森林生态效益篇（1）

首先，森林具有生态效益，即理论上所说的正外部性，不能成为补偿的充分理由。外部性是指某些个人或厂商的经济行为影响了其他个人或厂商，却没有为之承担应用的成本费用或没有获得应有的报酬现象。不可否认，森林具有正外部性，即生态效益，且森林所有者也没有获得相应的报酬，问题是凡具有正外部性的经营活动都应该获得补偿吗？否。有一个“阿凡提”的民间故事：有一次，阿凡提在街上行走，发现有个卖羊肉串的摊贩与一个顾客发生争吵，阿凡提前去探问究竟：摊贩说顾客闻到了他烤肉的香味，理应付钱；顾客说闻到肉香味是无意地、难以避免的，他没要求摊贩给他提供这种服务，两人相持不下，阿凡提则从顾客手中拿了几串钱放在手里，合手摇了摇钱让摊贩听到了钱的响声，对摊贩说：现在你听到了钱响，也应该向这钱的主人（顾客）付费，摊贩哑然。这则故事至少告诉我们这样一个道理：具有正外部性的经营活动，并不一定要获得补偿。有人从庇古税（是针对负外部性）理论推断出，既然具有负外部性的经营者需补偿受害者损失，那么具有正外部性的活动，受益者则需补偿经营者。实际上这一推理是不合逻辑的。大家知道，法理上的补偿、赔偿是以当事人的过错（故意或过失）为前提的。具有负外部性的污染企业，明知自己的生产经营行为会给周围的民众造成损害而继续这种行为，给民众（环境）造成损害，民众是无辜的，损害是企业强加，为了公平、正义，甚至是为了资源配置效率，制度上要求生产经营者给民众以赔偿；但具有正外部性的生产经营者所造成的损失（他本人认为应获而未获的报酬），获益者并不存在故意侵害行为，他的获益是无意的，他对生产者的“损失”不存在过错。法理上并不要求他予以补偿。大家试想一下，假设我们创建一种制度，要求获益者，对具有正外部性的行为进行具有补偿，社会将会出现一个什么样的混乱局面：穿漂亮服装的女士要求见过她的路人补偿；种花草的主人，要求邻居补偿；饭店的主人要求过客补偿，这个社会岂不乱了套！

其次，森林生态效益（即生态产品）的价值只有通过交易才能实现。无论是马克思政治经济，还是西方经济学，均认为商品的价值只有通过交易才能实现，森林生态效益是森林生态产品的使用价值，它不能成为森林生态产品价值的衡量标准。同一件商品，对不同的人来讲具有不同的使用价值，而价值基本相同，使用价值研究的是人与物的关系，而价值则体现为人与人的关系，两者不能混淆。用森林使用价值替代法测算森林生态价值缺乏理论依据，人为地夸大了森林的生态价值。人们不仅要问，作为森林生态产品的购买者，你认可你们测算出的价值吗？我们不可否认森林生态产品具有使用价值与价值，他的使用价值（即森林生态功能或效益）非常重要，这是森林的自然属性所具有的，即只要是森林，森林生态产品使用价值就在发挥作用，而森林生态产品的价值则不然，他是随着人们生活水平的提高，人们对森林生态产品的需求日益增加而逐渐增加。人们对森林生态产品的需求属较高层次的需求，是人们物质需求得到基本满足后的安全需求（按马斯洛需求层次理论：安全需求高于生理需求），这里的需求是指具有购买力的现实需求。刀耕火种年代，人们的物质需求没有得到满足，森林成为农业生产的障碍而被焚烧；新中国建国初期，森林成为满足人们物质需求资源而被大肆采伐，森林生态效益问题并未引起人们的重视。相反，上世纪80年代末90年代初，温饱问题已基本解决，人们产生了较高层次需求——森林生态产品，特别是1998年那次水灾，更加剧了人们对生态安全的需要，森林生态产品的价值在不断提升。森林生态产品的价值怎么体现？理论上讲它取决于森林生态产品的供给与需求的平衡。目前理论研究往往高估森林生态产品价值，一方面是由于采用森林生态产品使用价值替代法，另一方面是因为用人们对森林生态产品的理想需求代替现实需求，认为人们对森林生态产品的需求巨大，正如周生贤局长所讲，就生态来讲，我国的森林一棵都不能砍。但现实森林生态产品的需求体现在人们愿意拿多少钱出来购买，即人们购买森林生态产品的能力，就目前我国经济实力来讲，这个能力还相当有限，森林生态产品现实需求还较低，所以森林生态产品价值不会太高。

由此可见，森林生态效益补偿研究，由于存在明显的漏洞，造成理论混乱，就实践来看，尽管尚处于试点阶段，但收效甚微，我们有必要重新构建一套新的制度来弥补森林生态效益研究的不足。

2.构建林业补助、林木补偿制度体系

2.1林业补助

林业补助是指各级政府为促进林业发展，对营林主体所进行的各种经济性补助措施（包括补贴、信贷、减免税收减免地租等）。林业补助的目的是“助”，是促进林业发展；手段是“补”，是对营林主体不能获得社会平均利润的一种弥补。国家为了鼓励营林业的发展，必须利用经济杠杆，保证营林生产要素都能获得正常利润，否则这些资源就会配置到报酬高的非林行业，林业发展就成了无源之水。

林业补助是政府干预林业经济的行政行为，政府为什么要干预林业生产行为呢？因为林业具有外部性，并且由于林业生产具有周期长、风险大、地域广等特点，致使市场失灵，需政府采取补助措施，矫正市场失灵，促使市场配置营林生产要素的基础作用得以发挥，提高林木供给水平。

营林生产具有正外部性，能带来环境质量的改善，这一点是全国人民所希望的，政府应采取措施鼓励营林生产，促使营林生产要素（人、财、物）涌向林业生产，这样“山青水秀”的生态局面方能出现。采用“鼓励”一词而非“补偿”，一方面是因为营林生产的正外部性，不是获得补偿的充分理由；另一方面，是想强调政府对营林的补助是种奖励，是对政府所期待行为的一种激励。

有些学者认为之所以要给予营林业以补偿，是因为营林的私人成本高于社会成本，私人收益低于社会收益，所以对营林业的补偿应等于社会收益与私人收益之差。我们认为这种观点有点牵强。首先，在有些情况营林主体有自身克服外部性的机制，如可以通过扩大企业规模，组织一个足够大的经济实体将外部成本或收益内部化，再者，科斯认为：只要产权已明确界定并受到法律的有力保护，那么交易的任何一方拥有产权都能带来同样资源优化配置的结果。这表明，财产所有权一旦确定，政府就没有在外部性问题上进行干预的必要。其实，营林生产主体并不关心营林生产的外部性问题，他追求的是营林生产的回报率，正如卖烤肉的摊贩只考虑卖肉的盈利，而不在意肉香味的散发，种植花草的主人只在意享受种植花草的乐趣，不在意路人及邻居的观赏。所以鼓励营林生产时，不必过多的去研究营林生产的外部性，而应重点研究采取什么措施能使营林生产者能获取社会平均利润（略高于社会平均利润效果会更好）。其次，营林主体私人生产成本较高的真正原因在于各级政府的不合理干预。蒋海在比较广东农业投入产出率时，得出林业投入产出率低的结论。

但为什么会出现林业的投入产出率远低于同期农业投入产出率这一现象呢？不是因为林业的正外部性，而是林业的税费负担太重。大家知道农业的平均税率不超过10%，而林业税费率普遍高于30%，不少省份超过40%，部分地区竟高达75%以上，如江西崇义县林业税费率占到总收入的75.6%。正是由于巨大的税费负担，林农的投资回报率低，致使林农不愿投资林业。据茅于轼、唐杰的测算，如果林业税费比例能降低到15%，则营林的内部收益能提高到15.5%，造林就有一定吸引力；如果税费比率能像印尼、巴西、新西兰等国那样降低到5%，内部收益率就能提高到19.8%。这充分证明林业并非人们想象的弱质行业，林业发展的阻碍不在于营林生产的正外部性没有得到补偿，而在于不合理的税费抑制了营林业的健康发展。

根据国外林业发展的经验和国内林业发展实践，特别是林业生产特点，我们认为鼓励我国营林发展的林业补助措施应包括以下几个方面：一是降低林业税费，致使其税费负担不超过农业平均税费水平；二是对营林生产进行适当的补贴，主要用于营林道路建设及增加公共设施，三是对营林生产实行较长期的低息贷款，以缓解营林生产周期长，资金占用量较大的困境，四是实行减免地租的土地政策，扩大营林生产规模，提高规模效益。

2.2林木补偿

林木补偿是指各级政府为了改善生态环境，向社会提供生态安全公共服务，限制、剥夺营林主体林木所有权行使所造成损失的一种经济补偿措施。营林主体造林的主要目的并非自用，而是通过林木交易获得利润，林木所有者处置林木，进行林木交易是林木所有权的直接体现。然而政府认为如果任由林木所有者自由地处置林木，会造成生态环境破坏，影响环境质量，所以为了公共利益，我国政府对林木所有权的处置设置了种种限制条件，如严格的采伐许可证制度，禁伐制度，这无疑限制了私人财产权的行使。法律上虽然承认政府为了公共利益，可以对私人财产权加以限制，甚至剥夺，私人有服从的理由与义务，但对私人利益因国家社会而蒙受的损失、牺牲，站在公平的立场上，应由政府给予适当的补偿。当代补偿学说有如下几种：（1）既得权说。认为私人林木所有权系合法取得，自然应予以绝对保障，保障公民生存权、财产权是现代宪法确立的根本原则，是因为公益之必须，使私人财产蒙受损失，亦应予以补偿，否则难以体现公正，维护、保障公民的既得权利。（2）特别牺牲说。德国学者奥托梅叶认为：使特定、无义务且无应课以该负担之特殊事由的人，造成其财产或人身损害，这就意味着为了国家或公益遭受了牺牲，那么这种牺牲不应由个人负担，而应由公众平均负担，办法是政府从公众税收中给作出牺牲者一定补偿。（3）公平负担说。这种理论认为，由于政府行为的受益者是社会全体，故当一部分人或个别人因国家行为而承担的义务不同于他人时，政府应调整和平衡这种义务不均衡现象。当政府为了公共利益限制、剥夺林木所有权自由行使造成了财产损失，给林木所有者作出的这种牺牲，政府理应按照公平原则，对林木所有者予以补偿。

我国目前的林木采伐许可证制度，限制了林木所有权（如果长期不颁发采伐许可证则等同于禁伐制度）的行使，给林木所有者造成了较大的经济损失。石光银的尴尬及类似石光银的成千上万营林主体目前的困境都是这一制度的牺牲者，严重阻碍了营林事业的发展。相反，国外大多采用林木补偿制度：日本森林法明确规定，国家对于被划为保安林的森林所有者要适当予以补偿，以保证其效益不至于因此而降低。德国黑森州森林法规定：如林主的森林被宣布为防护林，或者在土地保养和自然保护区内，颁布了其他有别于公众的经营规定或限制性措施，因而对林主经营其林地产生不利，林主有权要求补偿。瑞典森林法规定：如果某块林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失将由国家予以充分补偿。由此可见国外林木补偿制度具有以下三个特征：一是林木补偿只有在政府限制、剥夺林木所有权行使之后进行；二是政府对林木所有权进行限制，剥夺是出于生态目的，为了公共利益；三是林木补偿数额以林木所有者因政府限制林木所有权行使而遭受的经济损失为限。

3.森林生态效益补偿与林业补助，林木补偿的区别

林业补助、林木补偿、森林生态效益补偿是三种完全不同的制度设计，其区别见下表：林业补助、林木补偿森林生态效益补偿的区别

判断一种制度设计好坏的依据是制度效益。法律经济学认为“效益”意味着资源分配达到价值最大化的实现。解决权利冲突的外在性问题，既可以用市场手段，也可以用政府手段，制度应能够促使人们做出有利于效率或效益优化的选择。比较森林生态效益补偿与林业补助、林木补偿三种制度设计的优劣，我们不难发现：林业补助、林木补偿制度更能体现现代行政法的宽容、信任、激励、合作的人文精神，更注重市场配置资源基础作用的发挥，更具有可操作性，有坚定的理论基础。

参考文献：

［1］姚顺波.产权残缺的非公有制林业［J］.农业经济问题，2003，7:29-33.

［2］姚顺波.非公有制森林征用与补偿研究［J］.林业经济问题，2004，2:85-87.

［3］茅于轼、唐杰.商品林业发展中的产权和税费问题［J］.管理世界，2002，7:75-87.

森林生态效益篇（2）

要提高森林的生态效益，就必须加强森林的培育，而培育方式的确定就显得尤为重要。就要对森林实施分类经营，确定合理的采伐强度和有效的更新方式。

1.实施分类经营

由于生存条件的限制，我们的森林经营，主观上仍然是以生产木材为主，但在木材生产过程中要最大限度的兼顾对生态环境的保护。合理的采伐方式必须贯彻因林制宜、因地制宜的原则。要对森林实施分类经营。把森林划分重点公益林、一般公益林和商品林分别采取不同的采伐方式。同时还要根据林相情况、林地状况、立地条件，详细地调查林分的各项因子，依照分类类型确定森林培育的各种抚育采伐更新方式，使采伐方式与森林经营目的和生态效能相适应。如重点防护林的经营目的就是以发挥其各种生态效能和防护效益为主，因此绝不可以进行皆伐，只可以进行一些更新性质的采伐。对其中的成过熟木，采取卫生伐，必须以采伐成、过熟木、病腐木、枯立木及被压木为主，解放优势树种。对幼、中龄林采取抚育伐的作业方式。尤其是人工林在给以培育时，应在保留好目的树种的同时，最大限度的保留天然树种，以利于形成针、阔混交林，加速林木生长，提高林分质量，使其最大限度的发挥生态效能和防护若能。而对一般公益林中的中、近熟林，特别是人工林，采伐方式应以大强度的抚育为主，伐除40%左右的非目的树种，伐后进行林冠下更新造林或人工促进天然更新，使其形成复层异龄林，以得充分发挥不同林分类型的综合生态效能。

而对于商品林中的成过熟林，则可采取灵活多样的采伐方式，伐后通过更新速生树种，加大培育投入，改变林分类型，进而改善林分结构，缩短经营周期，尽早地向社会提供高产出、高质量的商品材。在向社会提供大量的商品材同时，经营单位还可从中获取一定的经济效益，有了经济的支持，反过来又会进一步促进生态林建设的发展。

2.合理的确定采伐强度

采伐强度的大小不但可以调节森林的生态环境，而且对森林内的幼苗、幼树及保留木的生长发育起着致关重要的作用。因为采伐强度的变化使林木的生长环境发生了变化，林木的营养空间也就随之发生了变化。合理的抚育伐强度，使林木的光照面积及根系吸收水分和营养的面积相对增加，与之相关的光合作用、蒸腾作用也就相对加强，这样也就进一步加速了林木的生长，促进其提早成林，尽早地发挥其生态效能。反之，若采伐强度确定的不合适，则会造成林木的营养空间不足，光照条件差，光合作用低，导致营养物质缺乏，影响其生长；或者营养空间过大，光照过强，则叶绿素遭到破坏，致使林木枯死。因此，依据分类类型、林种、林分类型、树种、林龄、立地条件等因子的不同，在伐区调查设计时，要根据林分结构、立木的公顷蓄积量、生长状况、平均胸径、平均高、郁闭度等因子，本着采伐量不大于林木生长量的原则，在充分维持好生态平衡的前提下采取与之相适应的采伐强度和合理的采伐量。

3.采取正确的集材方式

在森林的抚育伐作业生产中，采取什么样的集材方式，是保护生态和环境致关重要的生产作业方式，它不仅对伐后迹地的天然更新有很大影响，而且对保留木及林冠下幼苗、幼树及林冠下的人工更新有着非常大的影响。它对森林植被的保护，防止水土流失，保持林地生产力起着极其重要的作用。选取皆伐作业方式的小班应尽可量采用畜力集材，通过木材在迹地上的拖拽，可以增加天然下种与地表的接触面积，从而加大天然更新频度，提高天然更新的可靠性。

4.合理的确定更新方式

4.1采伐迹地清理

采伐迹地的清理是进行更新前的准备工作，经过伐木、打枝、造材、集材的山场还有大量的采伐剩余物，其中包括：枯立木、造材截头、梢头及枝桠，它们留在山场上不仅不利于以后的作业生产，而且还会影响森林的更新及幼苗、幼树的生长，同时这也为森林病虫害繁衍提供了便利条件，还容易引起森林火灾。所有这些，都对森林的生态和防护效能形成了隐患。因此，采伐结束后，必须对采伐剩余物进行必要的清理工作，将它们按照一定的规格、方向进行堆积处理。根据我们多年的生产经验，最适合并且有利于促进森林更新和保护森林植被、提高森林生态效能的清理方法就是带状、横山岗堆积，带宽1米，高1米，带间距可根据造林树种的株行距来确定，或20米，或30米，枝桠梢头木等紧密堆积。带状堆积法不仅用工少，操作简单，作业规范，剩余物自然腐烂，还可以长期向林地输送肥力，利于森林更新，能促进森林生长。

4.2森林更新

根据天然林保护工程及生态效益补助工程的要求和各地森林立地条件，对提高森林生态功能的更新方式主要有：

天然更新，一个作业小班能否进行天然更新，主要取决于伐前的林分类型及附近是否有天然下种能力的母树或母根。具体地说，伐前林分类型若是以山杨、白桦为主，山杨、白桦在树种组成系数中应占5层以上，且母树分布均匀，并具备天然更新的条件，可以进行天然更新。同时母树的保留数量要在小班中均匀分布，这样可以提高天然更新的可靠性。可以避免因人工更新使林分类型变化，从而破坏森林生态。

人工促进天然更新：如上所述，若小班中山杨、白桦在伐前株数组成系数中占3―5层，且呈团块状分布，镶嵌性比较强，宜采取人工促进天然更新的方式。对出现更新不好的零星小块或林间空地，可以进行人工撒播山杨、白桦种子，以加速其天然更新，提高天然更新的可靠性。

森林生态效益篇（3）

森林资源是一种多功能、多用途的资源。森林生态系统是基因库、蓄水库、碳贮库和能源库，发挥其巨大的生态功能，提高人类的生活质量和维护生态环境平衡和人类的生命支持系统。鉴于此，正确、合理地评价森林生态价值，是从经济角度衡量可持续性的基础环节。

一、森林生态效益的替代市场方法

1、森林生态效益的外部性

森林生态效益具有典型的外部性。在森林漫长的培育过程中，林业经营者投入巨大的活劳动和物化劳动，产生出多种生态效益。这种生态效益却被非林业经营部门乃至全社会（两种受体）无偿享用，造成了经济利益的外溢，这就是外部经济性。森林生态效益的消费与产出具有同步性，并具有非涉它性、非排它性。同理，森林的采伐会造成“森林破坏的外部不经济性”。但由于森林生态效益不存在有形市场和有形市场价值，从而造成了森林生态效益的货币科学计量的主要障碍。

2、森林生态效益价值的替代市场法

目前，森林生态效益价值计量方法分为两类：①效果评价法，它分为替代市场技术，包括费用支出法、市场价值法、机会成本法、旅行费用法、享乐价值法和模拟市场技术（根据支付意愿和净支付意愿表达的条件价值法）。②消耗评价法，它以森林中凝结的物化劳动价值量来评价。从使用价值的角度考虑，森林生态效益经济计量主要通过货币形式对森林的外部经济性计量，但有时也可用森林的外部非经济性进行计量。如森林减轻水旱灾的效益就不得不用森林的减少量对水旱灾引发的增量来计量。森林生态效益价值标准度量法根据绿色"帕累托最适度"的思想，标准的森林生态效益经济价值应采用替代市场技术，即针对某一生态功能，寻找能产生同样或类似效果的市场商品的价值来计量，这种价值称为替代价值，这种替代的商品称为替代商品。应该说这种方法是实现绿色“帕累托最适度”、森林生态效益的价值计量向“内部化”和“市场化”逼近的必要条件。因为这毕竟有一个替代商品的价值为依托和基准。在特殊情况下，如果找不到替代商品而又无法用类似方法计量时，可采用支付意愿法，如森林消除噪声效益。但要持审慎态度，其占总效益比重不应太大。

二、森林生态效益的“市场逼近”理论

1、森林生态效益的替代商品价值的特征

在采用森林生态效益的替代市场价值法时有两个问题必须考虑。

（1）森林生态效益和替代商品效能的相似度

森林生态效益和它的替代商品效能（至少它们的主要效能）应该具有相似性。例如森林的涵养水源和水库储水的功能十分相似，但并不能等同。因为水库储水除了有灌溉功能，还有航运等功能，它可以是完全听人指挥的商品；而森林涵养水源功能却不可能听人指挥。森林涵养的水必然要有一部分白白流走。几乎所有的森林生态效益和它的替代商品只能相似，不可等价，因为二者本质上是不同的。

（2）森林生态效益替代商品价格的可替代度

由于森林生态效益的“替代商品”的价格不一定是惟一合理的，显然森林生态效益替代商品的价值存在可替代程度问题。例如，森林释放氧气的效益用工业制氧成本价来替代，森林保持土壤肥力的效益用化肥价来替代，它们的可替代度相当低。因此森林生态效益替代商品价格的可替代度就不可能等于1，其大小显然与森林生态效益和替代商品效能的相似度呈单调关系。

2、森林生态效益的“市场逼近”理论和系数

在森林生态效益替代市场技术的支持下，虽然森林生态效益作为一种“公共物品”不存在有形市场和有形市场的商品价值，但我们可利用数学上的数值逼近方法，构造一个参数，使该森林生态效益的货币计量向有形市场逼近。逼近的程度越高，该森林生态效益的货币价值量的科学性就越强，这就是森林生态效益货币量科学的计量（包括检验）准则，称之为森林生态效益的“市场逼近”理论。由此可以定义森林生态效益向市场化逼近参数。

在用替代商品法进行某森林生态效益物理量向货币化转换过程中，由于替代商品与该生态效益功能、价格上的差异和森林生态效益市场失灵性，从使用价值的角度，根据森林生态效益和替代商品效能和价格上的相似度，构造一个系数使得该森林生态效益的货币计量向“市场”逼近，其理想系数应以概率1向“市场”收敛，该系数称为该森林生态效益的“市场逼近系数”。

3、确定森林生态效益的“市场逼近系数”法则

替代商品价格的可替代度与替代商品效能的相似度密切相关。例如森林释放氧气的效益，它的替代商品是工业上制的氧，效能的相似度很低，从而造成价格的可替代度也很低。为提高替代商品价格的可替代度，引入造林成本和工业制氧的平均价格作为森林释放氧气的替代价格。

森林生态效益篇（4）

我国从20世纪90年代中期实施了森林分类经营改革试点，将森林分为商品林和公益林以不同的经营思想进行运作。建立森林生态效益补偿制度既是森林分类经营的核心，也是无偿使用森林生态效益转向有偿使用森林生态效益转变的关键。森林生态效益的经济补偿问题实质上是对生态产品给予定价的问题，目的在于把生态效益的外部性内部化。

虽然我国的森林生态效益补偿制度还处在研究、审定、个别实施的初步阶段，国家尚

未出台正式的《森林生态补偿法》，但有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政策中已有所体现。（见表1）

（表1）

时间颁布机关政策名称主要内容

1992国务院批准国家体改委文件关于1992年经济体制改革要点的通知要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用

1992中共中央办公厅、国务院办公厅转发外交部、国家环保局文件关于出席联合国环境与发展大会情况及有关对策的报告按照资源有偿使用的原则，要逐步开征资源利用补偿费，并开展对环境税的研究

1993国务院关于进一步加强造林绿化的通知要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收森林生态补偿费制度

1994国务院第16次常务会议中国21世纪人口、环境与发展白皮书建立森林生态效益补偿费使用制度，实行森林资源开发补偿收费

1995林业部《中国21世纪议程——林业行动计划》应本着“使用者付费”的经济原则，建立完善的森林资源补偿机制和相应的经济政策体系

1996中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施按照分类经营原则，逐步建立森林生态效益补偿费制度和生态公益林建设投入机制，加快森林植被的恢复和发展

1997中共中央、国务院《关于1997年农业和农村工作的意见》县和县以上各级地方政府要尽快建立水利建设基金。森林生态效益补偿基金也要抓紧研究，尽快建立起来

1998九届全国人大常委会《中华人民共和国森林法》国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用，具体办法由国务院规定

2000国务院办公厅关于森林生态效益补偿基金问题的意见建立森林生态效益补偿基金，对于改善我国生态环境，实现可持续发展战略具有重要作用

2001财政部财政部财农[2001]5号文件同意设立森林生态效益补助基金，主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林（统称生态公益林）的保护和管理

2、建立和完善森林生态效益补偿制度的条件分折

1、我国国民经济持续增长．居民收入逐步提高，使建立补偿制度成为可能

改革开放以来，我国国民经济增长较快。1995年国民生产总值达到57650亿元。提前五年实现了国民生产总值比1980年翻两番的战略目标。20世纪90年代以来，我国的经济发展速度一直保持在7~8%左右，成为世界经济发展的一个亮点。我国加入WTO以后，为经济发展打开了国际市场，国民经济实力不断增强。这为国家建立森林生态效益补偿制度提供了物质条件。

同时，随着我国经济的发展，人们生活水平普遍提高，在物质需求得到满足之后，人们提出了更高的精神需求。当前我国的旅游业不断升温，特别是生态旅游得到人们的青睐就是例证。另外，居民的环境意识增强，更多的人愿意承担生态环境建设费用。

2、森林生态效益补偿制度在我国的发展日趋成熟

从上文（表1）中我们可以看出有关森林生态效益的经济补偿问题在国家的相关政策中已发展，这表明党中央和国务院已经对森林生态效益补偿的问题给予重视，并在实践中不断发展。2001年11月开始，对森林生态效益补偿试点工作在河北、辽宁、黑龙江、山东、浙江、安徽、江西、福建、湖南、广西、新疆11个省(区)的685个县(单位)和24个部级自然保护区展开，涉及0.133亿hm2重点防护林和特种用途林。而且已经有个别省区试行了森林生态效益补偿制度。如广东省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《广东省生态效益林建设管理和效益补偿办法》（1998），福建三明市政府于1998年批准建立了森林生态效益补偿办法，浙江省的同类制度也在商议过程中。这就为在全国范围内建立和完善森林生态效益补偿制度提供了借鉴和经验，也为国家建立森林生态效益补偿制度奠定了基础。

3、森林生态效益补偿理论的不断发展

在我国，对森林生态效益进行补偿的政策理论研究开始于20世纪80年代中后期，到90年代出现高峰，21世纪初期仍然是人们研究的热点。研究的重点包括了：森林生态效益计量评价和计量模型、生态效益的交互作用及叠加效应、森林生态效益的社会和法律特征、补偿对象、补偿原则、资金来源、补偿依据、补偿标准、补偿范围、补偿办法以及基金管理方法等方面。这些理论研究的不断发展对于中国全面实施森林生态补偿制度意义非常重大，促进了森林生态效益补偿制度在全国范围内的施行。

3、建立和完善我国森林生态效益补偿制度的设想

根据森林生态效益补偿的实践，建立和完善我国的森林生态效益补偿制度，应当根据“收益者付费、损害者赔偿”的原则，制定一部《森林生态补偿法》。具体包括以下内容：

1、明确森林生态补偿的依据。森林资源除了具有经济效益，还具有生态环境效益，森林的建设和维护，需要有一定的费用投入。森林的生态环境效益具有外部性，把这种外部性内化，就需要对森林生态进行经济补偿，这样才能保证森林资源的持续发展。

2、明确森林生态补偿资金筹集的途径。森林生态补偿资金除了国家出资以外，应当根据“谁收益谁补偿”的原则，明确其他主体包括个人、企事业单位、其他组织的应缴份额，从而体现了生态效益的社会共享共担原则。

3、明确森林生态补偿的对象和范围。重点防护林、自然保护区、森林公园、风景名胜区以及其他重要的森林生态资源区，应当作为森林生态补偿资金重点补助的对象和范围。

4、明确森林生态补偿金征收的标准。确定生态效益补偿标准是一项复杂的自然社会系统工程，制定科学合理的标准，既要顾及森林自然生态要素，又要重视林区人口经济和社会发展水平。在制定森林生态效益补偿标准时，应当考虑下列因素：森林自身生态功能的大小、森林生态功能与人类生存关系的紧密程度、当地居民与森林之间的经济密切度、森林生态效益的社会认同程度、国家与地方的财政状况、森林保护等级。

5、明确森林生态补偿的检查监督制度。森林生态补偿金应当专款专用，用于森林环境的建设、保护与管理。因而，森林生态补偿制度必须有配套的检查监督制度，主要内容应包括：森林生态效益的核定、补偿资金筹集和补偿的实施等方面的检查与监督，以保证森林生态补偿制度的有效运作。

五、结束语

****同志指出“破坏资源环境就是破坏生产力，保护资源环境就是保护生产力，改善资源环境就是发展生产力”。我们认识到森林资源的环境价值远远超过其经济价值，森林是保障生态安全、促进社会经济可持续发展、向社会提供森林生态服务的宝贵资源。在当前的形势下，制定一部《森林生态补偿法》的时机已经成熟，在全国范围内实施森林生态效益补偿制度，才能有效保护森林资源和森林生态系统的建设，实现《全国生态环境建设规划》提出解决我国生态环境问题的主要目标，保证我国经济、社会和环境的和谐发展。

参考文献：

王焕校,常学秀.环境与发展.北京：高等教育出版社,2003.

彭珂珊,王继军.中国退耕还林(草)的发展历史阶段与对策探讨.水土保持研究(vol.11,No.1)2004,3.

国家环保总局.全国生态环境状况调查报告.环境保护,2004.(5).

郑四渭.森林环境可持续发展管理问题研究.北京：中国环境科学出版社,2002.

陈国明,缪光平.关于公益林建设的几个问题.林业工作研究,1999.(3).

森林生态效益篇（5）

0 引言

建立生态公益林体系，保护和改善生态环境、维护国家生态安全是当今社会和经济发展的迫切需要。目前，我国生态环境日益恶化，主要体现为:水土流失严重、草原退化、土地沙化、水资源短缺、水旱灾害严重。所以，森林生态效益补偿有其存在和发展的基础，我国森林生态效益补偿机制的建立，是与我国的可持续发展方针相适应，有利于中国未来生态环境和经济的健康发展，在森林生态效益环境状况逐渐恶化的今天，建立和完善有效的森林生态效益补偿机制成为当务之急。更是我国现代化发展战略上的一个重大调整，也是生态环境建设方面的一个重要里程碑，它阐明了保护生态环境就是保护生产力，建设生态环境就是发展生产力。

1 森林生态效益补偿的意义

所谓森林生态效益补偿，是指国家为保护森林，充分发挥森林在环境保护中的生态效益而建立的，通过国家投资、向森林生态效益受益人收取生态效益补偿费用等途径设立的森林生态效益保持资金，它是用于提供生态效益的森林的营造、抚育、保护和管理的一种法律制度。九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修改制定了《森林法》，首次提出了构建我国森林生态效益补偿资金管理体制的初步设想。认为目前应由国家担任资金拨付主体，凭借细化的林业部门预算这一载体，引入民营机制。该法第一次以法律的形式明确规定了森林生态效益补偿基金制度。2001年，国家林业局会同中央财政选择了11个省区的685个县和24个部级自然保护区作为森林生态效益保持基金的试点单位。这是我国探索建立森林生态效益补偿机制的良好开端。

2 建立生态效益补偿基金的必要性

2.1 建立生态效益补偿基金有利于改善生态环境，保护生物多样性，实现可持续发展，特别是近年来由于开垦了许多荒地，加上森林分布不均，结构不合理，致使野生动物资源锐减，生存环境严重恶化，水土流失严重。

2.2 生态公益林它不是以生产木材和林副产品为主要目的，而是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境，以及以国防、科研服务为主要目的。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的生态效益是以活立木群落的整体形式发挥作用的，活立木本身是其生态效益的载体。

2.3 实现生态效益与经济效益的双盈。我国广大的生态公益林区大多是贫困地区，贫穷依然是一个严峻的问题，生态公益林区居民中的相当一部分人面临着生存危机。通过国家运用财政补偿的手段扶持为贫困地区提供坚实的物质基础，也标志着我国长期无偿使用森林资源生态价值的历史已经结束，开始进入一个有偿使用森林资源生态价值的新阶段。

2.4 建立森林生态效益补偿基金制度是弥补我国生态公益林资金投入不足的重要途径。我国生态公益林建设资金投入严重不足已严重制约了森林生态建设的发展。主要体现在：首先，造林初期投入受到限制。其次，是森林管护费用投入错位，导致造林多，成活少，成林更少。再次，是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿迟迟未到位，严重影响了生态公益林经营者的积极性。

3 建立森林生态效益补偿基金的可行性

3.1 我国在森林生态环境建设和保护过程中，建立有效的森林生态效益补偿机制是解决森林生态环境建设者与生态效益受益者之间、林业部门与地方其他产业部门之间矛盾的重要手段之一。

3.2 国家林业建设的战略目标是建立比较完备的林业生态体系和比较发达的林业产业体系。要达到国家林业建设的战略目标，必须根据森林的不同功能，实施分类经营、分区突破、总体推进的发展战略。分类经营是新时期林业发展战略的基础和核心。

3.3 森林生态效益补偿机制的建立对改善人民生存环境，提高人民生活质量有重要作用。对促进我国环境资源的改善，生态环境水平的提高发挥着越来越重要的作用。符合我国的可持续发展战略，同时，也促进了全球性的可持续发展战略在中国的实施，为世界生态环境的改善也起了积极作用。

3.4 森林生态效益补偿机制保障林业经济持续增长。即从森林保护的现实出发，又对国有林实行了优惠扶持，保证林业的政策的长期性和稳定性。

4 建立森林生态效益补偿基金保障措施

森林生态效益篇（6）

中国森林资源虽然呈现一定好转趋势,但形势依然不容乐观。制约中国林业发展的一些因素依然没有消除。目前,影响中国森林资源培育的主要因素是森林生态效益补偿制度的不健全,其中原因之一就是森林生态效益补偿资金不足或不能到位。因此,征收森林生态效益补偿费,扩大资金来源渠道以缓解森林生态效益补偿资金不足的压力,应是一种有效的策略和手段。而森林生态效益补偿费征收制度的建立将为森林生态效益补偿费征收提供强有力的制度保障。

森林生态效益补偿的内涵

森林不仅为社会、经济发展提供木材等有形产品,而且还为社会和经济发展提供生态产品与服务等无形产品。由于森林资源为社会和经济发展提供了具有正向外部性的生态产品与服务,客观要求对受益群体进行补偿费的征收,以实现经济外部性内部化,从而使生产要素得到最优配置。因而,笔者认为森林生态效益补偿不再简单理解为传统意义上的生态效益补偿,而包括更为广泛的内涵,其外延也应得到延伸。既包括对森林生态产品与服务提供者所带来的正向激励,如补偿费(补助)、直接投资等,也包括对森林生态产品与服务受益者所带来的负向激励如森林生态效益补偿费征收。

森林生态效益补偿费的理论基础

经济理论基础

公共物品理论 森林资源无形的生态产品与服务是一种公共产品,大家对其都有使用权,因而个人对此种资源的损耗、枯竭和消费不必承担相应的成本。由于其缺乏安全、专一、排他性的产权,使得森林资源的生态产品与服务不能自由地投向最有效的用途,所有人无节制的追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾,这就导致了“公地悲剧”不可避免地发生。

森林生态效益补偿费征收制度的设立就是为了更好的保护森林生态价值不被“公地”化,同时又要为市场提供其不能生产的公共物品。鉴于森林生态价值的内在特点,单纯通过市场很难保证其生态产品与服务价值得到有效的保护。因为在生态环境保护领域,个人理性并不必然产生集体理性,个人所追求的最大利益化与集体或社会利益往往是背道而驰的。因此,只能由政府进行必要的干预,即通过对所有森林生态产品与服务的受益者收取价格的方式来体现森林生态效益价值。

外部效应理论 所谓外部性,就是行为个体的行动不是通过价格而影响到其他行为个体的情形。当某个人的行动所引起的个人成本不等于社会成本,个人收益不等于社会收益时,就存在外部性。外部性有两种:一种是负外部性,即它把一些成本转嫁给社会,森林资源的破坏导致的沙漠化就是最典型的例子。另一种是正外部性,比如造林会给社会带来正效应,但造林者并不能直接得到这些效益,如果效益的外溢导致造林者收益过少,造林的积极性就会受到抑制。因此,为了有效地解决外部性内部化问题,政府必须做出适宜的制度安排,通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值,引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为,从而确保外部成本内部化。这便是森林生态补偿费征收制度的理论基础和依据。

可持续发展理论基础

首先,完整意义上的可持续发展应是生态环境、人类社会与经济发展三者协调一致的结果,是一种具有综合性和总体性的社会发展理论。可持续发展理论要求从本质上消除向后代延伸的外部性。在我们品尝前人遗留下来的因森林资源退化而造成的水土流失、洪水泛滥等环境恶化的苦果时,更应注意在发展经济的同时保护好现有的森林资源,否则会将更为严重的后果转嫁给我们的后代。可持续发展理论要求政府在保证当前经济发展的同时,通过各种手段保留给后代人不少于当代人所拥有的机会。森林生态效益补偿费的征收正是要将这一部分外部成本内部化,真实的反映森林资源的社会边际成本,让内含森林生态价值的价格机制正常地发挥作用。

其次,在经济日益全球化的今天,森林生态效益补偿费的征收对一国国内林木产品价格和相关产业的国际竞争力产生着重大的影响,森林生态效益补偿费征收制的设立及实施更需要国际间的合作和一致。因为与其他市场失灵不同的是森林生态环境的破坏所导致的环境恶化具有超越国界的扩散性。所以以全球可持续发展理论为基础的森林生态效益补偿费征收制度还应涉及各国的木材进出口关税政策以及相关税费制度的协调问题。因此,现代意义的森林生态效益补偿费制度应该基于此理论来构建与设想。

法学理论基础

法学理论侧重于对森林生态效益补偿制中的权利、义务的研究。应该看到,森林(尤其是国有林)并不是无主物,而是全体人民的共有财产,政府只是为了全体国民及其子孙后代管理好这个财产。政府通过管理和利用森林资源参与社会生产和消费活动,从而实现社会的整体利益。因而,政府作为森林资源管理权的主体有权征收森林生态效益补偿费。它利用其政治权力将其上升为具有强制性的法律规范,就形成了本文所言的森林生态效益补偿费征收制度。

众所周知,人对其权属的关系应首先是一种人与物的关系,然后才是人与人的关系。为此,强调人类对森林资源的尊重,赋予森林资源以其固有的、按生态规律存在并受尊重的权利,拓宽法律调整的范围就很有必要。因此从法学的角度来看,森林生态效益补偿制度的设立不仅仅在于平衡人与人之间的权利与义务关系,更将着眼于人与物之间的权利义务关系。

完善森林生态效益的对策与建议

依托法治完善森林生态效益补偿费征收制度

就我国目前而言,仅仅依赖国家的财政补助是不能满足森林生态效益补偿的现实需要,因此推行森林生态效益补偿费征收政策,将弥补我国传统的森林生态效益补偿制度的不足,为我国林业生态建设提供强有力的政策保障和资金支持,为实现林业跨越式发展注入新的动力。实行森林生态效益补偿费征收制度,不仅仅是为森林资源的保护管理提供资金来源,实质是对森林生态效益价值的承认,是从根本上解决林业发展的动力和机制问题。而要保证其长期有效的运作,就得依托于法治来巩固其制度基础。具体来说,以下几项措施的确立与完善是不可或缺的:

补偿费征收法治化 国家应尽快出台《森林生态效益补偿费征收管理条例》,《条例》出台后,各地方要严格遵守和执行《森林生态效益补偿费征收管理条例》,并结合实际情况,制定实施细则。坚持依法治林,确保补偿费征收管理制度化、规范化和法制化。对补偿费的使用要加强监督检查建立资金使用违规违纪的责任追究制度。具体而言,森林生态效益补偿费征收法治化包括以下几个方面: (1)征收要素法定性:它的含义是征收补偿费要素的全部内容及其程序等必须由法律规定。国家应通过制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》给予明确规定其相应的补偿标准,不得由地方政府机关或领导自行规定。 (2)合法性:由于森林生态效益补偿费是一项具有强制性的制度,因此在收费要素充分满足的前提下,有权机关无权自行降低征收标准、确定征收范围、改变征收环节、暂缓征收期限等等,必须依法律的要求和步骤征收。 (3)程序保障性:补偿费的征收和缴纳是森林生态效益补偿费的实施过程,它必须以适当的程序行使,而且对其争议也必须以法律规定的公正的程序予以解决,这就是法定主义要求的“程序保障性”。如补偿费征收制度上的处罚、追溯、争讼和复审应有公正的程序保障。

立法决策程序民主化 我国可以在制定《森林生态效益补偿费征收管理条例》时,将其纳入有关立法决策程序中,引入立法听证制度。立法听证是立法主体在立法活动中进行有关涉及到公民、法人或其他组织的权益的立法时,给予利害关系人发表意见的机会,由立法主体听取意见的程序的法律制度。制定条例时,要广泛听取林农的意见,充分了解事实和林农的意愿。在广泛听取各种意见的基础上集思广益、正确决策。这样的立法,既可以兼顾民主与效率,又可以预防立法的偏颇与缺乏,从而保证法律的合理性、可行性,提高立法质量。毫无疑问,进行立法听证不但是一种有效的宣传手段,而且也为法案通过后获得最广大林农的自觉遵守创造了条件。

提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重

目前和今后一个相当长的时期,完全由国家承担森林生态效益的补助是不现实的。主要原因在于中央财政(包括地方财政)尚难以支撑如此巨大的补偿金额。因此只有在不加重国民税费负担的基础上提高森林生态效益补偿费在林业税费中所占的比重,才是解决问题的有效途径。因此,笔者认为应降低林业税费中的其它税费比例。如实行精简机构,减少人员,把一些由育林基金等供养的人员纳入财政预算系列等。这一系列改革将为森林生态效益补偿费的征收开辟更广阔的通道。

森林生态效益补偿费制度的安排设想

在未来森林生态效益补偿费制度安排中,应着重从几个方面解决问题:开展森林环境宣传运动以提高公众的环境意识,并对森林环境服务受益群体进行教育,以增强其交纳补偿费的自觉性;建立受益者参与决定环境服务价格的机制并引进支付系统,阻止受益者免费搭车;支持建立受益者管理协会,依靠内部力量保证所有受益者支付环境服务并采取更加有效的行动,排除不支付费用的人获益。严格执行森林生态效益补偿费征收制度,实行补偿费专款专用并加强研究费改税的问题。引进机制确保当地供给者参与确定支付水平的高低和收益分配;强化森林资源生态效益计量与评价方面的研究,并建立适当信息扩散渠道,使计量和评价结果能够为社会各界所接受。实行“共同但有区别”的责任承担原则,加强对弱势群体的保护;规范政府寻租和乱收费行为,建立一套有效的监督约束机制;调整和完善森林采伐限额制度,推行“收费补偿式”的经济手段替代传统的“强制命令式”的行政手段。

参考文献:

1.滕藤,郑玉歆主编.可持续发展的理念、制度与政策[m].北京:社会科学文献出版社,2004

森林生态效益篇（7）

中图分类号：S7 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2016）06-0108-02

1 引言

森林是生态系统的重要组成部分，在经济发展过程中占据十分重要的地位，关系到百姓的生活以及未来经济社会与自然的和谐发展。实施森林建设是维护社会与自然平衡的重要举措，通过森林建设，增加森林面积，恢复良好的生态环境。同时，为了发挥生态环境的经济效益，还要注重生态效益补偿机制的逐步完善，因此，应该对森林的成本进行管理，使得农民能够从中获得更大的利益和实惠，从而促进森林生态效益与产业的双重发展。

2 森林建设的作用以及生态效益补偿

2.1 森林建设的作用

森林资源保护是实现经济社会与生态环境协调发展的一个重要举措，国家实施退耕还林工程、天然林资源保护工程，目的是把生态环境建设与农村社会经济发展有机地结合起来，充分发挥山区资源优势，突出生态恢复、产业发展、农民增收，防治水土流失，改善生态环境，实现生态、经济、社会的可持续发展。农民的耕地面积虽然有所减少，但森林覆盖率有所增加，对于生态环境的保护和改善起到了很大的作用。森林建设有效的促进了农业结构的调整，改善了生态环境状况，也增加了农民的收入，使得农民生产生活水平得到了改善和提高。同时，随着森林建设的不断推进，也提高了人民群众的生态保护意识，使得群众能够更好地领悟到生态文明建设的意义并积极投入到生态文明的建设中来。具体说来，森林建设主要有几个方面的作用。第一，增加了森林覆盖率，是实现森林还原目的一个重要途径。第二，有助于改善气候。森林面积增加，对调节气候有十分重要的意义。第三，带动了农村劳动力的转移。由于农民的耕地减少，很多农民都选择外出务工，这对于农民生活水平的提升有着很大的帮助。第四。农业逐步向科技化迈进，通过对农民进行技能培训，让他们掌握更先进、更实用的技术，不断提高农产品的质量和产量，从而促进农民收入水平的提高。

2.2 生态效益补偿概念

森林建设对于生态环境的保护具有很大作用，但是在实施过程中又产生了其他问题，比如森林生态效益补偿制度就是一个值得关注的课题。生态效益补偿又被称作是环境服务支付或生态效益支付，森林生态效益补偿是指国家在保留森林面积的基础上为了充分发挥生态效益而建立的，它主要是由国家投资筹建，然后森林生态效益的经营者需要再向国家交一部分的补偿费用的方法来维持生态效益资金循环链条，这些资金再反过来对森林进行保护和管理的一种法律机制。生态效益补偿制度的实施，对于我国的森林资源保护有十分重要的促进作用，尤其是在森林环境受到破坏比较严重的地区，必须要加强对森林生态效益补偿概念的认识，对相应的机制进行完善，从而促进森林资源的可持续发展。当前关于森林建设中的生态效益补偿机制的研究还有待提高，我国关于这些机制的研究还比较落后，因此在森林、森林保护以及产业发展的过程中，往往会遇到一些难以解决的问题。

2.3 生态效益补偿特点

森林生态效益补偿不仅是森林建设中的重要内容，同时也是整个人类生态文明建设过程中的重要任务之一。生态效益补偿主要的特点有三个方面。第一，长期性。森林生态效益补偿的各项资金是由国家设定的，专门用于补偿政策的实施，没有明确实施期限，将是一项长期政策。第二，无偿性。环境保护事业是人类文明发展中的一项重要项目，是属于公益事业，公益林产生的生态效益是公共产品，属于公益事业范畴；财政投入森林生态效益补偿的资金属于支持生态建设和生物多样性保护的公共支出，是无偿使用的。第三，惠农性。森林生态效益补偿属于深化林业改革的范畴，促进农民增收的措施，对权属为国有的部级、省级公益林来说只是管护补助，不存在补偿；对权属为集体和个人的才实施补偿。因此，除按规定列支必要的管护费外，补偿资金应主要用在林农的身上，尽可能地使林农增收和得到实惠。

3 森林生态效益补偿的策略

森林建设是促进生态环境保持平衡的一个重要途径，当前各地都在积极加强对森林生态环境的保护，森林建设产生生态效益，为了实现生态效益的可持续化，则应不断完善生态效益补偿机制，主要有以下几个方面的措施。

3.1 生态效益补偿的基础措施

（1）建立健全政府间财政转移支付制度。我国的西部地区是森林建设的主要区域，在森林生态效益补偿机制的建立过程中，应该加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，突出对生态地区的转移支付，可以设立对重点生态区的专项资金支持模式，使得生态环境恶化地区在进行森林工程建设的过程中可以得到足够的支持。

（2）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道。在森林建设过程中所需要的资金较多，单纯地依靠国家的财政拨款不能很好地实现生态环境的建设，因此可以不断拓展资金渠道，继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题，通过不断创造良好的金融环境，吸引更多的资金用于森林生态效益的建设与补偿工作中，促进生态建设项目的有序推进。

（3）加强生态补偿机制的基础研究工作，开展生态保护立法研究，法律是保障生态环境的一个重要基础，根据我国的环境污染以及生态情况，应该对不同的地区制定不同的补偿标准、方式以及对象，加强产权改革制度的研究，使得民众能够提高对森林建设的积极性，并且积极参与到森林建设以及生态保护中来，使得传统的政府主导型生态治理模式可以逐渐转变为民间主导型治理模式。

3.2 完善生态效益补偿制度

在加强生态效益补偿制度的完善和健全的过程中，需要从几个方面着手。第一，建立森林合理分类制度。森林生态效益补偿机制实施的前提就是必须根据各个区域的社会经济实际发展情况，对森林进行合理分类。第二，建立森林资产评估制度。森林的生态效益是客观存在的，是极具使用价值的，也是社会经济发展必不可少的重要因素，因此，应该依据森林资产评估结果来进行补偿。第三，建立成本评价分析制度。维护森林生态系统的健康发展必须要保障正常的生态服务功能，在满足人类需要的同时，还要维持自身持续发展的能力和状态。第四，建立分类补偿制度。为保障森林生态效益补偿制度的顺利实施，应根据不同的森林生态服务功能，对其影响范围和作用的大小来对应补偿标准。

3.3 生态价值基础上的补偿

森林生态效益篇（8）

一、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1395550元（管护费977800元、公共管护347750元、公益林管护交通工具70000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1495550元（管护费977800元、公共管护447750元、公益林管护交通工具70000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出641000元［其中：①管护人员劳务费支出571000元。②公益林管护交通工具70000元。

二、森林生态效益补偿基金收支情况：

1、森林生态效益补偿基金投资计划1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

2、财政到位森林生态效益补偿基金1512800元（管护费977800元、公共管护60000元、管护基础设施建设中心站经费475000元）。

3、森林生态效益补偿基金实际支出1372600元［其中：①管护人员劳务费支出1171700元。②公共管护支出00元。

三、中央森林生态效益补偿基金（营造林资金）300000元，暂时在财政专户结余，营造林工程正在实施。

四、自治区（地方）森林生态效益补偿基金（管护基础设施建设资金）10元，暂时在财政专户结余，此项工程已竣工，资金正在拨付。

五、生态效益补偿基金管护人员管理情况：

我县胡杨林管理站招聘护林员55名，按自治区要求签订劳务合同55份，没有一个中心站和4个管护站，均建立健全了森林资源档案，目标管护责任制落实到位，共签订目标管理责任书55份，巡护记录填写全面，规范，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林覆盖率有明显提高。

我县招聘护林员26名，按自治区要求签订劳务合同26名，各个管护站负责人与胡杨站站长签订了管护责任书，胡杨林管理站站长与林业局局长，林业局局长与政府县长分别签订了责任书。各管护站档案齐全，管理规范，目标管理责任书落实到位，巡护记录均按照地区反馈意见进行了整改，管护措施到位，管护效果显著，公益林区森林资源覆盖率有明显提高。

六、基础设施建设情况

新建管护站一个，维修中心站一个，新建管护站2个，安放标志牌6面，安放宣传牌28个，订做警示牌30个，其中已安放20个，另一个中心站招投标手续已于11月办理完毕，近期将开工建设，档案齐全，管理较规范。

县林业局在监管森林生态效益补偿基金期间，无挤占、挪用、占用情况，严格按照《中央森林生态效益补偿基金使用管理办法》执行，做到专款专用。通过自查，存在的问题有：1、管护人员工资较低2、补助基金不能及时拨付到实施单位，造成国家公益林管护工作相对滞后。针对以上存在的问题，我局将根据实际情况及时采取措施，适当的提高管护人员管护费的标准及公益林管护员的待遇，改善基层站生活和工作条件，更好的做好国家公益林管护工作。

附表：1、生态效益补偿基金支出情况汇总表

2、重点公益林管护情况汇总表

3、生态效益补偿基金收支余情况自查表

森林生态效益篇（9）

一、基本情况

目前，森林生态效益补偿主要由两部分组成。一是省级森林生态效益补偿金，主要是对省级公益林进行补助，我县共有公益林万亩，每年补助资金万元，该资金主要用于护林员工资；二是市级森林生态效益补偿金，根据年度全市森林覆盖率、各县区森林覆盖率、年度新造林面积等数据考核测试，由市局对各县区统一进行奖补，年返还我县森林生态效益补偿金资金为万元，该资金主要用于廊道绿化、荒山绿化等林业重点工程造林和抚育。

二、森林生态效益补偿机制建立情况

我县在森林生态效益补偿方面未出台相关制度文件，沿用的省市的制度文件。省级森林生态效益补偿为专项资金，规定用于部级和省级公益林营造、抚育、保护和管理支出补偿的资金，主要用于管护人员劳务费、森林防火、林业有害生物防治、森林资源监测、补植和抚育等管护支出。补偿标准为集体和个人所有的部级和省级公益林补偿标准为每年每亩元，其中管护补助支出14.75元，公共管护支出0.25元。市级森林生态效益补偿方面，对低于全市森林覆盖率的县区，按照每低1个百分点30万标准计算缴纳生态补偿数额；森林覆盖率每超出全市森林覆盖率1个百分点补偿20万元，同时根据各县区年度森林覆盖率增长幅度及新造林面积给予补偿奖励，由市局组织落实施。

三、补偿资金使用情况

省级森林生态效益补偿资金在我县主要用于护林员工资。在公益林护林员的配备上，我县原则上按每亩左右设一名护林员的标准确定，具体人员根据当地实际合理配备。护林员的配备一般以村为单位，对于地点分散、面积较小的生态公益林实行跨村看护。按照“公开、公正、公平、择优、贫困户优先”的原则选聘护林员。护林员工资根据林业和财政部门有关规定、标准及当地农村收入水平、管护面积大小、管护难易程度等情况确定，做到公平合理。乡镇林业站会同财政所在当地金融机构为护林员设立储蓄卡，由财政所将护林员工资直接发放到护林员个人手中。2019年我县共有护林员人，年平均工资元，其中人为贫困户。

四、存在的问题

（一）省级公益林补助标准偏低。由于补助标准低，导致整体护林员工作水平较低，工资水平缺乏吸引力导致我县护林员平均年龄较大。2019年我县护林员平均年龄为56岁，特别部分护林员年龄高于65岁，不利于有效开展公益林管护工作。

（二）森林生态补偿资金与减贫工作挂钩难度较大。省级补偿资金主要用于护林员工资，2019年我县护林员中仅有人为贫困户，占比极低。究其原因，扶贫户致贫原因多数为高龄缺乏劳动力或因病致贫，多数贫困户不符合护林员任职条件；其次，护林员工资水平较低，缺乏吸引力。

五、建议

（一）提高省级森林生态效益补偿标准

森林生态效益篇（10）

森林既可以向社会提供大量的物质产品，保障社会经济的持续发展，同时又可以向社会提供良好的环境服务，以改善人类生存和生产条件。然而，由于人们的认识不足和政策上的失误，我国现有的各类生态公益林只能保护，不能采伐，经营单位在经济上得不到应有的补偿，大多是负债经营。因此，在对森林物质产品消长变化分析的同时，还应该对森林环境资源进行量化研究，在价值方面提出一套较完整的核算方案来进一步反映森林为社会做出的贡献，以便为政府部门提供决策依据。目前，已有一些地方根据市场经济原则，通过建立生态效益补偿制度，向直接受益者收取补偿费用，以解决森林经营管理经费不足的问题。

一、生态环境补偿机制

生态环境补偿机制，可以分为广义和狭义两种。广义的生态环境补偿机制包括污染环境的补偿和生态功能的补偿。狭义的生态环境补偿机制，则专指对生态功能或生态价值的补偿，如森林生态效益补偿机制，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、做出牺牲的单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能或导致生态价值丧失的单位和个人收取补偿费用。

二、森林生态效益补偿的方法

《中华人民共和国森林法》中已明确规定“国家设立森林生态效益补偿基金”，这为生态公益林的建设提供了强有力的法律和资金保障。目前，重要的是尽快保证这一制度的真正建立和实施。从实际情况来看，公益林建设的重点大多为贫困地区，地方政府很难再为公益林建设投入大量资金。筹集这笔资金，应从国力、省情及地方实际出发，按照“谁受益，谁补偿”的原则，建立多层次的公益林补偿渠道。目前可考虑以下几个途径：

1.财政投入

由国家、省拨付公益林补偿基金，以承担公益林建设与管理单位的人员经费以及基础设施建设费用。公益林的主要作用是充分发挥生态效益，受益的是全社会，由于社会利益的总代表只能是各级人民政府，理应由财政支付公益林的价值补偿。财政投入应是森林生态效益补偿基金的主要资金来源。

2.设置森林生态补偿税费

参照教育费附加的征收办法，把生态效益补偿金作为一种附加费，依附于社会性的税种（如营业税、消费税、增值税），按一定比例由税务机关统一征收，列入财政管理，由国家按各地生态公益林的多少和效益值大小按比例下拨，这样就能比较好地体现了“谁受益，谁补偿”的原则，贫困山区补偿金征收无源的问题也可迎刃而解。

3.征收生态补偿费

征收项目可包括：工业用水和城镇居民生活用水，木材加工、运输贸易，征、占用林地，狩猎，野生动物养殖、经营，森林旅游，在风景区从事商业活动的单位和个人，以及林业部门依法收取的环保补偿罚款等。

4.林业部门补偿

从育林基金或造林更新费中提取部分公益林补偿基金，主要用于公益林的病虫害防治、护林防火、科学研究等。

5.社会公众补偿

由于生态产品服务于社会大众，人人有份，可考虑从现有的从业人员收入中收取一定的费用，如收取基本工资总额的1%作为生态公益林的补偿费。公益林建设地区的林农等个人受益者可以投工投劳、义务工等形式对本地区的公益林进行补偿。

三、建立健全森林生态效益补偿机制

建立健全森林生态效益补偿机制，为生态保护和建设提供强有力的政策支持和稳定的资金渠道，是“在发展中保护，在保护中发展”思想得以长期、稳定实施的核心环节。尽管我国目前已初步建立了一些生态效益补偿资金和渠道，但由于机制不到位，补偿不能完全依法进行，出现了受益者与需要补偿者脱节的问题。此外，在森林生态效益补偿政策、法规方面，还没有形成统一、规范的体系，而且缺乏有效的监督，收费标准也缺乏科学根据，难以达到应有的效果。因而，为完善森林生态效益补偿机制，应重点做好以下几个方面的工作：

1.加强生态环境补偿机制的立法工作，推进生态环境补偿费政策的出台。随着我国综合国力的不断增强和生态补偿实践经验的不断积累，应逐步通过立法使补偿标准得以明确界定，使效益补偿的区域统一性、检查验收的规范性等生态补偿政策和制度日趋完善。

2.统一征收国家森林生态效益补偿税。抓紧建立与市场经济相适应的统一的生态效益补偿税，消除部门交叉、重叠收费、资金使用效益低的现象，统筹解决生态保护和建设资金问题。

3.将发展重点地区的替代产业、替代能源和生态移民问题纳入重点支持范畴，以提升生态补偿地区的产业竞争实力。

4.加大对西部地区财政转移支付的力度，加强生态示范区建设。国家在加大对西部地区财政转移支付力度时，应当把森林生态效益补偿，特别是因保护生态环境而造成的财政减收，作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。

参考文献：

[1]孙儒泳 李庆芬等主编.2003，基础生态学.北京：高等教育出版社.