公益诉讼的法律规定篇（1）

公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。

一、 公民诉讼制度

公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。

（一）公民诉讼的原告

公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构 。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。

（二）公民诉讼的案件范围

哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为 ，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。

（三）被告和诉讼类型

公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼 即行政诉讼。

（四）公民诉讼的限制

美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。

公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。

（五）管辖法院和诉讼费用的负担

公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。

二、我国环境公益诉讼的构建

我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：

（一）明确环境公益诉讼案件范围

环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。

美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标 。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”

依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。

（二）突出公众参与，扩大原告主体范围

美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：

1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。

2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。

在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。

（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型

美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。

（四）设置环境公益诉讼前置程序

公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。

对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。

1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。

2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。

法制与社会

在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。

公益诉讼的法律规定篇（2）

近年来，从最初的公民个人邱建东诉公用电话亭案，到以检察机关提起的维护国有资产流失案件，再到后来不断出现的群体性纠纷案件，表明公益诉讼已进入司法领域以及人们的社会生活之中。本文主要对此问题进行分析，从我国检察机关、有关组织以及公民个人三个方面论述了我国公益诉讼制度主体资格认定问题。

一、公益诉讼的概念和类型

公益诉讼（Public Interest Litigation），从字面上理解，是指维护公共利益的诉讼。对其涵义理论界存在较大的争议，比较成熟的观点主要有两种：第一种观点认为，公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。其主体只能是国家机关，在我国就是检察机关代表国家提起；第二种观点认为，公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院以追究违法者法律责任的诉讼，它是法院在当事人及其参与人的参加下，按照法定程序，依法对个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。

综合上述观点，以及新修订的《民事诉讼法》？第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，我们将公益诉讼界定为：有关机关和组织依据法律授权，对侵害或威胁环境、众多消费者合法权益等社会公益的行为向法院提讼，由法院依法进行处理的司法活动。

公益诉讼目前主要有以下两种大的类型：第一种类型：当事人的诉讼请求具有公益性。维护公共利益的目的是公益诉讼区别于私益诉讼的标准，非以公益为目的的诉讼就不是公益诉讼。这种公益诉讼又有三种类型：一是纯公益诉讼即当事人的诉讼请求完全以公共利益为内容，如云南铬渣污染公益诉讼案；二是半公益诉讼即当事人的诉讼请求包括了公益和私益两部分，如诉当当网违约案；三是扩散性利益公益诉讼即当事人的诉讼请求超越了当事人的个人利益形成对扩散性利益的维护。第二种类型：原告方的诉讼请求不涉及公益内容，但也没有个人的、专属性的利益。如近年来济南市民政部门以自己的名义提起的维护无名氏利益的公益诉讼案件，为无名氏受害者索赔，维护了无名氏的尊严，彰显了对社会弱势群体的权益的保护。

二、我国公益诉讼的发展

1、新法颁行前的情况

1996年1月，福建市民丘建东状告邮电局多收他0.6元，索赔1.2元的“一块二官司案”成为“中国公益诉讼第一案”。从此到2003年，属于我国公益诉讼的萌芽准备阶段。理论界对公益诉讼关注度不高，理论研究不成熟；实务界对公益诉讼的提起多是自发的、零散的，未形成系统的诉讼平台；2003年党的十六大报告强调加强法律援助，关注弱势群体利益，维护社会公正，之后公益诉讼得到整体发展，理论体系日趋成熟，相关组织机构不断涌现，公益诉讼成为各大媒体争相报道的热门话题，公益诉讼已形成了一种社会氛围，得到较快的发展。就整体看，中国公益诉讼在此阶段的发展状况令人欣慰，在短短的十几年间里，我国的公益诉讼就从事的人员、组织、所取得的成果以及社会影响力等方面来看，发展得比较迅速，已经形成一种多层次、多架构、多方协同的公益性活动。

2、新法颁行后的情况

2012年，公益诉讼写入《民事诉讼法》，从而成为我国的公益诉讼元年。新修订的《民事诉讼法》对提起公益诉讼的主体“法律规定的有关组织”界限不明；民诉法修正案对主体的规定由“有关社会团体”、“法律规定的有关社会团体”变更为“法律规定的有关组织”，而且给人民法院出了“民间环保组织是否属于法律规定的有关组织”这样的难题。立法规定不明在一定程度上抑制了公益诉讼的发展，公益诉讼主体资格的认定问题成为公益诉讼的重大问题。

2013年是公益诉讼“合法化”的第一年，但近半年来公益诉讼案件并没有像人们期待的那样增加。我国目前的公益诉讼仍处于低潮期，根本原因在于法律对主体规定不明确，立案难，胜诉也难，影响了原告的诉讼积极性。可见进一步明确法律对民事公益诉讼的相关规定特别是主体资格的认定是相当迫切和重要的。

三、我国公益诉讼主体资格的探讨

1、法律规定的有关机关

检察机关提起民事公益诉讼的制度在公益诉讼体系中占据着重要位置，并具有悠久的历史。在我国，检察机关是指人民检察院，是我国的法律监督机关，赋予其提起公益诉讼主体资格已在国内外各界达成共识。其主要法理是“检察总长职权的双重性”，指检察总长代表国家提起所有的诉讼，并且参加涉及一般公共利益的诉讼活动。

检察机关主要通过抗诉的方式对民事公益诉讼进行法律监督，很难最大程度的发挥其作用。如果明确建立检察机关在民事公益诉讼中的当事人主体地位，充分肯定检察机关参与诉讼活动，将有助于检察机关更加有效的维护社会公益利益。

2、法律规定的有关组织

依新《民事诉讼法》第五十五条之规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”在这里如何界定“法律规定的有关组织”的范围至关重要。

据权威统计显示，至2011年在民政部门登记的社会组织有 462000 多个，其中 25 万左右是“社会团体”，约 20 万是“民办非企业单位”，还有 2000 多个是基金会。据了解，目前民间公益组织大部分是“民办非企业单位”身份，即便是规模较大的环保组织“自然之友”、“绿家园”等也均是“民非”。可见如果将“法律规定的有关组织”狭义的规定为依据社团登记管理条例定义的“社会团体”，即官办的社会组织，那么大批的民办非企业单位组织都将被排除在公益诉讼之外，这对推进我国公益诉讼进程的工作是有弊而无利的。

结合司法实务，我们对“法律规定的有关组织”的确定不宜过于严格，应从以下几个方面来把握：一是合法性条件：依法设立或者登记备案；二是事实条件：符合社会组织章程目的和业务范围，长期实际专门从事保护公益事业；三是人员要件：须配备专职的专业技术人员及相关的法律专业人员；最后是提起公益诉讼的有关要件：提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。

3、公民个人

公益诉讼制度入法后没有重视公民个人在公益诉讼中的作用，而且此次民诉法大修也未将公民个人作为公益诉讼主体，实为立法的不足。我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”公民个人通过针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，实现对国家和社会事务的管理，才能体现公民的主人翁地位。在大多数公益诉讼中，公民都是直接受害者，其利益与社会公共利益休戚相关，特别是侵害消费者合法权益案件。我们认为，只有赋予公民个人提起公益诉讼的原告资格，形成一种规则和一种市场监督机制，才能够更大化的发挥公益诉讼的价值。此外，赋予公民个人有条件地提起公益诉讼，可以弥补行政执法机关、法律监督机关和公益组织保护公共利益的不足。比如，国家机关和有关组织可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益诉讼，致使公益诉讼制度无法运转。

当然公民个人不能任意运用公益诉讼来实现所谓的“维权”，否则很可能会产生滥诉现象，浪费诉讼资源。因此我们建议，在法律层面须给以公民个人提起公益诉讼的主体资格一定的限制，例如：在环境侵权案中，要求公民个人出示证明该污染环境的行为给自己造成了事实上的侵害；在侵害消费合法权益案中，要求公民个人出示证明该消费行为与自己的损害之间存在因果联系等。

我认为公益诉讼的典型意义就在于通过个案推动社会进步。案件无论胜败，重点是问题已经由理性的方式被提出来让大众所感知，用个案来触动制度的不足。通过诉讼的方式，让大家来思考这个不足，在思考的过程中，人们逐渐意识到存在的问题并有所触动后，就会有一个逐步改良的过程。另外，目前我国的确认之诉的范围只能是确认法律关系是否存在，不能直接确认某个行为是否违法，如果我们扩大了这个确认范围，对违法行为的认定一旦进入判决主文，就能产生既判力。这样至少产生两个作用：一是为行政机关处罚该违法行为奠定基础；二是后来的诉讼者可以直接主张争点排除，为以后的诉讼扫清障碍。

四、结束语

公益诉讼的法律规定篇（3）

摘 要：目前我国的环境问题日益严峻，环境资源纠纷日益增多，环境公益诉讼是和环境问题的凸显密切相关的一种典型的现代型诉讼。2012年新修订的《民事诉讼法》单独规定了公益诉讼，对我国公益诉讼发展影响巨大，但仍与我国环境现实要求、理论发展现状不协调。2014年修订2015年实施的新的《环境与资源保护法》具体规定了环境公益诉讼，使环境公益诉讼的原告明确具体，具有可操作性。为了更好的落实我国环保法的规定，将从环境公益诉讼的概念、特征进行论述，分析，重点研究新法规定和在研究新法的基础上找到法律缺陷，从而完善环保法在环境公益诉讼方面的规定，使新环保法能更好的切合保护环境的目标要求。

关键词 ：环境权；环境公益诉讼；社会组织

中图分类号：D925；D922.6文献标识码：A文章编号：1673-2596（2015）01-0066-03

环境权法律规定的空白是我国环境公益诉讼在之前的很长一段时间处于空白状态的重要原因之一。环境权日益成为一种公权和私权相结合的权利，但是依据现有法律规定，环境权尚不是法定权利，只是作为应然权利而规定。从实体法的规定看，我国《宪法》没有对环境权加以明确规定，而从环保基本法《环境保护法》到《水污染防治法》《大气污染防治法》等单项环保特别法也没有对其加以规定。以此同时我国生态环境呈现不断恶化状态，环境公益诉讼日益成为解决环境问题和保护国家、社会以及公众利益的有效途径。目前环境公益诉讼已被许多国家和地区所采用，为适应环境生态保护的迫切需要，新民事诉讼打破这一僵局，率先规定公益诉讼，紧接着新环保法也响应民诉法规定，进一步具体规定“哪些社会组织可以向法院起诉”。但是从我国环境保护要求和其他国家相关规定来看，不难发现我国的环境公益诉讼还存在一些问从我国题和一定模糊性和不确定性。起诉权问题一直是很多诉讼制度的争议焦点，同样，环境公益诉讼被告方面我国法律不存在很大分歧，鉴于此，本为将主要讨论环境公益诉讼主体中原告主体的问题。

一、环境公益诉讼主体概念和特点

公益诉讼的法律制度产生时间较早，发展比较缓慢。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会组织和个人根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益和不特定他人利益的行为，追究其法律责任的活动。①最新修订民事诉讼法新的规定，为我国环境公益诉讼的发展又提供了一个新起点。环境公益诉讼作为一种公益诉讼，同时作用在环境领域，目前学界普遍认为是指法律规定法人、自然人和社会团体，为维护自身的环境权，保护资源、环境和生态，当其认为环境公共利益遭受到侵害或即将遭受侵害时，以自己的名义向法院提起诉讼，请求判令违法者停止侵害环境的行为及赔偿公共利益损失，法律依照法定程序进行审判，依法追究责任的诉讼制度。环境公益诉讼主体是指在环境公益诉讼活动中享有权权、负有义务、须履行责任的人。

环境公益诉讼作为一种作用于保护环境的公益保障行为，与为了保护自己的私权免受损害或者弥补受损的私法保障行为相比，其本身具有如下特性：

（一）起诉条件更宽。第一，环境公益诉讼的诉权是环境权，审美和优美的环境也成为具有原告的资格的充分理由。因此，人身和财产直接受到损害的主体不再是我国环境公益诉讼的原告：第二，不以法律上的权利受到侵害为要件，将法律上的权利软化为实际上的损害，且这种损害是多么的间接都可以取得原告的资格。②

（二）环境公益诉讼具有较强的专业性。起诉人在证据收集、损害后果鉴定等方面需要运用专业知识和技术手段解决的环节要求比较高，环境公益诉讼需要较强的专业性和技术性。③

（三）环境公益诉讼以公益为目的。环境公共利益并不是某个或某些人的利益，也非社会个体成员环境利益的总和，而是整个社会和人类的整体环境利益。

（四）环境公益诉讼具有提前性和防范性。由于环境的特殊性，其一旦受到损害，恢复成本是巨大的，有些时候甚至是不能弥补的。与一般的社会公共利益存在经济成本上的本质区别。为此，环境公益诉讼提起不以发生实质性的损害为要件，“即将遭到侵害”也可以成为起诉的依据，即根据有关的情况合理的判断，甚至在科学不确定的情况下，认为行为人的行为如果不加制止会导致实际的环境损害，此时有关的法定组织就可以基于这种可能性的概率较大为理由提起环境公益诉讼。

综上分析环境公益诉讼特点，其目的是得出环境公益诉讼的特殊性，基于具体问题具体分析之原则，环境公益诉讼在适格主体方面不应当严格参照三大诉讼的起诉标准，应当有自己一套适格主体标准，以期更好的达到保护环境的目的。

二、我国环境公益诉讼方面的规定和存在的问题

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度。新环境保护法在民事诉讼法的基础上，具体规定了环境公益诉讼的主体，其五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：1.依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2.专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”但是对比我国严峻的环境生态损害形势，借鉴发达国家和地区先进的经验，不难发现我国环境公益诉讼仍存在一定的局限性和地域性：

首先，环境公益原告限定在法律规定的社会组织，并没有赋予公民个人主体资格。环境权日益成为公民的一项基本权利，环境问题首先侵害了公民个人的权利，而且由于公民与环境的特殊性，其更容易发现环境出现的损害，能切身感受到环境的变化。与遥远而又触不可及的社会公益组织、国家机关相比，更多情况下是私人较易提起诉讼。将公民作为原告,可以最大限度的发挥公众参与的力量保护。如果不赋予公民个人环境公益诉讼起诉的权利，将使他们的权利无法获得保障，也损害公民的参与环保事业的积极性，进而阻碍了我国环境公益事业推进。环境权从应然到必然再到实然的关键在于获得环境诉讼资格。环境权的公益属性决定了环境诉权的广泛享有性。环境法的重要原则就是实现环境民主和公众参与，因此不管从理论还是从实践上我都认为忽视公民对环境公益的作用是此次修改的一大缺陷。

其次，新环保法较民诉法缩小主体范围——限定在社会组织的行为的立法合理性？新民事诉讼法五十五条规定公益诉讼（包括环境公益诉讼）原告主体是法律规定的机关和有关组织，而新环境保护法规定环境公益诉讼原告主体是从事公益活动连续满五年且信誉良好的社会组织。新环境保护法就民事诉讼法规定的有关组织进行了明确的法律规定，但是没有就法律规定的机关作出规定，其次作为同位阶的法律，环境保护法作为新法，在环境公益诉讼方面要依从新法规定，于是机关是否有提起环境公益诉讼资格又成为一个新的问题。而从我国实践证明，我国的绝大部分环保法庭公益诉讼的“破冰”都是所在地法院、检察院、地方政府联合推动的结果，其中检察院作为环境公益诉讼原告起了很大作用。再次就我国环境事故发生现场来看，我国环保机构应对环境公益损害事件更加积极和有效，也更加愿意代表受损公益提起诉讼。

第三，法律对主体的规定较为模糊不清，新环境法规定能够提起环境公益诉讼的主体是社会组织，但是纵观我国立法会发现，我国法律对“社会组织”的定义是比较模糊的。随着我国经济的发展，各种组织、各种集体正在我国经济、社会和环境中发挥重要作用。可是我们必须看到无数个人假借社会组织和公众集体的名义维护的是个人的私益。而且由于现阶段我国对社会组织管理还比较松散，使得我国现阶段社会组织名目混乱、功能各异、关系复杂。令一方面，很多学者、专家把《社团登记管理条例》中的社会团体等同于社会组织，细查《社团登记管理条例》中的社会团体的定义发现，该定义采用狭义的团体概念，实际上将团体限定于附属在业务不管部门之下了，这样很多实际上的非盈利非政府环境公益组织和一些环境基金会是被排除在定义的范围之外的。可实际上这些组织才是社会组织的主体，是能切实履行环境公益诉讼的“组织”。即使按照《社团登记管理条例》的狭义定义行为，那么义务主管部门与附属的社会团体谁更有权提起环境公益诉讼呢？是否仍有可能导致环境公益诉讼在“有关组织”方面导致诉讼主体的混乱呢？

四、对现行相关规定的完善建议

从环境发展需要出发、从保护环境实践出发、从我国公益诉讼法律规定和理论出发，我认为我国法律还应该从以下几个方面完善我国公益诉讼。

（一）赋予公民个人环境公益诉讼原告资格

公民的环境公益诉讼原告资格来源于公民的人权——享受优美环境的权利、获取生活资源生存下去的权利、可持续发展繁衍生息的权利。这应该是一项基本的权利，一项即使没有单项法规定也应该具有的权利。而要落实这项权利，应该从我国根本大法——宪法着手，在宪法中规定公民的环境权，为公民获取环境公益诉讼奠定基础。很多学者反对把环境公益诉讼的原告主体资格赋予公民个人，主要是怕出现滥诉和累诉现象，从而导致我国司法资源的浪费和司法机关压力。通过调查研究国外发达国家规定环境公益诉讼赋予公民现状，发现并没有出现很多学者所担心的问题。其实这种担心是一种根本不了解环境公益诉讼的表现，环境公益诉讼是一种公益诉讼，公益性决定了其不可能出现累诉现象，即使如许多学者所言出现了“搭便车”现象，我们也不是去苛责那些具有经济头脑的“搭便车”者，在面对这种现象时我们唯一要做的是鼓励那个敢于“吃螃蟹”的第一人。

（二）赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，将“法律规定的机关”定性为检察机关

首先，检察机关的性质符合环境公益诉讼要求。有近年来，环境污染事故时有发生，给国家和社会公共利益、生态环境造成极大的损害，但是就新民事诉讼施行至今，我国环境公益诉讼并没有出现让人们所担心的“滥诉”等失控现象，部分环保法庭甚至为了环境公益诉讼的破冰而不得不多方奔走。④究其原因主要在于环境公益诉讼有较高的专业性和公益性特点，这对于提起环境公益诉讼主体而言即使一种要求也是一种考验。针对以上情况，检察机关完全符合我国环境公益诉讼对原告的要求。其拥有足够有效的法律手段和权威，能够而且适合代表国家、群体、公民有限度地提起诉讼。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。⑤

其次，实践中，近些年来检察机关在环境公益诉讼制度方面做了很多有益的探索。近年来为深入贯彻《人民检察院关于充分履行检察职能，全力促进生态环境保护的若干意见》精神，有效制止、制裁危害生态环境资源的民事违法行为，保障环境公共利益不受侵害，地方检察院联合地方法院出台了一些关于环境公益诉讼的司法解释。2010年昆明市中级人民法院与贵州市检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》。1997年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。

（三）明确规定“社会组织”的含义、范围

我国新环境法规定只有社会组织具有提起环境公益诉讼资格，因此明确“社会组织”的含义和范围具有非常重要的作用。

非政府非营利性环境组织属于社会组织。非政府非营利性环境组织具有保护和改善环境资源的目的明确性、坚定性和一贯性，在调整人与自然方面能发挥举足轻重的作用。由于环境公益诉讼的公益性，其要求的社会组织必须以公益为目的。非政府非营利社会组织的非营利性，使其不会受成本所影响，其行为的纯粹性和目的性更强，更愿意提起环境公益诉讼，其行为的效果也会更加明显。由于非政府非营利组织的非政府性，其行为是不容易受政府等权力机关引导的，代表了一部分的民义，行为具有更强的自主性。

四、总结

通过国家、社会组织、公民三个渠道上对环境公共利益进行司法救济，动员了全国各个阶层、各个方面、体现了环境法公众参与原则，实现了国家公诉和社会组织及公民诉讼紧密结合，是最佳的启动方式。扩大环境公益诉讼主体范围是当今环境保护的要求，是今后环境公益诉讼的必然趋势。

注 释：

①张黎.论我国环境公益诉讼[J].山东省农业管理干部学院学报，2012.

②邓一峰.论我国环境公益诉讼之构建[J].晋阳学刊，20006.

③张镝.公民个人作为环境公益诉讼原告的资格辨析[J].学术交流，2013（2）.

④陈亮.环境公益诉讼"零受案率"之反思[J].法学，2013（7）.

⑤张学侠.论环境公益诉讼的原告资格[D].湖南大学，2008.

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公益诉讼的法律规定篇（4）

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）07-105-03

一、民事公益诉讼原告资格概述

（一）民事公益诉讼原告资格内涵

公益诉讼相对于保护私人权益的私益诉讼而言，是指一定的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为，向法院提讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度。民事公益诉讼是公益诉讼在民事纠纷领域的具体体现。

原告资格又称“资格”，是指当出现了权利或者权力滥用的时候，谁可以提讼。因此，我们可以将民事公益诉讼的原告资格定义为：对损害公益的违法行为，有权以自己的名义提讼成为原告，请求法院裁判并受法院裁判约束的资格。其要解决的问题是哪些主体有权以自己的名义向法院提起民事公益诉讼以维护社会公共利益。

（二）民事公益诉讼原告与传统民事诉讼原告的区别

民事公益诉讼的原告与传统民事诉讼原告具有一定的差别。根据民诉法第一百一十九条第一项，民事诉讼的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。但公共利益不同于私益，其具有不确定性以及普遍性，从而民事公益诉讼的原告也与传统民事诉讼原告具有一定的差别：

1.原告是无直接利害关系的不特定主体。作为公益诉讼的原告，侵害后果不是确定其原告资格的必要条件，与侵害后果并无直接利害关系的法定的国家机关或有关组织也享有主张司法救济的原告资格。当社会公众的民事权利受到某种侵害，相关国家机关和组织就有权向法院主张司法救济。

2.原告具有公益性。维护社会公共利益是原告的重要前提和依据，民事公益诉讼与传统民事诉讼的本质区别正在于此。传统民事诉讼多是因自身权益受到侵害，原告提讼主要是对其自身权益的保护。

3.判决效力不仅仅局限于原告，具有扩张性。参与诉讼的主体并不一定是直接利害关系人，而是由国家机关或有关组织等代表民事公益受害人进行诉讼主张权利，法律赋予了该主体进行诉讼的权利，不需要征得被害人同意。裁判结果不仅适用于参加诉讼的主体，并且对社会公众、特定的国家机关、有关组织也具有拘束力。

二、我国民事公益诉讼原告资格现状及评析

（一）立法现状

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定。修改后的民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该条文首次以立法形式确立了民事公益诉讼制度。然而，迄今为止只有1999年的海洋环境保护法授予了环保部门代表国家提起污染损害赔偿的资格，而还有哪些机关和组织能够提起民事公益诉讼仍需要法律的进一步明确。

好在，该条是一条概括性、开放性的条款，将公益诉讼的原告范围指向其他的法律。因此，从立法技术来看，本条在确立民事公益诉讼的同时也为今后的法律实践和探索留下了一定的空间。

（二）司法现状

相比我国关于民事公益诉讼的立法，司法实践一直走在立法的前面。笔者将部分案例列举如下（见表1）。通过梳理与研究可以看出，目前实践中提起民事公益诉讼的适格主体主要有检察机关、行政机关、社会团体以及公民个人。检察机关、行政机关、社会团体直接提起民事公益诉讼在实践中胜诉的案例为数不少。但公民个人提起的涉及公共利益的案件大都被法院以原告不符合资格为由裁定不予受理或驳回，很少有胜诉的案例。现公益诉讼已正式入法，民诉法修改后的公益诉讼第一案发生在邯郸市中级人民法院。

立法的缺失并没有导致实践的空白，从前文笔者列举的部分案例来看，我国的部分地方检察机关、行政机关以及一些组织正积极地推动着我国民事公益诉讼的发展。例如，2008年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市人民检察院共同制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，该规定中，人民检察院可以以自行、支持、督促的方式提起环境民事公益诉讼；2010年3月，贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》中规定，环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。这些地方的规范性文件不仅对主体进行了规定，对民事公益诉讼具体过程中的问题也进行了相关的制度设计。尽管这些规定效力等级较低，适用范围有限，但这些创造性的制度为我国的立法和实践都起到了积极的向导和引领作用。

三、完善我国民事公益诉讼原告资格的建议

（一）将“法律”做扩大解释，尽快出台相关司法解释

修改后民诉法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”该条确立了我国民事公益诉讼“基本法+单行法”的制度模式，将公益诉讼的原告范围指向其他的法律，特别是《环境保护法》、《消费者权益保护法》等单行法中以后可能会增加关于民事公益诉讼主体的规定。但分门别类的修改将是一个庞杂而漫长的过程。因此，笔者认为，“法律规定的机关和有关组织”中的“法律”应做扩张解释，不仅包括《环境保护法》等单行法，也包括最高人民法院的司法解释。在目前只有程序规定而缺乏实体规定的情况下，最高人民法院尽快出台公益诉讼的相关司法解释才是推行公益诉讼制度最有效的方式。

关于“法律规定的”这一定语的限制范围，笔者认为其应当是对机关和有关组织都进行了限制，即法律规定的机关和法律规定的有关组织可以向人民法院提讼。这两类主体一旦法定，其提起民事公益诉讼，不受一般条件即2012年《民事诉讼法》第119条第（1）项规定的“与本案有直接利害关系”的限制。

（二）完善相关法律规定，明确“机关”的范围

修改后的民诉法规定，“法律规定的机关”可以向人民法院提起公益诉讼。从现行法律来看，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第90条第2款行使规定行使海洋环境监督管理权的部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。除此之外，法律没有授权其他机关提起公益诉讼的权利。因此，明确启动主体就成为构建和运行民事公益诉讼制度亟待解决的首要问题。

笔者认为，检察机关可以成为民事公益诉讼的适格主体。

检察机关提起民事公益诉讼有现行法的依据，符合检察机关职能角色。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这一规定为检察机关提起民事公益诉讼提供了宪法上的法律依据。《刑事诉讼法》第77条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”因此，当国家利益或社会公共利益受到侵害时，检察机关当然有职责提起公益诉讼。其提起公益诉讼有益于完善国家诉权。

检察机关提起民事公益诉讼优势明显。检察机关作为国家法律监督机关，它有着人力、物力、财力上的得天独厚的优势，它较之享有诉权的社会团体或民间组织更具有进行诉讼所必须的法律知识和专业素养，更具有调查、收集违法证据的优势，更有利于保护处于弱势地位群体的利益。同时，检察机关具有权威的司法震慑力，能产生“外溢”的诉讼效果，有力地震慑被告及其他同类违法者。

检察机关提起民事公益诉讼符合国内外实践经验。检察机关成为民事公益诉讼的原告符合世界通例。英国、美国、法国等国均有检察机关代表公益提起民事公益诉讼的规定，尤其是美国的《国家环境政策法》（1969年）和《清洁空气法》（1970年）等法律还设有授权检察官提起环境公益诉讼的条款。同时，我国的司法实践中检察机关提起民事公益诉讼也有若干成功案例，这更有力的表明应当赋予检察机关提起民事公益诉讼的原告资格。

（三）明确“有关组织”的范围，完善有关组织的审批程序

修改后的民诉法最终将公益诉讼原告资格的范围从“社会团体”延伸至“有关组织”，实际上是对公益诉讼的主体范围进行了扩张。从民诉法修改的过程和全国人大常委会法工委副主任王胜明的介绍来看，有关组织主要指社会组织。《社会团体登记管理条例》第2条规定：本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照章程开展活动的非营利性社会组织。该条例第3条第2款规定，社会团体应当具备法人条件。“有关组织”与“有关社会团体”相比，还包括营利性组织、非法人组织。因此，社会组织是一个很宽泛的概念，明确“有关组织”的范围显得由为重要。

同时，也可以完善社会组织的审批程序。前面讲到我国正在对《消费者权益保护法》等涉及公益诉讼的部分单行法进行修改，但分门别类的修正将是一个庞大而漫长的过程。在目前只有程序规定而缺乏实体规定的情况下，笔者认为，最高人民法院应尽快出台针对社会组织提起公益诉讼的相关司法解释，并且可以将判断该社会组织是否能提起公益诉讼的权利授予审批组织。在司法解释中，最高法院可以订立可以提起公益诉讼的有关组织应达到的标准，但具体权利由审批组织行使，从而达到统一的效果。关于实质性的标准，笔者认为以下几方面可以考虑：1.依法登记获备案的有关组织；2.组织或团体的设立应当超过一定的年限；3.社会组织应当具有一定数量的会员；4.应当具有一定的经费来源和经费保障；5.社会组织应当有相关的法律专业人士。当然认定资格并不是一劳永逸，社会团体具有不稳定性，每隔一定的时间审批机关应当对其资格进行再次审查，调整主体资格，从而弥补法律条文的僵硬性和滞后性。

（四）逐步赋予公民个人民事公益诉讼原告主体资格

修改后的民诉法将个人排除在民事公益诉讼原告主体之外。笔者认为，从我国目前实际的司法环境来看，的确不应当赋予公民个人公益诉权。公益诉讼的发展在我国还处在一个研究和探索阶段，比较外国蓬勃发展的现状来看我国在相关实践还有很长的路要走。总体上看，公益诉讼在我国仍然是个新事物，实践经验依然不足。如果将个人列为公益诉讼的主体，势必要建立相应的防止诉权滥用的机制，而这对立法机关来说是个挑战。目前这样相对谨慎的渐进式改革策略更符合我国的司法国情。

公益诉讼的法律规定篇（5）

公共利益顾名思义，是与每个人息息相关却又不是私有于某个人的利益，是不特定多数人的利益。随着当前我国经济社会的不断向前发展，越来越多侵害公共利益的案例发生，行政权力的运用、各类占据垄断地位企业的格式条款、自然环境的破坏等等侵害着弱势独立个体切身利益的事件层出不穷，“小额多数”案件大量涌现，而维权成本高、相关法律匮乏、主体的难界定、诉讼双方社会地位的失衡等诸多限制，最终导致国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益面临着严重的威胁，普通百姓很难在自身利益遭受损失时能够有所作为。

一、公益诉讼的现状概述

我国民事诉讼法第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这一规定确立了公益诉讼制度，使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。而关于公益诉讼提起主体“法律规定的机关和有关组织”，就目前法律规定来看，仅《海洋环境保护法》规定的国家海洋局有权提起公益诉讼，该法第九十条第二款规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”而其他法律中，尚无有关公益诉讼主体的规定，哪些组织事宜提起公益诉讼，还需要立法机关在制定法律时进一步明确，还需要司法机关在司法实践中逐步探索。

二、现阶段存在的问题及主要症结分析

近日，由中国公益诉讼网主办的2013年十大公益诉讼案件评选活动召开，入选的公益诉讼，除少数获得法院立案、审理之外，大部分都被法庭拒之门外，公益诉讼道路越走越窄的心声逐渐引起法律界的共鸣。诉讼主体地位立法缺失、侵权涉及面广与法律不够健全之间矛盾突出、公益诉讼双发地位差异，这一系列原因导致公益诉讼立案难、难、赔偿难。

现阶段特别是新民诉法颁布以来，在涉及环境污染、食品安全、网络资费、消费权益保障等多重领域，山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡、油田大面积溢油等环境污染和食品安全事故频繁发生，作为利害关系人的受害者通常处于弱势地位，既没有能力收集证据，又没有能力支付高昂的诉讼费用，就会出现由于无法在行政与法律中找到出口，而转向的悲剧。一些民间社团组织和律师试图提起公益诉讼，为受害者争取赔偿维护公共利益，却因为缺乏法律主体资格，诉讼很难被受理，而立法机关为了防止恶意诉讼、滥用诉权等原因而紧闭个人公益诉讼的大门。法律虽然现在规定有关组织，但是没有司法解释立法解释，在对公益诉讼主体上虽然从限定一家到有条件放开，但是放开的尺度一直备受争议。以在云南曲靖的铬渣污染事件为例，受环保民间组织委托铬污染诉讼的3名律师，在进行取证过程中，被相关人员堵截，摄像机、照相机被扣。之后云南陆良政府通报称，涉铬渣污染企业已复产验收合格。倘若社会团体取得了公益诉讼的主体资格，但在现实中仍然受到各种地方势力的排斥，所谓的公益诉讼必然会举步维艰。

三、未来公益诉讼发展趋势和社会期望

与国外相比，我国社会公益组织发育相对落后，在公益诉讼中调查取证、诉讼费用承担上受到诸多限制，这就要求立法确认社会团体可提起公益诉讼，适当放权、赋权社会团体，给其健康成长的土壤和空间。而未来公益诉讼的走向，笔者分析包括以下三个方面：

公益诉讼的法律规定篇（6）

一、国有资产公益诉讼的含义

我国的国有资产是国家的公有财产，属于全体人民所有，受到法律保护。在当前的情况下，形形色色的导致国有资产流失的现象不断出现，手段不断翻新，且有愈演愈烈之势，致使国家的经济利益蒙受重大损失。为了扭转这种局面，必须建立以保护国家和社会公共利益为目的的国有资产公益诉讼制度。

国有资产公益诉讼之构建首先要以国有资产流失的认定为前提。一般认为，国有资产流失是指国有资产的经营者、占有者、出资者、管理者，出于主观故意或由于过失，违反法律、法规及国家有关国有资产管理、监督、经营的规定，造成国有资产流失，或者使国有资产处于流失危险的行为。认定国有资产流失的条件如下：(1)造成国有资产流失的违法主体必须是国有资产的经营者、占用者、出资者或管理者；(2)违法主体必须对违法行为的发生具有主观故意或过失，即具有过错；(3)必须是违反法律、行政法规和规章的行为；(4)必须有国有资产流失的结果发生，或是如果不加制止必然产生国有资产流失的后果。

国有资产公益诉讼是公益诉讼在国有资产保护领域的具体应用和扩展，对其含义应从以下几个方面来理解。

第一，国有资产公益诉讼的主管机关是人民法院。国有资产公益诉讼的基本特点在于，由国家审判机关依法处理这类违法行为，它本质上是一种司法行为，这同目前我国处理大量经济违法行为属于行政机关的专属职能有根本区别。在国有资产公益诉讼活动中，审判机关居于主导地位，它是案件的受理者、裁判者和指挥者。国家行政机关如在国有资产公益诉讼活动中出现，则处于当事人的地位，根据具体情况的差异，既可以作原告，也可以作被告。

第二，国有资产公益诉讼的原告和被告具有特殊性。被告可以是违反国家法律、侵犯国家经济利益、扰乱社会经济秩序的任何组织和个人。原告也可以是任何组织和个人，任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，代表国家，以自己的名义或以国家的名义提起诉讼，请求人民法院依照国有资产公益诉讼程序保护国家的经济利益及社会经济秩序。

第三，国有资产公益诉讼的客体是被诉的违法行为。国有资产公益诉讼是由任何组织和个人认为其他组织和个人的行为侵犯国家经济利益或社会经济秩序，依法向人民法院提起的诉讼。因此，此类活动的关键，就是人民法院对于被诉的违法行为是否属实进行审查。经过审理，人民法院对于查证属实的违法行为依法作出判决。

二、国外国有资产公益诉讼制度的启示

(一)大陆法系国家的国有资产公益诉讼

以德国为例，存在多种形式的公益诉讼。团体诉讼是指具有共同利益的众多法律主体将提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体，由该社团提起符合其章程和设立目的的诉讼的一种诉讼形式。德国的团体诉讼是“通过特别的经济立法赋予有关的行业自治组织诉权的方式而形成的”。另外。德国宪法中还规定有民众诉讼，它是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某种法律的侵害时，向宪法法院提起诉讼要求宣布该法律违宪的一种诉讼制度。任何公民，只要认为某项法律侵犯了宪法保护的权利，无论侵权案件是否发生，也无论是否涉及本人利益，都能提起诉讼。 德国的违宪案件所涉及的大多是针对社会公众普遍利益的诉讼，从某种意义上可以理解为公益诉讼。虽然没有专门对国有资产的保护做出规定，但是可见国有资产公益诉讼是融合在各种不同的诉讼形式之中的，主要表现为团体诉讼和宪法诉讼，因为导致国有资产流失的行为必然损害德国宪法赋予公民的基本权利，这与本文所论及的问题已经非常接近了。

(二)英美法系国家的国有资产公益诉讼

以美国为例，美国法律原来并未赋予普通公民国有资产公益诉权，因为原来美国遵循的是“法律权利标准”，即只有当事人能积极证明其法律权利受到侵害时，他才有起诉资格，否则，即使行政机关或其他组织及个人的行为遭受重大损害，当事人的原告资格也不被承认。但到了现代，随着公共利益受侵害的问题日益突出，“法律权利标准”逐步让位于“利益范围标准”。这实际上意味着因违法行为遭受间接损害的相对人甚至利益受影响的任何人，均具有原告的资格。

美国虽然没有在法律上明确规定国有资产公益诉讼，而且对原告起诉的资格作出了诸多限制，但是我们不能否认在美国同样可以运用公益诉讼的手段遏止国有资产流失。而且从英美法系国家特定的法律背景和文化特征来考察，案例是这些国家的主要法律渊源，也是审判案件的重要依据，所以美国和大陆法系国家不同，它没有在法律中明确规定某项制度的存在与否，而更强调法律保护客观的公共利益的及时性和适用性。只要利益受到损害，司法便予以救济，司法力量就及时介入，而不受传统法学理论的束缚。

和其他国家相比，我国的国有资产流失面临日益严峻的形势，更具有通过公益诉讼的方式保护国有资产的紧迫性和必然性。笔者认为，在借鉴和吸收各国成功先例和先进做法的基础上，我国应建立符合自身国情的国有资产公益诉讼制度，以尽快扭转国有资产大量流失的局面。

三、创建我国国有资产公益诉讼制度的设想

公益诉讼的法律规定篇（7）

《中华人民共和国民事诉讼法》于2012年8月31日经十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》，新修定的《中华人民共和国民事诉讼法》从今年1月1日起实施。修改后的民诉法新增“公益诉讼”条款，第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”。修改后的民诉法对公益诉讼的规定比较原则，可以说只是为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，为公共利益而战，将结束数十年来在法律上没有名分的窘况。但是该条规定对公益诉讼主体资格、公益诉讼范围、诉讼费用等问题没作具体的规定，具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。笔者认为应从以下几个方面进行完善：

一、应规范国家机关和社会团体的主体资格

根据新民事诉讼法的相关表述，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，只有法律规定的机关和有关组织可以提讼。关于诉讼主体的表述是“法律规定的机关和有关组织”，这一规定使得公益诉讼主体处于一种开放的状态。公益诉讼的原告不要求一定与纠纷有法律上的直接利害关系，这也是与普通民事诉讼的原告的区别，提起公益诉讼的机关原则上应当与案件涉及的公共利益相关联，例如对污染海洋行为提起公益诉讼的机关应当是环境保护部门、海洋主管部门等相关机关，税务管理部门等不涉及海洋环境管理的机关不能直接提讼。由于法律具有僵硬性、滞后性的特点，在规定公益诉讼法律条文的同时，笔者认为对其也应当进一步细化。国家行政机关提起公益诉讼，往往需要法律明确规定。在现行法律中，只有《海洋环境保护法》规定，行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。因为海洋局与损害的发生往往没有利害关系，其作为人是合适的，如果让多数国家机关作为主体，其行政管理权和民事主体的请求权会发生混同，笔者认为由检察机关是代表国家和社会公共利益提起公益诉讼最适当的主体，实践中，也可以由相关的社会团体来提讼，比如工会，消费者权益保护协会。

二、应进一步扩大公益诉讼的范围

公益诉讼案件的受案范围如果只包括环境污染案件和消费者权益损害案件，范围过窄，不利于保护其他领域里发生的受害者众多的侵害公共利益的行为，比如国有资产流失案件、不正当竞争案件、反垄断案件、产品质量案件以及公共资源浪费，都属于典型的公益诉讼案件。笔者认为，在相关司法解释出台前，可以做如下理解：首先，社会公共利益是与私人利益相对应的一个概念，凡是以不特定多数社会成员为受益人的利益事项均可理解为公共利益，即使是地域性、行业性的利益也应属于公共利益的范畴。其次，法院在受理和审判涉及公益诉讼的案件时，对于环境污染、市场垄断、食品安全等社会公众反映强烈的现实问题，在不违背立法精神的前提下均应从宽掌握。公益诉讼的受案范围应是混合式比较好，即列举加概括。笔者建议在民诉法增加一条 “对污染环境、侵害众多消费者合法权益、侵害弱势群体合法权益、损害国有资产、不当政府采购以及其他损害国家利益、社会公共利益的行为提讼，适用本法的规定。”

三、应决当事人诉讼费用承担问题

在我国，公益诉讼制度虽已写入法律，但在实践中却是知易行难，公益诉讼的高成本让不少人望而却步，修改后的民事诉讼法对公益诉讼的诉讼费用承担问题并未作出具体规定。公益诉讼中诉讼费用的承担是一个棘手的话题。笔者认为，可以借鉴告发人诉讼制度的经验，有效运用激励机制来调动“法律规定的机关和有关组织”的积极性，从制度上解决诉讼成本问题。告发人诉讼制度源于1388年英国的《水污染防治法》，这部法律规定，私人可以代表政府且可以获得罚金的一部分作为奖赏。1863年，美国国会颁布了《防止欺诈请求法》，做出了相似规定。告发人诉讼具有公益性，其制度的设计理念在于将每个私人假定为理性的经济人，通过激励私人诉讼的方式实现以最小投入获取最大收益。从告发人的角度来看，对欺诈国家的行为提讼可以获得高额的奖金回报；从国家的角度来看，国家可以避免因欺诈带来的损失或者获得高于损失的赔偿金。笔者认为，应由政府出资或者筹集资金设立相关的公益诉讼基金，对提起公益诉讼涉及的诉讼费用进行补助，包括案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费等，对交纳诉讼费用确有困难的，可以申请缓交、减交或者免交等司法援助。当然，对作为原告胜诉的“法律规定的机关和有关组织”，国家可给予奖励。若败诉，相关费用由基金承担。

虽然我们已将公益诉讼写入法律规定，但是对公益诉讼制度还有待于更加深入的理论研究和更为严密的立法条文设计，建立与完善一套适应我国国情并行之有效的公益诉讼制度，需要整个社会的共同努力。

公益诉讼的法律规定篇（8）

公益诉讼既然是为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼,国家机关就可以成为诉讼主体。因为在社会主义条件下,还存在权力所有者与使用者相分离的现象,人民把管理国家和社会事务的权力委托给法定的国家机关行使。而检察机关正是担负这一角色的当然者。

1.在我国目前的法律框架里,规定了检察机关代表国家行使诉讼权的资格。《宪法》第一百二十九条规定,“人民检察院是国家的法律监督机关”;《民事诉讼法》第十四条及《行政诉讼法》第十条也规定了人民检察院对民事审判及行政诉讼实行法律监督。我国民事诉讼法第15条的规定,是检察机关行使公益诉讼权的重要依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第15条规定:“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或个人向人民法院。”由此可以认定,人民检察院作为公益诉讼的主体资格是适格的。另外,检察机关的民事行政检察监督部门经过十几年的发展,民事、行政检察监督能力不断提高,且在民事、行政领域培养了大批人才,已具备了提起公益诉讼的现实能力,为检察机关行使公益诉权奠定了基础。

2.检察机关目前的法律定位决定应具有与其地位、性质相适应的法律监督职能。法律监督是国家赋予检察院监督执行和遵守法律情况,维护法律正确统一实施的职权,检察机关对涉及国家利益、公共利益的侵权行为享有诉权,与其法律性质是相符合的,且依据我国国家机关及其职权设置的现状,该诉权不可能赋予给立法机关及审判机关、其它行政机关,只能由检察机关行使。同时,检察机关的刑事附带民事诉讼权是赋予其民事、行政公益诉讼权的基础。我国刑事诉讼法规定,对于国家集体财产遭受损失的案件,应当由检察机关提起刑事附带民事诉讼。此项规定的实质是肯定了检察机关在刑事诉讼领域的公益诉讼权,也肯定了检察机关代表国家和社会利益的诉讼地位。 检察机关在民事、行政诉讼领域行使诉讼权是民行监督权的拓展。《民事诉讼法》第14条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,赋予了检察机关民事、行政诉讼监督权。为了实现审判监督,检察机关已经通过行使抗诉权参与到了民事、行政诉讼的二审程序中,赋予检察机关民事、行政公益诉讼权,可以视为对上述监督权的拓展。

3.检察机关的检察权具有一定的国家干预性。从保障并促进我国目前新时期经济体制改革上看,由检察机关行使公益诉权有其必要性。

4.检察机关在民事诉讼中可以完整地履行法律监督的职能。《民事诉讼法》及《行政诉讼法》规定民事、行政检察监督的对象是诉讼结果,监督的方式是抗诉,监督的时机是裁判生效后。这一规定使现阶段检察机关的民事、行政检察权的行使具有很大的局限性,检察机关作为公益诉讼主体参与诉讼,是对民事诉讼活动实行监督的一种特殊的、不可缺少的方式,可以改变现今监督方式的单一性、滞后性的弊端,有利于检察机关在民事诉讼中完整地履行法律监督的职能,从而使一些特定人利益、国家利益和社会公共利益得以切实维护。

5.这是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径。由于公益诉讼的“公益”性,由检察机关代表国家提讼,可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。

对于公益诉讼的制度构建,笔者认为无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。我国建国初期就存在过公益诉讼制度。到了今天,经济的发展和社会的变革又一次把建立公益诉讼制度提上了日程。因此,立法机关应予以重视,并尽快建立具有中国特色的公益诉讼制度。具体来讲,可以从以下几方面来着手进行:

1.确立“以公诉制度为主,私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式。与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前来看,根据上文论述,人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。检察机关自身的特点使其成为最适合的公益诉讼的公诉制度的主体。结合我国国情,我国应建立以检察机关提讼为主,私人组织或个人提讼为辅的公益诉讼制度。

2.公益诉讼的范围。尽管宪法赋予检察机关法律监督权,但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致,在这样前后矛盾的法律规定面前,检察机关民事行政检察监督进退两难:按两部诉讼规定,检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督,但是分则中又没有具体规定,任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由,拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提讼的行为,将突破现有的立法框架,将扩大人民法院审判权势范围,实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。另外,检察机关提起公益诉讼还涉及到干预当事人处分及检察机关与案件无直接利害关系等问题需谨慎处理。当然我们不能因为谨慎而缩手缩脚,置国家利益与社会公共利益于不顾,我们应当在把握民事行政诉讼规律中,在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新,努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。在这一点上,有的学者作了很好的阐述:第一、坚持分则规定的监督方式,在实践中进一步完善它;第二,总结实践经验,创造新的监督方式,使之与抗诉方式相互配合,完成检察监督方式体系的构造,更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。

3.在有关的法律中,明确规定检察机关提起公益诉讼时,必须以私法的方式进行。当检察机关代表国家提起公益诉讼时,我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关,公法色彩比较浓,而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系,要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的,为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐,检察机关应当和其他公益诉讼的主体一样,以私法的方式参与诉讼。

目前,认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理,若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待,采取强制措施,限制人身自由,取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来,必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏,从而破坏整个法制的合理体系。因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行,特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定:在公益诉讼中,检察机关原则上不享有司法权,只要没有涉嫌职务犯罪的情形,不得动用强制措施;检察机关以原告身份参加诉讼,对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等,以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡

综上,赋予检察机关在特定情况下提讼之权,参与某些公益案件的诉讼,建立检察机关公益代表诉讼制度是民行检察改革的一条新路,可以有效弥补抗诉形式的“滞后性”缺陷,从而使一些特定人利益、国家利益和社会公共利益得以切实维护。

参考文章书目:

[1]廖中洪:《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》《 现代法学》2003 年第3期。

[2]廖永安:《论检察机关提起民事诉讼》《湘潭大学社会科学学报》,2001 年第2 期。

[3]马秀梅:《从民事公诉看检察机关的法律地位》《检察日报》2002 年11月12日。

[4]何勤华主编:《检察制度》,中国政法大学出版社2003 年版,第107页。

[5]韩艳春:《检察机关提起公益诉讼之研究》;

公益诉讼的法律规定篇（9）

公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的诉讼。公益诉讼涉及到公共利益的界定，这个地方的公共利益既不是公民个体的利益，也不是社会成员个人利益的简单相加，它是一定区域内的全体社会成员的利益综合体。[①]公共利益根据不同的情形有不同的表述：我国现有的法律中除“公共利益”外，同时还有“社会利益”，“国家整体利益”等意思基本相同的概念。公共利益在我国的立法中有多处体现，例如，《宪法》第51条规定公民在行使自由与权利时，不得损害“国家的，社会的，集体的利益和其它公民合法的自由和权利”，《著作权法》第4条规定著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”除此之外，民法通则、知识产权法等部门法对于公共利益都做了规定。

二、现有主要公益诉讼主体资格的缺失

根据新民诉讼法的规定（对于环境污染案件和侵犯众多消费者合法权益等案件可以提起公益诉讼）和理论界的有关学说我国的公益诉讼主要分为以下几类：环境污染、经济垄断、侵害消费者权益。

（一） 环境公益诉讼主体资格的尴尬

环境问题一直以来困扰着社会，它不仅危害经济的发展，更危害了公民的健康。有些小的环境污染导致少数公民利益受损，当事人可以直接基于侵权责任法提起相应的民事诉讼，以此来保护自己的权利。但是对于影响重大的环境案件，由于直接受害群体不确定，导致普通公民无法提起一般的民事诉讼，虽然新民事诉讼法的出现为解决此类环境污染问题提供了法律的保障，但是从现实司法实践来看由于法律对于主体的确定缺少明确的规定等因素导致很多案件无法进入审判。例如中华环保联合会诉潍坊水污染企业案件使新民事诉讼法的实施陷入了尴尬。被学界认为，最适合担当环境公益诉讼主体的环保部下属机构中华环保联合会于2013年3月6日向潍坊市中院提起公益诉讼，但是潍坊中院却在超过7天受理期限的情况下不予答复是否立案。在此之后，中华环保联合会又针对山西省原平市住建局环境侵权案向山西忻州中院提起环境公益诉讼；针对重庆市双庆硫酸钡有限公司环境污染案向重庆市第4法院提起环境公益诉讼，但是，两起案件均未被法院受理。[②]除了法律缺少明确规定外，案件不被受理与地方政府干预司法，维护地方利益有关。但是主要的问题依然在于，仅仅一个发条无法发挥应有的作用，因此我国立法机关还应出台相关的司法解释才能够使得环境类公益诉讼真正进入正轨。

（二）、企业垄断损害消费者利益

我国的垄断企业大多和体制有关，带有行政主义色彩。垄断性企业往往受到地方政府的保护，虽然给地方政府带来了财政收入，但是严重损害了公民利益和市场经济的公平性，因此由于垄断企业导致的侵害消费者、其他企业利益的事件一般很难通过司法途径予以解决。可以这么说，在我国企业垄断的产生是行政权扩张的结果。[③]针对这种情况的公益诉讼如何提起，成为一个严峻的问题。虽然新民事诉讼法出台后有关机关可以对此提起公益诉讼，但是这个有关机关的是否可以包括行政机关呢，法律并没有予以明确的规定，同时什么机关可以提起这类诉讼法律也没有规定。这就是此类公益诉讼主体的缺失。

三、公益诉讼主体资格解析

（一）、法律规定的机关

对于新民事诉讼法中：法律规定的机关，理论界异议较大，从我国宪法的规定来看，有关机关指的是：立法机关、司法机关、行政机关、军事机关。但是从法理的角度来看只有行政机关和检察院可以具有诉权。对于检察院具有诉讼理论界没有争议，对于其他行政机关是否应该具有诉权，争议较大。

1、1行政机关是否应该具有诉权

笔者认为：行政机关不应该具有诉权，理由有三。首先，根据司法实践来看很多的公益诉讼事件的产生都和地方行政机关的不作为或者乱作为有关，如果允许行政机关作为原告，他们有可能通过诉 讼来规避责任，这种规避责任的方式主要是通过自己提讼来阻碍其他团体提讼的可能，或者通过规避利害关系的方式提起和自己责任无关的诉讼请求，甚至可能通过伪造证据形式来规避责任、保护地方利益。其次，行政机关所做的行为应该是行政行为，如果由行政机关来提起的诉讼将不具有行政行为性子，这样的话就和宪法为行政机关定义的职能相违背，最后，行政机关作为公益诉讼的主体提讼时，掌握着诉权和行政权两项权利，这样的话不利于司法的公正，对于被告方是不利的和不公平的。

1、2检察机关的诉权

“检察机关提起公益诉讼是各国的通例，无论是英美法系还是大陆法系国家，作为行政机关和司法机关的检察机关，都是具有提起公益诉讼的权利。”[④]（）虽然我国诉讼法并没有规定检察机关是否可以作为民事诉讼原告，但是也没有禁止其作为原告出现，因此检察机关作为民事诉讼的原告并不和法律相违背。而且，检察机关是我国宪法所规定的专门进行法律监督的机关，保护国家利益和社会利益是检察机关的职责。与此同时，由于公益诉讼一般案情复杂，诉讼费用很高、专业性很强，例如环境类公益诉讼需要做各种鉴定、化验、评估等花费巨大，需要专业人生参加，而检察机关作为国家机构，拥有足够的物力财力、人力去进行诉讼。

由检察机关来提起公益诉讼具有诸多的优势，但是同时也存在一个问题：监督的空缺。首先是缺少内部监督，由于公益诉讼刚在立法中予以确认，因此检察机关还没有设立专门的公益诉讼机构，缺少必要分工。这种内部机构分工不明，不利于检察机关自己监督的实现。其次，缺少社会的有效监督，根据新诉讼法规定只有直接关系的利害关系才可以提起公益诉讼。着就导致社会其他公众无法对案件进行实时的监督。

（二）有关组织

这里的有关组织指的是社会团体。随着经济的发展，公益诉讼所涉及的案件往往是疑难复杂的，普通的公民对于这类案件在精力、财力上的承受能力有限，而且诉讼中被告往往是具有优势地位的社会组织，在诉讼中公民难以与此抗衡。相反，社会团体往往具有一定的经济实力和社会影响力，因此由其代替公民提讼可以更好的实现诉讼的目的。

但是，我们应该对社会团体的诉讼范围予以法律释明，每个社会团体只可以从事和其团体性子一致的公益诉讼，否则容易出现滥诉现象。同时我国还应该尽快成立相关的机构来监督社会团体提起公益诉讼的行为，以防止其本身行为触犯公共利益。

（三）普通公民

我国新民事诉讼法规定，只有具有直接关系的利害关系人才能提起公益诉讼，其他公民不能提起公益诉讼。这一规定否定了普通公民提起公益诉讼的资格，立法机关这么规定具有一定的合理性，因为近些年来我国诉讼中存在着滥诉问题，导致司法资源严重浪费。而且，我国公益诉讼制度刚刚起步，诉讼程序、诉讼范围等都还需要更加明确细致的规定，赋予公民个人资格则存在更多需要细化的条件和限制。但是，赋予普通公民公益诉讼的诉权是大势所趋。

从国际的立法趋势来看，公民享有公益诉讼的诉权被大多数国家认同。大多数国家在环境、食品安全、反垄断、牵涉国家利益的诉讼中赋予公民公益诉讼主体资格。例如早在古罗马时就已经赋予公民公益诉讼诉权，美国1863年，制定了《反欺骗政府法》，该法规定：任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国联邦政府的名义控告违法的一方，并在胜诉后分得一部分罚金。该法的颁布具有开创性的意义，它意味着公民个人可以以原告身份启动公诉，而且在胜诉之后，可以分得一部分罚金，它是现代公益诉讼制度的开端。

从法理来看，我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，赋予公民公益诉讼的诉权是宪法原则的要求，同时普通公民可以一起公益诉讼也是法治理念提升的内在要求。

当然，由于由公民提起公益诉讼具有一定的弊端，因此未来如果允许公民可以提起公益诉讼的话，应该对公民可以提起的公益诉讼的范围和程序予以限制，例如可以规定在有关机关和组织不作为的前提下公民可以提起公益诉讼。同时为了防止滥诉的出现，应该设置一个前置程序，由公民先就内容进行一次法庭的听证。

在现行法律没有规定普通公民享有公益诉讼诉权的情况下，我认为我们立法机关应该考虑通过其他途径赋予其公民参与的权利，例如公民如果发现侵害公共利益的事件可以向有关机构反应，同时法律规定，有关机构必须对公民的反应分情况作出不同处理。同时，我认为有必要赋予公民监督有关机关和相关组织进行公益诉讼的权利。之所以这样做是为了防止它们的不作为。

四、结语

新民事诉讼法有关公益诉讼的规定，开创了我国公益诉讼的先河，为公益诉讼的顺利开展提供了法律的保障，但是我们应该看到公益诉讼的主体的规定还有待立法机构予以司法解释，只有各种司法解释相互印证才能保证公益诉讼的顺利进行。公益诉讼主体的确定不仅要从法理的角度分析，同时还要考虑我国的社会现实，只有这样才能实现法律效果和社会效果的统一。

[①] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》[M].北京:中国检察出版社, 20__年。

公益诉讼的法律规定篇（10）

1997年4月，中国公民王英的丈夫酗酒而死，年仅41岁，王英一纸诉状把酒厂告上法庭，要求被告酒厂赔偿精神损失费60万元，并在酒瓶上加注“饮酒过量会导致中毒死亡”的标记，该案从一审到二审再到再审，王英均败诉。诉讼期间，酒厂多次表示愿意给王英以经济援助，但拒绝在酒瓶上加注警示标志。王英认为，自己之所以费劲打官司，并要求被告在酒瓶加注警示标志是为了广大的活着的消费者的利益。

在中国目前的司法实践中，对于有些带有公益诉讼性质的案件，法院在作出不予受理或者驳回的裁定中，常常会有这样的表述：该案不属于法院受理案件的范围，或者该案的原告并非本案的直接利害关系人或者相对人。由于我国现行的法律还没有关于民事公益诉讼的规定，因此，法院作出的裁判是无可厚非的。

由于我国缺失民事公益诉讼法律制度，当社会公共利益受到侵害时，虽然有代表人诉讼或者受害者个体诉讼这两种方式予以救济，但这两种方式都存在缺陷，不能对社会公共利益予以充分的救济。社会生活中，公共利益受到侵害主要存在环境保护、消费者保护、遏制不正当竞争、国有资产管理等领域。由于民事诉讼制度的缺陷，使得侵害公共利益的行为屡禁不止。

一、民事公益诉讼的涵义及其特征

1、民事公益诉讼的涵义

公益诉讼起源于古罗马，古罗马法学家把为保护私人权益的诉讼成为私益诉讼；而以保护公共利益为目的的诉讼称为公益诉讼，除法律有特别规定的之外，凡是民众可提起。[1]现代公益诉讼起源于美国，美国的《反欺诈政府法》规定任何公民个人或者公司在发现有人欺骗美国政府，索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违约的一方，并且在胜诉后分享一部分的罚金，《谢尔曼反托拉斯法》规定对于违反托拉斯法令的公司司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼，后来的《克莱顿法》对《反托拉斯法》进行了补充，增加了诉权的主体。在环境保护法中，公民可以依法对违法者或者未履行法定义务的联邦环境局提讼，要求违法者赔偿环境污染受害者的损失。[2]

民事公益诉讼是指当公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，法律允许无直接利害关系公民、法人和其它组织相法院提起民是诉讼，要求法院通过审判来维护社会公共利益的活动。

2、关于“公共利益”

“公共利益”是与“个人利益”相对应的一个概念，是社会公众的需要，是社会成员利益的结合体。

在我国现行的法律中，涉及到相关概念除“公共利益”、“社会公共利益”、“国家整体利益”等类似概念，这些概念的含义基本相同。有关公共利益的规定如《宪法》第10条。《行政处罚法》规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和公共秩序“，《著作权法》第4条规定著作权著作权人行使著作权时，“不得损害公共利益“，有关社会利益的规定，如《宪法》第51条规定公民在行使自由和权利时，不得损害“国家的、社会的、集体的利益和其它公民合法的自由和权利。”，有关社会公共利益的规定的：《民法通则》第6条规定民事活动的基本原则之一是“不得损害社会公共利益”。《合同法》第52条也同样规定了订立合同应遵循“不得损害社会公共利益的原则”，“违公共利益的合同无效“。《立法法》第10条用“国家整体利益“来表述这一概念。公共利益是公益诉讼保护的客体，公共利益受到侵害或者有受到侵害之危险时，通过公益诉讼来救济和保护。

3、民事公益诉讼的特征

相对于普通的民事诉讼而言，民事公益诉讼有如下的特征：

（1）公益民事诉讼的直接目的是为了维护公共利益。

私益民事诉讼的目的是为了维护个人、法人或者其他组织的合法权益，民事公益诉讼的目的是为了维护社会公共利益、国家利益和社会的整体利益。因此，建立公益民事诉讼可以使公共利益、社会利益、国家利益得到保护。

（2）民事公益诉讼的原告一般与民事诉讼标的无直接的利害关系的公民、法人和其他的社会组织（包括特定的国家机关）。

（3）民事公益诉讼的诉讼标的是受到侵害或者有受侵害之危险的社会公共利益。

二、民事公益诉讼的法理依据

1、宪法依据我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民按照法律的规定，通过各种途径和方式管理国家事务、管理经济和文化事务，管理管理社会事务。”这体现了在民原则。一方面，人民以法定程序把管理国家事务和社会事务的权力委托给国家机关行使。另一方面，为了人民真正实现人民当家做主，也保留了人民直接岑与国家事务管理的权利。

当社会公共利益受到侵害或者有受侵害之危险时，人民有权依法通过公益诉讼来行使管理国家和社会事务的权利。公民行使公益诉讼的权利，是人民民利的具体体现，它是宪法原则在诉讼领域的具体体现。我国是社会主义国家，公民的个人利益从根本上来说与社会公共利益、国家利益时一致的。侵害社会公共利益也必然最终侵害到公民的个人利益。

2、民法依据《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会的公共利益，破坏国家的经济计划，扰乱社会的经济秩序。第55条第3项规定：民事法律行为应当具备下列条件，不得违反和社会的公共利益。《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，遵守社会的公德，不得扰乱社会的经济秩序，损害社会的公共利益。尽管实体法对维护国家公共利益和社会公共利益作了明确具体的，但对侵害国家利益和社会公共利益的民事权益由谁去维护，如何维护？民事诉讼法没有规定，程序法的空白使实体法律无法适用。“无救济即无权利权利”，社会生活中社会公共利益不断地受到侵害而无法通过法律途径保护。

3、诉讼法依据《刑事诉讼法》第22条规定：“如果国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼，”这是目前我国法律在民事公益诉讼方面最直接的规定。在民事诉讼中，第2条对民事诉讼人的规定和第54条关于诉讼代表人制度的规定都在某种程度上体现了民事公益诉讼的精神。诉讼代表人制度则是现行法律规定中较明确公害事件的司法救济的主要形式。

三、民事公益诉讼提起的主要障碍

如何通过民事公益诉讼来维护社会公共利益，要建立民事公益诉讼制度，从目前来看，存在如下困难：

1、法律上的障碍

当事人享有诉权有两个必要的条件，一是主体方面的要件，即有权请求诉讼救济的主体，即当事人适格问题；二是客观方面的要件，即就特定的民事纠纷有适用诉讼救济的必要，即具有诉之利益。按照传统的诉讼理论，当事人适格必须在具体的案件中享有，诉权的当事人必须在具体的案件中享有。诉权的当事人必须是与纠纷有直接利害关系的人。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他的社会组织。”因为这一规定，维护公共利益的人因与本案无直接的利害关系，而而求告无门。在我国宪法和其他法律中，虽然赋予了公民的公民民主监督的权利和检察机关法律监督的权力。但是，大都比较抽象，没有具体配套的制度，导致权利无法落实。

再就举证责任而言，“谁主张。谁举证”，在公共利益受到侵害的时候，原告往往处于弱者地位，难以举证。

2、经济上的障碍

民事诉讼法第10条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害国有资产和环境污染破坏自然环境的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。

3、文化上的障碍传统文化上，我国是一个义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人污上双”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。

四、建立民事公益诉讼制度之构想

如何建立我国民事公益诉讼制度，既涉及到理论问题，由涉及到技术造作的问题，针对大量的侵害公共利益的行为，迫切需要修改现行民事诉讼法，尽快消除公益诉讼的障碍。

1、诉权理论之发展

“有权利必有救济”，提讼的前提拥有权。关于诉权理论，学者有多种看法。通说认为，诉权是因民事权利义务发生纠纷，公民请求法院行使审判权解决民事纠纷或民事权益的权利。一般情况下，诉权主体界定为直接利害关系人即诉讼标的争议的主体。那么，就必然导致大量的民事权利得不到司法救济，民事纠纷也得不到及时地解决。但是，我们认为，诉权从本质上来说是一种公民权，民众将权力委托给国家行使，公民之间纠纷可借助于国家的力量加以解决，公民也可以借助国家的力量维护社会公共利益。

2、民事公益诉讼原告和受案范围的扩大

民事公益诉讼中原告范围超出了传统的直接受到公益违法行为侵害的个人，相关社会团体和人民检察院。相应地应该扩大民事诉讼的受案范围。

3、检察院提起民事诉讼

宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，公诉是检察院的法律监督职能之一。

（1）公民提起民事公益诉讼应当受理的案件，法院未受理的，可由检察机关行使公益公诉权。

（2）在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定的，当事人不服的，可在法定期限内上诉，检察机关也可以提出抗诉。

（3）公民可以向检察院申诉。

（4）检察院对民事公诉调查、提起公诉、出庭应诉的程序及相关制度配置。

4、诉讼费用的承担和举证责任的承担

公民提起民事公益诉讼，主观上大都为了公益，但要花费大量的时间和精力，应给予原告以法律援助，减免诉讼费，给予胜诉原告以奖励，有利于鼓励更多的人监督、维护社会公共利益。