旅行社条例实施细则篇（1）

一、工作目标

以实施《旅行社条例》、《旅行社条例实施细则》和落实《意见》为契机，切实保障旅游者和旅游经营者合法权益，维护旅游市场秩序，确保旅游安全，促进曲靖旅游业健康发展，按照《意见》的要求，采取“自检自查、重点督察、点面结合”的工作方式，把贯彻实施《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》、旅游市场检查、旅游安全隐患排查紧密结合起来，加大旅游联动执法和监督检查工作力度，确保旅游市场秩序得到进一步规范，坚决遏制旅游重大安全事故的发生。

二、组织领导

为加强对旅游市场秩序和旅游安全检查工作的协调和领导，确保各项工作任务取得实效，由旅游局牵头，市旅游产业发展领导小组成员单位各抽调一名干部组成检查工作组。

三、工作重点

按照《意见》的总体部署，此次检查在各级旅游产业领导小组的统一指挥下，由旅游局牵头，工商、公安、卫生、交通、安监、环保、发改等部门参加，开展联合检查和联动执法。

1、旅游行政主管部门工作重点：

检查旅行社旅游合同的签订和履行情况；检查旅游合同签订是否按照《旅行社条例实施细则》第二条的规定进行明确约定；检查旅行社行程单，查看行程时间安排是否合理；检查导游人员持证上岗情况、导游证年检情况和规范服务情况；检查旅行社是否与地接社签订委托合同，是否告知旅游者地接社的有关信息；是否有未经旅游者同意擅自转团、拼团或委托给不具备资质的旅行社等违规经营行为；其他违反《旅行社条例》及其实施细则、《导游人员管理条例》、《云南省旅游条例》等旅游法规的行为。

2.工商行政主管部门工作重点：

查处旅行社向旅游者提供虚假信息或作虚假宣传的行为；查处无证照经营旅游业务的行为、私设门市部行为；查处超范围经营行为；查处旅游行业商业贿赂行为。

3.交通行政主管部门

查处非旅游营运车辆经营旅游客运业务的行为；督查旅游客运企业严格按照“统一业务受理、统一车辆调度、统一经营管理、统一运费结算”的规定规范经营。

4.价格主管部门

查处以低于旅游成本报价招徕旅游者以及质价不符的行为。

三、工作方式

此次旅游市场秩序及旅游安全专项检查工作按照谁经营谁负责的原则，针对当地旅游市场上的突出问题，组织上门检查、重点抽查、市场巡查，严厉打击旅游违法违规经营行为。

四、时间安排

1.各涉旅企业要在8月20日前完成自检自查并上报检查结果到市旅游局。

2.市旅游产业领导小组综合整治工作领导办公室将在8月下旬开展对全市旅行社、宾馆酒店等涉旅企业进行重点抽查。

旅行社条例实施细则篇（2）

中图分类号:F592文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)18-0152-02

引言

旅行社办事处一般是指旅行社在异地设立的从事旅游宣传促销、协调联络、售后服务等工作的办事机构。

旅行社设立办事处类似的分支机构,在2009年5月3日《旅行社条例实施细则》颁布实行之前,属于违法行为。

2001年国务院修订了《旅行社管理条例》,同年12月27日,国家旅游局颁布了《旅行社管理条例实施细则》(2001年),《旅行社管理条例实施细则》(2001)第29条明确规定,旅行社根据业务经营和发展的需要,可以设立非法人分社(以下简称分社)和门市部(包括营业部)等分支机构。 旅行社不得设立办事处、代表处和联络处等办事机构。第61条规定,旅行社违反规定设立办事处、联络处和代表处,由旅游行政管理部门处以警告,责令限期改正;有违法所得的,没收违法所得,并处以违法所得3倍以下的罚款,但最高不超过3万元;没有违法所得的,处以3 000元以上1万元以下的罚款。

《旅行社管理条例实施细则》(2001)从法律制度上禁止了旅行社设立办事处。在2009年5月3日以前,尽管旅行社设立办事处属于非法活动,但现实中却几乎每个城市都有旅游目的地旅行社在该城市设立办事处,尤其是北京、上海、广州等特大规模城市和省会城市。以南京市为例,每周在旅行社行业中都有定期投放的各种同行杂志,依据杂志资料,外地旅行社在南京设立办事处已经属于非常普遍的现象。

一、旅行社设立办事处的驱动因素

1.营销需要。异地旅行社出于市场营销的需要而在南京设立办事处。随着市场经济的发展,旅行社的竞争越来越激烈。旅行社按照业务职能可以分为两类,即组团社和接待社。对于既是旅游客源地又是旅游目的地地区的旅行社来说,往往兼具组团和接待的双重职能[1]。一些旅游资源非常丰富的地区如湖南张家界、云南丽江等,地方的经济发展水平却相对较低。这些地区的旅行社组团业务相对较少,接待外来团队成为公司的主要业务。对于南京市场,其直接客户就是南京的旅游组团社。旅游目的地旅行社不会固守在旅游目的地城市等待业务,到客源地南京进行主动营销也是势在必然。

在现实的旅游接待程序中,一般是南京的组团社与游客签订合同,然后再把旅游团队委托给旅游目的地接待社进行接待。依据相关法律规定,旅游者在旅游接待过程中遭遇到合同违约事项,要由组团社首先对旅游者承担责任,如果接待社违反合同,组团社有权利向接待社进行追偿。而一般组团社与接待社位于不同的地区,通过法律途径解决纠纷复杂烦琐。旅游目的地旅行社主动到南京设立常驻机构帮助组团社协调解决旅游者旅游过程中出现的各种问题,甚至实施先行垫付团款,旅游结束后再结算的政策。此举更容易取得组团社的青睐,进而赢得南京客源市场[2～3]。

2.承揽南京组团社零散的客户旅游业务。在现今的旅游市场中,相对团体而言,零散的游客出游的更多。如南京―张家界线路,南京的旅行社收到零散的游客,因为人数较少,交通、住宿、游览等方面都无法享受折扣,导致单独成团在经济上不可行。张家界某旅行社驻南京办事处这样的机构却可以接收零散的游客拼团出行,即便在南京无法拼成团队,也可以在张家界进行拼团。何况张家界某旅行社可能在其他大中城市也设置有办事处等机构。因为长期与航空公司合作,所以在机票价格上相对更有优势,某种程度上丰富了南京市散客出游的线路。

3.利润最大化。在传统的旅游市场格局中,组团社拥有客源,所以就拥有更多的主动权。接待社为了赢得业务就逐渐降低接待价格,从而导致低价竞争,接待社利润率大幅下降乃至引发生存危机。如张家界等旅游名胜地虽然拥有丰富的旅游资源,可当地旅行社却在市场格局中相对于客源地组团社处于劣势。南京是位于长江三角洲地区的特大城市,人口密集且经济发达,居民出游意愿和消费能力都较强。接待社具有在南京开展业务,直接对游客从事一条龙服务的利益驱动。

4.法律制度困境。国家旅游局制定的原《旅行社管理条例实施细则》第31条规定旅行社设立分社,必须满足年接待旅游者达到10万人次以上和进入全国旅行社百强排名两个刚性条件。并且旅行社每设立一个分社,其注册资本和质量保证金都要大幅增加。

《旅行社管理条例》(2001)和《旅行社管理条例实施细则》(2001)给旅行社进行异地经营设置了比较高的准入门槛。旅行社面临异地经营的种种市场因素驱动,而原法律制度对于旅行社设立分社却设置了相对较高的门槛。因此旅行社异地设立办事处变成为一种常态。

二、旅行社办事处存在的问题

1.加大市场风险。部分接待社在全国设立有众多的办事处机构,质量保证金和注册资本金却保持原状,一旦出现经营风险,接待社将难以承担,组团社和游客的合法权益面临着严重被侵害的风险。南京市场上出现的种种异地旅行社办事处,也并非都与旅游目的地接待社具有隶属关系。相当一部分成为合作分成关系,甚至直接以专线名义而非旅行社名义进行宣传。办事处成了一种介于组团社和接待社之间的中间体,一方面从组团社那边接收团队,另一方面把团队发给不同的目的地接待社。一旦组团社与办事处出现纠纷,将很难维权[4]。

2.扰乱旅游市场秩序。部分旅行社南京办事处一方面服务于组团社,另外一方面也对旅游者进行报价,办事处为了迎合旅游消费者低价预期,导致组团社市场利润微薄,行业无序竞争,而最终影响到旅游消费者的旅游质量[5]。

3.脱离政府监管。部分旅行社南京办事处直接从组团社收取旅游团款取得营业收入。没有取得旅行社业务经营许可证,没有进行工商登记和税务登记。游离于行业监管、工商监管和税务监管之外。部分办事处甚至直接以自身名义对旅游者进行广告宣传,直接收旅游者团款,取得营业收入。办事处无任何可以承担风险的注册资本和质量保证金,一旦经营者携款潜逃,可能造成巨大损失。

三、旅行社办事处发展的相关政策建议

2009年国务院颁布了新的《旅行社条例》并自同年5月1日起施行,国家旅游局也于2009年颁布了《旅行社条例实施细则》并自同年5月3日起施行。《旅行社条例实施细则》第52条规定,旅行社的办事处、联络处、代表处等从事旅行社业务经营活动的,由县级以上旅游行政管理部门依照《旅行社条例》第46条责令改正,没收违法所得,违法所得10万元以上的,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;违法所得不足10万元或者没有违法所得的,并处10万元以上50万元以下的罚款。

《旅行社条例实施细则》默许了旅行社设立办事处,但严禁旅行社设立的办事处从事旅行社业务经营活动。依据《旅行社条例实施细则》,地方旅游行政管理部门应调整对办事处全盘否定的思路,建立配套的相关政策。

1.对旅游社办事处进行引导和监管。办事处的产生具有一定的合理性,也给市场带来了一定的活力,监管措施应当进一步明确。设立办事处的旅行社应当是具有法人资格的旅行社,允许办事处可以开展以下业务:代表设立社,与其合作的旅行社签订旅游合同;代表设立社,为游客购买机(车、船)票、组织游客登机(船)等;代表设立社处理旅游纠纷与投诉。

严格禁止旅行社办事处面向游客直接开展组团业务;代表其他旅行社或经营单位从事旅游业务;以个人名义从事旅游业务。由旅游质监部门负责对办事处备案,备案应由设立社出具责任担保书;办事处经审核备案后,由旅游质监部门在主要媒体上予以公布。同时旅游行政管理部门应加大执法力度,实施举报保密和奖励制度,对于拒不进行备案,依旧进行非法宣传和经营的办事处进行严厉查处,净化市场秩序。

2.政府主导集散中心,吸引异地旅行社加盟各条专线。政府也可以主导建立具有一定公益性的长线旅游集散中心,为市民提供丰富的散客长线出游信息,异地旅行社可以在集散中心内加盟专线,并进行网络化系统开发,整合其网络系统内的全国游客资源,开发定期的散客拼团旅游产品,大幅提高成团率。散客长线出游产品也将变得更为丰富多彩、更为便利。

3.鼓励异地旅行社在南京设立分社。《旅行社条例》对异地旅行社在南京设立分社给出了相对宽松的法律环境,根据规定,旅行社每设立一个经营国内旅游业务和入境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存5万元;每设立一个经营出境旅游业务的分社,应当向其质量保证金账户增存30万元。

南京市旅游行政管理部门和工商行政管理部门应当大力落实《旅行社条例》相关规定,给异地旅行社南京设立分社创造便利和条件,适度给予一定的财政补贴。一旦设立异地旅行社在南京设立分社变得非常便利和轻松,那么旅行社设立办事处现象就会减少很多。毕竟分社可以依法进行多元化经营活动,并且其税务和发票管理也变得非常规范,对于企业和政府而言应该是一件双赢的事情。

参考文献:

[1]赵立民.旅行社办事处经营的市场合理性及与现行法规的矛盾协调[J].海南师范大学学报:社会科学版,2009,(2):151-154.

[2]洪波.新《旅行社条例》下旅行社营销策略的转变[J].市场周刊:理论研究,2009,(11) :32-33.

旅行社条例实施细则篇（3）

在对国有企业的机制改革过程中，承包制度应运而生。但是在旅游市场中，承包行为却一直是被旅游行政管理机关严格控制并极有可能认定为非法的经营行为，究其原因，不外乎规避了旅游行业的行业准入制度，并对旅游者的合法权益造成了损害。

一、相关立法

在规范旅行社经营行为的法律法规中，比较重要的是两个法律文件，即《旅行社管理条例》（下称《管理条例》）以及《旅行社管理条例实施细则》（下称《实施细则》）。其中，《实施细则》对旅行社的承包行为进行了规范：“旅行社不得采用下列手段从事旅游业务：……（三）以承包、挂靠或变相承包、挂靠方式非法转让经营权或部分经营权；……”

分析该规定的立法目的，它所反对的是旅行社通过承包来转让旅游业务经营权，如果该承包行为构成是旅行社内部经营管理体制的组成部分，那么该承包行为就是合法的。该立法的目的在于规范旅游市场：第一，因为目前旅行社是需要获得管理机关的许可才能进入的行业，非法承包行为规避了这一规定；第二，该行为损害了合法经营的旅行社的利益，使他们在竞争中的地位不平等，同时，承包者不设置财务会计账簿，偷逃税款，损害了国家利益；第三，承包者在经营中的不规范行为损害了消费者的利益，而该行为最终也导致损害了发包方――旅行社的经营信誉。

所以，对旅行社承包行为的规范应当来讲有其现实意义。但是该立法的效力位阶低，在进行处罚或者诉讼中难以成为适用的依据或者容易被质疑；其次在相关规定的具体适用上，缺乏可操作性。

二、相关立法效力

从立法效力上看，《管理条例》属于行政法规，《实施细则》属于部门规章，根据《立法法》的规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。因此，在《管理条例》没有对旅行社的承包行为作出规定的前提下，《实施细则》的规定在效力上存在瑕疵。

首先，现有规定不足以否认旅行社作为发包方和承包方就承包事项所签订的承包合同的效力。根据《合同法》第52条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效，因此，人民法院只能根据法律、行政法规的规定来判断合同是否有效，部门规章不足以成为认定合同无效的依据。从这意义上讲，旅行社对外发包的行为不过是自主经营权的体现，《实施细则》的规定不能否定承包合同的有效性，如果一个规定只能成为一个行业内的规定，在行业之外不能得到认同的话，这样的规定的效力十分值得商榷。

其次，现有规定难以成为旅游市场行业管理的依据。《实施细则》不仅认定了非法的承包行为，还对旅行社的非法承包行为还规定了详尽的处罚措施：存在非法承包行为的旅行社，将被处以责令限期改正、停业整顿、没收违法所得、罚款等行政处罚，情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其《旅行社业务经营许可证》。但这涉嫌违反了《行政处罚法》上行政处罚的设定权的相关规定。《行政处罚法》规定：“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的额度由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条款第一款、第二款的规定设定行政处罚。”鉴于法律、行政法规没有对旅行社的承包行为作出规定，《实施细则》有权对此行为设定一定的行政处罚，但是该处罚只限于警告和一定数量的罚款。但《实施细则》对承包行为所设定的处罚种类明显超越了警告、罚款的限定范围，如果旅游行政管理机关依照《实施细则》的规定对相关旅行社处以没收非法所得、停业整顿和吊销旅行社业务经营许可证的行政处罚，被处罚的旅行社完全可以提出异议，通过行政复议或行政诉讼程序主张旅游行政管理机关的行为违法。

所以为了更好的规范承包行为，应当在《旅行社管理条例》中增加有关承包问题的规定，如果不能作出上述立法修改，部门规章也应当在其自身的立法权限内对承包问题进行规定。

三、相关立法的可操作性

立法目的的实现要通过条款在实践中的适用予以体现，相应的条款应当具有可操作性，否则立法就失去了意义。

管理机关在对承包行为作出具体判断时，一般要考虑承包方和发包方之间的承包合同是否明确了承包者的责、权、利，并将其紧密结合起来；企业作为经营法人，是否对承包者进行了必要的监督、管理，并按照国家的有关规定实行统一经营。而在非法承包中，承包人除了通过交承包费与旅行社使用同一个名称外，没有其他联系。对旅行社来说，除了收取承包费（有的称管理费）以外，对其业务经营活动的监督很少，主体双方实际上是独立的。但是，在依照上述标准对旅行社的经营行为作出实质性判断时，需要相应的制度支持。

首先，在人事制度方面，企业的人员任用应当相对固定，因为承包人是否是本企业员工或部门是判断内部承包行为抑或外部承包行为的一个标准。承包制的实施在于转变国有企业经营机制，是进行国有企业改革的一个重要制度建构，在其实施初期，国有旅行社的人员任用也相对固定，但是现在，旅行社的所有制成分日趋多样化，即使是国有旅行社，其在人事聘用方面亦有充分的自主经营权，企业在发包时完全可以将承包人聘用为本企业的内部人员，将承包行为运作为内部的经营管理行为，这样从外部就更难以判断其行为的合法性。

其次，在组织制度方面，需要对旅行社的分支机构进行严格的控制。在实践中，旅行社的分支机构主要包括分社和门市部，其中设立分社的限制性条件较多，尤其是需要旅行社追加一定的注册资本和质量保证金，设立的成本比较高，所以实践中的承包方式一般是承包旅行社的门市部，再由承包人以该旅行社的名义对外经营。如果旅游行政管理机关可以对门市部的设立实施行政许可，并对门市部的经营行为进行管理，就能够对旅行社的承包行为进行控制和审查。在1996年颁布的《旅行社管理条例实施细则》不仅规定了门市部的设立许可，而且明确要求，门市部只能从事为设立社招徕游客并提供咨询、宣传等服务，并且必须和设立社保持四个统一：即统一人事管理制度、统一财务管理制度、统一组团活动和导游安排和统一旅游路线和产品。在上述制度支持下，旅游行政管理机关可以判断旅行社的承包行为是内部的经营管理行为，还是通过承包转让经营权的行为。但是从发展的趋势来看，旅游行政管理机关管理门市部的职能在不断地弱化：首先在对《实施条例》的修改中，删除了对门市部“四个统一”的要求；在《行政许可法》实施之后，设立门市部的行政许可也被取消。在目前的制度环境下，旅游行政管理机关对旅行社设立门市部及相应的经营行为没有太多的控制手段。

由于没有相应的制度支持，旅游行政管理机关在认定非法承包转让旅游业务经营权时，只能通过承包人和发包人之间是否存在监督、管理关系来认定该承包行为是否涉嫌非法转让旅游业务经营权。但是，如果承包方和发包方将双方之间的监督管理关系订入承包合同，并且由发包方统一开具发票，无论发包方和承包方之间是否存在建立监督和被监督关系的意思表示，单从形式上承包关系有效性要件就已经成立了。即使发包方在实际上没有对承包方进行监督、管理，旅游行政管理机关也无法认定该行为为非法转让旅游业务经营。

在旅行社行业市场化的趋势和背景下，旅游行政管理机关显然不可能再恢复在市场化初期所具有的强大的管制功能，所以如果要对非法承包转让经营权的行为进行控制，显然不能一味地采取“打”“压”的手段，因为旅游市场承包行为的泛滥，是和旅游行业以及旅游产品的特点分不开的，对这个问题的真正解决，需要的是整个旅游市场法制环境的健全。可以设想，如果发包方不能推卸承包方的不法经营行为的不利后果，无论是对消费者的民事责任，还是在税收方面的行政责任，旅行社自然会在承包费和法律责任之间作出一个理性的选择。

参考文献:

旅行社条例实施细则篇（4）

法律依据：

1、《旅行社管理条例》第三十八条“违反本条例第十二条第二款、第十六条第二款规定的，由旅游行政管理部门责令停止非法经营没收违法所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。

第十二条第二款“未取得《旅行社业务经营许可证》的；不得从事旅游业务。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十三条“有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令其停止非法经营，没收其违法所得，并处以人民币l万元以上5万元以下的罚款：

（一）未经旅游行政管理部门审核批准，经营旅游业务的；

3、《市旅游市场管理办法条例》第三十四条，违反本办法第十六条规定未经许可或备案的，由旅游行政主管部门责令其停止非法经营活动，没收违法经营所得，并处以人民币1000元以上3000元以下的罚款。

（一）第十六条，旅游经营者开办旅行社必须依照法律、法规的规定经旅游行政主管部门许可，由工商行政管理机关注册登记、取得经营资格后，方可营业。

旅行社需设立分支机构的，须经拟设地旅游行政管理部门审核同意后报市旅游行政管理部门备案。

旅行社设立的分支机构，应当接受所在地旅游行政管理部门的监督管理。

二、外国旅行社常驻机构经营旅游业务的

处罚种类：责令停止非法经营、罚款、没收违法所得

法律依据；

1、《旅行社管理条例》第三十八条“违反本条例第十二条第二款、第十六条第二款规定的，由旅游行政管理部门责令停止非法经营；没收违法所得，并处人民币1万元以上5万元以下的罚款。”

第十六条第二款“外国旅行社常驻机构只能从事旅游咨询、联络、宣传活动；不得经营旅游业务。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十三条有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令其停止非法经营，没收其违法所得，并处以人民币1万元以上5万元以下的罚款；

（二）外国旅行社常驻机构超越业务范围，经营旅游业务的。

三、旅行社超出核定的经营范围开展旅游业务的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

（二）法律依据：

1、《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款第三十二条、第三十五条规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》。

第十七条第一款“旅行社应当按照核定的经营范围开展经营活动。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证：

（一）超出核定的经营范围开展旅游业务的；

3、《市旅游市场管理办法》第三十三条，违反本办法第二十条、第二十四条规定，由旅游主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令其停业整顿，寻经营者个人可处以500元以上2000元以下的罚款；对法人或其它组织可处以1000元以上20000元以下的罚款。

（一）第二十条，旅游经营者从事旅游经营活动，必须遵守下列规定：

（二）维护旅游市场秩序，不得超经营范围从事旅游经营活动。

四、旅行社组织旅游没有为旅游者办理旅游意外保险，以及保证所提供的服务不符合保障旅游者人身、财物安全的要求，对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，没有向旅游者作出真实的说明和明确的警示并采取防止危害发生的措施的

（一）处罚种类：警告、没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

（二）法律依据：

l、《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的。没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》。”

第二十一条“旅行社组织旅游，应当为旅游者办理旅游意外保险，并保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财物安全的要求；对可能危及旅游者人身、财物安全的事宜，应当向旅游者作出真实的说明和明确的警示，并采取防止危害发生的措施。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证”：

（二）未办理旅行社责任保险的；

（四）提供的服务不能保证旅游者人身、财物安全的需要，致使旅游者人身、财物受到损害；

五、旅行社对旅游者提供的旅行服务项目，没有按照国家规定收费；旅行中增加服务项目需要加收费用的，没有事先征得旅游者的同意的

处罚种类：

没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：

1、《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十在三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证人”

第二十二条第一款“旅行社对旅游者提供的旅行服务项目，按照国家规定收费；旅行中增加服务项目需要加收费用的，应当事先征得旅游者的同意。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的。没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证：

（五）对提供的旅游服务项目，不按照国家的有关规定收费，旅行中增加服务项目，强行向旅游者收取费用。

六、旅行社为接待旅游者聘用的导游和为组织旅游者出境旅游聘用的领队，没有持省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据；

1、《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30无，可以共处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证书”

第二十四条“旅行社为接待旅游者聘用的导游和为组织旅游者出境旅游聘用的领队，应当持有省、自治区、直辖市以上人民政府旅游行政管理部门颁发的资格证书。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十条，旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证：

（六）聘用未经旅游行政管理部门考核、持有资格证书的导游、领队；”

七、旅行社组织旅游者出境旅游，没有选择有关国家和地区的依法设立的、信誉良好的旅行社或未与境外接待社签订书面协议，就委托其承担接待工作的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据；

l、《旅行社管理条例》第三十九条”违反本条例第十七条第～款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》”

第二十五条第一款“旅行社组织旅游者出境旅游，应当选择有关国家和地区的依法设立的、信誉良好的旅行社，并与之签订书面协议后，方可委托其承担接待工作。”

2、《旅行社管理条例实施细则》第六十条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅淤行政管理部门吊销其许可证：

（七）选择境外未经合法登记的旅行社作为接待社；

（八）与境外接待社未签订约定双方的权利和义务的合同。”

八、外商投资旅行社设立分支机构的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：

《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》

第三十二条“外商投资旅行社可以经营入境旅游业务和国内旅游业务。

外商投资旅行社不得设立分支机构。”

九、旅行社未办理旅行社责任保险的

十、旅行社以承包、挂靠或变相承包、挂靠等方式转让部分经营权的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：《旅行社管理条例实施细则》第六十条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收其违法所得；逾期不改的，处以15天至30天停业整顿，可以并处人民币5千元以上2万元以下的罚款；情节严重的，由旅游行政管理部门吊销其许可证：

（二）未办理旅行社责任保险的；

（三）以承包、挂靠或变相承包、挂靠等方式转让部分经营权的；”

十一、外商投资旅行社经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务的

处罚种类：没收违法所得、责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：

《旅行社管理条例》第三十九条“违反本条例第十七条第一款、第二十一条、第二十二条第一款、第二十四条、第二十五条第一款、第三十二条、第三十三条规定的，旅游行政管理部门责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得；逾期不改正的，责令停业整顿15天至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，并可以吊销《旅行社业务经营许可证》”

第三十三条“外商投资旅行社不得经营中国公民出国旅游业务以及中国其他地区的人赴香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区旅游的业务。’

十二、旅行社招徕、接待旅游者，没有制作完整记录，保存有关文件、资料，以备旅游行政管理部门核查的

处罚种类：警告、责令停业整顿、罚款

法律依据：

1、旅行社管理条例第四十一条“违反本条例第二十六条、第三十五条第一款规定的由旅游行政管理部责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。”

第二十六条“旅行社招徕接待旅游者，应当制作完整记录，保存有关文件、资料，以备旅游行政管理部门核查。”

2《旅行社管理条例实施细则》第五十九条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，并责令限期改正；逾期不改的，处以3天至15天的停业整顿，可以共处人民币3千元以上1万元以下的罚款。

（一）招徕、接待旅游者旅游，未制作和保存业务档案；”

十三、旅行社拒绝接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务帐目、外汇收支等经营情况的监督检查的

处罚种类：警告、责令停业整顿、罚款

法律依据：

1、《旅行社管理条例》第四十一条“违反本条例第二十六条、第三十五条第一款规定的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3天至15天，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。”

第三十五条第一款”旅行社应当接受旅游行政管理部门对其服务质量、旅游安全、对外报价、财务帐目、外汇收支等经营情况的监督检查。’

2、《旅行社管理条例实施细则》第五十九条“旅行社有下列行为之一的，第四十一条违反本条例第二十六条、第三十五条第一款规定的，由旅游行政管理部门处以警告，并责令限期改正；逾期不改的，处以3天至15天的停业整顿，可以并处人民币3千元以上1万元以下的罚款。

（二）无理拒绝旅游行政管理部门的监督检查。”

十四、非法转让或变相转让许可证的

处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的；由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款。但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款；

（一）非法转让或变相转让许可证；”

十五、旅行社未经旅游行政管理部门审核批准．擅自设立分支机构的

处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款：

（二）未经旅游行政管理部门审核批准，擅自设立分支机构的

十六、旅行社违反规定设立办事处、联络处和代表处等机构的

（一）处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

（二）法律依据：《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款

（三）违反规定设立办事处、联络处和代表处等机构；”

十七、旅行社改变登记注册地变更组织形式、名称、法定代表人、营业场所、停业、歇业等事项，未按规定报旅游行政管理部门同意或备案的

（一）处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

（二）法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款：

（四）改变登记注册地、变更组织形式、名称、法定代表人、营业场所、停业、歇业等事项，未按规定报旅游行政管理部门同意或备案；”

十八、旅行社委托非旅行社单位和个人或变相经营旅游业务的

（－）处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

（二）法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条”旅行社有下列行为之一的；由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得，并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元，没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款：

（五）委托非旅行社单位和个人或变相经营旅游业务；”

十九、旅行社向旅游者介绍和提供各有损害国象利益和民族尊严、会有民族、种以宗教、性别歧视及含有、迷信或等内容的旅游项目的

（－）处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

（二）法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告，责令限期改正；有违法所得的，没收违法所得。并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下的罚款；

（六）向旅游者介绍和提供含有损害国家利益和民族尊严、含有民族、种族、宗教。性别歧视及含有、迷信或等内容的旅游项目；”

二十、旅行社所作旅游广告不标明旅行社名称、许可证号码。委托业务广告不注明被旅行社的名称的

（一）处罚种类：警告、没收违法所得、罚款

（二）法律依据：

《旅行社管理条例实施细则》第六十一条“旅行社有下列行为之一的，由旅游行政管理部门处以警告；责令限期改正，有违法所得的，没收违法所得：并处以违法所得3倍以下的罚款，但最高不超过3万元；没有违法所得的，处以3千元以上1万元以下

的罚款；

（七）所作旅游广告不标明旅行社名称、许可证号码，委托业务广告不注明被旅行社的名称。”

二十一、旅游经营者违反合同规定，降低旅游服务标准，损害旅游者利益的

处罚种类：责令停业整顿、罚款

法律依据：

1、《市旅游市场管理办法》第三十五条“违反本办法第二十条、第二十四条规定，由旅游主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，责令其停业整顿，对经营者个人可处以500元以上2000元以下的罚款；对法人或其他组织可处以10000元以上20000以下的罚款。

第二十条旅游经营者从事旅游经营活动，必须遵守下列规定：

（四）按照旅游业国家标准和行业标准以及旅游合同约定提供服务、不得擅自改变旅游合同约定的服务项目、服务标准，不得欺骗、误导旅游者消费；”

二十二、未经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格，擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务的

处罚种类：责令停止非法经营、罚款、没收违法所得

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第四条第三款“未经国务院旅游行政部门批准取得出国旅游业务经营资格的，任何单位和个人不得擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务。

“任何单位和个人违反本办法第四条的规定，未经批准擅自经营或者以商务、考察、培训等方式变相经营出国旅游业务的，由旅游行政部门责令停止非法经营，没收违法制观念所得，并处违反得得2倍以上5倍以下的罚款。”

二十三、组团社不为出国旅游团队安排专职领队的

处罚种类：罚款、暂停或取消出国旅游业务经营资格

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第二十七条“组团社违反本办法第十条的规定，不为旅游团队安排专职领队的，由旅游行政部门责令改正，并处5000元以上2万元以下的罚款，可以暂停其出国旅游业务经营资格，多次不安排专职领队的，并取消其出国旅游业务经营资格。”

第十条“组团社应当为旅游团队安排专职领队

领队应当经省、自治区、直辖市旅游行政部门考核合格，取得领队证。

领队在带团时，应当佩戴领队证，并遵守本办法及国务院旅游行政部门的有关规定。

二十四、组团社对可能危及人身安全的情况未向出国旅游者作出真实说明和明确警示，或者未采取防止危害发生的措施、造成人身伤亡事故的

处罚种类：罚款、警告、暂扣或吊销领队证、暂停出国旅游业务经营资格

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第十二九条“组团社或者旅游团队领队违反本办法第十四条条二款、第十八条的规定。对可能危及人身安全的情况未向旅游者作出真实说明和明确警示，或者未采取防止危害发生的措施的，由旅游行政部门责令改正，给予警告；情节严重的，对组团社暂停其出国旅游业务经营资格，并处5000元以上2万元以下的罚款，对旅游团队领队可以暂扣直至吊销其领队证；造成人身伤亡事故的，依法追究刑事责任，并承担赔偿责任”。

第十四条第二款“组团社应当保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财产安全的要求；对可能危及旅游者人身安全的情况，应当向旅游者作出真实说明和明确警示，并采取有效措施，防止危害的发生。”

第十八条“旅游团队领队在带领旅游者旅行、游览过程中，应当就可能危及旅游者人身安全的情况，向旅游者作出真实说明和明确警示，并按照组团社的要求采取有效措施，防止危害的发生。”

二十五、组团社未要求境外接待社不得组织旅游者参与涉及色情、、互品内容的活动或者危险性活动，未要求其不得擅自改变行程、减少旅游项目、强迫或者变相强迫旅游者参加额外付费项目，或者在境外接待社违反前述要求时未制止的。

处罚种类：罚款、暂扣或吊销领队证、暂停或取消其出国旅游业务经营资法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第三十条“组团社或者旅游团队领队违反本办法第十条条的规定，未要求境外接待社不得组织旅游者参与涉及色情、、内容的活动或者危险性活动，未要求其不得擅自改变行程、减少旅游项目、强迫或者变相强迫旅游者参加额外付费项目，或者在境外接待社违反前述要求时未制止的，由旅游行政部门对组团社处组织该旅游团队所收取费用2倍以上5倍以下的罚款，并暂停其出国旅游业务经营资格，对旅游团队领队暂扣其领队证；造成恶劣影响的，对组团社取消其出国旅游业务经营资格，对旅游团队领队，吊销其领队证”。

第十六条“组团社及其旅游团队领队应当要求境外接待社按照约定的团队活动计划安排旅游活动，并要求其不得组织旅游者参与涉及色情、、内容的活动或者危险性活动，不得擅自改变行程、减少旅游项目，不得强迫或者变相强迫旅游者参加额外付费项目。

境外接待违反组团社及其旅游团队领队根据前款规定提出的要求时，组团社及其旅游团队领队应当予以制止。

二十六、旅游团队领队与境外接待社、导游及为旅游者提供商品或者服务的其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费，或者向境外接待社、导游和其他为旅游者提供商品或者服务的经营者索要回扣、提成或者收受其财物的

处罚种类：罚款、没收违法所得、没收非法财物、吊销领队证

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第三十一条“旅游团队领队违反本办法第二十条的规定，与境外接待社、导游及为旅游者提供商品或者服务的其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费或者向境外接待社、导游和其他为旅游者提供商品或者服务的经营者索要回扣、提成或者收受其财物的，由旅游行政部门责令改正，没收索要的回扣、提成或者收受的财物，并处索要的回扣、提成或者收受的财物价值2倍以上5倍以上的罚款；情节严重的，并吊销其领队证”。

第二十条“旅游团队领队不得与境外接待社、导游及为旅游者提供服务的其他经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费，不得向境外接待社、导游及其他为为旅游者提供商品或者服务的经营者索要回扣、提成或者收受其财物。”

二十七、旅游者在境外滞留不归，旅游团队领队不及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告，或者组团社不及时向有关部门报告的

处罚种类：警告、暂扣领队证、暂停出国旅游业务经营资格

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第三十二条“违反本办法第二十二条的规定，旅游者在境外滞留不归，旅游团队领队不及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告，或者组团社不及时向有关部门报告的，由旅游行政部门给予警告，对旅游团队领队可以暂扣其领队证，对组团社可以暂停其出国旅游业务经营资格。旅游者因滞留不归被遣返回国的，由公安机关吊销其护照”。

第二十二条严禁旅游者在境外滞留不归。

旅游者在境外滞留不归的，旅游团队领队应当及时向组团社和中国驻所在国家使领馆报告，组团社应当及时向公安机关和旅游行政部门报告。有关部门处理有关事项时，组团社有义务予以协助。

二十八、旅游从业人员利用工作之便索取回扣或额外费用的

处罚种类：没收违法所得、罚款、吊销导游资格证

法律依据：

l、《市导游人员管理办法》第十三条导游人员违反本办法规定或者无导游证的，由旅游行政主管部门依照国务院《导游人员管理条例》的有关规定给予行政处罚。

二十九、伪造、转让、租借一日游标志牌的

处罚种类：警告、罚款

法律依据：

《市一日游管理办法》第十二条一日游经营单位的机动车违反本办法第七条规定的，由旅游行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，可以处以100元以上500元以下的罚款。

第七条从事一日游的旅游营运车辆应做到车辆车容整洁，车况性能良好，证照齐全，在显著位置张贴市旅游行政主管部门统一规定的游客须知，其内容包括参团要求、责任细则、投诉电话、一日游线路及价目表、游览参观点门票价格。

三十、无导游证进行导游活动的

处罚种类：责令改正、没收违法所得、罚款

法律依据：

《导游人员管理条例》第十八条．“无导游证进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正并予以公告，处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得。”

三十一、导游人员未经旅行社委派，私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务．进行导游活动的

处罚种类；责令改正，没收违法所得、罚款，吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理条例》第十九条“导游人员本经旅行社委派；私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动的，由旅游行政部门责令改正，处1000元以上3万元以下的罚款，有违法所得的并处没收违法所得，情节严重的，由省、自治区直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告。”

三十二、导游人员进行导游活动时．有损害国家利益和民族尊严的言行的

处罚种类：责令改正，警告、责令停业整顿，吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理条例》第二十条“导游人员进行导游活动时，有损害国家利益和民族尊严的言行的，由旅游行政部门责令改正；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告；对该导游人员所在的旅行社给予警告直至责令停业整顿。”

三十三、导游人员进行导游活动时未佩戴导游征的

处罚种类：罚款，责令改正

法律依据：

《导游人员管理条例》第二十一条“导游人员进行导游活动时未佩戴导游证的，由旅游行政部门责令改正；拒不改正的，处500元以下的罚款。”

三十四、擅自增加或者减少旅游项目的

处罚种类：暂扣导游证，吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理条例》第二十二条“导游人员有下列情形之一的。由旅游行政部门责令改正；暂扣导游证3至6个月；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告：

（一）擅自增加或者减少旅游项目的；”

三十五、擅自变更接待计划的

处罚种类：暂扣导游证、吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理条例》第二十二条“导游人员有下列情形之一的；由旅游行政部门责令改正；暂扣导游证3至6个月；情节严重的，由省自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告。

（二）擅自变更接待计划的

三十六、擅自中止导游活动的

处罚种类：暂扣导游证，吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理条例》第二十二条“导游人员有下列情形之一的，由旅游行政部门责令改正；暂扣导游证3至6个月；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告：

（三）擅自中止导游活动的。”

三十七、导游人员进行导游活动，向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品的，或者以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费的

处罚种类：责令改正，没收违法所得、罚款、责令停业整顿、警告，吊销导游证

法律依据：

《导游人员管理个例》第二十三条“导游人员进行导游活动，向旅游者兜售物品或者购买旅游者的物品的，或者以明示或者暗示的方式向旅游者索要小费的，由旅游行政部门责令改正，处100元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告；对委派该导游人员的旅行社给予警告直至责令停业整顿。”

三十八、导游人员进行导游活动，欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费的

处罚种类：没收违法所得、罚款、责令停业整顿、警告，吊销导游证

法律依据；

《导游人员管理条例》第二十四条“导游人员进行导游活动，欺骗、胁迫旅游者消费或者与经营者串通欺骗、胁迫旅游者消费的；由旅游行政部门责令改正；处1000元以上3万元以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，由省、自治区、直辖市人民政府旅游行政部门吊销导游证并予以公告；对委派该导游人员的旅行社给予警告直至责令停业整顿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

三十九、各类旅行社没有按规定向旅游行政管理部门缴纳保证金的

处罚种类；警告、在一定期限内暂停其旅行社业务、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：

l、《旅行社质量保证金暂行规定》第十条”违反本规定的旅行社，旅游行政管理部门给予以下处罚：

（一）警告；

（二）在一定期限内暂停其旅行社业务；

（三）吊销其旅行社业务经营许可证。’

2、《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》三十条”旅行社逾期不缴纳保证金。逾期不补缴保证金差额的，旅游行政管理部门视情节轻重，分别给予警告、整顿或吊销旅行社业务经营许可证的处分。受到吊销旅行社业务经营许可证处分的，该旅行社的行政主管单位和法定代表人三年内不得再申办旅行社。”

四十、对违反有关安全法规而造成旅游者伤亡事故和不履行本法的

处罚种类：警告、罚款、停业整顿

法律依据；

《旅游安全管理暂行办法》第十四条“对违反有关安全法规而造成旅游者伤亡事故和不履行本法的，由旅游行政管理部门会同有关部门分别给予直接责任人责任单位以下处罚。

（一）警告；

（二）罚款；

（三）限期整改；

（四）停业整顿；

（五）吊销营业执照。

触犯刑律者，由司法机关依法追究。”

四十一、超过旅游统计报表制应规定的报告时间未报统计资料或不按要求报送统计数据的

处罚种类：警告

法律依据：

《旅游统计管理办法》第二十五条“凡超过旅游统计报表制度规定的报送时间未报统计资料或不按要求报送统计数据的，旅游行政管理部门应当给予警告，并寄送《违规通知书人》。”

四十二、旅行社从事旅游业务经营活动；没有投保旅行社责任保险的

处罚种类：责令停业整顿、罚款、吊销旅行社业务经营许可证

法律依据：

《旅行杜投保旅行社责任保险规定》第二十一条“旅行社违反本规定第二条规定，未投保旅行社责任保险的、由旅游行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的；责令停业整顿15至30天，可以并处人民币5000元以上2万元以下的罚款；情节严重的，还可以吊销其《旅行社业务经营许可证》。”

第二条“旅行社从事旅游业务经营活动，必须投保旅行社责任保险。”

四十三、旅行社投保旅行社责任保险的责任范围，小于本规定第五条规定要求的。或者投保旅行社责任保险的金额低于本规定第十条规定的基本标准的

处罚种类：警告、罚款

法律依据：

《旅行社投保旅行社责任保险规定》第二十二条“旅行社投保旅行社责任保险的责任范围，小于本规定第五条规定要求的，或者投保旅行社责任保险的金额低于本规定第十条规定的基本标准的，由旅游行政管理部门责令限期改正；逾期不改正的，可以处人民币5000元以上1万元以下的罚款。”

第五条“旅行社应当对旅行社依法承担的下列责任投保旅行社责任保险。

（一）旅游者人身伤亡赔偿责任；

（二）旅游者因治疗支出的交通、医药费赔偿责任；

（三）旅游者死亡处理和遗体遣返费用赔偿责任；

（四）对旅游者必要的施救费用，包括必要时近亲属探望需支出的合理的交通、食宿费用，随行未成年人的送返费用，旅行社人员和医护人员前往处理的交通、食宿费用，行程延迟需支出的合理费用等赔偿责任；

（五）旅游者行李物品的丢失、损坏或被盗所引起的赔偿责任；

（六）由于旅行社责任争议引起的诉讼费用；（七）旅行社与保险公司约定的其他赔偿责任”

第十条“旅行社办理旅行社责任保险的保险金额不得低于下列标准：

（一）国内旅游每人责任赔偿限额人民币8万元，入境旅游、出境旅游每人责任赔偿限额人民币16万元；

（二）国内旅行社每次事故和每年累计责任赔偿限额人民币200万元，国际旅行社每次事故和每年累计责任赔偿限额人民币400万元。”

四十四、旅行社违反本规定第十八条、第十九条规定．拒不接受旅游行政管理部门的管理和监督检查的

处罚种类：警告、罚款、责令停业整顿

法律依据：

《旅行社投保旅行社责任保险规定》第二十三条”旅行社违反本规定第十八条第十九条规定，拒不接受旅游行政管理部门的管理和监督检查的，由旅游行政管理部门责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，责令停业整顿3至15天，可以并处人民币

3000元以上1万元以下的罚款。”

第十八条“县级以上人民政府旅游行政管理部门按照《旅行社管理条例》等有关规定，对旅行社投保旅行社责任保险的情况进行监督检查，井将旅行社责任保险投保和理赔情况纳入旅行社年检范围。”

第十九条“旅行社应当妥善保管旅行社责任保险投保和理赔的相关资料，接受旅游行政管理部门的检查；在理赔案件发生后，应及时将理赔情况报当地旅游行政管理部门备案。”

四十五、对申请出境旅游领队证人员不进行资格审查或业务培训，或审查不严，或对领队人员、领队业务疏于管理，造成领队人员或领队业务发生问题的

处罚种类：警告、取消申领领队证资格、取消组团社资格

法律依据：《出境旅游领队人员管理办法》第九条“违反本办法第四条，对申请领队证人员不进行资格审查或业务培训，或审查不严，或对领队人员、领队业务疏于管理，造成领队人员或领队业务发生问题的，由旅游行政管理部门视情节轻重，分别给予组团社警告、陬消申领领队证资格、取消组团社资格等处罚”。

四十六、未取得出境旅游领队证从事领队业务的

处罚种类：责令改正、罚款、没收违法所得

法律依据：《出境旅游领队人员管理办法》第七条第三款“未取得领队证的人员，不得从事出境旅游领队业务。”

第十条“违反本办法第七条第三款规定，未取得领队证从事领队业务的，由旅游行政管理部门责令改正，有违法所得的，没收违反提得，并可处违法所得3倍以下不超过人民币3万元的罚款；没有违法所得的，可处人民币1万元以上罚款”。

四十七、出境旅游领队人员伪造、涂改、出借或转让领队证，或者在从事领队业务时未佩带领队证的

处罚种类：罚款、暂扣领队证

法律依据：《出境旅游领队人员管理办法》第十一条“违反本办法第六条第二款和第七条第二款规定，领队人员伪造、涂改、出借或转让领队证，或者在从事领队业务时未佩带领队证的，由旅游行政管理部门暂扣领队证3个月至1年，并不得重新换发领队证”。

第六条第二款“领队证不得伪造、涂改、出借或转让”。

第七条第二款“领队人员不得从事领队业务时，必须佩带领队证。”

四十八、经各级旅游景区质量等级评定机构复核达不到要求或被游客进行重大投诉经调查情况属实的景区

处罚种类：警告、降低或取消景区等级

法律依据：《旅游景区质量等级评定管理办法》第二十一条“经复核达不到要求的，或被游客进行重大投诉经调查情况属实的景区，按以下方法作出处理：1、由相应质量等级评定委员会根据具体情况，作出签发警告通知书、通报批评、降低或取消等级的处理。对于取消或降低等级的景区，需由相应的评定机构对外公告。2、旅游景区接到警告通知书、通报批评、降低或取消等级的通知后，须认真整改，并在规定期限内将整改情况上报相应的等级评定机构。3、凡被降低、取消质量等级的旅游景区，自降低或取消等级之日起一年内，不得重新申靖新的资质等级”。

四十九、旅行社逾期不交纳保证金、逾期不补缴保证金差额的

处罚种类：警告、整顿或吊销经营许可证

处罚依据：《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》第三十条“旅行社逾期不交纳保证金、逾期不补缴保证金差额的，旅游行政管理部门视情节轻重，分别给予警告、整顿或吊销旅行社业和经营许可证处分。收到吊销旅行社业务经营许可证处分的，该旅行社的行政主管部门和法定代表人3年内不得再申办旅行社”。

五十、违反有关安全法规而造成旅游者伤亡事故和不履行《旅游安全管理暂行办法》的

处罚种类：警告、罚款、限期整改、停业整顿、吊销营业执照

处罚依据：《旅游安全管理暂行办法》第十四条“对违反有关安全法规而造成旅游者伤亡事故和不履行本办法，由旅游行政管理部门会同有关部门分别给予直接责任人和责任单位以下处罚：

（一）警告；

（二）罚款；

（三）限期整改；

（四）停业整顿；

（五）吊销营业执照。

触犯刑律者，由司法机关依法追究。

五十一、组团社入境旅游业绩下降的

五十二、组团社因自身原因，在1年内未能正常开展出国旅游业务的

五十三、组团社因出国旅游服务质量问题被投诉并经查实的

五十四、组团社有逃汇、非法套汇行为的

五十五、组团社以旅游名义弄虚作假，骗取护照、签证等出入境证件或者送他人出境的

五十六、组团社有国务院旅游行政部门人定的影响中国公民出国旅游秩序其他行为的

处罚种类：暂停出国国业务，取消出国旅游业务经营资格

法律依据：《中国公民出国旅游管理办法》第二十五条“组团社有下列情形之一的，旅游行政部门可以暂停其经营出国旅游业务，情节严重的，取消其出国旅游业务经营资格：

（一） 入境旅游业绩下降的；

（二） 因自身原因，在1年内未能正常开展出国旅游业务的；

（三） 因出国旅游服务质量问题被投诉并经查实的；

（四） 有逃汇、非法套汇行为的；

（五） 以旅游名义弄虚作假、骗取护照、签证等出入境证件或者送他人出境的；

（六） 国务院旅游行政部门认定的影响中国公民出国旅游秩序的其他行为。”

五十七、旅行社无理拒绝旅游行政管理部门对旅行社经理资

格证书的监督检查

处罚种类：警告、责令限期改正、停业整顿、罚款

法律依据：《旅行社经理资格认证管理规定》第二十四条“旅行社无理拒绝旅游行政管理部门对其经理资格证书的监督检查，由旅游行政管理部门处以警告，并责令限期改正；逾期不改的，处3天至15天停业整顿，可以并处人民币3000元以上1万元以下的罚款。”

旅行社条例实施细则篇（5）

论文频道的旅游管理论文为您提供论文：论中外旅行社制度环境，内容如下： 论中外旅行社制度环境 【 正 文 】 旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环境是旅游市场机制内生的话，那么制度环境则是一个国家的社会、政治、经济、文化特征所决定的政府行为在旅行社业领域中的现实反映。各个国家的市场环境在旅游业发展的不同历史阶段体现出较大的共性，而制度环境由于易受社会与政府行为的干预而呈现出较大的差异。本文旨在通过对中外旅行社制度环境的比较研究，为中国旅行社制度环境的建设提供有益的借鉴和建议。 一、政府对旅行社业的宏观干预 政府对于旅行社业的宏观干预主要体现在相关的法律与法规体系方面。一般说来，一国内与旅行社经营管理有直接关系的法律法规体系如下页图1所示。图1所示，箭头方向越往上，法律、法规对旅行社的强制程度越大，反之则越小。上一层的法律法规对下一层的法律法规有制约作用，多数时候，下一层次的法律法规是根据上一层次的法律法规制订的。比如日本管理旅行社的主要法律依据分为法令、政令和省令。法令需经国会批准，是管理旅行社的基本法律依据。政令需经内阁政府批准，多根据国会通过的法令制定实施细则。省令为运输大臣颁布的具体规定。日本与旅行社管理有关的法律主要是《旅行业法》（注：日本人称旅行社为旅行业。（下同）——作者），该法的立法宗旨是使旅行社依法经营，维护旅游者的利益。为了和《旅行业法》相配套，日本还相继颁布了旅行业法施行令、旅行业法施行规则、一般旅行业标准旅行合同条款和店旅行合同条款。一般旅行业合同条款规定了合同的签订、变更、解除以及违约的责任、处理原则等；店旅行合同条款则对经营旅行业务的合同签订、变更、解除及违约责任等作了详细的规定；翻译导游法明确规定了翻译导游必须接受国家的考试和应具备的条件；商法则明确规定了旅行业的交易规则、反对垄断，要实行公平竞争，并由国家的公正交易委员会负责监督旅游市场的交易行为。 图1 旅行社业管理的国内法律法规体系 附图{图} 各国经营国际旅游的旅行社的行为还可能会受到一些相关的国际公约的制约与调整，如1974年4月23 日订于布鲁塞尔的《关于旅行契约的国际公约》、国际饭店协会与国际旅行社协会联合会《关于饭店与旅行社合同的协议》（1979年协议）、关于统一国际航空运输的“华沙公约”、“芝加哥条约”、1974年签订的《国际海上人命安全公约》（伦敦公约）等。只要某一旅行社所在国家或地区的政府成为某一项国际条约的签字国，那么这一国家或地区的所有旅行社都有义务在经营国际旅游产品时遵守该条约所规定的条款。 图2 旅行社业运行的国际制度环境 附图{图} 另外，一些旅游业和旅行社经营管理过程中的国际惯例有时也会构成旅行社制度环境的组成部分。由于旅游业、特别是国际旅游业是一个高度开放的领域，其经营成功与否在一定程度上还取决于交易主体之间的沟通程度，而行业内的国际惯例可以指导促进沟通、降低交易费用。虽然不遵守这些国际惯例不会受到法律的惩罚，但仍然可能会不利于该旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在这一意义上，我们把国际惯例也视为旅行社、特别是国际旅行社的制度环境因素之一。鉴于此，旅行社运行的国际性制度环境可表示为图2。 与图1所示的市场经济社会完善的法律与法规体系相比， 中国旅行社业管理的“旅游法”和专门的“旅行社法”、“导游法”等正式法律文件还处于缺位状态，有关的民法、商法由于实施机制方面的原因也还存在不配套、针对性弱、执行力度小等方面的问题。目前的管理体系主要是国务院条例（政令）、旅游局令、行业标准、以及一些相关的行政法规为主。 论文频道的旅游管理论文为您提供论文：论中外旅行社制度环境，内容如下： 论中外旅行社制度环境 【 正 文 】 旅行社运行的制度环境是指制约旅行社生长与发展的外部非市场环境。如果说市场环

旅行社条例实施细则篇（6）

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002―5006(2010)03―0084―05

2009年5月1日实施的《旅行社条例》修改了《旅行社管理条例》有关旅行社质量保证金的相关规定，删除了旅游行政裁决的规定。国家旅游局的《旅行社管理条例实施细则》及《旅游投诉受理办法(讨论稿)》拟将划拨旅行社质量保证金使用制度去行政化。学术界和业界对改革利弊缺乏深入探讨，因此，对旅行社质量保证金的改革现状、原因及存在问题的分析，有利于完善我国旅行社质量保证金制度。

一、去行政化：旅行社质量保证金使用制度的改革

《旅行社管理条例》第43条规定，“旅游行政管理部门受理本条例第23条规定的投诉，经调查情况属实的，应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿；旅行社拒不承担或者无力承担赔偿责任时，旅游行政管理部门可以从该旅行社的质量保证金中划拨。”国家旅游局颁布的《旅行社管理条例实施细则》、《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》、《旅行社质量保证金暂行规定》及《旅游投诉暂行规定》等相关规章完善、补充了划拨质量保证金的程序要件、形式要件。2007年国家旅游局以“行政机关对民事纠纷无裁决权”为由将《旅行社质量保证金赔偿暂行办法》列入拟修改规章目录中①。

《旅行社条例》第15条规定，“有下列情形之一的，旅游行政管理部门可以使用旅行社的质量保证金：(一)旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实的；(二)旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的。”《旅行社条例实施细则》第15条规定，对旅行社应当提交给旅游行政管理部门的旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议，其中应当包含旅行社与银行双方承诺，县级以上旅游行政管理部门出具的划拨质量保证金的文件可以使用质量保证金。《旅游投诉受理办法(讨论稿)》拟规定受理各类旅游投诉，只适用调解，不做赔偿决定，不设定复议程序；达成调解协议而旅行社无力承担责任的，旅游质监机构依据授权，以授权人名义做出划拨决定。

旅游行政管理部门负有对旅行社及其行为监督管理，对侵害旅游者合法权益的调查、处理的职责。确认旅游者实际损失后的责令赔偿属于行政裁决，划拨质量保证金是实现行政裁决的行政强制。从行政法理论及司法实践来看，《旅行社管理条例》中质量保证金使用制度包含行政裁决和行政强制行政行为。对行政裁决或行政强制行为不服的，可寻求行政复议、行政诉讼的法律救济。

《旅行社条例》对旅行社质量保证金的管理和使用做了制度修改。管理制度上，新条例明确规定质量保证金是旅行社存入银行的存款，旅行社需要向旅游行政管理部门提交存款文件而非缴纳款项，旅游行政管理部门不再从利息中提取管理费。在使用制度上，《旅行社条例》取消了“应当根据旅游者的实际损失，责令旅行社予以赔偿”的规定，仅规定旅游行政管理部门在两种情形下可以使用旅行社质量保证金。可见，《旅行社条例》取消了旅游行政管理部门的旅游行政裁决权，《旅行社条例实施细则》规定质量保证金存入的商业银行与旅行社存款协议应有对旅游行政管理部门使用的书面承诺，以及旅行社与银行达成的使用质量保证金的协议。《旅游投诉受理办法(讨论稿)》拟规定，划拨决定是旅行社委托或者是旅游纠纷当事人调解协议的委托，以授权人名义作出的非行政行为。从取消旅游行政裁决到质量保证金使用的协议性，再到根据授权人名义而非强制划拨质量保证金，将完成划拨质量保证金使用制度去行政化改造。

质量保证金制度有利于实现旅游纠纷的简捷、快速解决，维护旅游市场秩序。但行政法规为何放弃旅游行政裁决权，旅游行政管理部门为何予以去行政化制度改革呢?

二、质量保证金使用去行政化的原因分析

(一)质量保证金复杂的法律性质易引发适法争议

《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》等规章规定，旅行社质量保证金是指由旅行社缴纳、旅游行政管理部门管理、用于保障旅游者权益的专用款项，旅游行政管理部门可以从利息中提取管理费。《旅行社条例》规定，质量保证金是旅行社存入银行后将有关证明文件交给旅游行政管理部门，利息归旅行社所有。《旅行社条例》不再允许旅游行政管理部门可以从利息中提取管理费，通过修改质量保证金管理规定，明确了质量保证金属于旅行社所有的自物权，按照民法原理，利息作为银行存款的孳息，孳息应归属原物，质量保证金利息属于旅行社所有的规定是科学的和符合伦理的，符合《宪法》对私有财产受法律保护的规定，也是《立法法》确定的对非国有财产征收必须由法律调整的落实。所以，质量保证金属于私法性质。但质量保证金是行政法规强制设立的，其必须存入旅游行政管理部门指定的银行开设专门的质量保证金账户，是旅行社设立的资格条件之一，质量保证金的管理和使用是旅游行政管理部门行为主导的，体现了较强的国家干预特征。可见，质量保证金是不同于定金、预付款和保证的一种特殊类型担保形式。定金、预付款和保证是由合同当事人约定的，属于当事人合意的范畴，更多体现意思自治特征。旅行社缴纳质量保证金，是保证金规章规定的法定义务，与其意志没有关系，故保证金是强制的。可见，质量保证金具有公法属性，是受到公权力限制的履约保证金。质量保证金是旅行社合法财产，但其管理与使用又受到旅游行政管理部门等公权力的干预，兼具公私法双重法律属性决定了对质量保证金行政冻结、划拨等易引发法律适用上的争议。

(二)旅游行政裁决具有民事和行政交叉的双重法律关系造成执法困难

广东省珠海市香洲区人民法院在李海春诉珠海市旅游质量监督管理所旅游行政处理案的行政判决书中指出，“旅游者与旅行社之间因旅游服务合同而发生的关系从本质上讲是民事法律关系，是合同关系，其履行过程中产生的纠纷，本来属于法院管辖的范围。之所以由被告负责，是基于国家对旅游市场的干预，目的是提高管制的效率”①。旅游合同的签订、履行等纠纷属于违约或侵权的民事责任范畴，旅游行政裁决、划拨是行政主体对旅游民事纠纷权利义务关系的行政裁断和干预，包含了行政法律关系和民事法律关系。旅游行政裁决是具体行政行为，但同时要受到质量保证金双重法律属性与旅游 纠纷民事性质的制约，旅游行政裁决必须充分尊重旅游合同的约定条款，不能以行政意志代替当事人意志自治，所以旅游行政裁决、划拨质量保证金的程序、实体应受到旅游合同当事人意志一定的制约。当事人对旅游行政裁决和划拨行为不服的，可通过行政诉讼途径寻求救济。出于依法行政考核等原因，行政主体大多不愿意参与行政诉讼，而且，旅游行政裁决存在行政诉讼与民事诉讼交织与程序协调等复杂问题。

(三)旅游合同损害赔偿法律与规章规定不一致造成适法困境

国家旅游局的规章和《合同法》对旅游纠纷赔偿的归责原则、赔偿范围和标准等规定不一。执法实践中，旅游行政裁决多以国家旅游局相关规章为依据，而法院适用《合同法》等审理旅游赔偿纠纷案件，实体规定差别导致旅游行政裁决和民事裁判同一事实出现不同结果。如马某诉上海春秋旅行社案中，游客马某依据《合同法》提出的赔偿数额和旅行社根据国家旅游局《旅行社质量保证金赔偿试行标准》规定的赔偿数额相距甚远，法院按照《合同法》判决春秋旅行社赔偿马某经济损失2400元。同一事由，依据不同法律文件赔偿数额相差9倍。行政裁决适用规章有关质量保证金的相关规定，旅游者获得民事赔偿远远低于通过民事诉讼得到的赔偿数额。如果旅游行政管理部门不予行政裁决，有行政不作为之嫌，这直接造成旅游行政裁决法律适用困境。

可见，质量保证金公私法双重法律属性、旅游纠纷裁决具有的民事和行政交织双重法律关系，以及法规不一致等，导致质量保证金使用易发生争议、操作难度大等执法困境。问题是，划拨质量保证金去行政化是否符合行政法理论，是否具有现实合理性呢?

三、质量保证金使用去行政化存在的问题

(一)质量保证金使用去行政化不符合行政法理论

《旅行社条例》对质量保证金使用行为未明确定性。《旅行社管理条例实施细则》及《旅游投诉受理办法(讨论稿)》对质量保证金使用做了去行政化制度设计。其理论基点是质量保证金的使用建立在民事契约基础上，即旅行社存入质量保证金时与银行达成质量保证金使用协议；银行对旅游行政管理部门划拨决定予以执行的书面承诺；旅行社对旅游行政管理部门的委托或授权。也就是说，旅游行政管理部门使用质量保证金是银行、旅游当事人等平等协商基础上的非行政行为，其法律效力源于银行、旅行社以及旅游行政管理部门之间协商性结果，故应属民事行为。问题是，质量保证金是受到行政权力限制的履约保证金。旅行社作为私法主体，授权作为行政主体的旅游行政管理部门，做出对第三人(银行)具有强制执行划拨决定，究竟应当属于民法领域中民事行为还是行政法领域中的行政行为，是法学领域的新生事物，值得深入探讨。但从行政法学理论来看，认为划拨决定是民事行为难以成立，有规避法律之嫌。

行政行为包括：行政主体实施的行为；实施行政管理的职权行为；产生引起法律效果的行为。从行政主体来看，旅游行业行政管理部门负有对旅行社主体及其行为监督管理，从而保护旅游者合法权益、维护旅游市场秩序的职责，旅游行政管理部门对旅游纠纷管理的主体资格是合法的。从行政职权行为来看，《旅行社条例》第41条、43条规定旅游等行政管理部门对旅行社违法行为有监督管理之权责，旅游者对旅行社侵害其合法权益之情形，享有向旅游行政管理部门等职能部门投诉权利，行政部门负有及时调查处理并将结果告知旅游者之义务。可见，对旅游者投诉的查证处理是旅游行政管理部门法定行政职权。旅游行政管理部门作为旅行社主体和行为主管部门，其负有维护旅游市场秩序、保护旅游者合法权益的义务和责任。作为旅游市场秩序的维护者的旅游行政管理部门对旅游者投诉的调查处理是其法定义务，查证处理当然也应包括做出划拨质量保证金之决定。虽然行政法规的用语是“可以使用质量保证金”，但是在对旅行社侵害旅游者合法权益查证属实的情况下；如果旅游者要求使用质量保证金予以赔偿，旅游市场秩序的监督管理者职责所要求，旅游行政管理部门应当作出划拨决定。从法律效果看，《旅行社条例》对使用质量保证金的规定涵盖查证属实和划拨决定两个行为，旅游行政管理部门对旅游纠纷法律事实的调查和确认，不以当事人意志的影响，应属于行政行为。以旅游行政管理部门做出的划拨决定意味着对旅行社的财产权的剥夺和名誉权的影响，故也应属于行政行为。

所以，简单将划拨质量保证金去行政化不符合行政法理论，属于规章形式的“立法不作为”，以不合法的规章为依据进行执法难免违法。

(二)质量保证金使用去行政化缺乏现实合理性

首先，质量保证金为旅游纠纷预防、纠纷解决发挥重要作用。实践中，旅游纠纷当事人出于经济等诸多因素考虑，大多选择向旅游行政管理部门投诉而非寻求司法途径解决。国家旅游局旅游质监所的《2008年全国旅游投诉情况通报》指出：2008年全国各级旅游质监所接到投诉9334件，正式受理8068件29132人次投诉，全年理赔金额是697.6万元，大部分理赔经质监所调解后，由旅行社直接对游客进行赔偿，只有在少部分旅行社不同意调解后，再由质监所划拨质保金进行强制理赔，2008年全国只有4个省份划拨了质保金。尽管质监所强行划拨的省份不多，但旅游行政裁决、强制划拨制度，以及可能的行政处罚对旅行社具有较大潜在威慑，这是大部分旅游合同纠纷得以高效彻底解决的重要原因，绝大多数的旅游纠纷投诉通过各级旅游行政管理部门(旅游质监机构)得以解决。笔者调研得知，2008年江苏省所有的旅游纠纷经过旅游行政管理部门协调(旅游质监机构)均高效、便捷调解结案。可见，质量保证金制度对于督促旅行社依法履行旅游合同，保护消费者合法权益，对旅游合同纠纷的解决发挥了非常积极的作用。

其次，质量保证金去行政化后的划拨决定法律依据不足。如果缺乏旅游行政裁决程序，旅游行政管理部门仅以旅行社授权做出划拨决定，即使银行按照相关协议予以自愿配合，划拨决定的前提和基础是旅游合同纠纷当事人的授权行为，明显法律依据不足。而且，旅游行政管理部门作为行政主体，不符合依法行政的法律保留原则。划拨质量保证金是行政强制措施，并非行政主体都有强制措施权力，法律、行政法规只规定少数行政机关有此项职权，如公安、税务、工商、海关等。行政机关采取行政强制措施，必须有法律、法规依据，当事人对行政强制执行行为不服，可寻求行政复议或行政诉讼法律救济。审议中《行政强制法(草案)》第48条规定：“划拨存款应当由法律规定的行政机关作出决定。前款规定以外的行政机关划拨当事人存款的，金融机构应当拒绝。”《商业银行法》第30条规定：“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外。”

最后，司法机关恐难认同质量保证金使用去行政化。质量保证金是旅行社所有的存款，但其管理和使用受到旅游行政管理部门限制和制约。作为旅游市场监督管理的行政主体，旅游行政管理部门的划拨决定是对银行、旅行社产生强制的法律效力的行政行为。在《旅行社条例》对使用质量保证金定性相对模糊的情况下，即使旅游行政管理部门根据旅行社委托以授权人名义作出的划拨决定，但根据我国的《行政诉讼法》规定，法院在审理行政案件时，国家旅游局划拔质量保证金去行政化的规章仅为参照适用。依据行政法理论及相关立法精神，划拨行为具有较强权力影响因素，一般而言，法院多认定为行政行为。司法机关和行政机关对划拨决定定性不同，必然会造成法律适用的混乱，影响法制统一与权威。

综上所述，简单地将质量保证金去行政化不利于旅游纠纷高效便捷的解决，有违建立质量保证金制度之初衷，但质量保证金的执法困境也是无法回避的问题。对此，我们可通过完善我国质量保证金制度来加以解决。

四、旅行社质量保证金法律制度的完善

(一)保留旅游行政裁决制度，实行旅游行政裁决的准司法化

基于旅行社质量保证金兼具公私法的双重法律属性及旅游行政裁决具有民事法律关系等因素，我们应强化当事人在行政裁决及划拨的实体范围、程序过程中的主体性和自治性，即充分尊重旅游者在质量保证金划拨实体、程序选择方面的处分原则；弱化旅游行政管理部门在旅游行政裁决及划拨程序中的行政能动性，实现旅游行政裁决的准司法化。旅游者请求旅游行政管理部门保护自己合法权益的意思表示是行政裁决启动前提。行政裁决听证过程中按照谁主张谁举证的原则，必要时可以职权进行调查取证。行政裁决应当限于旅游者请求范围，按照旅游合同约定及《合同法》的规定作为裁决依据。行政裁决作出后，旅游者申请强制执行的，旅游行政管理部门才可以作出划拨决定，通知相关银行予以划拨质量保证金。对划拨行为允许通过行政复议、行政诉讼途径予以救济。

(二)强化旅游纠纷行政调解及创设和解协议、调解书履行协助法律制度

旅游合同为民事法律关系，应遵循当事人意思自治之原则。质量保证金制度之出发点是提高管制的效率，落脚点是旅游合同纠纷解决及维护旅游秩序。所以，我们应强化旅游行政管理部门在旅游纠纷解决过程中的居间调解作用。旅游行政管理部门接到旅游者投诉后应进行调解。在听证过程中，应组织当事人进行调解。旅游管理部门对旅游民事纠纷的调解行为依法不属于行政诉讼受理、审查范围。

纠纷当事人达成和解协议或调解协议，旅游行政管理部门以划拨决定方式来履行，存在行政行为等问题。鉴于质量保证金的特殊属性，我们可以建立调解、和解协议履行的协助法律制度。

当事人予以和解达成协议的，和解协议是当事人协商一致的民事法律行为，依法成立的和解协议，自成立时生效。为保证和解协议的执行，旅游行政管理部门可以应当事人的请示对和解协议进行鉴证，旅游者凭鉴证后的和解协议可直接向相关银行要求支付相应的质量保证金。所以，和解协议的鉴证是民事纠纷当事人平等协商履行过程中的协助行为，是银行划拨质量保证金的证明，不属于行政备案，依法不具有可诉性。

旅行社条例实施细则篇（7）

关键词：旅行社条例;旅游业;湖南;影响

中图分类号：F713.50 文献标识码：A

文章编号：1005-913X(2014)01-0124-02

由于我国1996年实施的《旅行社管理条例》已明显不能适应新形势下旅游业的发展要求，新《旅行社条例》在原《旅行社管理条例》的基础上进行了重新修订，并于2009年5月1日正式实施。《旅行社条例》对进一步规范旅行社的经营行为，整顿旅游市场秩序，保护旅游者合法利益，提供了有力的法律依据。可以说，《旅行社条例》的实施，对促进我国旅游业的健康发展具有重要意义。

湖南旅游业在《旅行社条例》实施后的近三年间实现了跨越式增长， 2010年到2012年，湖南省旅游总收入分别达到1425.8亿元、1782亿元、2234亿元，在2009年突破千亿的基础上实现三年翻番。[1]《旅行社条例》的实施对湖南旅游业到底产生了怎样的影响呢?本文分别对湖南旅行社从业人员、旅游行政管理人员(主要为旅游行业管理人员)和本地参团游客进行了问卷调查和访谈，于2013年4～6月间共发放1000份调查问卷，回收有效答卷962份，通过数据分析，以期了解《旅行社条例》在湖南的执行情况及对湖南旅游业的影响。

调查表明：知道《旅行社条例》的被调查者中有94.5%认为《旅行社条例》对湖南省旅游业的发展产生了积极的促进作用，但只有18.3%的被调查者认为《旅行社条例》对促进湖南省旅游业的发展效果明显。

一、《旅行社条例》在湖南的执行情况

在对《旅行社条例》的熟知程度方面。调查表明：湖南旅行社从业人员中有95.8%听说过，其中对其内容有所了解和基本了解的仅占66.7%;在了解和学习途径方面，单位组织学习和行业协会组织学习的占47.6%，自学的占33.3%。在湖南本地参团游客中听说过的只有7.8%，其了解途径主要是网络和电视。在旅行社遵照执行《旅行社条例》相关内容方面，认为部分和基本执行了的占78.9%，认为严格执行了的仅占6.7%。

二、《旅行社条例》的实施对湖南旅游业的影响情况

(一)《旅行社条例》的实施降低了旅行社准入门槛，加剧了旅行社行业竞争

《旅行社条例》降低了旅行社行业的准入门槛，为异地设立分社松绑，并放宽了外资进入旅行社业的条件。在旅行社设立条件方面的转变：一是降低了注册资本要求，由此前的国际社150万、国内社30万元，统一为注册资本不得低于三十万元;二是质量保证金由之前的国际社入境业务60万、出境业务100万、国内业务10万，变为入境业务、国内业务20万、出境业务140万;三是质量保证金的缴纳方式和条件放松，旅行社的资金周转压力降低，条例规定质保金可以存入现金，也可以提供银行担保;四是设立条件的降低，新条例规定旅行社经理资格证书不再是必要条件。[2]另外，《条例》取消了设立分社的地域限制，且设立分社的质保金仅分别增加5万(入境、国内业务)、30万(出境业务)。《条例》还赋予外资旅行社在注册资本、质保金、异地设立分社方面与国内旅行社相同的待遇。

湖南旅行社总数自《条例》实施以来的变化为2010年681家、2011年713家、2012年678家。可以看出，新条例的实施在短期内催生了一批新的旅行社，同时为湖南省有实力的旅行社异地扩张提供了发展机遇，也方便了有实力的异地旅行社在湖南省设立分社，包括外资旅行社进驻湖南。这也必将加剧湖南旅行社行业的竞争，因此2012年旅行社总数不升反大幅下降，一些旅行社被迫淘汰也在情理之中。 在对湖南旅行社从业人员调查中，86.2%的被调查者明确表示感受到了新条例的实施加剧了旅行社间的竞争。

(二)《旅行社条例》的实施进一步规范了旅行社市场

《条例》对旅游合同的形式和内容做了较为全面具体的规定，以细化合约，加强信息披露，填补了我国有关旅游合同缺乏专门法律规定的空白。针对我国旅行社市场中存在的欺骗和胁迫旅游者购物、擅自改变行程、私自转团、恶性低价竞争、无证经营等违规行为，《条例》有了明确的处罚规定，并加大了处罚力度和广度，进一步规范了旅行社的经营行为。

如针对旅行社零负团费运作，低价恶性竞争扰乱市场秩序的严重现象，《旅行社条例》明确规定：旅行社不得以低于旅游成本的报价招徕旅游者;未经旅游者同意，旅行社不得在旅游合同约定之外提供其他有偿服务;旅行社在与旅游者签订旅游合同时，应当对旅游合同的具体内容做出真实、准确、完整的说明;对旅游合同解释有争议的，要做出有利于旅游者的解释。[3]这些规定在一定程度上可以从源头上遏制旅行社的低价运作。调查显示：有90.5%的旅行社从业人员认为《旅行社条例》对旅行社的零负团费现象起到了一定遏制作用。

(三)《旅行社条例》的实施正促使旅行社业重新洗牌

《条例》出台后短期内湖南出现了更多新旅行社，一些实力雄厚、竞争力强的大型旅行社也设立了更多的分社和门市部，整个旅游市场的竞争愈加激烈，旅行社正向连锁经营、集体化经营方向发展。那些实力雄厚、创新能力强的旅行社会越做越大、越做越强;那些固步自封的中小旅行社正面临更大的考验。比如目前实行连锁门店经营的宝中旅、旅游百事通等在湖南的市场份额在不断的扩大，对湖南旅行社行业市场产生了明显的冲击。宝中旅湖南分社于2010年成立，仅3年时间在湖南的门店已达二百多家，实现旅游收入2011年、2012年分别为1.2亿和1.6亿。旅行社朝着大的更大，小的更小，专业的更专业，向“批零”结合的垂直分工体系方向发展已成为趋势。

(四)《旅行社条例》的实施进一步保护了旅游者的权益

《条例》进一步规范旅行社经营市场秩序，最终受益者还是游客。为保护游客的合法权益，《条例》加大了旅行社违法经营行为的法律责任，规定对随意改变合同约定行程的旅行社将处以10万元至50万元的罚款，直至吊销旅行社经营许可证。旅行社擅自更改线路，欺骗或胁迫购物，增加购物点等“潜规则”有了一定好转，旅行社整体服务质量有了一定提升。调查显示：有73.2%的被调查者认为《条例》促使旅行社提高了服务质量;有66.7%的被调查者认同《条例》对维护游客利益产生了较明显的效果。

(五)《旅行社条例》的实施加大了旅游行政执法的难度

《条例》增加了外汇、工商、商务、价格等行政管理部门对旅行社及其分支机构的监管，明确了旅游行政管理部门与其他有关部门的职责，有利于旅游行政管理部门借助相关部门的力量，填补了旅游行政部门在行政执法中的空白。但《条例》的实施对旅游行政管理部门的监管是一个新的挑战，虽《条例》对于各项违规行为的惩处问题进行了更为细致的说明，但在实际操作层面上并没有进行明确说明。比如由于每家旅行社产品采购成本的差异性，“零负团费”的界定就是个难题等。可以说《条例》确实对旅游行政管理部门的监管提出了更高的要求。在对旅游局行业管理处工作人员的调查中，有65%的被调查者明确表示《条例》加大了旅游行政管理部门对旅行社的监管难度。

三、《旅行社条例》实施中出现的问题分析

新《条例》实施以来，湖南旅行社业的规范经营在一定程度上有了提升，但某些违规操作现象依然没有从根本上得以改观。据调查，被访问的导游员中有41.7%确定其待遇保障在新《条例》实施前后无变化。尤其是张家界地区导游员无底薪、无出团导游费，甚至反倒给旅行社交人头费的现象依然较为普遍的存在;诱导、强制购物和增加景点，零负团费的团队操作行为依然时有发生等。

究其原因，对于新《条例》而言，主要有两个方面的因素：一是《条例》自身存在的缺陷;二是执行力不够或者《条例》部分内容操作有难度。

新《条例》对政府管理进行了明确规范，但对政府责任则只用了“处分”一词概括。如《条例》规定包括对于旅行社违法行为未及时处理、未及时公告监督情况、未及时处理投诉、受贿、利用职权牟取暴利等情形政府部门应当受到处分。至于什么样的处分、怎样处分、如何操作均未明确。[4]可见《条例》有关政府的法律责任还不够明晰，加之相关不同政府部门职能和利益的相互交叉使得旅游行政执法的实际操作本身面临很多的困难，从而导致有关部门在贯彻执行《条例》和处理实际问题过程中存在遇到困难互相推诿、消极怠工，无所作为的现象。据了解，凡涉及到两个以上政府行政主管部门处理的游客投诉，根据处理的时间规范一般需要1周以上的时间，有的需1个多月甚至更长，这对于到外地旅游的游客而言，花费的时间成本、精力成本及经济成本相对于投诉所得的赔偿是得不偿失的，许多游客明知被侵权也只能无奈的选择放弃投诉，息事宁人。因此，提高游客投诉的处理效率，明确规定相关部门未尽职责应当承担的法律责任，加大对相关部门管理人员规范行使行政权力的监督力度，提高对《条例》的执行力，才能产生更强的法律效应，从而使《条例》的实施进一步保障和促进湖南省旅游市场的规范、有序、健康发展。

2013年10月1日我国《旅游法》正式实施。《旅游法》将《旅行社条例》这一旅游行业行政法规的相关规定上升到了法律层面予以了进一步强化。但《旅游法》能否真正解决我国旅行社业目前存在的突出问题，笔者甚为担忧，其中规范、有效的执行力是关键。

[1] 杨光荣.把握机遇，推进湖南旅游强省建设[N].中国旅游报.2012-12-26(11).

[2] 李先跃.新《旅行社条例》实施后对旅游业的影响探讨[J].北方经贸，2010(3)：125.

[3] 嘉 宁.《旅行社条例》对根治我国旅行社行业问题作用与影响分析[J].现代商贸工业，2010(5)：260-261.

旅行社条例实施细则篇（8）

（一）基层单位对上级管理办法中的概念理解不到位

国家出台的管理办法面向全社会，如：2014年1月1日起实施的《中央和国家机关差旅费管理办法》（以下简称《办法》）适用范围包括全体中央和国家机关，以及所有参照公务员法管理的事业单位。因此，管理办法中的一些概念都比较笼统，难以详细罗列所有的适用对象。当基层科研单位的工作人员需要对一些模棱两可、非常规的情况做出判断时，因没有明确的依据，经常陷入疑惑，影响管理工作的顺利开展。例如：《办法》中第三条差旅费概念中所述的“工作人员”，毫无疑问包括单位名册中的在职职工，但科学事业单位还经常遇到其他人员出差的情况，包括学生、科研项目成员但非本单位职工、劳务派遣人员的差旅，以及科研项目开展工作需要邀请的专家来访差旅等。又如：《办法》中差旅费概念所述的“常驻地以外地区”，如何划分也是基层科研单位讨论的焦点，是否简单的以市内市外为界限划分常驻地以内以外？其他人员的差旅费，市内远郊地区的差旅费应如何管理，相关开支是否可以报销，成为盲区，使差旅审核审批人员处于尴尬的局面。

（二）基层单位难以落实个别条款

国家管理办法规定的个别条款有时会遇上基层科学事业单位的特殊情况，如果生硬的强制执行，难免造成科研人员与管理人员之间的矛盾，打击科研人员工作的积极性，影响科学事业的发展。比如：《办法》中第二十五?l规定，无住宿费发票的不得报销住宿以及其他与差旅相关的费用。在2014年9月15日印发的《中央和国家机关差旅费管理办法有关问题的解答》（以下简称《解答》）中对住在自己家里或到边远地区出差的两种情况做出了补充说明，规定得到所在部门领导批准的可以报销除住宿费以外的其他差旅费用。但是，基层科学事业单位还存在着各种其他情况，如：科研人员到企业调研，企业承担其住宿费，或者科研人员到船厂调试设备，船厂建有宿舍可免费提供科研人员使用，但交通费、伙食费等需要科研人员自行解决。这些情况都不适用《解答》中情形，但确实发生了除住宿费以外的其他差旅费，应如何完善相关规范，使真实发生的差旅费在良好的管理流程下得以顺利报销。

（三）基层单位特有情况无适用条款

由于每个基层单位所处的行业不同，涉及的具体业务也各有特点，都会碰到单位存在的但《办法》中没有规范的问题。近年来，一些单位在财务审核工作、内审工作中发现了各种与差旅费相关的问题，如：使用虚假机票或者票面价格与官网查验价格不相符的机票报销差旅费；参加组织方统一安排食宿的会议、培训仍重复报销伙食补助及市内交通补助；差旅期间进行招待业务的出差人员，既报销招待费用，又报销伙食补助等。针对自身特有的问题，基层单位是否能通过有效的固定方式，并将其制定成相应的具体条款，以防范问题的发生。

综上所述，鉴于差旅费财务管理制度在基层科学事业单位实施中遇到的问题，基层科学事业单位应结合自身情况，制定因地制宜的具体化财务管理制度实施细则。

二、基层科学事业单位制定差旅费管理实施细则应遵循的原则

（一）合法化

制定基层单位财务管理制度实施细则最重要的前提是遵守国家法律法规、部门及地方政府规章、主管单位的相关管理办法，只有在合法合规的前提下，单位才可以根据自身的具体情况，制定适用的实施细则。例如，单位制定差旅费管理实施细则必须遵循财政部出台的《中央和国家机关差旅费管理办法》，以及主管部门的差旅费管理办法。

（二）明确化

基层单位制定财务管理制度实施细则应将《办法》中的相关概念更明确化，最好能结合单位的实际情况，将涉及的范围或对象一一清晰罗列出来。以差旅费为例，基层科研单位实施细则应清晰列明差旅费适用于在职职工，单位的学生、项目成员、人才派遣工作人员、劳务人员、邀请来访的专家等，并同时详细规定上述人员的出差审批流程，如出差前需要填写出差申请表并经部门负责人及人事部门审批。再如，单位可依据差旅经常发生的市内远郊地区的距离判断并决定是否应将其纳入差旅的范围，因为一些市内远郊地区往往比毗邻的城市更远，若单纯以市内市外区分，会大大打击科研人员工作的主动性。另外，单位应将纳入差旅范围的市内远郊地区清楚列示在实施细则中，既有助于管理人员执行，也方便科研人员查询，减少矛盾，提高管理的效率。

（三）人性化

在保证经济业务真实性、合法性的前提下，基层单位应充分考虑业务中遇到的特殊情形，并梳理出具体的处理办法，使实施细则操作性更强，同时更体现人性化。对于无住宿发票的差旅，实施细则可规定附合理说明的无住宿差旅费也允许报销其他差旅相关费用，同时规定无住宿说明应由第三方出具，若无第三方说明时，也可由本人做出说明但需要经过相关负责人审批，实施细则还应详细写明对应的审批流程及审批责任人。再以超标准乘坐交通工具为例，工作人员因接到紧急任务且对应等级的机票已订满等原因，只能购买高一等级的机票，实施细则可明确上述情况的审批责任人及审批流程，审批过的票据可实报实销。此外，具体的实施细则大大减少领导“特批”的情形，防范领导权力凌驾于制度之上，更好的贯彻以制度管理单位的理念，制度面前，人人平等。

（四）个别化

根据基层单位的个别化管理需要，制定相关具体化条款。比如，根据单位具体业务情况，增加对业务真实性控制的细则。差旅费管理实施细则应规定机票购买的途径为政府采购机票管理网站、航空公司直销机构、政府采购机票管理网站公布的具备机票销售资质的机构，还应规定报销机票时需附盖有安检章的登机牌或附包含已乘机状态的航空公司官网查验依据。对于参加会议、培训差旅，实施细则应规定报销时需附会议通知、议程，使审核人员可据此判断是否可以报销伙食补助以及市内交通补助。

三、基层科学事业单位差旅费管理实施细则制定需注意的问题

（一）广泛调查，收集问题

科研人员开展科研项目常常需要实地调研、参加各种研讨会议、与其他项目合作单位交流等，这些业务活动都与差旅费管理密不可分，因此，科研人员最了解一些与差旅费相关的特殊问题，以及一些亟待解决的切身问题。基层科研单位差旅费管理实施细则制定前，管理部门应尽可能的采取各种有效方式收集科研人员的问题及建议，如：组织举办座谈会、参加研究室的例会，提供科研人员与管理人员面对面交流差旅管理与报销问题的机会；提供邮箱、电话、微信等各种方便的渠道让科研人员提交问题及建议；设计差旅费调查表并广泛发放给各研究室，充分收集科研人员的问题及建议。而且通过鼓励科研人员与管理层对话，鼓励科研人员参与单位实施细则的制定，也让科研人员更了解新制度的必要性，从而更好的接受新制度。相反，压制科研人员发表意见，只会变成抵制、敌对的情绪，妨碍新制度的推广。收集工作完成后，相关管理人员应认真对待科研人员提出的问题及建议，对其进行分类，并分析问?}的根本原因，制定针对性的措施、条款，编入单位差旅费管理实施细则。此外，科研业务、科研环境都在不断变化，问题与建议都不是一成不变的，因此，实施细则的制定工作也不是一劳永逸的，管理部门应把调查收集工作常态化，如每年做一次，遇到新问题，或发现已过时条款，都应对具体实施细则进行完善，使具体实施细则与时俱进。

（二）充分沟通，明确责任

一般的制度实施细则都与多个管理部门相关，制定具体实施细则前，相关的管理部门应做充分的交流沟通，各部门应积极配合制定部门，提出自己部门的管理问题，并一同深入分解业务环节和步骤，理顺各部门责任，以确保部门负责人与经办人都了解自己具体的责任，保证实施细则制定后能顺利运行。若相关部门不重视，在实施细则制定的过程中没有充分的参与，也不了解实施细则的细节，则很可能出现制定后相关的管理部门都不了解其责任以及具体有关条款的情形，或者出现制定后相关管理部门才提出执行有问题的尴尬局面。以差旅费管理实施细则为例，一般由单位的财务处负责制定，但绝对不是单靠财务处就能完成制定工作的，差旅申请管理、差旅报销管理与研究室负责人、人事处、科技处、主管所领导息息相关，各部门负责人都有各自对应的审核审批责任，以一基层科学事业单位为例，差旅费主要风险关键控制责任对照表如下所示：

旅行社条例实施细则篇（9）

一是有利于旅行社办理相关业务。《办法》进一步明确了旅行社分社、服务网点等分支机构设立、变更和注销备案的程序、时限,以及需要提交的具体材料,切实方便了旅行社办理相关业务,减少了办理时间,提高了行政效率。

二是有利于公众对旅行社分支机构的识别。《办法》明确了旅行社分支机构营业执照和备案登记证明注明的业务经营范围,规定旅行社服务网点应当悬挂备案证明,并在醒目位置摆放设立社的监督电话,旅行社分社和服务网点不得再设立服务网点,旅行社服务网点不得使用易使消费者误解为其是旅行社或分社的字号等,保护旅游者权益。

三是有利于引导旅行社服务网点合法经营。《办法》规定,旅行社服务网点可以为设立社招徕旅游者,为旅游者提供旅游咨询、旅游活动设计服务,以设立社的名义与旅游者签订旅游合同。但是,旅行社服务网点不得组织、接待旅游者并为其安排团队旅游服务,从而对旅行社服务网点的经营范围有所限定。《办法》还要求,服务网点要与设立社实行统一管理、统一财务、统一招徕和统一咨询服务规范。

旅行社条例实施细则篇（10）

由于旅游活动的异地性，旅游者选择的旅游目的地往往是首次前往，旅游者对当地环境并不熟悉，对旅游目的地旅游行业状况也不了解；而且，旅游产品是一种无形的体验产品，一般情况下，消费者没有先前经验可借鉴，这就使得旅游者在旅游消费过程中处于一种不利于维权的弱势地位，这也是宰客泛滥原因所在。常见宰客现象有：旅游者支付费用后得不到等值服务；旅行社随意改变线路，违反合同；过度安排购物，变相勒索小费；增加自费项目，强制购物，甚至出现经营者相互勾结威胁游客的人身安全的事件。随着旅游业的发展，旅游投诉案件也越来越多，真正合理处理的寥寥无几，大多数投诉案例不了了之。个别案例虽按照相关规定进行了处理，但旅游产品是一种特殊的体验性产品，更注重精神方面的消费，赔偿案例中多是侧重物质方面的赔偿，精神方面则得不到赔偿。2013年《旅游法》颁布后，旅游市场宰客现象并没有绝迹。

二、旅游者消费权益与宰客博弈分析

（一）宰客过程中利益相关者

在旅游过程中，直接参与宰客利益分割的有购物商店、导游、旅行社、旅游者等。这四方在私下进行着利益博弈。导游员是直接受益者，导游通过频繁安排购物活动来增加自身回扣收入，购物商店通过购物活动扩大营业额，旅行社通过增加购物活动收取提成，旅游者希望合理消费、减少损失。在这四方中形成两个对立阵营，导游、旅行社、购物商店等是一个阵营，旅游者是一个阵营。他们之间博弈可以归结为生产者和消费者的博弈。

（二）消费权益与宰客博弈

当前旅行社市场竞争激烈，旅行社为了吸引游客，通过低报价招徕游客，而后在旅游消费过程中借助强制购物或增加自费活动项目等，以从中获取利益来补偿低报价损失。由于市场信息的不透明性，旅游者很难识破其中陷阱，从而也就无法事前作出正确的判断。旅行社希望吸引更多旅游者来增加利润，旅游者希望以较低的价格获得较高的旅游体验。两者存在利益冲突。

在高激励诱惑条件下，导游、旅行社及购物商店联手欺骗游客现象频频发生，三者同时可获得高回报，再加上行业管理混乱，宰客收益远远大于宰客风险。旅游者为了保护自身权益不受侵犯，旅游者的一贯做法就是投诉，最终获得索赔并不多见，大多投诉是不了了之。

为了维护旅游者合法权益，2013年10月1日《中华人民共和国旅游法》终于颁布实施了。《旅游法》对旅游者消费权益作了明确规定，其中特别针对各种宰客手段作了明确规定，对旅游者知情权、索赔权等也作了仔细规定和说明，而且明确禁止旅行社低价欺骗旅游者、强迫游客消费等；也明确规定了相关经营者和行政管理部门的各种法律责任。

在这场博弈当中，似乎旅游者已经胜利，但现实并不是这样的。自《旅游法》颁布以来，各地宰客现象并没有明显收手迹象。央视及各大地方电视台不断曝光景区宰客现象。再好的法律，没有被执行或者执行得缺斤短两，有法不依，等于一纸空文。

三、保障旅游者消费权益的对策

（一）加强旅游行政管理部门的监管责任

《旅游法》第109条和110条规定了政府监督部门法律责任，但这只是个通用条款，缺乏特定要求。建议相关部门在做司法解释时应该更加细化和明确。例如，旅游监管部门在接到投诉后必须尽快到达现场，并在游客离开当地前给出处理结果，否则即可视为玩忽职守；再如，如果因为旅游行政管理部门玩忽职守，没能及时处理投诉而导致旅游者人身或财产损失超过一定额度的，应依法追究相关部门和责任人的责任。

（二）加大宰客者的违法成本

违法成本过低是导致宰客现象泛滥重要原因之一，加大打击力度已势在必行。旅游行业多名专家学者强调，只有强大震慑力让宰客者产生畏惧，才能对游客合法权益给予足够保护，才能使旅游市场形成良好的竞争秩序，并为我国旅游产业持续高效发展奠定基础。

从法律意义上讲，宰客其实是一种诈骗行为，已触犯了法律，应按照我国相关法律对违法者进行惩处。如对导游员的宰客，除进行经济处罚外，应采用吊销导游证、领队证等手段进行威慑。对一些严重宰客行为，除对当事人进行处罚外，应当增加当事人的企业单位直接负责的主管人员和其他直接责任人的处罚。

（三）旅游者要树立维护自身合法权益的意识