农村公共产品供给篇（1）

我国农村税费改革从开始在安徽省试点算起，己历时3年，试点范围已从局部向全国铺开。农村税费改革的根本目的是为了减轻农民负担、增加农民收入、缓和农村矛盾、稳定农村、推进乡镇机构改革。从安徽的试点看，农村税费改革的总体思路是：第一，通过取消三提五统、各种杂费，逐步取消劳动积累工、义务工，提高税率，建立农业税和农业税附加为主体的农村税制。第二，农村税费改革造成的县乡财政资金不足，通过中央和省级地方政府的财政转移支付填补地方财政缺口。第三，村内兴办各种集体生产和公益事业所需要的资金，采取“一事一议”的办法，由村民大会讨论决定。很明显，农村税费改革的目的，主要是通过调整税率，取消村提留、乡统筹来规范政府行为，理顺农村公益事业的决策机制，堵住基层政府向农民乱集资、乱摊派、乱收费的“口子”。

由于农村税费改革制度总体上的合理性、务实性、易懂性以及操作上的简便性，已达到了减轻农民负担，实现了增加农民收入的政策目标。大部份试点地区农民负担的绝对额较改革前下降了30%～50%，有的地方高达60%.但是，由于与农村税费改革相联系的一系列配套改革措施，如基层政府的职能定位、基层政府机构改革、地方政府与省级以上政府的事权和财权划分等政策改革与调整未能及时跟进，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补县乡财政因农村税费改革后出现的财政资金缺口，造成农村税费改革后乡镇财政的进一步运转困难。一般地说，在没有更多的资金来源的情况下，基层政府要么少提供公共产品，要么将提供公共产品的责任转嫁给农民承担。结果是农村税费改革虽然堵住了基层政府向农民增加负担的渠道，但地方政府在别无他法的情况下也只有暂时牺牲农民的利益，即减少农村公共产品和服务的供给。

一、农村税费改革后，县乡财政相对困难，加之地方政府行政体制改革滞后，明显制约着农村公共产品的供给

我国农村税费改革政策是在1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制框架内进行的。其深层次目标是希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到精简机构、减少财政供养人员、规范政府行为的目的。由此可见，农村税费改革内含着双重目标，既要减轻农民的负担，又要改革基层政府机构，而这两者之间互为因果关系。目前，我国财政划分模式向上级政府集中的制度逻辑的现实反映是各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中，而事权划分脱离于财权划分，基层政府承担了与其财力极不相称的事权，财权划分模式与事权划分模式的不对称成为基层政府财政困难的体制性诱因。农村税费改革后，地方政府通过提高农业税的税率而增加的财政收入难以弥补改革前制度外的地方政府财政收入，且资金缺口较大，上级政府的财政转移支付也不能从根本上解决地方政府财政困难的问题。

在市场经济条件下，就农村地方政府而言，其基本职能是提供更多、更好的地方公共产品，包括维持农村社会治安，制定城镇发展规划，进行农村基本设施建设和农村社会保障体系建设，为农民和乡镇企业的生产提供咨询、培训等服务。市场经济条件下的基层政府的职能定位要求农村地方政府转变职能以适应市场经济体制。然而，乡镇行政体制改革明显滞后于经济的发展，滞后于省级以上政府机构改革，具体表现为：一方面，行政职能转变缓慢，经济管理色彩依旧较浓，习惯于直接介入微观经济活动；另一方面，农村地方政府组织结构依旧维持计划经济体制下的“大政府”模式，除党、政、人大和政协四套班子外，还有“七所八站”和一些常设的办公机构行使经济管理职能，且干部人事制度不规范，各部门片面地强调上下对口，盲目增加机构与人员，乡镇机构膨胀，“吃饭财政”挤占了大量的公共经济资源。因此，如果县乡行政体制不改，机构、人员不精简，希望通过控制资金来源，推动基层政府改革，达到减少财政供养人员的农村税费改革的深层次目标就难以实现。同时，农村税费改革的这一深层次目标的实现涉及到个人利益的调整，其难度也是可想而知的。在一定的财政收入规模约束条件下，“吃饭财政”现状不解决，势必导致县乡政府“越位”现象难以得到有效的抑制，而财政“缺位”现象也会更加严重，其农村公共产品和服务应有的财政支出规模也必然让位于吃饭财政，解决农村公共产品供给匮乏状况很有可能成为一句空话。

二、农业税制本身难以满足农村经济发展对农村公共产品和服务的巨大需求

建国后，我国农业税一直采取轻税政策，农业税的征税对象是农业收入，但计税依据是常年产量，这使农业税收入与农业收入增长严重脱节，无法同步增长。农村税费改革在取消各种收费的同时，提高了农业税率，却忽视了农民负担累退性，一方面，造成以农业收入为主要收入的农民家庭的负担加重，而这一部分农民往往又是农村的低收入群体，税收负担能力较弱，而以工资性收入为主的高收入群体虽然具有较强的税收承受能力，但新税制对其影响却很小；另一方面，新的农业税率忽视了根据纳税能力征税的原则，没有考虑到不同地区不同的经济基础，特别是以农业经济为主体经济的地区的税收将会大幅度地降低，使财政缺口加大。新税制实施的结果是县乡财政特别是广大的西部地区县乡财政的进一步困难，而这些地区的农村公共产品需求量又是最大的，供给任务相当繁重。至1978年实行家庭联产承包责任制以来，我国农村经济和农民生活都有了较大的提高。在新的历史条件下，城乡差距过大、农民负担过重问题已成为制约我国经济持续稳定发展和全面实现小康社会的因素，这一制约因素的消除涉及到缩小差距和加快发展两个方面。缩小差距要求国家提供均等化的公共产品，而加快发展要求国家必须加大对农业的投入，增加农村公共产品的供给。上述目标的实现必然是以一定的资金投入为前提条件的，是以稳定增长的财政收入为基础保证的。农村税费改革所形成的新的税制直接影响到县乡财政收入。在没有富裕财政收入的条件下，加大农村公共产品的投入是不现实的，缺乏经济基础支撑。虽然农村税费改革后，国家相应地增加了财政转移支付的力度，但将几百亿的转移支付分摊到广大的农村地区是难以缓解基层政府财政拮据的局面，难以改变农村公共产品的供给现状。

三、“一事一议”的农村公共产品供给制度存在着不够合理和操作上的困难

从公共分配理论看，无论是城市居民还是农村居民只要向政府缴纳税收后，政府就有义务向纳税人提供公共产品，而无需再缴费。只有在政府为某些特殊群体提供特定服务时，才能额外收费。税费改革前，乡统筹和村提留是农民向政府缴纳农业税后，再向集体经济组织缴纳的费用，理应得到特殊的额外服务，然而客观事实是随着农村家庭联产承包责任制的推行，与土地相对应的农村集体经济组织在绝大部分地区已经不存在了，村民委员会名义上为自治组织，实际上也成了乡镇政府的派出机构，乡统筹与村提留本是属于政府的社会公共费用，应由国家财政支出负担。税费改革后，乡统筹与村提留改为农业税附加，这本身就存在不合理的因素。同时，农村公共产品采取“一事一议”的制度设计也是值得商议的。乡村道路、农田水利设施、农村电网改造、有线电视网络等属于地方性公共产品范畴，其受益主体是区域内农民，按公平原则提供公共产品的成本应由受益主体承担。从理论上讲，在农民向国家上缴了农业税和农业附加税后，地方性公共产品的供给应由政府通过财政手段加以解决，而不能再向农民伸手，供给量的多少是由地方的财政收入决定的。“一事一议”制度的本质维持了历史形成的城市与农村不同的公共产品供给体制，即农村公共产品仍然由农民自己承担。

农村实行家庭联产承包责任制后，原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代。这一变化意味着同一公共产品对同一地域的农民家庭单位却因不同的土地承包数量、人口等因素而具有不同的收益，这决定了在农村公共产品供给决策过程中，公众意愿整合的难度和复杂性。农民家庭对公共产品的需求如何表达，谁来整合不同家庭的意愿都是“一事一议”在实际操作过程中必须面对的现实问题。如果由农民自己决策显然是不现实的。在现行行政体制下，如果继续由基层政府替农民决策，那么“一事一议”将有可能演变成基层政府向农民集资摊派的政策依据，在基层政府财政越位的内在冲动没有彻底得到有效抑制的情况下，将会助长各级政府设立新的各种政绩工程，从而重新加重农民负担，出现事与愿违的现象。

参考文献：

1.刘熙瑞。公共管理中的决策与执行[M].中共中央党校出版社，2003.

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3.贾康。完善财政体制寻求基层财政解困治本之策[J].现代财经，2002，（01）。

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5.叶兴庆。论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究，1997，（06）。

农村公共产品供给篇（2）

农村社会的发展是我国整个社会发展的基础，农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，十六届五中全会《建议》再次提出加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农，以城带乡的长效机制，大力发展农村公共事业，建设社会主义新农村这个目标。农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产、生活条件改善，以及城市工业文明辐射下的农业产业化与合作化、乡村工业化、村落集镇化或社区化。

一、农村公共产品与新农村建设

萨缪尔森给公共物品或服务进行了定义：纯粹的公共物品或服务，即每个人浪费这种物品或服务不会导致别人对该种物品或服务消费的减少。弗里德曼指出，公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。斯蒂格列茨认为，公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。可见，所谓公共产品，也称为公共物品或公共品，是指具有共同消费性质的产品和服务。与私人物品或服务相比较，它具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即增加一个消费者，既不会影响原来消费者对该产品的消费数量，也不会影响消费质量，其边际成本为零；二是消费上的非排他性，即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。

农村公共产品是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性的社会产品或服务。它包括有形的实物产品和无形的服务，具有很强的外部效应，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。一般而言，农村公共产品的供给主体是公共财政，同时包括农业自身积累与其他社会资源。

当前城乡发展的差距和城乡居民生活水平的差距，集中体现在城乡居民在享受基础设施和公共服务上的不平等。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施建设，需要大幅度增加农业科技和基础设施投入，进一步增强农业科技的能力和农业基础设施的保障能力，改善社会主义新农村建设的物质条件缩小日益扩大的城乡差距，并最终实现农村现代化。

因此，增加农村公共产品供给对于新农村建设有重要的意义：

1、有利于增加农民收入，促进农民财富积累。加强农村公共产品供给能为农民增收创造条件；能够在农村地区创造出许多就业机会，直接增加农民收入；能把农民从自我供给状态中解脱出来，大大减少农民负担，使农民把更多的资源用于提高自身收入上来；可以降低生产成本，从而间接地提高农民收入；可以促进农民财富积累；同时，也有利于为进城务工农民返乡创业创造条件，增强农村发展活力。

2、有利于启动农村消费市场，拉动经济增长。农村非生产性公共产品供给滞后，社区环境及配套基础设施不完善，既严重制约农户消费需求增长由低级向高级升级，又影响农村居民综合生活质量提高。对农村公共产品的有效供给有利于进一步减轻农民负担，减少农民消费障碍，降低农民消费成本，提高农民边际消费倾向，刺激农村消费，扩大内需，拉动经济增长，提供诸如农村道路、农村电网、农村有线电视网、农田水利设施、农村洁净饮水设施、农村基本医疗、基础教育等公共产品所产生的收入效应、消费效应和就业效应，对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

3、有利于促进传统农业向现代农业转换。农村公共产品供给条件的改善可降低生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农业经营成本，从而提高农业效率；也还可以降低农业的自然风险和经济风险，提高农业的抗风险能力；能促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续的发展，可间接或直接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生产率；农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。

4、有利于实现农村现代化，缩小城乡差距。解决温饱问题后的广大农村，同城市发展最明显的差距表现在基本公共产品的严重短缺。行路难、吃水难、就医难、上学难、用电难等在广大农村地区仍普遍存在。因此政府适时地提供农村地区急需的公共产品，是城市文明向农村延伸的桥梁，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展成果创造必要的条件，必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。

二、农村公共产品供给的现状及成因

随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构失衡、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

1、农村公共产品供给严重不足，公共品供给城乡差距大

在公共品供给上，我国长期实行"一品两制"的城乡二元体制，城市公共品由国家财政支出，农村公共品投资主要以农民为主，国家只给予适当补助。不仅如此，国家还通过税收、工农业产品"剪刀差"、垄断土地一级市场等方式，把农业剩余积累由农村大量转入城市。目前，农村发展急需的生产性公共产品严重不足，基础性、可持续发展性的公共产品短缺，公共产品生产的资源、要素投入和享受公共产品供给服务等方面，城乡之间的不公平程度在不断扩大，在局部地区和部分领域甚至处于比较严重的状态。首先，农村基础设施供给普遍落后，较之城市的水平差距太大。其次，农村教育资源分配极度缺乏，农村孩子没有享受到于城市孩子同等的教育资源。再次，城乡医疗资源分配不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾及其突出。最后，农村的社会保障制度急需完善，农民获得社会保障的范围极其狭窄。

农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市、轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

2、农村公共产品的供经结构失衡

目前，农村公共产品存在总体供给不足和局部无效供给并存的矛盾。一方面，农民急需但成本过高，效率过低的生产性农村公共产品如大型水利灌溉设施，大型农用固定资产等供给严重缺乏。另一方面，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重不足，而关系政治利益的公共产品供给过剩。比如，有些地方政府热衷于显性政绩的"硬"公共产品的供给，对那些农业科技推广、市场信息供给、农民技能培训等"软"公共产品的供给缺乏积极性，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：首先，农村公共产品供给决策程序一直是"自上而下"，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。其次，由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60%-70%用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。再次，基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

3、农村公共产品供给效率低下

国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因：首先，信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。其次，逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率（较大的风险）。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。再次，长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。

三、解决农村公共产品供给问题的思路与对策

在解决农村公共产品供给问题上，必须实行两个改变，一是尽快改变公共产品供给"重城市、轻农村"的政策倾向，二是改变农村公共产品供给"以农民为主"的政策思想，转向以政府为主。

（一）思路

我们必须以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，构建新型的农村公共产品供给支持体系，以促进农村经济社会可持续发展和和谐发展，推动社会主义新农村建设。

1、农村公共产品供给改革的总体思路设计

我国农村公共产品供给改革的整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的农村公共产品供给制度，促进城乡"二元"经济社会结构向"一元"结构的转换。

（1）我们必须承认城乡差别的客观实际，实事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行为，按照社会主义新农村建设的要求，分步骤、分阶段逐步解决农村公共产品供给问题。

（2）、明确政府在公共服务领域应该承担的责任。市场失灵和对公平问题的考虑是政府在公共服务领域介入的主要理由。由于纯公共品、外部性、信息不对称和自然垄断等因素，市场不能够提供相适宜的公共服务。作为公共服务供给的干预者，政府必须着眼于全体公民、全部社区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村社区最起码的公共品供给，把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。

（3）、分清农村公共品的属性后再决策。对于不同类型的公共品，政府承担着不同程度和性质的供给责任。对纯公共品，中央、省级政府要负起完全责任；对准公共品，如农村道路建设、农村医疗乃至自来水供应，中央、省级政府要对贫困地区的供给负起责任。政府必须利用公共资源保证不同地区、城乡不同社区之间的公平性。而各级政府对其区域范围内的居民有保证公共品供应的责任。什么样的公共品是纯公共品，什么样的公共品是准公共品，什么是涉及社会可持续发展的公共品，什么是保证农业生产所必需的公共品，决策者在做出供给决策前必须有个清晰的判断，这样才能保证有限的公共资源能够得到比较合理的利用。

（4）、注意政策设计的系统性、连续性和多变性，我们既要考虑到公共产品的内在规定性和发展规律所提出的要求，又要将其置于农村改革、新农村建设和整个国民经济体系的整体框架中考察；由于制度之间的联系和依存，我们不仅要考虑制度变革的可行性，也要考虑制度变革的系统性和连续性；为确保农村公共产品供给的合理结构和效率，我们不仅要考虑供给，还要考虑需求结构的多变性。

（二）对策

目前，相对于农民需求的变化，农村公共产品供给明显滞后于经济发展的要求，已成为农村发展、农民增收和农村和谐社会建设的重要制约因素，因此，要按照统筹城乡发展，建设社会主义新农村的要求，创新农村公共产品供给制度。

1、按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，"让公共财政的阳光照耀到农村"。首先，转变就"三农"论"三农"的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公共事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。其次，深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下，逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。再次，加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。最后综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。

2、建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制。要积极推进农村基层民主制度建设，建立公共物品供给的农民需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由"自上而下"转变为"自下而上"农村公共品需求的民主表达机制，积极推进农民参与，拓宽农民对公共品的需求表达管道、使多数农民的需求偏好得以表达。首先，进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由"自上而下"向"自下而上"的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。其次，改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、乡级干部应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的干部。再次，要逐步解决农民的组织化问题，充分发挥农民协会的作用。这不仅仅是需求偏好显示的需要，而且是保障农民利益的核心问题之一。农村公共产品供给的改革在实质上涉及城乡利益的重新分析问题，要把农民从局外拉入政治、经济和社会大体系中，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，改变现存社会力量的对比关系，以此改变政府决策的目标函数和约束条件。

3、建立多元的农村公共产品投入体系。公共产品的内在规定性和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善与创新是有效供给和结构优化的关键。首先，转变发展观念，进一步调整现有国民收入和利益分配格局。在城乡利益关系上必须坚持统筹城乡供给原则，从根本上破除城乡分割的"二元"公共产品供给投资和模式，逐步建立适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，公平公正的新型现代公共产品供给体制。其次，科学划分各级政府的财权事权关系，明确责任范围。按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品，并将所需资金纳入规范的财政预算体系，理顺各级政府的财政分配关系，科学合理地划分确定其事权和财权，使两者对称统一。再次，强化政府投资主体地位，确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的支出规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为，保障投入方向以及投入重点，政府财政投入资金一定要专款专用，必须用于农村公共产品的投入上。最后，引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品，并创造有利条件，在政策、税收上给予优惠，积极鼓励民间资金投向农村公共事业，引导民间资金向民间资本转变，以拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。

4、构建三位一体的农村公共产品供给机制。

建立农村公共产品多元化的供给体制，需要中央政府、地方政府和民间组织三管齐下，在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系。要使农村多元的公共产品供给体制得以建立，需要解决中央与地方的公共服务分工、中央对地方的公共服务的问责制以及政府与民间组织在公共服务中的机制互联。首先，合理划分中央与地方政府的事权范围。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共产品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保等；对具有跨地区"外部效应"的公共项目和工程，中央政府应成为主要的供给主体，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等。当这种划分能基本满足社会公共服务时，在一段相对稳定的时期内，有必要将其上升到法律的高度。其次，中央对地方的公共服务的问责制可以通过公共服务的效率评估体系和审计制度来建立。要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对地方政府提供的公共服务的经济社会效益进行考察和评估。对于重大的基础设施建设，要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理，对不达到考评体系的人员要追究行政责任甚至法律责任。同时，提高公共服务的透明度，强化财政监督。最后，政府与民间组织在公共服务中的机制互联可以通过划分政府与民间组织在公共服务中的职能分工得以解决。

5、完善农村公共产品的供给配套措施。首先，提高农民的文化素质，实现对公共产品的自主需求。要不断提高农民的科学文化素质，引导他们树立正确的需求观，积极地参与对公共事务的管理和监督。其次，适应农村税费改革，加强对农村财务的监管。农村财务是农村公共产品提供的一个主要来源，因而必须深化体制改革增加社会效益和生态效益，为农民减轻负担，切实贯彻中央关于深化农村改革的政策，改革乡镇财政体制，优化财政支出结构，完善各地转移支付制度，保持农村财政不受到上级政府的制约，保证村民自治的顺利开展，也保障农村公共产品供给的实现。再次，完善农村公共产品供给决策和管理机制。因此，为了提高公共产品供给的效率必须建立一套农村公共产品的民主表达机制，以能体现农民的真正需求。同时，加强对农村公共资源的监督，实现村务公开，确保公共资源合理利用，使公共资源的使用置于严格的农民监督之下，保证其能真正地用于农村公共产品的提供中。

参考文献

1.祝丽生，郭燕.现阶段农村公共产品供给主体多元化发展探析， 2006年第7期《农业经济导刊》

2.马晓河，方松海.我国农村公共品的供给现状、（下转26页） （上接25页）问题与对策.，2005年第4期《农业经济问题》

3.王国敏. 新农村建设的物质基础：农村公共产品供给制度----一个非均衡发展的经济学分析，

农村公共产品供给篇（3）

农村社会的发展是我国整个社会发展的基础，农村公共产品的供给关系着农民社会水平的提高、农业的发展和农村社会的稳定，十六届五中全会《建议》再次提出加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农，以城带乡的长效机制，大力发展农村公共事业，建设社会主义新农村这个目标。农村公共产品供给关系到农村可持续发展和农民生产、生活条件改善，以及城市工业文明辐射下的农业产业化与合作化、乡村工业化、村落集镇化或社区化。

一、农村公共产品与新农村建设

萨缪尔森给公共物品或服务进行了定义：纯粹的公共物品或服务，即每个人浪费这种物品或服务不会导致别人对该种物品或服务消费的减少。弗里德曼指出，公共产品一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它。斯蒂格列茨认为，公共产品是这样一类物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长，而要排除任何个人对它的分享却要花费巨大成本。可见，所谓公共产品，也称为公共物品或公共品，是指具有共同消费性质的产品和服务。与私人物品或服务相比较，它具有两个基本特征：一是消费上的非竞争性，即增加一个消费者，既不会影响原来消费者对该产品的消费数量，也不会影响消费质量，其边际成本为零；二是消费上的非排他性，即在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品或服务的受益范围之外。

农村公共产品是指满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性的社会产品或服务。它包括有形的实物产品和无形的服务，具有很强的外部效应，涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域。一般而言，农村公共产品的供给主体是公共财政，同时包括农业自身积累与其他社会资源。

当前城乡发展的差距和城乡居民生活水平的差距，集中体现在城乡居民在享受基础设施和公共服务上的不平等。建设社会主义新农村，必须加强农村基础设施建设，需要大幅度增加农业科技和基础设施投入，进一步增强农业科技的能力和农业基础设施的保障能力，改善社会主义新农村建设的物质条件缩小日益扩大的城乡差距，并最终实现农村现代化。

因此，增加农村公共产品供给对于新农村建设有重要的意义：

1、有利于增加农民收入，促进农民财富积累。加强农村公共产品供给能为农民增收创造条件；能够在农村地区创造出许多就业机会，直接增加农民收入；能把农民从自我供给状态中解脱出来，大大减少农民负担，使农民把更多的资源用于提高自身收入上来；可以降低生产成本，从而间接地提高农民收入；可以促进农民财富积累；同时，也有利于为进城务工农民返乡创业创造条件，增强农村发展活力。

2、有利于启动农村消费市场，拉动经济增长。农村非生产性公共产品供给滞后，社区环境及配套基础设施不完善，既严重制约农户消费需求增长由低级向高级升级，又影响农村居民综合生活质量提高。对农村公共产品的有效供给有利于进一步减轻农民负担，减少农民消费障碍，降低农民消费成本，提高农民边际消费倾向，刺激农村消费，扩大内需，拉动经济增长，提供诸如农村道路、农村电网、农村有线电视网、农田水利设施、农村洁净饮水设施、农村基本医疗、基础教育等公共产品所产生的收入效应、消费效应和就业效应，对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

3、有利于促进传统农业向现代农业转换。农村公共产品供给条件的改善可降低生产成本、运输成本、销售成本、风险成本和决策成本在内的农业经营成本，从而提高农业效率；也还可以降低农业的自然风险和经济风险，提高农业的抗风险能力；能促进农业生产的专业化、规模化、商品化、产业化、市场化和可持续的发展，可间接或直接地促进社会分工的发展，进而有利于提高整个社会的劳动生产率；农村公共产品的有效供给是建立统一市场的前提和基础。

4、有利于实现农村现代化，缩小城乡差距。解决温饱问题后的广大农村，同城市发展最明显的差距表现在基本公共产品的严重短缺。行路难、吃水难、就医难、上学难、用电难等在广大农村地区仍普遍存在。因此政府适时地提供农村地区急需的公共产品，是城市文明向农村延伸的桥梁，为广大农村居民参与经济发展过程，分享经济发展成果创造必要的条件，必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。

二、农村公共产品供给的现状及成因

随着改革开放的不断深入，公共财政框架的逐步形成，特别是工业反哺农业，城市支持农村新阶段的到来，农村公共产品的覆盖范围不断拓展，公共产品的供给有了长足进步。然而，必须看到农村公共产品供给总量不足、结构失衡、供给效率低下等问题仍然比较突出，并严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，成为制约社会主义新农村建设的主要瓶颈。

1、农村公共产品供给严重不足，公共品供给城乡差距大

在公共品供给上，我国长期实行"一品两制"的城乡二元体制，城市公共品由国家财政支出，农村公共品投资主要以农民为主，国家只给予适当补助。不仅如此，国家还通过税收、工农业产品"剪刀差"、垄断土地一级市场等方式，把农业剩余积累由农村大量转入城市。目前，农村发展急需的生产性公共产品严重不足，基础性、可持续发展性的公共产品短缺，公共产品生产的资源、要素投入和享受公共产品供给服务等方面，城乡之间的不公平程度在不断扩大，在局部地区和部分领域甚至处于比较严重的状态。首先,农村基础设施供给普遍落后，较之城市的水平差距太大。其次,农村教育资源分配极度缺乏，农村孩子没有享受到于城市孩子同等的教育资源。再次,城乡医疗资源分配不合理，农民缺乏基本的健康保证，看病难、看病贵的矛盾及其突出。最后,农村的社会保障制度急需完善，农民获得社会保障的范围极其狭窄。

农村公共产品供给严重不足，既有制度内的原因，也有制度外的原因。一是长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位。我国农业、农村、农民为国家财政做出了巨大贡献，为促进工业化和社会事业发展提供了原始积累和资金保证。但由于国家在公共产品的供给上长期是重城市、轻农村，实行的是城乡差别政策，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。二是受分税制影响，基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给主体错位现象严重。如义务教育、民兵训练等是典型的公共产品，理应由中央财政承担，而事实上这些事权却下放到了乡镇。由于基层财力有限，长期入不敷出，无力承担农村公共产品供给的责任。

2、农村公共产品的供经结构失衡

目前，农村公共产品存在总体供给不足和局部无效供给并存的矛盾。一方面，农民急需但成本过高，效率过低的生产性农村公共产品如大型水利灌溉设施，大型农用固定资产等供给严重缺乏。另一方面，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重不足，而关系政治利益的公共产品供给过剩。比如，有些地方政府热衷于显性政绩的"硬"公共产品的供给，对那些农业科技推广、市场信息供给、农民技能培训等"软"公共产品的供给缺乏积极性，使农村公共产品供给偏离需求，结构失衡、效率低下。

农村公共产品供给结构失衡的原因主要有：首先，农村公共产品供给决策程序一直是"自上而下"，决策机制沿袭的是以行政手段强制性供给机制，农村社区公共产品的供给主要不是农民需求的表达，没有体现农民意愿，而是由上级的指令决定。在这种决策机制下，中央给地方的转移支付和支出结构容易出现错位。其次，由于县乡财政困难，基层政权的财政收入主要用于保运转，无力进行公共产品供给，我国财政农业支出的60%-70%用于人员供养和行政开支，而用于基础建设的支出比重不高。再次，基层政权的目标函数和农民的目标函数并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的效益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了政绩工程，可能将更多的财政资金用于大水利，而农民直接受益的是小水利。但是，由于农民组织化程度不高，在农村公共产品供给谈判中处于弱势地位，造成公共产品供给比例不协调。

3、农村公共产品供给效率低下

国家对农村小水利建设、人畜饮水、灌区节水、水土保持、农村水电等农村小型水利建设的财政支农机制尚未建立。部分地区不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供一些见效慢、期限长且具有战略性的纯公共产品。一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等，还冠之为建设新农村、改善农民生活条件的美名，而实际上这些公共设施的利用效率并不高，公共资源没有得到充分有效地利用。

农村公共产品供给效率低下的原因：首先，信息不对称造成了供给效率低下。一方面，农民由于受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称；另一方面，政府在没有充分的市场调查情况下，又不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。其次，逆向选择导致了供给效率低下。在政府有限问责制度下，项目申请人的收益不可能小于零，并可以通过项目寻租，却不需要承担项目风险。假定项目的收益一定，只有那些成功时收益较高的项目才会申请；但是，给定期望收益相同，较高的成功收益意味着较低的成功概率（较大的风险）。这样，高风险项目驱走了低风险项目，农村公共产品供给出现逆向选择，财政支农资金得不到高效率利用。再次，长期博弈下的低水平均衡。政府的公共投资水平很大程度上取决于前一期农村经济发展水平，而农户居住的分散性和低水平的组织化程度，使得农村公共投资对经济增长的贡献率低于平均水平，这势必会在下期降低公共投资在公共财政中所占比例，进一步降低公共投资对农村经济增长的贡献率，农村公共投资将收敛于一个较低的水平，带来供给效率的低下。

三、解决农村公共产品供给问题的思路与对策

在解决农村公共产品供给问题上，必须实行两个改变，一是尽快改变公共产品供给"重城市、轻农村"的政策倾向，二是改变农村公共产品供给"以农民为主"的政策思想，转向以政府为主。

（一）思路

我们必须以科学发展观为指导，按照统筹城乡经济社会发展的要求，构建新型的农村公共产品供给支持体系，以促进农村经济社会可持续发展和和谐发展，推动社会主义新农村建设。

1、农村公共产品供给改革的总体思路设计

我国农村公共产品供给改革的整体目标是建立实现城乡统筹、工农业协调发展的农村公共产品供给制度，促进城乡"二元"经济社会结构向"一元"结构的转换。

（1）我们必须承认城乡差别的客观实际，实事求是，量力而行，切忌避免好大喜功的短期行为，按照社会主义新农村建设的要求，分步骤、分阶段逐步解决农村公共产品供给问题。

（2）、明确政府在公共服务领域应该承担的责任。市场失灵和对公平问题的考虑是政府在公共服务领域介入的主要理由。由于纯公共品、外部性、信息不对称和自然垄断等因素，市场不能够提供相适宜的公共服务。作为公共服务供给的干预者，政府必须着眼于全体公民、全部社区。农村居民与城市居民一样拥有相同的发展权和生存权，政府应该承担起农村社区最起码的公共品供给，把公共品真正地、公平地分摊于城市和农村。

（3）、分清农村公共品的属性后再决策。对于不同类型的公共品，政府承担着不同程度和性质的供给责任。对纯公共品，中央、省级政府要负起完全责任；对准公共品，如农村道路建设、农村医疗乃至自来水供应，中央、省级政府要对贫困地区的供给负起责任。政府必须利用公共资源保证不同地区、城乡不同社区之间的公平性。而各级政府对其区域范围内的居民有保证公共品供应的责任。什么样的公共品是纯公共品，什么样的公共品是准公共品，什么是涉及社会可持续发展的公共品，什么是保证农业生产所必需的公共品，决策者在做出供给决策前必须有个清晰的判断，这样才能保证有限的公共资源能够得到比较合理的利用。

（4）、注意政策设计的系统性、连续性和多变性，我们既要考虑到公共产品的内在规定性和发展规律所提出的要求，又要将其置于农村改革、新农村建设和整个国民经济体系的整体框架中考察；由于制度之间的联系和依存，我们不仅要考虑制度变革的可行性，也要考虑制度变革的系统性和连续性；为确保农村公共产品供给的合理结构和效率，我们不仅要考虑供给，还要考虑需求结构的多变性。

（二）对策

目前，相对于农民需求的变化，农村公共产品供给明显滞后于经济发展的要求，已成为农村发展、农民增收和农村和谐社会建设的重要制约因素，因此，要按照统筹城乡发展，建设社会主义新农村的要求，创新农村公共产品供给制度。

1、按照统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的要求，实行城乡一体化的公共产品供给制度，"让公共财政的阳光照耀到农村"。首先，转变就"三农"论"三农"的思想观念，加快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公共事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，在公共财政资源配置上，统筹考虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。其次，深化农村税费改革，切实减轻农民负担，特别是要尽快取消农业税，在对农业和农民实施诸多税收优惠的前提下，逐步统一城乡税制，使城乡居民均等承担税收义务。再次，加大中央和省两级财政对县乡财政转移支付的力度，使农村基层政府财权与事权相对称，保障县乡政权的正常运转和农村公共产品的必要供给。最后综合运用政府投资、财政补贴、财政贴息、税收优惠等手段，保护农业生产，拓宽农民增收渠道，促进农民收入的稳定增长。

2、建立民主、科学的农村公共产品需求表达和供给决策机制。要积极推进农村基层民主制度建设，建立公共物品供给的农民需求表达机制，将农村公共产品供给决策程序由"自上而下"转变为"自下而上"农村公共品需求的民主表达机制，积极推进农民参与，拓宽农民对公共品的需求表达管道、使多数农民的需求偏好得以表达。首先，进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过直接或间接的渠道充分表达自己对公共产品的意见，实现农村公共产品供给决策程序由"自上而下"向"自下而上"的转变。这种制度性参与对于农民不仅意味着公共产品真实偏好的表达，也是他们实现对于公共支出进行有效监督的需要。其次，改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、乡级干部应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排，这样才能由农民自己选举出能真正代表农民利益、对农民负责的干部。再次，要逐步解决农民的组织化问题，充分发挥农民协会的作用。这不仅仅是需求偏好显示的需要，而且是保障农民利益的核心问题之一。农村公共产品供给的改革在实质上涉及城乡利益的重新分析问题，要把农民从局外拉入政治、经济和社会大体系中，把分散和缺乏有机联系的农民组织起来，改变现存社会力量的对比关系，以此改变政府决策的目标函数和约束条件。

3、建立多元的农村公共产品投入体系。公共产品的内在规定性和发展规律，决定了政府的制度安排在其供给上起着主导性作用。制度的改革、完善与创新是有效供给和结构优化的关键。首先，转变发展观念，进一步调整现有国民收入和利益分配格局。在城乡利益关系上必须坚持统筹城乡供给原则，从根本上破除城乡分割的"二元"公共产品供给投资和模式，逐步建立适应社会主义市场经济要求，符合国际惯例，公平公正的新型现代公共产品供给体制。其次，科学划分各级政府的财权事权关系，明确责任范围。按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界，明确界定各级政府应提供哪些农村公共产品，并将所需资金纳入规范的财政预算体系，理顺各级政府的财政分配关系，科学合理地划分确定其事权和财权，使两者对称统一。再次，强化政府投资主体地位，确保财政投入逐年增长。各级政府财政对农业的支出规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保障国家财政每年农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法，规范政府投资行为，保障投入方向以及投入重点，政府财政投入资金一定要专款专用，必须用于农村公共产品的投入上。最后，引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应动员社会资源为农村提供公共产品，并创造有利条件，在政策、税收上给予优惠，积极鼓励民间资金投向农村公共事业，引导民间资金向民间资本转变，以拓宽农村公共产品筹资渠道，形成公共产品供给主体多元化格局。

4、构建三位一体的农村公共产品供给机制。

建立农村公共产品多元化的供给体制，需要中央政府、地方政府和民间组织三管齐下，在政府和民间组织之间建立起一种取长补短的平衡关系和合作关系。要使农村多元的公共产品供给体制得以建立，需要解决中央与地方的公共服务分工、中央对地方的公共服务的问责制以及政府与民间组织在公共服务中的机制互联。首先，合理划分中央与地方政府的事权范围。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共产品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共产品和服务，包括地区通、警察、消防、教育、环保等；对具有跨地区"外部效应"的公共项目和工程，中央政府应成为主要的供给主体，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等。当这种划分能基本满足社会公共服务时，在一段相对稳定的时期内，有必要将其上升到法律的高度。其次，中央对地方的公共服务的问责制可以通过公共服务的效率评估体系和审计制度来建立。要建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对地方政府提供的公共服务的经济社会效益进行考察和评估。对于重大的基础设施建设，要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理，对不达到考评体系的人员要追究行政责任甚至法律责任。同时，提高公共服务的透明度，强化财政监督。最后，政府与民间组织在公共服务中的机制互联可以通过划分政府与民间组织在公共服务中的职能分工得以解决。

5、完善农村公共产品的供给配套措施。首先，提高农民的文化素质，实现对公共产品的自主需求。要不断提高农民的科学文化素质，引导他们树立正确的需求观，积极地参与对公共事务的管理和监督。其次，适应农村税费改革，加强对农村财务的监管。农村财务是农村公共产品提供的一个主要来源，因而必须深化体制改革增加社会效益和生态效益，为农民减轻负担，切实贯彻中央关于深化农村改革的政策，改革乡镇财政体制，优化财政支出结构，完善各地转移支付制度，保持农村财政不受到上级政府的制约，保证村民自治的顺利开展，也保障农村公共产品供给的实现。再次，完善农村公共产品供给决策和管理机制。因此，为了提高公共产品供给的效率必须建立一套农村公共产品的民主表达机制，以能体现农民的真正需求。同时，加强对农村公共资源的监督，实现村务公开，确保公共资源合理利用，使公共资源的使用置于严格的农民监督之下，保证其能真正地用于农村公共产品的提供中。

参考文献

1.祝丽生,郭燕.现阶段农村公共产品供给主体多元化发展探析, 2006年第7期《农业经济导刊》

2.马晓河,方松海.我国农村公共品的供给现状、（下转26页） （上接25页）问题与对策.,2005年第4期《农业经济问题》

3.王国敏. 新农村建设的物质基础：农村公共产品供给制度----一个非均衡发展的经济学分析,

农村公共产品供给篇（4）

1．政府与私人的混合供给

我国城市的公共产品主要由各级政府提供。但在农村，各级政府供给的公共产品则相对较少，尤其是在经济落后地区，受财力限制，许多应由国家提供的公共产品供给不足，部分公共产品的供给责任落在了村委会的头上。据统计，在2000年的农村困难户救济和散居孤、老、残、幼供养中，国家支出为8．32亿元，而集体供给为23．386亿元；在农村中小学的教育经费中，国家财政性教育经费仅占总额的78．37％①数据来源：《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2001。

我国有关政策规定，村委会可以向农民收取公积金、公益金和管理费以承担公共产品供给的部分责任。而且，修建村路、修缮校舍、公益事业、社会福利等许多属于政府职责范围的公共产品，也需村民委员会提供，常常造成各级政府将责任推给村委会。村委会只是村民的自治性组织，不是政府的行政机关，没有征税权，它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资，因而属于私人组织的供给，村委会只得向农民征收，这加重了农民负担。

2．制度内与制度外的供给相结合

改革开放以后，我国原来统收统支的财政体制被打破，中央政府下放了事权，却没给予地方相应的财权，在规范的转移支付未建立起来的情况下，各级政府为了自求资金平衡，都力求扩大预算外资金和制度外收费。乡镇政府作为我国目前五级行政体系中最基层的政权机构，其财政更是岌岌可危，多数是负债。一方面，由于我国的分税制具有对乡镇财政剥削的制度缺陷，各农户缴纳的农业税收和乡镇企业税收成为乡镇财政的主要来源，农业税长期的轻税政策和近年来乡镇企业的衰退使地方税收极其有限；另一方面，省级以下的转移支付缺少监督，为保证中心城市建设而牺牲农村已成为普遍现象，乡镇政府取得的转移支付数额很少。公共财政的预算内低收入导致制度内公共产品供给不足。为了提供最基本的公共产品的供应，只好通过预算外和制度外收入弥补经费的不足，从而增加了农民的负担。

3．供给总体不足

我国农村公共产品供给呈现出总体不足的状况。在我国这样一个农业大国，长期的以农补工已使我国农业基础设施严重不足，国家理应加大对农业基本建设的投入，但多年来农业基建投资始终偏低。同时，我国财政的支农支出徘徊不前。我国的农业已属于弱质产业，比较利益低，农民与城市居民的收入差距越来越大，农村大部分人口还未享受医疗保险，也没有社会保障。由村集体供给的公共产品，也因农村经济发展缓慢、近年乡镇企业效益低下、大部分农户收入较低等原因缺乏资金，供给极其有限，造成农村公共产品供给普遍不足。

二、农村公共产品供给与农民负担

1．制度外筹资的缺陷

尽管我国农村基层制度外供给在农村公共产品供给方面起了积极作用，但是，它却与农民负担问题直接相关。这是由这一制度的特征以及家庭承包这一制度环境所决定的。首先，公共产品制度外供给的最大特征在于它的不规范性和决策机制的自上而下性。农村公共产品供给强制性制度安排中的这些特征，使政府供给主体加重农民负担有了可能。乡镇制度外筹资属于乡镇收费部门自收自支资金，而在家庭承包制下，农村基层政府部门与农户在一定程度上成为有各自相对独立利益的两个集团。因此，加重农民负担有了机制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作为公共产品需求方的农户成为独立经济利益的经济活动主体，制度外筹资制度使农户对负担的敏感程度上升了，特别是在农村公共产品供给不符合农户的需要时，农户的对抗情绪就明显加强了。

2．农民负担与其公共服务受益不对等

税费负担的受益原则主张纳税人的税费支付应与其享受的公共服务相对应。我国农村以乡镇为基层政府，农村的税费大部分为其所用。一般统计资料显示在我国乡镇政府的财政支出中，人员经费有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小学教师工资，其余的如公共安全、公共卫生、交通服务主要集中在乡镇政府所在地。与农民最相关的农田水利及技术服务并不占主要地位。其一是政府收取的税费并没有全部用到公共服务上。由于我国原有计划体制的影响，政府机构承担很大的直接资源配置功能。基层政府中存在一些非公共部门性质的机构，它们占有的税费只是投入而少有公共服务的产出。在改革初期，为发展地方经济，大量公共资源被用来生产私人产品，其中失败的投资，成为地方政府的债务，这些债务的偿还占用了部分的税费。它引起的财政支出对农民没有任何公共服务的受益，成为一种没有交换的负担。其二是地方政府效率低下，财政资源没有得到最有效的使用，产出未能最大化，财政资源被挪用和浪费现象严重。高额的财政支出和低下的公共服务加大了农民税费支付和受益间的不等价。其三是一些地方公共产品具有较大的外部性，它们由地方财经承担但其收益并不能完全被当地居民所受用。例如，基础教育在大多数地区完全是乡镇的责任，而其产生的“产品”（人才）却并不能完全为地方受用，更不能为成本承担者的农民所获得。这些公共产品的受益范围超越了地方，完全由地方承担成本，损害了税收公平的受益原则。

3．我国现行农村公共产品的供给效率低下

公共产品供给应首先遵循效率原则。我国现行农村公共产品的供给体制是混合供给，综合考虑了公共产品供给的政策性、全局性因素和农村公共产品的地域性特征，可以成为一种较有效率的供给方式。但由于我国农村公共产品供给的自上而下的供给机制、乡镇财政的财力不足、较少顾及需求者的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品供给效率低下。

（1）农民急需的公共产品供给严重不足。首先，家庭承包制使农民的生产分散化，但是，各农户的生产对象和生产过程存在的共性，都需要良好的大型水利浇灌设施、大型农用固定资产以及良种的培育等，而我国农民收入普遍较低，由每个农户提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，这些公共产品是农民所急需的，所以必须由政府或集体进行供给。其次，农民由于交通不便，信息闭塞，常因缺乏市场供求信息盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。就目前而言，在我国大部分农村，这些农民急需的公共产品供给还是严重缺乏的，虽然国家已开始关注这些公共产品的供给状况，对其增加了投入，但仍嫌不足，难以适应已是WTO成员国的发展。

（2）涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。其一，我国农民总体文化水平较低。农民文化素质低下，使农民吸纳科学技术的能力较差，思想狭隘，无法适应市场经济改革带来的变化，从而制约了农民在市场经济中取胜的机遇，同时也限制了农村劳动力的转移。提高农民文化教育水平成为发展新农村的关键所在。然而国家将农村教育丢给地方政府，在地方政府财力的限制下，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。其二，我国农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多。加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，农民身体素质下降，影响了农村社会的进步和可持续发展。其三，我国农村的生态环境恶化。如土壤肥力减弱，水资源匮乏，早涝灾害频繁，环境污染严重等。虽然近年来，国家采取了一系列的措施，如退耕还林、退牧还草等，但大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、措施和资金投入，一些地方政府追求短期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的企业扩大规模，把环保的责任留给下一任政府，给农村的可持续发展带来重大的危害。

（3）部分公共产品的提供损害农民利益。即使政府的出发点是好的，政府提供的公共产品也并不是一定会使全部农民受益。政府的决策出现偏差，从而影响了资源的有效配置；政府官员中的个别人为了谋取私利，导致“豆腐渣”工程等。在我国农村，普遍的问题是政府未开展周密的调查分析，就草率地决策，甚至强制农民更换产品品种，常给农民带来严重的后果。部分政府部门为了本部门的利益，在向农民提供良种、化肥时，以次充好，损害农民利益。

4．影响农业生产中的资源配置

农村税费可以看成对农产品生产者的征税，而农产品市场的重要特征是它接近于完全竞争市场，作为单个生产者的农民面对的是一条具有完全弹性的需求曲线。他只是价格的接受者，不能对价格加以调控。农民的税费完全等价于农民可支配收入的减少，直接影响农民的消费需求。最近几年，农民负担的增长幅度大于农民收入增长幅度，更加促进了这种效应。我国当前的情况是，城乡长期处于分割状态，作为生产要素的农民的流动性受到约束，同时农产品的价格也受到较严格的管制，价格体制的作用不能充分地发挥。这样，流动性较好的资本就可以流动到其他部门来逃避农业部门较高的税费负担，流动性差的生产要素的农业劳动力将成为税费超额部分最终承担者。我国农村税费高于其他部门的部分最终由流动受限制的农业劳动力承担，直接表现为农业劳动的低工资。较强的农产品价格管制进一步加强了这种效应，导致近年来农业资本投入不足，大量资金外流，农业现代化生产方式一直难以确立。这一定程度上扭曲了农村资源配置，影响农业和农村的发展，使得农民负担很难与非农业部门均等化，农业负担沉重的反应则相对强烈。

三、我国农村公共产品供给的制度创新

1．由中央政府供给全国性公共产品并按照公平性原则对地方性公共产品给予资助

对于全国性公共产品，包括社会治安、货币稳定、公平分配、政府活动等，应该由中央政府无偿提供。这些公共产品大多与农民的直接利益关系较小，但它们关系到国家的总体利益，应由中央政府承担供给责任。同时，国家应本着公平的原则，按贫穷程度通过转移支付的形式对农村地方性公共产品包括卫生防疫、基础教育、环境保护、计划生育等的供给给予以支持。中央政府应无偿足额提供，不应再向农民征收。

其一，我国农民在工业化初期，就通过农业税及“剪刀差”等形式为城市工业化作出贡献。在城市工业化具备了自我积累、自我发展的能力后，工业应反哺农业，给予农民相应的补偿。但现行的农业税费体系使农民不仅要为国家提供的公共产品付费，而且国家向他们提供的公共产品还远远少于城市居民所享有的份额，这是极不合理的。中央政府应无偿提供上述公共产品，作为对农民长年来巨额贡献的补偿。

其二，我国农民收入低，严重地制约了农业和农村的发展，并进一步延缓了工业化，同时也使农民有了不满情绪，形成了国家不稳定的隐患。切实增加农民收入已成为当务之急。对农民无偿提供全国性的公共产品，并对地方性公共产品按照公平原则予以资助，使农民只需对其愿意购买的地方性公共产品缴纳负担较轻的农业税费和村集资，这是减轻农民负担、提高农民收入的一个最有效的途径。

2．建立地方公共财政体制

其一，实现地方基层政府的角色转换。我国地方基层政府长期承担地方经济发展推动者的角色，随着市场化程度的加深，地方政府应成为地方经济的服务者，提供当地居民所需的公共服务。这种角色转变将是一个长期的过程，其间也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是减轻负担的同时也减少了政府收人，解决这个问题需要地方基层政府的改革。收缩原有基层政府规模是唯一可行的选择，这种改革的最大阻力在于，收缩原有机构与在位官员的自身利益相冲突。基层政府自我革命的内在激励是不够的，地方政府改革需要外在压力机制。

其二，重新建构农村税费体系。安徽税费改革方案的思路是将“三提五统”部分消减，部分改为农业税，确实减少了农民的总负担。但这种减少是有限的，其中对农业税费并没有本质改观，并且在数量上还有加大农业税的趋势。农村税费对农业生产中资源配置的扭曲也基本没有改观。作为农民负担也不可能有根本的减轻。农村税费改革需要的是农村税费体系的革新。农村税费改革，其根本问题应是农村适宜征收什么样的税，怎样征收等多方面因素。西方财政理论认为，地方最适合的税种首先是受益税或使用费，其次是对不流动的要素征税。农村最适合的征税对象应是土地本身以及一些不具有流动性的财产。西方典型的地方税种是财产税，他们对财产税的研究值得我们在农村税费改革中借鉴。如何设计对效率影响最小的并具有公平性的农村税费体系是一个税费改革的重要课题。单单费改税是远不能解决这个问题的。农业和非农业的税收负担均等化应是改革的方向。这一点可以通过要素的流通和产品相对价格变动来实现。因此，打破城乡分割和放松农产品价格管制有利于这个问题的解决。但就现实而言，农村人口的数量使通过要素流动，达到税负均等化的设想在短期中作用有限，重新设计农业税制和农村税费十分必要。同时，现行的农村“三提五统”收费是不符合费的基本要求的。“三提五统”并没有实际的公共服务与之相对应，更象所得税。对此，可以直接改为所得税，按现行的个人所得税体系征收。这会使社会个人税费负担一致，城乡、各行业间从业人员横向公平。农村地方经济的薄弱使在设计税费改革方案时，更应从经济效率的角度出发。

其三，建立和完善政府间转移支付制度。当前地方基层政府税源的薄弱致使地方政府财政紧张与农民负担过重同时并存。减轻农民负担和减少政府收入之间的矛盾需要多方面的协调。建立和完善政府间转移支付制度，对农村税费改革进一步的推广，意义最大。要求转移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共产品具有很大的正外部性，如果没有相应的补偿，这些产品的供给就会陷入不足的境地，比如我国乡镇级政府承担的基础教育投入。由上级或邻近地区、政府对其进行适当的补助（上级的补助更具有可行性），平衡这类公共产品成本的分摊，调整当地居民税费支付和受益享用间的偏差。转移支付还可以调节地区间发展的不平衡，实现地区间的均等化。我国农村税费改革面临的财政缺口，客观上需要通过建立和完善政府间转移支付制度来解决。但我国一些地区县级的财政也很不宽裕，转移支付的能力有限。这需要整个财政体制的调整，建立从上到下的转移支付。在支付方式上，专项拨款值得一试，如教育专项。

农村公共产品供给篇（5）

内容提要解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期，主要经历了农业合作化与时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响，而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制，法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。我国乡村治理的发展状况回顾1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。内容提要解决乡村治理与农村公共产品供给问题是社会主义新农村建设的突破口。建国以来的社会经济制度在不同时期，主要经历了农业合作化与时期的乡村治理、家庭联产承包责任制的乡村治理及村民自治时期的乡村治理。不同乡村治理方式对农村公共产品供给的机制与效率产生了不同影响，而农村公共产品的有效供给不足严重制约着我国农村经济社会发展，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。当前我国农村公共产品供给不足存在的根本原因是单中心体制，法律在政府间责权分配的规定上模糊不清，投资不足和融资渠道不明等。韩国、美国及欧洲等国家的乡村治理与解决农村公共产品供给的经验将对我国新农村建设带来有益的启示。关键词乡村治理农村公共产品供给新农村建设积极推进社会主义新农村建设、有效解决“三农”问题是摆在我们面前的一个重大课题。普遍认为，新农村建设的重点(特别是近期)应当放在农村的基础设施建设和公共服务的发展上，也即新农村建设的突破口应该选在农村公共产品的有效供给上。而农村公共事业的建设、公共产品的合理有效供给，又是乡村治理的一个基本目标。建设社会主义新农村，关键在于改善农村公共产品的供给，提高乡村治理的水平。我国乡村治理的发展状况回顾1.农业合作化运动与时期的乡村治理建国初期，为了改变农民个体所有制的小农经济，使之向社会主义集体所有制经济转化，中国农村社会进行了一场深刻的社会经济关系变革运动，即“农业合作化运动”，就是这一时期的历史产物。这场运动曾带给我们成功的喜悦与经验，也留下了失败的痛苦和教训。时至今日，充分认识并客观分析这场运动的经验和教训，对于我国农村今后的发展仍有很大的现实意义。众多学者对此进行了大量的研究，提出了各种不同的观点与改进、创新的方法。从制度创新、政权巩固和工业化的角度看，农业合作化运动不乏成功之处，但是这场运动“对农业采取社会主义步骤过早”、“目标模式陷于苏联集体农庄”、“开展过急过快”，不可否认，这是“中国共产党在领导运动上的失误”。在农业合作化运动中形成的制度是建国以后党在农村建立的“第一个完整而相对稳定的基层政权架构”，维护了新生政权的稳定，有利于新中国的迅速发展。但是，在这一体制中，“过度控制的同时没有实现对广大农村力量的有效整合与动员”，造成农村逐步丧失应有的活力、发展滞后。从国家与农民的关系角度看，制度是“国家对农民进行微观管理的制度基础”，实质是“国家通过对土地所有权的完全控制而将其意志全面贯彻到农村和农民中去的微观组织形式”，在实际运行中，这种“农村超强控制模式”给中国农村带来了巨大的危机。可以认为“农村兴办是我国社会主义建设史上一段不成功的插曲”，因为体制“严重阻碍了当时生产力的发展”，“对公有制理论的僵化认识与高度集中的计划经济体制是促使最终形成的根本原因”，而“邓小平理论和党的十五大精神”是对公有制理论的科学发展。从农业领域的个人收入分配角度出发，初期实行的“工资制与供给制相结合”的分配制度可被看作是“固守贫穷的、平均的、僵化的社会主义模式的悲剧”，应该“摒弃‘左’倾的、空想的、超阶段的理论”，“坚持邓小平社会主义分配的基本观点和党的十五大做出的相关决策”。农业合作化思想作为党的早期领导思想，对我国今后农业发展仍具有指导意义，只是因为“理论同实际的脱节”，才导致了不理想的成效，使农村面貌迅速改善的家庭联产承包责任制是“农业合作化的补充和发展”，“中国农业发展的真正出路仍然是实行农业合作化”。农业合作化运动的必要性与必然性是值得肯定的，“20世纪50年代推行的合作化运动”是对农民合作经济的“严重误解与扭曲”，随着市场经济的迅速发展，农民组建合作经济组织成为需要和必然，因为“可以获得规模效益”，并且“有利于政府对农业的支持，提高农产品竞争力”。化运动中党对农民的政治心理的塑造是适时且成功的，在当时，“二元制社会结构导致农民的心理失衡”，而党的塑造则使“农民的政治心理符合化运动继续向前推动的要求”。2.家庭联产承包责任制与村民自治时期的乡村治理20世纪70年代末，最终解体，家庭联产承包责任制登上了历史舞台，以村民自治为主要内容的民主化进程在农村社会逐步展开。村民自治是我国实施乡村治理的新措施。在二十多年的实践中，村民自治显现出了巨大的活力，但也暴露出诸多的问题与不足。理论界对此特别是针对乡村治理的模式进行大量的研究，本文在此列举了一些具有代表性的观点，并作粗略的述评。村民自治施行后，我国的乡村治理逐渐形成了“乡镇政权与村民自治”的模式，即是国家基层政权设立在乡镇，在乡镇以下的村实行村民自治。“‘乡政村治’的政权模式是分权制改革的必然趋势，是符合农村稳定与发展的政权组织形式。”⑨从理论上看来，政府政务与乡村事务截然分开、互不干涉，应该是乡村治理的理想状态。但是在实际运行中，“乡镇政权与村民自治”这一模式显露出了很大的不足，主要表现为村民自治逐步衰变为“乡镇政权”的统治，丧失了其本有的自治意义。学术界围绕这一问题展开了热烈的讨论，提出了各种各样的观点与新的模式。有些学者总体上依然肯定乡镇机构的政权性质、支持村民自治，期望通过改革或重新构建乡镇层级组织，使村民自治与国家政权之间达成良好的互动、合作与双赢。有学者认为：“‘乡政’是国家与乡村社会之间的中间环节，上接县，下连村，任何孤立或单项的乡镇改革都很难取得实质性成效。因此，应进行县、乡、村三纵连动式的结构性改革，即由“乡政村治”体制向“县政乡派村治”的制度模式转换，打通‘乡政’与‘村治’的隔绝机制，建构一个高效廉价、国家与社会良性互动的乡村治理体系”。考虑到乡与镇产业基础、社会构成、经济地位不同，“乡派镇治”模式也被提出，因为“乡级体制改革的基本原则是在工农分业基础上进行乡镇分治”，应该“精乡扩镇，乡派镇治，从国家体制上进行结构性改革”。另有学者则提出了“乡派镇政”模式，认为在农村税费改革的背景下，乡镇政府改革路径的现实选择应是乡、镇分设，实行“乡派”和“镇政”，在乡设立县级政府的派出机构，在镇设立一级政府，并提高现行的建制镇标准。与上述观点不同，有些学者依据自治理论和国外自治实践，对我国村民自治的实践和理论进行了批判，甚至对乡镇机构的政权性质加以否定，提出了不同的观点与乡村治理模式。有人认为，应当构建“以农民自治体和农民组织为基本架构的乡村农民组织制度”，“在目前实行村民自治的基础上实行乡(镇)民自治”。也有人提出，政权必须从农村结束，在新政治群众组织充分运作并获得认可的基础上让农村接受“乡镇自治”。可以说，乡镇自治是一种社区自治，与上级行政机关没有隶属关系，所以应该“取消村级管理层次，村委会和村党支部承担的经济职能转移到民间经济组织，其所承担的公共管理职能转移到乡镇管理机构；适当缩小乡镇规模，在乡镇社区实行民主选举、议政结合、两委合一”。亦有人建议：“应撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级职能部门派出机构，如公安、工商、税务，计生，教育等；充实和加强村级自治组织，发展社区中介组织，建立代表农民利益的组织——农会。”更为激烈的观点是：“乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，目前实际是党政混合运作的一体性机构。从外部规模看，乡镇政府确实是一个非常庞大的机构；从内部结构看，乡镇政权又是一架十分庞杂的‘政治机器’；从日常表现看，乡镇政府也确实发生过一些‘无法无天’的事情。因此在乡镇自身权力系统已处于悬空状态的情况下，可考虑趁势改革，将乡镇政府直接取消。”学术界目前对这一问题的总体看法是：“村民自治的发展会受到诸多因素的制约，是一个长期的、渐进的过程；在今后相当长的时期内，村民自治将是不规范的、不完善的。”以上各种治理模式的构设，是众多学者深刻思考与研究的成果，其中所包含的价值值得肯定。乡村治理的目标——农村公共产品有效供给的研究我国农村公共产品有效供给不足严重制约着农村经济社会发展，是造成我国乡村治理低水平的“瓶颈”，直接影响到社会主义新农村建设以及小康社会的全面实现。针对我国农村公共产品供给的现状、存在问题及解决方法，学术界作出了广泛探讨，提出了各种不同的观点与看法。本文在此对一些具有代表性和建设性的观点作出了初步归纳。当前我国农村公共产品供给存在着困境，形成这一困境的根本原因是单中心体制，“主要包含单中心的治理模式、单一的供给主体以及高度集中的资金安排等”。

农村公共产品供给篇（6）

中图分类号：F327 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2012）-06-0022-2

0 引言

农业、农村、农民的发展问题一直是我国政府和学术界的关注重点,从2004年起到2012年，中央连续9年了有关“三农”问题的1号文件,足见其重要地位。农业发展不仅是提高农民收入水平、促进农村发展的重要动力，更对保障我国粮食安全、加快产业结构调整具有重大意义。农业发展，必须要有相关生产性公共产品作为基础和支撑，因此，生产性农村公共产品的发展便成为制约农业生产的最直接，也是最重要的因素之一。

生产型农村公共产品是基于功能角度对农村公共产品进行划分而得出的概念，它与生活型农村公共产品、享受型农村公共产品和发展型农村公共产品共同构成了农村公共产品的完整概念。生产型农村公共产品的构成包括两个：农业生产设施和农业科学技术，二者分别从硬件和软件方面保障了农业生产的正常运作。

1 文献述评

目前，生产型农村公共产品的概念仍停留于农村公共产品的分类研究中，在实证方面，则散见于各项相关农村公共产品的研究中：农业生产设施主要体现于农田水利建设的研究中，例如，乔娜（2011）从我国2000—2009洪涝灾情统计出发，着重分析了我国农田水利建设的意义和现实困境[1]；戴旭宏（2011）则从历史、财政、管理、政策四个角度，分析了目前小型农田水利建设的主要挑战[2]。在农业科学技术的研究领域，韩长赋（2012）基于国家政策导向，指出了农业科学技术推广发展完善的改革方向[3]；黄乙书（2010）将我国农业科技发展的现状与发达国家相比，指出我国农业科学技术的发展现实[4]，然而，无论是农田水利建设还是农业科技推广的研究，研究者们都往往局限于宏观分析，缺乏对生产型农村公共产品细致地划分和针对性研究，在农村公共产品研究中，农田水利建设和农业科学技术更只是在分析整体供给现状时一笔带过。农业生产设施和农业科学技术仍属于一个较大的分类范畴，倘若不进一步加以区分，仅从宏观层面进行分析研究，其结果未免缺乏针对性。基于此，笔者对农业生产设施和农业科学技术做了进一步细分，在对生产型农村公共产品三级划分的基础之上，展开实证研究。

由于村民是生产型农村公共产品最直接的消费者，他们对其供给效果的评价无疑具有极大的参考价值，因此，作者从“顾客满意”理论出发，进行调查研究。“顾客满意”理论最早诞生于企业经营活动中，其基本内容是：企业的整个经营活动要以客户满意度为指针，要从客户的角度、用客户的观点而不是企业自身的利益和观点来分析考虑客户的需求，尽可能全面尊重和维护客户的利益。[5]在新公共管理运动中，行政学者将该理论引入到政府管理领域中来，使西方国家的政府管理方法得以发展和创新。由于顾客满意程度直接来自广大用户，因此可以准确、深入地反映某类产品的实际状况并感知其改进方向，通过村民的满意程度，可以发现供给的实际有效与否，并为决策者提供参考。

2 对生产型农村公共产品满意率的实证分析

2.1 调查背景

在设计问卷时，笔者在农业生产设施下划分了农田基础干道、排水灌溉设施、小型水库建设、渠道、农田改造五项，在农业科学技术下划分了病虫害防治、农业技术服务、农业机械推广、良种推广四项。在此分类的基础上，笔者以江苏省7个地级市33个行政村（其中苏南9个村，苏中12个村，苏北12个村，相关市的每个县抽取一个行政村，抽取标准为该村农民家庭人均收入在该县处于平均水平）的1270个村民作为调查对象，进行随机抽样。本问卷采用五分制量表，被访谈者就自己对相关农村公共产品的感受程度打分，从1分到5分分别表示很不满意、不满意、一般、满意、很满意。

调查共回收有效问卷1155份，问卷有效率为90.94%。其中，男女比例约为1:1。由于本次研究关注的是村民满意程度，因此在处理数据时将“满意”和“很满意”合并为“满意”，其余合并为“不满意”，采用五分制量表目的在于使村民能够更好地表达自己的意愿。

农村公共产品供给篇（7）

一、农村公共产品供给体制的现状

以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。

(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调

现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。

然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。

(二)自上而下的制度外公共产品供给决>，！

在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。

造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。

二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因

在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:

(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品

农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。

(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品

农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。

(三)供给渠 道单一,政府单边主导的格局难以突破

目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。

三、新型农村公共产品供给体制的构建

为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。

(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿

实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:

1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供

给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。

2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。

3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。

(二)构建多层次的公共产品供给结构

按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:

1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。

2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。

3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。

(三)明晰农村公共产品的产权关系

明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。

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[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J],中国农村观察,2000(6)

[2]熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[J],中国农村经济,2002(7)

农村公共产品供给篇（8）

一、农村公共产品供给体制的现状

以户为单位的分散式农业生产经营以及农业生产的特殊性决定了农民生产私人产品对农村公共产品的强烈依赖性。当农村市场化程度越高,这种依赖性就越大。目前我国的农村公共产品供给存在着很多问题,严重地制约了农村经济的发展和农民生活水平的提高。

(一)农村公共产品的供给不足,供需结构失调

现阶段我国农村公共产品总体供给不足,主要表现在两个方面:一是农业生产急需的公共产品供给太少。比如大规模农业固定资产投资、大型水利灌溉设施建设、农作物良种的开发培育以及有关农产品市场供求信息的丰富等。由于现有国家税收体制下县、乡政府财政收入有限,而招商引资的方式又因缺乏相应的渠道等难以开展,导致农村生产性公共产品严重供给不足。二是农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。诸如农民的教育条件,农民的医疗保障及农村环境保护等。这些公共产品对于农村的可持续发展有着不可估量的作用,尤其对提高农民素质、发展农业科技和奠定农村发展基础具有重大的意义。

然而由于种种现实条件的限制,我国各级政府对此类公共产品供给投入长期以来都相当忽视,这不仅严重损害了农民的利益,而且直接威胁到广大农村地区的长治久安和经济的可持续发展。由于缺乏科学有效的公共选择机制,农村公共产品多数由各级政府和部门自上而下进行“填鸭式”供给,因此存在结构失调的问题。农民不需要的服务政府提供过剩,真正急切需求的公共服务却少之又少,从而导致本来有限的资金投入得不到合理的利用。这也是农村公共产品的供给不能真正实现帮助农民发展生产、改善农民生活质量的根本原因。

(二)自上而下的制度外公共产品供给决策体制

在现行公共产品供给体制下,公共产品资金的筹集采用的是“按事收费”的形式,每项收费都有特定的专门用途。为达到基层政府完成上级任务和提高政绩的目标,乡和乡以上各级政府和部门往往采取下达各种收费任务、布置各项达标和升级活动等各种行政收费手段来推动公共产品的实施,这不仅不能满足乡村社区内部的需求,往往还能激化基层政府与农民之间的矛盾,促使双方对立情绪的滋长。

造成这种现象的原因主要有如下几点:1.在政绩考核和经济利益双重驱动下,作为掌握权力的农村基层政府轻易成为追求利益的行为主体,其获取利益的行为目标和农民追求收入增长目标的冲突,不可避免地带来农村公共资源筹集和使用的失衡。2.现行体制下,村民委员会既要作为农民代表办理村务,又要作为下级执行政务,扮演着尴尬的双重角色。“政务”执行的强制性经常使得“村务”办理进退维谷,致使村民委员会彻底成为政府在村级的代言人,失去本来“表达农民意愿”的初衷,对公共资源的筹集也就难以实施有效的监督。

二、体制失衡:我国农村公共产品供给不足的原因

在农村改革前我国农村公共产品是由政府和集体统一提供的,农村改革后这种供给机制被打破,而新的供给机制又没有适时建立,从而造成我国农村公共产品供给的严重不足。供给体制的失衡主要表现在如下三方面:

(一)供给主体经济乏力,难以产出农民所需的公共产品

农村公共产品的产出,改革开放前主要靠国家,但改革后这种局面已彻底改变。农村税制改革后,国家和地方政府实行财政包干,除农村电网改造、大型水利建设等工程外,国家把地方建设的任务交给县、乡政府,不再进行拨款支持。作为农村公共产品供给主体的县、乡政府,往往因为财政紧张对农村公共产品的投入“难为无米之炊”。尤其是老少边穷地区的县、乡政府财政拮据,在解决“吃饭”问题尚有困难的情况下,要进行“建设”则显得无能为力。可见农民急需的公共产品难以产出的主因就在于供给主体的经济乏力。

(二)生产公共产品出现轻重不均的现象,农民难以享受利于发展生产、改善生活质量的农村公共产品

农村公共产品的供给主要为了帮助农民促进生产,改善生活质量,但由于地方政府惯常的思维模式,容易在农村公共产品生产中出现“两重两轻”的现象,使农村公共产品的供给实现不了帮助农民促进生产、改善生活质量的目的。一是重“硬”轻“软”。一些地方政府迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和供给,对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目,常会快速组织资金进行实施,而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划和信息系统的建设等“软”公共产品的生产,却提不起兴趣。二是重“准”轻“纯”。一些地方政府对农村准公共产品的生产比较重视,而对涉及到战略性的纯公共产品的生产,却常因为各种原因推迟搪塞,若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非,但一味地重“准”轻“纯”,为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。

(三)供给渠道单一,政府单边主导的格局难以突破

目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的模式,政府单边主导的格局仍未被突破。但基层政府往往因财力紧张顾此失彼,不能快速响应农 民的实际需求,以致农村干群关系的普遍紧张。供给渠道的单一也反映了我国目前农村公共产品供给制度的失衡。作为供给主体的基层政府,由于没钱为作为供给对象的农民提供足够的公共产品,同时其他供给渠道又没有形成,基层政府迫于政绩等压力只好向农民强行摊派,集资兴建社会公益事业,导致许多农民不堪重负;其它渠道不能应运而生,同样反映了农村公共产品供给系统的残缺,这与深化农村改革和发展农村经济的要求很不相适应。政府固然有义务提供农村公共产品,但并意味着其它渠道理所当然的缺失,农民和其他社会成员也可以进行生产和提供。

三、新型农村公共产品供给体制的构建

为从根本上解决我国农村公共产品的供给问题,必须重构供给制度和进行必要的制度创新。

(一)完善农村公共产品的供给决策机制,充分体现农民的意愿

实施村民自治的初衷本是要将农民重新组织起来,进而解决农村公共产品供给不足的问题。但由于乡镇政府职能渗透到村级组织,村民委员会逐渐失去了应有的自治色彩,变成了农村公共产品自上而下供给决策的乡镇政府“代言人”,扭曲了农民的意愿。要彻底改变这种局面应:

1 明确各级政府和村民自治组织对公共产品供给的责任。各级政府作为行政部门,对于公共产品的供给具有不可推卸的责任;村民委员会作为村民自治组织,其主要职能应从供

给公共产品转变为通过村民公约等方式管理公共产品的使用。一方面要求各级政府充分履行职责,另一方面也要求村民自治组织在解决“政务”与“村务”的基础上,充分合理地行使自诒权力。

2 充分发挥村民大会和村民代表大会的作用。村民大会作为农村社区行使权力的基层机构,对社区事务具备最终表决权。社区公共产品资源的筹集和公共产品的供给方案须经村民大会或村民代表会议表决通过,严禁未经投票表决而擅自动用公共资源的行为。村民大会和村民代表大会也应依法监督公共资源的使用。

3 大型公共产品供给应在广泛听取群众意见的基础上,由村民代表大会投票表决,一般公共产品的供给也应由村民代表大会进行监督。

(二)构建多层次的公共产品供给结构

按照公共财政学的相关理论,社会产品序列可按照消费竞争性、收益排他性以及外部性的大小划分为四类,即纯公共产品、准公共产品、俱乐部产品以及私人产品。私人产品可以由市场自行提供。如果产品的受益人相对固定,而且其外部收益溢出的范围局限于少数利益相关的受益人,则可通过俱乐部的形式将相关受益人组织起来,形成利益上的共同体,并通过共同费用分摊,实现收益内在化。这种提供方式可以称之为俱乐部提供。纯公共产品和准公共产品由于具有较大的外部性,私人提供往往缺乏效率,政府需提供必要的扶持。一般纯公共产品可以由政府提供,准公共产品则可通过政府补贴的方式由政府和私人混合提供。具体可如下操作:

1 农村纯公共产品由政府公共提供。农业基础科学研究、大型水利工程、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设、全国性的水土保持工程以及全国性的农业病虫害防治等,由于其不具有内部收益,属于纯公共产品的范畴,适合于政府公共提供。当然政府可通过合同的形式引进私人投资,然后再由政府出资购买。

2 农村准公共产品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式混合提供。地区性的中小型水利工程、农业病虫害防治、农技推广和农业机械推广、农村电力、农业科技教育、农业节水等,通常既有外部受益;又有生产者个人受益的特点,属于准公共产品的范畴,可采取在政府补贴的基础上,按照“谁受益,谁负担”和“量力而行”的原则,由农民按照受益程度的大小集资生产。实际操作中可以通过村民大会或村民代表大会,充分收集农民的意愿,拟订集资方案,由乡政府或村委会负责具体实施。

3 小范围受益的低级公共产品,则可组织农民通过俱乐部的方式提供。种植、养殖的销联合体,灌溉,治虫,湖泊的渔业资源利用,乡村道路,农产品的加工和流通等,由于其外溢较少,且受益群体比较固定,属于俱乐部产品的范畴。对于这类产品,理想的方式是将农民组织起来,成立农业合作社式的俱乐部,通过合作社将外部收益内在化,提高供给效率。

(三)明晰农村公共产品的产权关系

明晰农村公共产品的产权关系简而言之即为“该属集体的就归集体,该属个人的就归个人,侵犯农民利益的事做不得”。农村准公共产品建成后,受益者应按照产权归属和占比多少缴纳相应的折旧费和维护费。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化,“三农”问题已日益成为制约中国经济发展的瓶颈,它不仅关乎国家的可持续发展战略,更严重的是已经威胁到国家的稳定。维持现有体制的成本越来越高,国家必须对农村公共产品的供给问题提出一揽子的解决方案。

参考文献:

[1]黄志冲,农村公共产品供给机制创新的经济学研究[J],中国农村观察,2000(6)

[2]熊巍,我国农村公共产品供给分析与模式选择[J],中国农村经济,2002(7)

农村公共产品供给篇（9）

中图分类号：F32文献标识码：A

农村公共产品有地域性的概念，是指当地农村社区参与分享产品或服务。此外，农村公共产品包括农村纯公共产品和农村准公共产品。根据公共物品理论，农村公共产品主要包括灌溉和水利、农林科技推广、农业电网和道路设施。这些产品的供应对农村生产、农民生活、国民经济发展具有非常重要的意义。它一方面能有效地提高个人物品的边际投资支出，提高农村私人产品的竞争力；另一方面直接作用于人才、基金。可以为社会创造丰富的资源，并流入农村，从而提高农村私人产品输出效率。

一、我国农村公共产品供给已成为农村经济发展的瓶颈、障碍

（一）总量严重短缺。从1978年到1998年，国家农业基础设施项目总投资只有994亿元，占国民经济各部门在同一时期基建投资的1.5%。从1980年开始国家农业支出占财政支出的比例一直徘徊在10%左右，再加上农村经济发展缓慢、乡镇企业效益低下，造成农村公共物品供给普遍缺乏资金。在家庭联产承包责任制时代，农村基层政府动员农业劳动能力比以前大大降低，不仅新的生产性公共产品供给不足，而且原供应水平遭到相当程度的破坏，水利渠道淤塞，农田道路失修，导致农业抗灾能力削弱。

（二）供给结构不合理，行政制度僵化。政府热衷于投资提供看得见、摸得着、见效快的公共设施项目，而不愿去维护旧的存量公共项目，也不愿投资一些见效慢、期限长且具有战略意义的公共物品。供给结构不平衡，还表现在对消费者的公共产品供给失衡。中国农村义务教育问题上，西部地区和327个县九年义务教育的普及，其中60多个县未普及小学教育。公共卫生供给不足且品质低下，占全国70%的农村人口拥有公共卫生资源不足全国总量的30%，近100万人没有获得医疗服务。同样严重的是，农村的公共文化、交通电力设施落后，大部分乡镇文化馆已经瘫痪。此外，我国的农民基本上被排除在社会保障体系之外，农村医疗保险覆盖率只有9.85%。

（三）农村公共产品供给机制不合理。目前，我国农村公共产品实行“自上而下”的决策模型和农民对农村公共产品需求表达机制不完善的因素，致使对公共产品起主要作用的不是农村内部的要求，而是外部社区“自顶向下”的行政命令，导致公共产品供给和需求脱节，表现为农民需要的公共产品供给紧缺，农民不需要公共产品供给过剩；重大型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设；重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展。此外，我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证，项目预算和审计流于形式；部门之间缺乏配合，相互扯皮和推诿责任时有发生；公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后，农村公共产品的实效性较差。

二、农村公共产品供给问题成因分析

（一）农业自然的弱质性是造成农村公共产品供给短缺的根本原因。农业相对于其他行业处在自然不利的地位。从长远来看，由于受土地、植物生长的循环，气候和地区因素，即使加大科技投入，也难使产量呈现类似工业和第三产业的几何级数增长，再加上自然灾害造成直接影响。农业虽为第一产业，但也是最脆弱的产业。随着科学技术和市场经济的发展，工业和第三产业在GDP中的比重不断增大，农业在和其他行业的产品交换过程中处于不利地位，工业和第三产业的发展不断挤压农业的发展空间。农业不利地位导致农村经济落后，这是造成农村公共产品供给问题的根本原因。

（二）我国农村公共物品供应短缺的历史原因。建国后，百废待兴，国家形成以优先发展工业、重工轻农，以农哺工的二元经济政策定势，长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市，对农村经济造成严重剥夺，导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距，扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持，是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。

（三）政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构，导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担，政府供给功能严重缺位。此外，农村公共产品多元化供给机制不健全，对于纯公共物品还是准公共物品，都是要么是村民“自给自足”，要么是政府垄断性提供，或两者结合，筹资方式单一，市场或NGO等难以渗透；缺乏多元化的供给机制。另外，现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念。这样，有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外，农村公共产品供给中还存在多头领导问题，造成管理部门推诿责任和争夺权力行为，导致行政管理支出虽多，但公共产品供给却很少。

三、解决我国公共产品供需矛盾的对策研究

（一）增加财政支持力度，建立城乡一体化公共产品供应系统。长期以来，“二元经济”体系导致巨大的城乡差距，也造成了相对独立的城市和农村公共产品供给系统。农村公共产品“自给自足”和城市政府主导型的公共物品供给，不仅引起了公共产品供应不公，而且由于农民承担了本应该由政府承担的公共产品成本，严重制约了农村经济的发展。在我国，坚持科学发展观，工业反哺农业统筹城乡政策，应加强财政支农的力量，调整公共产品供给、公共支出结构，在农村和城市坚持平等非歧视原则，逐步建立城乡一体化公共产品供给体制，以减轻负担，促进农村经济和社会的全面发展。

（二）重建公共产品供需机制，优化公共产品供给结构。当前，农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好，而不是有效地反映农村对公共产品的需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求，向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设，改变以往“自上而下”的传统供给模式，转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式，建立农村公共产品需求表达机制，逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则，合理安排公共产品的优先顺序，优化公共产品的供给结构。

（三）改善农村公共产品筹资机制，拓宽农村公共产品投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足，成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品的投资来源主要包括各级财政的扶持资金、村级“一事一议”政策筹集、部门的资金补助三个方面。这种模式的筹资渠道单一，资金投入较少，而且投资分散，容易投入重复，不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体，多渠道的农村公共物品供给融资机制，调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设，充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力，引导社会力量参与，在明确产权下，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则，积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务，并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。

（四）加强农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中，是一个庞大的弱势群体，自我保护的能力比较弱，因而保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定，使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化，才能切实保障我国农民的切身利益。首先，国家应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的权利，规范土地转让价格的形成机制，合理地大幅度提高土地征用的补偿费用，遏制滥征、乱占农地的势头。其次，尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法，使之制度化、法律化。一方面要认真贯彻国家已有的相关法律；另一方面要修改不适应新形势的法律法规，细化和完善相关的法律法规；还要制定并出台新的相关法律法规。最后，要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。先以一两个乡镇卫生院作为试点，在试点之前应先挑选一些卫生院进行考察，了解这些乡镇卫生院的基本情况。

（五）因地制宜，建设健康的人才队伍。全国已有多个地方出台了乡镇卫生院新进人员的标准，要求乡镇卫生院的临床医生必须为全日制大学本科。对于这样的规定，在很多地方难以有效开展，特别是对于经济较落后的地区，本科生基本不会选择到乡镇卫生院去工作。在多数乡镇卫生院工作的医护人员一般是本乡镇或者是县内周边地区的人，他们的学历多数为中专。对选拔高学历的人才进入乡镇卫生院的卫技队伍，固然可以提高乡镇卫生院卫技人员队伍的素质，但还应看各地区的经济和社会发展水平如何。

（作者单位：河北大学管理学院）

主要参考文献：

[1]伍业兵.当前我国农村公共品供给面临的困境、原因及其政策选择[J].现代物业（中旬刊），2010.7.

[2]新疆贫困地区农村公共产品供给研究项目组.新疆贫困地区农村公共产品供给研究[J].中共乌鲁木齐市委党校学报，2010.3.

[3]杨彩云.新时期我国农民增收的政策思考[J].商丘师范学院学报，2004.3.

[4]王俊，宗政.政府在农村公共产品供给中的行为选择[J].农村经济，2006.6.

[5]刘蕾.浅谈农村公共产品的供给问题[J].新疆农垦经济，2004.2.

农村公共产品供给篇（10）

我国传统的农村公共产品供给决策机制是典型的自上而下的决策机制,这种机制主要根源于我国传统的计划经济思想的束缚以及现实生活中基层领导错误的政绩观影响,“自上而下”的农村公共产品决策机制不仅没有从根本上解决农村比较紧缺的公共产品供给问题,还在一定程度上影响了农村公共产品供给效率。

为解决农村公共产品供给效率低下的问题,必须建立科学的农村公共产品投资决策机制,在制度上保证依据农民、农村的内部需求来决定公共产品投资范围及方向。与农村基层民主制度建设相结合,政府可以建立农村公共产品需求表达机制,使一个村或一个乡范围内多数居民对公共产品的需求偏好得以表达。对于本辖区内的公共产品供给,可由全体农民或农民代表进行投票表决,使农民的意见得以直接充分反映。

政府还可以建立一种能够准确反映农村居民需求的提案制度。由于我国地区经济发展的不平衡,不同地区的公共产品及服务供给现状千差万别,采取同一力度或同一标准提供的公共产品,必然难以达到理想的效果。

二、明确各级政府农村公共产品供给的责任和范围,完善财政管理体制

我国农村公共产品供给体制中出现相关政府缺位的现状,主要原因在于我国目前的分级财政管理体制在各级政府事权和财权的划分上还存在很大的漏洞,政府在公共产品供给上的缺位以及财权与事权的不对称严重影响到了农村公共产品供给的质量与效率,结合当前存在的问题可以重点从以下两个方面加以完善:

首先,要明确各层级政府而不是农村社区的村民自治组织充当农村公共产品的主要供给主体。各层级政府不能推卸提供公共产品的责任,因为供给主体的错位将带来很多问题,如对乡镇企业汲取过度,农村公共产品供给严重不足,而且增加农民负担,不利于农村经济社会的发展。

其次,根据农村公共产品构成上的层次性,合理划分全国性公共产品和地方性公共产品的界限,并由相应层级的政府予以提供。受益范围遍及全国的公共产品由中央提供,而受益范围主要是地方的公共产品则由相应层次的地方政府提供,具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。

三、建立多元化的公共产品供给融资体制

农村税费改革以后,农村公共产品供给存在的一个突出问题就是农村公共产品供给的资金来源问题成为农村公共产品供给的重点和难点。能否向农村提供充足的公共产品,满足农民的需求,其核心问题还是资金问题。政府虽然是农村公共产品供给的一个重要主体,但是在国家财力尚不十分雄厚的前提下,单方面地依靠政府的力量显然存在着困难。为此,我们必须创新公共产品的融资模式,采用多种手段,通过多种渠道去筹资。

首先,继续发挥政府的财政支持作用。在农村公共产品供给的资金来源中,政府的财政投入仍是最重要的一种。另一方面,上级财政要加大对农村基层的转移支付力度,尽量保证上级财政的转移支付尽可能多地落实到乡镇。同时,要改变财力过多集中于县级以上政府的现状:使乡镇财政成为真正意义上的一级财政,从而为乡镇政府向农村供给公共产品提供资金保障。

其次,充分发挥市场机制的多元化筹资功能,通过市场来筹资的重要特点之一就是有偿性或可收费性。正是这种有偿性激励了个人、企业、金融机构等组织去投资于农村公共产品的供给中。比如中央政府可以发行国债或专项国家基本建设债券等,将社会上闲散的资金筹集起来,投入到公共产品的供给中;政府也可以通过税收减免、信贷优惠、贴息补助等形式,调动个人、企业等对公共产品投入的积极性;政府还可以通过贷款、参股等方式来筹集资金。

四、完善农村公共产品供给的监督机制

在农村公共产品供给领域还应当建立健全监督机制,没有适当的监督机制来处理冲突和监督公共产品生产领域的运作,就会为实施最粗俗形式的政治腐败提供机会。

完善农村公共产品供给的监督机制可以重点从以下两个方面入手:一是要加强对农村公共财政资金的管理和监督。加强对农村公共财政资金的管理和监督,关键是要建立绩效考核制度和政府问责制,对财政资金的使用进行切实的绩效考核,对于达不到绩效考核标准,或者出现工作差错、工作失职者,应通过政府问责制,追究责任,给予应有的处罚;二是完善农民对地方政府公共产品供给的社会约束和监督机制,提高农民的参政和监督意识,积极发挥人民群众的监督作用,强化农民的“集体行动”能力,从而改变他们在与政府博弈过程中的弱势地位,有效遏制政府行为的随意性,确保公共产品供给资金的合理使用。

加强农村公共产品供给,改善农民的生产生活条件,改变农村的落后面貌,是社会主义新农村建设的重要内容,对推进社会主义新农村建设具有重要的作用。但是,现行的农村公共产品供给制度己经不适应新形势下农村经济社会全面协调发展的要求,成为农村经济社会发展的瓶颈和障碍。因此,研究我国农村公共产品供给存在的问题,创新农村公共产品供给制度,增强农村公共产品供给,是顺利推进我国社会主义新农村建设的客观要求。

【论文关键词】公共产品决策机制融资体制监督

【论文摘要】在社会主义新农村建设的进程中,为农民提供最基本的公共产品和公共服务是发展农村经济,改善农民生存状况的前提和基础。但是受种种因素的影响,我国农村公共产品供给体制还存在诸多问题。本文试图从农村公共产品供给决策机制、融资体制、监督机制以及财政管理体制等方面提出一定的对策建议。

参考文献: