的综合统一。在地方政策的制定过程中,集中不是与民主相对立的一种行为,而是民主阶段的继续和发展,是民主的进一步升华。即是说,集中是对通过民主途径所获得的各种意见、建议的“去粗取精、去伪存真”的综合分析过程,通过这种综合分析形成共识,统一思想,达成一致的政策。这样的“集中”既是民主的内在要求,也是民主发展的必然结果。把民主与集中结合起来,这是我国政策过程的特点,也是我国政策过程的优点。

第三,地方政策过程中民主与集中的关系,也反映出政策体制集权与分权的关系。从政策体制的角度来看政策过程集权与分权的关系,民主是分权在政策过程中的反映,而集中则是集权在政策过程中的反映。政策过程中民主的存在,表明中央政府允许地方政府有一定程度的地方政策制定权。而政策过程中的集中要求,则表明地方政府必须执行中央政策,地方政策必须以中央政策为依据,特别是不得与中央政策相违背。在中央政策的指导下因地制宜地制定地方政策,并在总结地方政策经验的基础上进一步完善和发展中央政策的过程,也可以看成是一个在集中指导下的民主和民主基础上的集中的过程。

过程模型三:“领导—群众”过程模型

在政策的制定过程中,民主过程表现为群众的决策参与;集中过程则是表现为领导者的决断和选择。因此,在我国地方政策制定过程中,与“民主—集中”过程模型相一致,还存在着一个“领导—群众”过程模型。

所谓“领导—群众”过程模型,是指在政策的制定过程中,既注意发挥领导的积极性和创造性,又注意发挥群众的积极性和创造性,把两种积极性和创造性结合起来,集思广益,有利于政策制定过程中决策的民主化和科学化。

“领导—群众”过程模型有着深刻的思想基础,这个思想理论基础就是中国共产党提倡的群众路线。关于群众路线的内容,简略地将它概括为“从群众中来,到群众中去”,认为这是一种有效的领导方法,其别谈到“从群众中来”与政策制定的关系。从政策制定过程看,所谓“从群众中来”,就是说领导者在制定政策时要广泛动员群众参与,充分发挥群众的积极性。政策方案的形成,包括方案的提出和论证、评估,都需要一定的智慧和经验。智慧和经验从何而来,只能从群众中来。所以,领导者在政策制定过程中应善于集中群众的智慧和经验。此其一;其二,政策,无论是中央政策还是地方政策,均应反映群众的愿望和要求。只有这样的政策才能得到广大人民群众的拥护。但是,要在政策中反映群众的愿望和要求,政策制定者即领导者在制定政策时必须了解群众的愿望和要求。这就要求领导者在政策的制定过程中必须倾听群众的呼声,体察群众的情绪,把握群众的需要和要求。这也是“从群众中来”的应有之义。“到群众中去”的过程,主要是指领导执行政策的过程。但从检验政策的正确性的角度看,也是政策制定过程中的一个重要环节。指出:“在我党的一切实际工作中,凡属于正确的领导,必须从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众中考验这些意见是否正确。”1这里“将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见)”所描述的就是一个“领导—群众”或“群众—领导”的政策制定过程模型。即政策的制定过程是一个由群众分散的无系统的意见到领导的集中的系统的意见的过程。这里所谓“集中的系统的意见”就是我们所说的政策。“领导—群众”过程模型所描述的政策制定过程,也可以称之为从个别到一般的过程。因为作为分散的无系统的群众意见,往往是只反映群众中某个人或某个单位的事实、经验和要求,因而具有个别性的特点。而集中的系统的领导意见往往属于从个别总结出来的“一般口号”,因而具有一般性的特点。对整个政策制定过程来说,群众的作用主要是提供原材料,而领导的主要作用则是把原材料加工成产品。没有原材料固然制造不出产品,没有加工工厂也同样制造不出产品2。因此,政策制定过程中既不能没有群众,也不能没有领导,它是一个领导与群众相结合的过程,中央政策的制定过程如此,地方政策的制定过程也如此。当然,对于地方政策来说,领导与群众相结合,不仅仅是本地方的领导与群众相结合,而且还有一个把当地群众的意见与上级领导意图相结合的问题。如何正确地把上述两者结合起来,这既能反映出政策制定者的水平,也是地方政策制定过程不同于中央政策制定过程的特点所在。

地方政策在我国国家政策体系中属于一种执行性政策,绝大多数地方政策处于中央政策或上级政策与具体执行方案的中间层次。它既要与中央和上级的政策精神相一致,又要具体反映本地群众的利益和要求。因此,地方政策一方面要受上级政策和上级领导的制约,另一方面又要受本地群众意见的影响。在绝大多数情况下,上级领导的观点与本地群众的意见是基本一致的。但这种基本一致并不排除在特殊情况下会发生特定矛盾。当群众意见与上级领导的观点发生矛盾时,往往给地方政策的制定者带来一定困难。一般来说,这种困难与上述矛盾正相关,即矛盾越大,给地方政策制定者所造成的困难程度也越大,反之亦然。所以,在地方政策制定过程中,如果按照“领导—群众”过程模型决策,关键在于正确处理好领导的观点和群众意见、要求之间的关系。

地方政策制定者如何解决上述矛盾?这就要求一方面要认真搞好调查研究,并对群众的意见进行实事求是的分析,注意把那些被实践证明正确的群众意见吸收到地方政策中去;另一方面要掌握好中央政策和上级政策,深入领会政策精神,寻找出上级政策精神与本地群众愿望要求的结合点。总之,我国地方政策是领导和群众相互作用的结果。地方政策的制定者处于本地群众与上级领导的中间交叉地位。他们既要通过调查研究了解群众的意见、要求和愿望,又要向上级领导反映这些群众的意见、要求和愿望;既要在总结群众经验的基础上根据上级的有关政策精神制定出具体的政策方案,又要向上级领导报告本地方的政策方案并争取得到上级领导的支持和批准。善于把正确的群众意见、愿望、要求结合起来,形成因地制宜的地方政策,这是地方政策制定过程中正确处理好领导的要求和群众的愿望之间关系的关键,也是地方政策制定过程中“领导—群众”过程模型的核心内容。

基本模式:一体化民主有限决策模式

地方政策的制定过程也是一个地方政策的决策过程。因此,我们在探讨了地方政策制定的过程模型之后,将进一步探讨地方政策决策的基本模式问题。地方政策决策的基本模式在很大程度上是由它的制定过程模型决定的。当然,地方政策的从属地位对其也起影响作用。

政策论文篇（6）

一、政府积极为农村公共服务创造条件

社会主义新农村建设是一个涉及范围极其广泛的领域，包括农业基础设施建设、农业科技推广、农村公共卫生、农村义务教育、环境保护、文化娱乐、公共安全等诸多方面。从财政支持的角度讲，主要是为农村提供公共产品和公共服务。

二、加大财政转移支付力度，为不发达地区提供均等的公共服务和公共产品

社会主义新农村建设的重要内容是为农村提供公共服务，需要政府通过财政投入保证社会成员获得均等的公共产品和公共服务，体现社会公平原则。中央应根据地区经济发展水平、农村地区人口数量、地区财政收入水平等有关数据，制定地区财政收支平衡指标，确定地区财政应承担的公共服务支出水平，然后，中央财政根据全国公共服务平均水平，确定中央财政转移支付数额。同样一省区域内，由于同样存在经济基础、地理条件、资源情况的差异，因而也存在财政收入水平和支出水平的不同，存在着本地区农村公共服务水平的不同，需要省市级财政通过本省市范围内的财政转移支付来弥补财政收支缺口以及农村地区公共服务和公共产品投入的不足，使本地区农村人口获得均等的公共产品和公共服务，改善本地区农业生态环境和农业基础设施，提高落后地区教育水平和医疗水平，从而缩小与发达地区的差距。

三、引导社会资金投入社会主义新农村建设，弥补政府资金的不足

适应市场经济条件下农村公共服务发展的需要，通过国家、社会和个人多渠道共同投资，可以拓宽投资渠道和服务范围，促进社会主义农村建设的速度和提高公共服务的效率。首先，引导社会和个人投入农村公共服务。其次，合理利用国债资金和外国政府贷款。再次，鼓励社会团体和个人的福利赞助和捐赠。

四、加大农业基础设施投入力度，改善社会主义新农村建设的基础环境

一是大力加强农业重大工程的建设，搞好农田水利、中低产田改造和生态环境的保护。对一些重大农业基础设施建设工程，要实行中央和地方共同负责制，逐步扩大中央和省级小型农田水利补助专项资金规模，要继续搞好退耕还林、天然林保护、山区综合开发等生态建设工程，改善农业发展的生态环境。二是加大农村基础设施建设，改善农村交通条件，解决贫困地区人畜吃水困难，推进农村安全饮水工程建设速度。

五、加大农业科技和社会化服务体系支持力度，促进农业产业化发展

一是提高农业科技占财政支出的比重，保证农业科技投入稳定增长。每年要安排一定比例的国债资金用于农业科技投入，用于农业重大科技工程和重点农业科研基地的建设。二是要利用财政贴息、财政补贴和税收政策来引导社会资金投入农业科技。三是要发挥农业科技推广和社会化服务组织对农业产业化的促进作用，通过社会化服务组织联系科研机构和农业生产环节的桥梁作用，调动社会资源用于科技成果转化，支持农业科研单位和企业的多种形式的结合，鼓励有条件的企业根据市场需要搞科研，培养“公司+农户”、“科研+基地+农户”等多种科技推广和农业产业化发展模式，培养农业科技龙头企业，推动农业产业化发展。

六、加大农村公共卫生投入，改善农村医疗条件

一是加大财政支持力度，提高卫生投入比重，保证各级政府卫生预算支出不低于同期财政经常性支出增长的速度，并保证各级政府卫生投入向农村公共卫生倾斜。二是加强农村公共卫生经费管理，提高医疗服务水平，山西省已经制定了实施全省公共卫生体系和医疗救助体系规划，中央和省财政都投入了大量的资金，用于加强县、乡、村三级医疗服务网络的建设。财政部门要加强经费的监督管理，保证项目资的安全和有效使用。三是加快推进农村医疗救助制度建设步伐，加大对医疗救助资金的支持力度，扩大救助范围，提高救助水平，重点解决好农村五保户等贫困家庭的医疗救助问题。四是严格合作医疗资金管理，建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制。认真总结试点工作以来一些有效的做法，积极探索形式多样、简便有效、农民认可的筹资办法。同时要加强资金管理，将提高补助标准所增加的资金最大程度地用到农民身上，以要避免出现基金透支，防范基金支出风险。

政策论文篇（7）

当国内学术界还在探讨什么是“创意经济”（CreativeEconomy）时，政府官员还在借参加学术讨论会之机，发表对“创意经济”看法的时候，2005年一个综艺策划项目，“超级女声大赛”带来的“创意产业”（CreativeIndustry）已经横扫中国。

创意经济是外延型产品经济转向内需型消费经济的重要方向

国内外经济界权威人士几乎一致认为，我国经济目前必须走以扩大内需，促进民众消费为方向的道路，这在国外反倾销浪潮和国内个人储蓄额达到万亿元的形势之下，的确不言自明。更有国外专家列举我国8000亿的美元外汇储备，2005年中国财政收入占GDP的19％，而消费开支仅占GDP的14％。因此认为：中国政府为重新平衡经济增长，必须减少储蓄和投资，增加消费开支。

因此，扩大内需具有重要意义。然而，民众面对医疗保障、住房保障、子女教育保障、养老保障等一系列现实和比较严峻的问题，扩大内需的很多举措根本难以撼动民众的储蓄热情，消费开支与预期相比，总是无法令人满意。

然而一个地方省份举办的综艺项目，却大大拉动了民众的消费开支，而且民众并没有买到什么实物产品，买到的是“精神产品”及一系列“衍生产品”。这些产品不是工业经济带来的，也不是知识经济带来的，而是“创意经济”带来的。

中国社会科学院2006年1月11日的《中国文化蓝皮书》中，公布了对“超级女声”这一典型的创意经济带来的经济收益和民众消费支出的初步统计，见表1。

表1中，一个创意项目带来的消费支出与企业由此产生的收入可以达到湖南全省农民工2005年总收入的1.02％，“超女”品牌后续价值指标占2003年湖南全省社会消费品零售总额的1.10%。因此，可以得出这样的结论，即：创意经济是我国目前从外延产品型经济，转向内需消费型经济的重要方向之一。

创意经济与知识经济的区别

在上述“超级女声大赛”综艺项目的市场运作中，消费者买到的是典型的“精神产品”，说它不是“工业经济”带来的，也不是“知识经济”带来的，是因为创意经济与知识经济的确有很多不同，讨论这些不同，特别是搞清楚创意经济的特征，对发展创意经济和制定政府公共政策，健康引导创意经济，有重要意义。

最早以国家战略名义提出创意经济的是英国，1997年5月，英国首相布莱尔为振兴英国经济，提议并推动成立了创意产业特别工作小组。该小组于1998年和2001年分别两次提出创意经济的发展战略。1998年，英国创意产业特别工作组首次对创意产业下了定义，将创意产业界定为“源自个人创意、技巧及才华，通过知识产权的开发和运用，具有创造财富和就业潜力的行业”。据此定义，英国将广告、建筑、艺术和文物交易、工艺品、设计、时装设计、电影、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版、软件、电视广播等行业确认为创意产业。

近年来，欧洲、美国、澳大利亚和其他国家的报告和研究成果丰富和推进了关于创意部门和创意产业的观点。比较典型的意见是，文化创意产业中的经济活动会全面影响当代文化商品的供求关系及产品价格。创意产业建构了新的产业结构的通道。约翰·霍金斯在《创意经济》一书中指出，全世界创意经济每天创造220亿美元，并以5%的速度递增。一些国家增长的速度更快，美国达14%，英国为12%。在美国，阿特金森（Atkinson）和科特（Court）1998年指出，创意经济是知识经济的核心和动力。据统计，到2001年，美国的核心版权产业为国民经济贡献了5，351亿美元左右，约占国内生产总值的5.24%。

在上海，创意经济也初显端倪。上海大力开展国际电影节、电视节、艺术节、各类设计展，在国际上赢得了广泛的声誉。上海还开发改造和利用了100余处老上海工业建筑，对老厂房、老仓库进行了改建，形成了一批独具特色的创意工作园区。另据CNNIC《中国互联网络发展状况统计报告(2005/1)》数据显示，中国互联网用户的行业分布直接涉及创意产业的部分是：文化艺术业：0.8%；新闻、出版、广播、电视、电影和音像业：1.5%；广告业：1.0%。中国创意产业仅“网民”部分，其数量占中国互联网上网用户总人数9400万的3.3%，应当约有310.2万人。

那么创意经济与知识经济是同样一种经济形态吗？能否用发展知识经济的方法和公共政策来引导和促进创意经济的发展？笔者在此问题上的回答有悖于美国人的观点，创意经济与知识经济尽管都是源于“头脑的经济”但是他们的产生和发展有很大不同。笔者为节省篇幅，以列表方式阐述其不同之处。见表2所示。

从表2中，可以看出创意经济与知识经济最显著的不同，就是创意经济主观和文化成分是知识经济无法比拟的。创意经济更涉及社会领域，是社会多元化、政治文明和文化包容的产物，在引起社会争议方面，恐怕不是知识经济和知识产业中所谓“科学伦理和技术伦理”能够涵盖的。可以说引起社会争议没有科学伦理和技术伦理那么深奥，却远比它广泛。

创意经济产生的环境要求

任何经济形态都有适宜生长的环境，这个环境包括社会环境，人文环境和其他经济发展水平环境，“创意经济”也是如此。在搞清楚适宜生长环境之前，应该首先探讨国内的“创意经济”一般生存在哪些产业当中，可以把这些产业称为“创意产业”。

笔者整理出的表3，反映了当前国内所有的创意产业。从表3中我们不难看出，“创意经济”与“艺术”的距离很近，与科学的距离则比较远（这里并不是指的“创意经济”的实现手段），这也是创意经济不等同于知识经济的主要原因。科学无国界，艺术则有很深的地域、民族、国家和意识形态性，这是因为艺术是文化的一个重要的、直接的组成部分。

（一）国内发展创意经济的社会环境

中国创意产业国际论坛秘书长、中国人民大学金元浦教授在此问题上的看法比较具有代表性和权威性，他认为：“文化创意产业才需要一个良好的创业环境，高效的政策支持机制，高技术的基础设施，相互接驳的产业链条，打破原有行业界限的重组场域，迅速顺畅交换传播的数字网络和一个高度市场化的交易平台。”他没有进一步解释“高效的政策支持机制”到底指的是什么，但是笔者认为，这个支持机制还是有个前提，这个前提就是容许不容许的问题。说到“知识经济”，几乎没有这样的问题，因为它几乎不涉及意识形态。而搞创意经济的人，首先本质上都是非常有个性的，非常不合常规的，富有想象力的人。这些人的想法，直接导致了产业本身的方向和社会效果。

因此，说到社会环境，部分取决于政府的态度和政府的公共政策。这是因为，一方面，政府已明显下决心培育创意经济，但是创意经济的繁荣要依靠发展争议性的内容，甚至可以这样说，极具争议性的内容才赋予了创意经济的商业优势。然而，另一方面，政府仍担心创意经济带来的文化内涵，对于极具争议性的内容，政府通常持非常谨慎的态度。“超女”项目利用数百千万年轻人的移动电话投票权，成功发扬了一次“文化民主”，就是个例证。因此，创意经济在国内社会环境中要解决的第一个问题就是，创意产业的经济性与政治的传统性之间的协调和相容。

（二）国内发展创意经济的人文环境

创意经济在我国能够传播和发展，在于社会的开放性和多元化以及对多元文化的包容。国家倡导科学的发展观，坚持以人为本，全面发展，协调发展。以实现人的全面发展为目标，以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设和社会全面进步。可以说，科学发展观的内涵已经深入人心，政治文明也被提到议事日程，国内民众的文化包容，经过改革开放近30年的洗礼，已经有很多的宝贵经验和继续拓展的空间。

创意经济的基础是产业经济，产业经济为“创意”的产业化提供了手段和平台。我国目前已成为“世界工厂”，产业门类和产业发展硬件已经具备了和发达国家抗衡的基础，这方面不存在突出问题，突出问题仍然是“创意”本身。

政府对创意经济应采取的公共政策导向

应当承认，许多创意产业一般都是影响很广的朝阳产业，但也是一个问题很多、争议很大的社会热点产业。例如：互联网、电子娱乐产业以及类似“超女”的“造星”运动。因此政府的作用应当是提升创意的文化品位，增强原创能力，加强市场管理，塑造和改善产业形象，让创意产业进入主流社会，不仅成为一个正当行业和正常行业，而且成为一个光彩产业和高尚产业。

对创意产业的鉴别和发展，不应当漠视现代社会的发展趋势，也不应当漠视多元社会下的不同群体和千万用户、客户的合理需求。因噎废食，只会丧失创意经济的发展机遇。另一方面，由于创意产业的争议性，在不同发展阶段，更不能漠视社会公众的认知程度和主流社会的合理关切，如果引发社会公愤，将断送某些创意产业的前途。政府的公共政策，应当在以上两个方面取得动态平衡，既要对社会公众负责，同时也要对产业发展负责。具体来讲，笔者认为政府的公共政策应当着力于以下几点。

（一）政府要创造一个创意经济的发展平台

“平台”一词源于计算机技术术语，是指基本软硬件标准的集合，在这些标准上可以构建其它计算机软硬件。由此引申，现代非计算机意义上的平台，起码有三个基本含义：一是平台具有基础性的支撑体系；二是这个平台不仅包括基础硬件设施，还包括软件政策环境，是硬件条件和软件条件的有机集成；三是平台它一定具有公共和共用的服务性质。

因此，“国家创意经济平台”，应当是由国家层面上的创意经济基础条件资源共享的系统化的支撑体系。“国家创意经济平台”不仅包括物质与信息保障系统，而且包括相关的以共享机制为核心的制度体系。“国家创意经济平台”要为全社会的创意产业提供有效、高质、公平的服务。

“国家创意经济平台”的制度体系是其建设和运作的核心，它主要包括相关的法律法规、管理条例、管理办法、规则、标准等。目前国家对创意经济和创意产业的相关政策与制度体系正在形成过程中，我们有理由期待它的建设有助于加快“政府创意经济平台”的建设。但是有一点必须强调的是，在对待创意经济和创意产业的公共政策制定上，政府可以引导创意产业的方向，却不适于规定创意产业的内容，也不适于督促创意人士做什么和不做什么，从这个意义上来说，创意经济和创意产业在我国发展的情况如何，对我们坚持科学发展观，建设以人为本，和谐社会是客观检验的实践之一。

从目前创意产业在我国的发展来看，只要其内容不涉及政治、宗教、色情、颓废和有碍社会和谐稳定，就应当给予发展。管理的观念应当从审批、控制为主，到扶持、发展为主。创意产业是典型的“精神产品”组成的产业，其能够发展壮大，最重要的是公共政策在此方面的宽容与包容。当然宽容与包容的基础是符合大多数人的利益为前提。

（二）在现阶段建立创意产业协调机制

在国家积极制定创意产业公共政策的同时，应当建立创意产业发展的协调机制。我国的创意产业归属于不同的政府部门管理，管理层次很多。以网络游戏等数字内容产业为例，在第一级直接参与管理的是文化部，还有广电总局、新闻出版署、国务院信息办；第二线参与管理的有发展改革委员会、财政部以及劳动和工商税务等部门。直接在数字内容领域参与管理的政府部门，大概有18个部级单位，这种管理难以协调、规范。因为分散在不同的部门就需要有一个更高层次的协调小组来协调、推动产业规划的实现。

这里介绍一下我国台湾地区的做法，台湾是把创意产业管理纳入其“经济部产业辅导中心”，由中心出面协调与其它部门的关系。为节省篇幅，对其管理架构的描述见表4。

（三）保护知识产权和培养创意人才

保护知识产权方面，政府出版部门，新闻出版总署、国家版权局正在配合国家有关部门采取一系列的措施，对侵权盗版行为进行严厉的打击。但是，尽管如此，知识产权恶权案件还是屡见不鲜。任何创意产业发展离不开知识产权的保护，也就是说如果我们没有对知识产权有一个很好的保护，我们的创意产业是绝对不可能健康发展。严厉打击是一方面，另一方面要加大民众对保护知识产权的认识才是根本之道，这方面的工作，的确任重道远。

对创意人才的培养可以把其分为两个层面。一是我们的教育，现在从支持创意经济来看，问题就比较多，我们评判学生的标准仍然是单一轨道，小学、中学里艺术类课程在升学率的压制下，生存空间十分有限，发展空间更不容乐观。一方面社会开放，学生思维日益多元，社会评价标准也日益多元，另一方面，升学压力、就业压力、自主创业的艰难程度又与上述情况形成强烈反差。使家长、学校和学生本人矛盾重重，这种现象的改变有赖于整个教育体系的与时俱进。二是创意人才以35岁以下为绝大多数，这些引领流行文化的人群，经济能力比较薄弱，迫切需要扶持。支持创意年轻人的创业，就成为当务之急。

在这方面，上海做出了良好的示范。上海市借鉴国外经验，开拓出仓储式的创意基地，卢湾区“8号桥”、广告湾、泰康路艺术街等综合性体验经济园区和以创意设计产业为主的创意产业基地，静安区昌平路990号和1000号，上海市新型广告动漫影视图片产业基地，以及以时尚艺术、服装设计、品牌等为主要特色普陀区莫干山路50号，这些基地形成了别具一格的“文化都市园区”。以上这些基地，让创意人士能够租得起和住得起。它不但是聚集人才的“鸟巢”，而且是培养创意人才的摇篮，甚至成为上海市的又一具有鲜明城市特色的一大景观，真是一石三鸟，值得推广。

参考文献：

政策论文篇（8）

社会主义市场经济体制和现代企业制度的建立和完善，为我国企业进行会计政策选择创造了条件，使企业会计政策的选择成为必然。会计政策是指企业在会计核算时所遵循的具体原则以及所采用的具体会计处理方法，由于客观经济的复杂性和各个企业的特殊性，企业可在允许的范围内对同一经济事项采用不同的会计处理方法。企业通过会计政策的选择，维护和增长企业自身经济利益，促进企业目标的实现；同时，随企业投资主体的多元化，所有在企业投资的各方，都需要了解所选会计政策，尽可能维护其自身的利益，为此也会迫使企业进行会计政策的选择，以选择有利于自身利益的会计政策，企业管理部门在选择会计政策时，不得不综合权衡各利益相关者的需要并从中获取自己的那部分利益。因此，如何正确选用会计政策，成为企业会计工作中不可回避的问题。企业在选择最佳的会计政策时，要做到4个必须：

一、必须在准则界定的范围内选择和制订会计政策

《会计法》《企业会计制度》《证券法》《税法》及其他财经法律法规所组成了会计规范体系，企业必须在会计准则界定的范围内选择和制订会计政策。从我国来看，会计准则是我国会计法规的重要组成部分，是会计核算工作的规范。它主要是就经济业务的具体会计处理做出规定，以指导和规范企业的会计核算，保证会计信息质量。因此，企业必须按照会计准则的规定和要求，在允许的范围内选择和制订会计政策，否则就是无效的，甚至是违法行为，对于违法行为，应当承担法律责任。我国《企业会计准则2006》明确规定，“企业采用的会计政策在每一会计期间和前后各期应当保持一致，不得随意变更”。强调一致性并不意味着要剥夺企业灵活选择会计政策的权利，如果确有必要变更或有正当理由说明采用新的会计方法比原来的方法更好时，可以进行会计政策变更。同时，需要注意的是会计制度和会计准则的制定应具有适当的超前性，会计制度和会计准则的制定既要符合现实经济状况，同时又要适应经济的发展趋势，应尽量适应会计环境的变化，尤其是要考虑到经济体制改革中的一些新情况，要较科学地、超前地分析和预测未来会计环境的变化，做到有的放矢，使制度和准则能在相对长的时间内保持稳定，并且在理论上具有适度超前的优越性，从而减少在新经济现象出现后会计制度和会计准则出现真空地带的可能性，避免企业在无章可选时自行选择会计政策操纵利润。

二、必须明确企业的经营策略和目标

每个企业都有其自身的发展目标，即使同一企业在不同的发展阶段也有可能具有不同的目标。随着经济环境的变化和企业所处的发展阶段，企业经营管理人员往往会采用不同的经营战略，有时稳健经营，有时锐意开拓。管理人员经营思想的体现，企业经营目标的实现，除了采用不同的经营战略和措施外，在一定程度上需要借助于会计政策的选择，会计政策必须要为企业的经营目标服务。首先，企业经营管理者需要在企业的不同发展阶段，确立不同的经营目标，确定不同的经营思想。比如，企业在采取较保守的政策时，往往在会计政策的选择上希望尽可能地采用谨慎原则的处理方法，使企业的实力得以保存，避免风险的产生。而当企业为了便于开拓市场，显示实力时，则需要在会计信息中更多的显示其经营业绩和发展潜力。其次，企业会计政策选择的效果要注重整体优化。由于企业在会计政策选择时所处的环境不同，从单一动机出发进行的政策选择所产生的效用往往十分有限，甚至适得其反。因此，企业管理当局必须全面分析自身所处的环境、发展阶段、本行业的发展前景和在同业竞争中的地位，以及所拥有的优势和存在的问题，明确本企业发展的总体目标，并在这一目标指引下，结合会计的职业判断，根据会计理论指导和会计实务的基本原理，寻找或创立合理的会计策略，并对可供选择的方法进行比较分析，从而形成最优化会计政策组合。

三、必须不断提高会计人员职业判断能力

最科学合理的会计政策也必须由会计人员来执行，由于会计政策在实践中运用的灵活性，职业判断能力对会计人员选择使用会计政策起到决定性作用，因而，会计人员职业判断能力就必然成为影响会计政策目标实现的重要因素，不断提高会计人员职业判断能力就成为会计政策目标实现的基本保证。会计人员职业判断能力就是会计人员按照会计法律法规、会计准则、会计制度，结合企业自身的经营环境和特点，运用自身专业知识，对会计主体发生的经济事项和交易采用准确的会计处理原则、方法等进行合理且合法的判断和选择的过程。这个过程是建立在会计人员的逻辑分析能力、积累的经验、专业知识并遵循谨慎、客观、公正原则的基础之上进行的。因此，会计人员必须不断提高自身的职业判断能力，恰当选择会计政策，适时客观和公证地评价所选择的会计政策。首先，更新知识结构，树立终身学习的观念。随着企业交易日益广泛和复杂、客观情况的千差万别及复杂多变使得企业中可能存在某些特殊的经济业务，同时随着经济发展，还会出现新的经济业务，这些业务暂时没有具体准则来规范，这些都要求会计人员能够依靠自身的知识做出正确的判断，因此，会计人员应当适应发展的需求，拓展自身的知识领域，完善自身的知识结构，树立终身学习的观念。其次，加强会计人员职业道德建设。加强会计人员职业道德建设，是提高会计人员职业判断能力的重要保证，要加强对会计人员的道德教育，提高其道德修养，促使从业人员正确规范自己的行为，做到诚实守信，客观公正，不做假账。从长远来看，应建立以社会舆论和诚信档案制度为基本形式的社会评价机制，最终促成会计人员从他律走向自律，真实、公允地进行会计选择。

四、必须建立合理的企业组织结构

合理的组织机构是达到会计政策目标的组织保证，合理的组织机构要求组织纵横结构的布局要合理，纵向结构即组织内部上下层次关系的有序构成和层级化，横向结构即同级执行部门之间平衡分工的构成形式。同时，组织各部门之间的分工合作要协调，保证政策执行的专业化和管理的有效性。目前我国法人治理结构采取双层委员会制，类似于德国模式。但实践中，股权结构过度集中，代表国有股的“所有者缺位”、“内部人控制”现象较严重。虽然设有监事会和独立董事，但由于其地位尴尬，致使内部监督机制缺乏。行政任命的经理与企业的利益脱钩，经理人为实现自己升迁等私人目的而选择对己有利的会计政策。可见，由于公司治理监督机制的不完善，给管理当局进行会计政策选择提供了条件。针对我国当前公司治理与会计政策选择的现状，我们应立足解决好以下方面的问题：1）进一步明晰产权关系。明晰产权关系既可允许和鼓励企业根据企业交易费用的高低来选择会计政策，又可以发挥会计准则的激励约束和资源配置的作用，使企业进行会计政策选择时减少随意性，尽可能反映各利益相关方的共同利益。2）强化独立董事和审计委员会的监督作用。现代企业制度下，科学的法人治理结构的核心是通过特定的治理结构和治理程序，在利益相关者之间形成相互合作、相互制衡的机制。

参考文献:

政策论文篇（9）

“市场经济中各国政府究竟怎样管理企业”的问题,既需要政府通过调节市场活动实施间接管理，也要用直接管理和间接管理相结合的办法管理少数公营企业。与计划经济中政府“管理”企业的传统观念不同，在市场经济中政府着眼于充分发挥市场机制和弥补市场缺陷，而不参与各类企业的经营管理。现代市场经济中政府部门的经济职能，除了实施宏观调控，还要制定公共政策来调节和完善市场机制，平等地对待市场中的所有各类企业，创造企业发展的良好环境，因而也称公共管理。这是政府通过市场间接引导企业行为的重要职能。

一、政府在市场经济中的作用

我们收集了当代市场经济国家的资料，其中有盎格鲁撒克逊模式:美国和英国的自由竞争型市场经济；欧洲(莱茵)模式：德国的社会市场经济、法国的有计划调节市场经济，瑞典的福利国家市场经济；东亚模式：日本、韩国和新加坡各有特色的政府主导型市场经济。它们的经验，既有一般市场经济的共性（规律性）；又有因历史、政治、社会、文化背景不同的个性（差异性）。因此需要对各国政府干预市场活动(而不是直接干预企业经营管理活动)的程度和方式进行研究和比较。

在市场经济中企业是市场的主体。通过社会分工提高生产效率，通过市场交换产品和服务，以市场作为资源配置的基础，经济活动要遵循价值规律，以使交易成本最低，在若干条件下实现稀缺资源的有效分配(即“帕累托最优”)。这是一般市场经济概念。由于市场并非万能，存在着不完全竞争和无法消除垄断、外部不经济性而导致损害社会收益、无法满足社会对公共产品的需求、经济信息的不完全和不对称、以及对收入均等化无能为力，必须提供若干条件克服这些“市场缺陷”或“市场失灵”，需要政府干预市场运作，并通过市场有效地配置资源。

企业是组织生产、配置资源的基本单位。无论公营企业还是民营企业，应具备的基本条件是：(1)企业产权边界必须明确界定，否则会因外部性的存在而造成资源浪费和“搭便车”等偷懒行为；(2)企业应有充分的自，包括生产品种和产品组合的决定权、定价权、自由进入和退出的权利，并有权拒绝任何人在法律规定范围之外的个别干预；(3)要以经营单位的个人财产或法人财产对企业债务承担完全责任或有限责任。这是市场机制有效运作和政府有效干预的基本前提。

政府在市场经济中的作用，首先是建立市场经济基本框架和完善经济活动环境。市场本身不能有效地提供的、具有使用上“非排他性”的以及利益上“非占有性”的公共货物需要由政府提供。其中，有些公共货物(在使用的排他性低时)应当是免费和开放的，有些公共货物(具有使用的排他性时)应当根据交易成本的状况决定是否需要限制消费。政府通过建设基础设施提供市场经济活动的物质条件(硬件)；通过制定法律和建立行政机构提供市场经济活动的制度条件(软件)；政府为市场经济的运行提供金融、信息等服务；政府为公民提供一定程度的社会保险和福利，并采取某些强制储蓄的方法为此提供资金；政府为公民提供一部分教育和医疗保健的费用和条件，并保障其机会均等。

政府职能运行需要投入和消耗一定的资源，政府筹集资金的手段是公共财政，一般有三种方式：税收(主要方式)、发行公债和扩大货币发行。税收涉及到纳税人的积极性，并影响到价格体系；赤字举债可以在短期内刺激经济；扩大货币发行容易引起通货膨胀。公共财政对效率、财富分配和宏观经济运行有着显著的影响。

市场是企业经营活动的舞台。市场经济中的政府干预是对“市场缺陷”或“市场失灵”的干预，以及对公共部门的公益事业和少数公营企业的干预。政府对经济活动的干预有不可混淆的两个层面：

一是政府对宏观经济的宏观调控或曰宏观管理，指对经济总量(如总供给与总需求的水平、总的物价水平、就业水平)所进行的调节。宏观调控的措施主要是财政政策和货币政策。从70年代后起，各国进行需求管理和调节的同时，加强了供给管理和调节，侧重于长期发展的经济增长政策、提高劳动力素质的人力政策和经济国际化的对外经济政策。

二是政府对微观领域的公共政策或曰公共管理，通过行政机构和行政法规对经济活动进行的干预，称为对市场中企业和私人微观行为的规制。英文regulation一词译为管制不如规制确切,因为它由政府出面干预，经过一个消费者、企业和政府之间的谈判、协调和讨价还价的过程，建立起针对市场供求双方的规则，纠正市场失灵，增进经济效益。具体地说，规制在下述情况下是必要与合理的：①规模经济，某行业如果存在规模经济，就适合独家生产，因为比多家生产的成本低，但要对其行为加以规制；②防止过度竞争，这时政府要制定最低限价而不是最高限价；③提供全面服务，要求公司以合理的价格向所有的消费者包括一些边远小社区的消费者提供服务，于是出现服务成本差异，需要用“补贴”的办法由公司内部调剂。要保证公司有能力维持内部补贴，就得由政府保护公司在其它地区赚钱，即需要政府为市场守门，对新进入者实行限制；④保护消费者和公司职工，防止他们由于信息不对称等原因被公司欺骗。规制的内容大体由两个部分构成：其一，对于市场机制能够基本发挥作用的领域(市场领域)，政府实施维护和促进竞争的政策，即反垄断政策(或称产业组织政策)，其主要内容是禁止垄断、合谋行为，限制不公正交易，限制企业过度集中等。其二，对于市场机制不能有效发挥作用的领域，如公共性、外部性、自然垄断性较强的领域，实行经济性规制政策，即对自然垄断和公益事业等进行有关准入、退出、价格方面的直接管理。这两类政策可以覆盖全部产业。此外，在市场机制对某些领域可以形成“有效”资源配置，而从伦理道德上可能产生不良后果的(如)，还要实行社会性规制，如防止公害政策等。[NextPage]

二、公共政策和公共管理是政府部门调节市场的重要职能

市场经济中政府部门针对市场缺陷采取政策措施的职能是公共政策和公共管理，需要掌握好调节的范围、层次、力度和方法。

1.管什么？管市场——调节与企业经营和消费者相关的市场机制

1)限制垄断和促进竞争。制订反垄断法，依靠法制影响市场结构和竞争关系。政府不断地监督企业经营状况，但不涉及企业内部的经营方式。美国限制造成垄断的不公平竞争，而不反对现有的垄断企业，禁止的企业行为是：垄断和固定价格协议、破坏竞争的兼并、价格歧视、搭配销售和倾销，反垄断机构是司法部反垄断局和联邦贸易委员会。欧洲的限制垄断法不如美国严格，允许经过有关当局或法院裁决的联合定价。日本的反垄断和维护竞争政策由公正交易委员会负责，由于对跨行业垄断集团的限制较松，以致一些集团膨胀、金融渗透、行业默契、业务排外等合谋和垄断行为泛滥。

2)经济规制和社会规制。政府的综合与专业部门协调一致规制市场行为。美国政府的规制机构由国会立法建立庞大的规制体系，分为两大类：经济规制机构规制特定行业的市场进入、价格和服务；社会规制机构规制所有行业的某一方面，例如环境保护、职工劳动保护等。

经济规制又称行业规制，是针对某些自然垄断行业的规制。自然垄断行业具有强烈的规模经济效应，并需投入大量“沉淀资本”才能开业，而且大多是公用事业和公共产业。尽管在这些行业采取自然垄断是有效率的产业组织形式，但由政府直接经营这类企业容易产生经营管理官僚化的弊病，各国政府一般采取授权人的办法，甚至授权私人企业予以经营；而政府则加强直接监督和规制。经济规制由精干的行业主管部门负责，目的是保障公众得到良好的服务并支付合理的价格，而不破坏市场经济的效率。当行业性质因技术进步而变化和生产力发展到一个新阶段时，规制措施要相应改革。

社会规制适用于社会上所有的厂商和消费者，包括保护消费者权益(如收受投诉、有关信息公开、防止假冒伪劣产品、防止误导消费需求等)、保护工业安全和工人劳动安全、保护环境和控制污染。社会规制的目的是界定和维护财产权，对于某些厂商或个人的经济决策可能经过非市场的价格手段直接侵害其他厂商的成本函数或社会的财产利益的情况，政府通过立法司法予以规制。社会规制还要区分外部效应和内部效应，并比较保护措施的成本和效益。例如美国保护消费者权益的措施，对于外部效应造成的环境污染，国会在70年代初通过了清洁空气法修正案和联邦水污染控制修正案，并由环境保护局实施。而产品质量和劳动保护是基于内部效应，环境规制还要把外部效应内化，于是制定了许多针对产品质量和劳动安全的规制。如食品、药物和化妆品法，由食品药物管理局负责实施；消费品安全法，由消费品安全委员会负责实施；工作场所健康和安全规制由劳动部职业安全和健康局负责。社会规制在日本由通产省、环境厅、厚生省、企划厅国民生活局及地方自治体负责；在韩国由经济企划院协调各部门实施。

3)政府直接管理公用事业和公共产业，承担其资源配置，对市场供应不足或供应不够有效的货物予以补充。政府控制战略性资源和为公众提供服务，在某些产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用。自然垄断性公营企业侧重于控制国防工业和经济命脉(如道路交通、能源电力、航空和金融等基础设施)，积极发展公益事业(如邮政通讯、供水供电、市政环卫，以及海关、审计、税务管理等行政和社会服务性部门)，优先满足社会目标，较少体现盈利目标。由于其经费不能全部直接从服务对象收取或投资回收很慢，这类企业的直接经济效益偏低，致使政府财政(来自税收)负担很重。近年来，发达国家一方面精简政府机构，减少行政开支；一方面更加慎重地选择公共物品的范围，尽量减少垄断性公营企业的数量，并把一些公营企业公司化或私有化。

4)培育新兴产业和先进技术。在市场经济基础上由政府主导经济结构演进的政策被称为“产业政策”，它是国家在发展的赶超阶段采取的经济政策。政府出面对产业间资源配置进行干预并扶植新兴产业，以帮助本国企业进行国际竞争，缩短经济现代化进程。19世纪中叶德国和美国曾对本国产业资本实行保护政策。二次大战后日本的产业政策，除了在一段时期内对进口贸易和外资引进实行全面控制，已不同于幼稚产业保护和萧条产业调整层次上的政策，而相似于欧美的“目标政策”，提出不同时期的“产业结构设想”，对一些特定产业重点扶植，给予减免税、优惠融资支持，促进了产业结构高度化；随着赶超过程结束，其有效性到70年代已经减弱。战后美国的国防政策成了实际的产业政策，还对不同产业实行差异税率，在一定时期对铁路、木材行业免税并给予政府补贴，对住房建筑和农业提供优惠贷款。但美国政府从未正式承认它有产业政策，而是从80年代起提出“技术政策”，并被各国采纳为经济快速转型的竞争政策，对研究开发减税，鼓励政府研究机构与企业的技术转移、合作研究、先进技术计划、小企业创新计划和企业对研究开发的投资，通过发展高新技术产业不断获得新的国际竞争力。

2.怎么管？构筑法律基础，间接管理为主，完善企业发展环境

1)规范企业产权和企业行为，依法分类管理。在企业法律类别上，依财产来源和垄断或竞争属性把企业分成两大类，规范其产权和行为：①按公法或特殊法案并参照民法一般准则管理，适用于全资公营企事业，包括公益性事业和自然垄断性公营企业，以社会目标为主，在一定程度上需要政府财政补贴或政策性补贴。在法律上，按照公共财产的归属分级所有：即中央政府所有(国有)和各级地方(省和市镇)所有，与中央或地方财政预算体制挂钩，各级政府之间有明确的财产边界，上级政府对下级政府所有的资产无权支配和受益。②按民法类的公司法管理：适用于非直接公营的、竞争性领域的一般企业，包括按公司法运作的国有混合股份公司。以盈利目标为主，在市场机制下实行平等竞争，优胜劣汰。西方市场经济实行以私人所有为主的多种所有制，其中包括国家所有制、合作社所有制和工会所有制等。各种所有制的实现形式是法律规范的几种公司体制和内部治理结构，市场法规指导企业的经营行为，政府部门依法加强执法监督。

2)发展基础设施，调整收入政策，健全社会保障体系。各国的中央和地方政府负责规划和投资公共基础设施，并以参股方式促进能源、交通、金融部门的发展。发达的市场经济国家已经基本健全了社会保障体系，建立起比较完善的失业保险救济、养老保险、医疗保险、工伤事故保险等制度，形成了比较稳定的社会环境。新加坡的国家工资理事会负责调整工资水平，稳定劳资关系；其特殊的中央公积金制度包括了全国就业人员，使职工退休后得到基本生活保障，还可以用公积金购房、支付医药费和资助子女上学，少数资金可用于投资。

3)对企业的服务、指导、鼓励和扶植。各国政府部门通过经济发展战略和技术政策表明政府的发展意向和国际经济趋势，为企业经营提供信息服务和行政手续上的方便。德国的“双元制”职业技术培训为企业提供了各种层次的人力资源。“行政指导”是日本政府管理微观经济的一大特点，以通产省对制造业指导“产业合理化”著名，通过与行业团体和产业界经常“沟通、劝说、交涉”，指出调整投资生产结构、提高效率的方法，鼓励在新技术领域建立“官、产、学”相结合的研究开发组合。从50年代到70年代初，日本通产省制定“合理化计划”和“扶植计划”，纳入“扶植对策”的产业有钢铁、合成纤维、合成树脂、石油化工、醋酸纤维、焦油工业等，尤其对重化工、电子、汽车、造船和航空工业的扶植取得了有效进展。韩国60年代中期提出“出口立国”的方针，形成一套“刺激体系”，包括减免税收、优惠贷款、信函贷款和扶持贷款、损耗补贴、对注册出口厂家的最小资金扶持、以及对成就突出者的奖励。在不同时期用刺激措施推动繁荣的有：出口、关键工业、中小规模公司、地方工业发展、技术革新、外国投资、逆循环投资、能源保存和环境保护、资源开发等。各国普遍实行对中小企业的扶植政策，为它们提供经济信息和咨询培训，鼓励出口和国际化。日本政府制定了《中小企业现代化促进法》，设立专门机构对中小企业的经营管理、技术人才、发展方向进行指导和扶植，并设立“中小企业金融公库”、“中小企业振兴事业团”等金融机构，提供更优惠的贷款。

4)发挥市场中介机构的作用。德国工商大会是分布在各地的83个工商会的全国最高组织和企业与政府间的桥梁，有215万户工商企业和小经营者为其成员，开展咨询、鉴定、职业培训、促进订货等活动。日本层层相套的行业组织是联系通产省和产业界的基本通道，70年代就有500多个。由著名财界人士组织的经济团体在经济政策制定中发挥较大作用。政府机构中设立审议会(如产业结构审议会)或推动某个行业(如钢铁)合理化的产业重组委员会，通过“官民协调”方式提出对策方案。

3.不管什么？政府部门不管一般企业的经营管理活动

公共管理是政府部门通过调节市场活动对企业进行间接管理，企业行为受市场机制和公共政策的引导和制约。由于企业产权和企业行为已通过立法和不断完善的市场规则予以规范，政府的行政职能是一视同仁的执法监督和服务。政府部门如果该管的不管，不该管的管多了，就会发生职能错位而扰乱市场秩序；甚至由于和低效常态、自身利益驱使的“寻租”腐败、以及掌握信息的不充分性而导致“政府失灵”，这在西方各国政府并不乏见。“球场裁判”的政府行为理论，是说政府是市场“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者，市场机制和市场规则可以大大缩小政府直接参与竞赛的程度。所谓“政府失灵”是：(1)政府部门的过度干预。超出应该规制的范围、层次、力度，不仅没有弥补市场缺陷，反而妨碍了市场机制正常发挥。(2)政府部门的无效干预。规制的范围、层次、力度不够，或干预方式及预期选择不当而不足以弥补市场失灵和维护市场运作，因此要不断提高政府部门和官员的宏观调控和公共管理素质。既然市场失灵和政府失灵在一定程度上都难以避免，只有存利去弊，将市场机制同政府的适度干预有机地结合起来，才能使市场经济有效运转。[NextPage]

三、各国政府在公共管理中不同的干预方式和规制改革

各国政府公共政策的内容和公共管理的方式，具有处于市场经济不同发展阶段的特征和各国因历史、文化传统不同而形成的差别；而且某一时期对某一领域的规制是为了以后减少干预或规制。

1.市场经济中各国政府干预经济活动的特点

美国实行“自由企业制度”，从18世纪起就有过国家干预主义思潮和经济自由主义思潮。战后40年代中期到70年代初期，凯恩斯的国家干预论还曾盛行，那时受到经济规制的行业有：铁路、公路货运、航空、有线电视、石油、天然气、电讯等。70年代以来，经济规制逐步减少，对健康和安全方面的社会规制日益增加。法国具有源远流长的国家干预主义的历史传统，战后经历了三个变动的经济发展时期：1945－1974年的强化政府干预时期，1974－1981年的经济自由化时期，1981年至今的交替变动的调整时期，在西方市场经济中是政府干预经济活动较多的国家。日本和韩国实行过以儒教为基础的国家干预的“统制经济”。战后日本的政企合作程度高于其它市场经济国家，政府部门甚至帮助某些企业斡旋银行贷款。韩国由于市场基础较弱，政府部门的行政干预较多：通过市场的间接干预，用金融、税收、奖励措施来刺激企业的生产和投资方向。在特殊情况下的直接干预，是对某些不响应政府号召或产品质量差的企业采取行政命令或不予贷款。除了为企业提供信息技术服务，还通过半官方的贸促会支持出口者在国外的贸易活动，如帮助打官司和联络生意等。日本、韩国政府对企业的直接干预相对地多，也就是造成“寻租”的机会较多，尽管对腐败现象惩处严厉，腐败问题仍然比较严重。

2.市场经济中规制改革与行政改革和企业改革的相关性

传统的经济规制在很多情况下可能破坏市场经济的效率。首先，规制所造成的文山会海和旷日持久的法律程序耗费了巨大资源；其次，对价格的干预扭曲了价格信号，使消费者作出错误的购买决策而不能实现效用最大化；第三，规制一方面不许企业取得超额利润，另一方面却没有提供一种激励使企业提高效率，不如市场机制使企业随时可能得到奖励或受到惩罚。70年代以来欧美主要市场经济国家发生了以非规制化(即放开规制)为特征的规制改革，在市场机制可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格和市场进入的经济规制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自(如允许季节差价)。社会规制领域的改革主要集中在引进市场的激励机制和促进工会与厂商的谈判，把命令型的规制改为灵活的智能型规制。美国规制改革的步伐较快，涉及十几个行业和若干方面，介入市场活动的范围主要是提供基础设施和公共服务，把公营企业缩减到只剩下军工、航天和科研投资领域，政府干预主要体现在财政政策、货币政策、收入政策、社会保障和福利政策、对外经济政策上。各国在生产力发展的不同阶段采取加强规制或放开规制，以及逐步缩小经济规制和调整社会规制，反映了各国市场发育的成熟程度和市场机制的完善程度，以及随着对市场经济认识的不断深化，政府的工作效率和调控市场能力提高的程度。美国进入了后工业化社会，而韩国刚完成工业化过程，又有东西方传统文化的不同，其政府干预经济活动的范围、层次、力度和方式的区别显而易见。

作为公共管理重要内容的政府直接管理公用事业和公共产业(我们将另文叙述)是政府调节市场的一个手段，与经济规制及其改革直接相关。因为市场经济要尽量发挥市场对资源配置的基础作用，在市场机制逐步完善的过程中就要尽量减少行政干预；况且各国政府都面临着财政负担过重的问题，既要尽量减轻财政负担，又要把有限的公共财政用到国计民生的重要部门和新兴产业领域。所以各国政府机构随着减少行政干预而精简，全资公营企事业的数量随着经济规制改革而减少，规制改革伴随着行政改革和企业改革。90年代以来，美国、英国政府介入市场活动的范围小，公营企业已经很少(在英国占固定资产总额的1％)，政府对市场活动的干预程度低；法国、瑞典、德国政府介入市场活动的范围较宽，公营企业相对地多(在法国占固定资产总额的17%左右)，但政府对市场活动的干预程度较低；日本、韩国、新加坡政府介入市场活动的范围较宽，公营企业却较少(在日本占固定资产总额的7%、在韩国占8.6%)，但政府对市场活动干预程度高。各国正从过度干预的“大政府”转向适度干预的“小政府”(每千人行政人员的数量：英国是100人，法国是74人，美国是69人，德国是65人，日本是47人)。随着生产社会化、产权社会化和管理社会化程度的提高，各国政府公共管理职能继续向健全市场经济基础和更好地发挥市场机制的方向转化。

四、我国建立市场经济体制需要制定公共政策和实施公共管理

公共政策和公共管理在计划经济时期对我们是个生疏的概念。我国作为一个后进入市场经济的国家，处在经济体制转轨时期，随着政企分开，大多数国有企业逐步实行股份制和以公有制为主体的多种所有制经济共同发展，政府职能将在很大程度上转入宏观管理和公共管理，尤其不能使政府在微观领域对市场活动的调节处于错位(即干预企业经营)或缺位(公共政策制定迟缓、公共管理职能模糊)的状态。参考各国经验，需要注意它们与我国在所有制结构、生产力发展水平和工业化进程阶段性上的差别，还要找到既符合市场经济规律又适合国情的操作方法。

1.尽快解决政企不分、政资不分、产权模糊的历史遗留问题

政策论文篇（10）

一、制约行政管理政策执行的因素