1、法律法规本身的缺陷，使得部分路政管理行为没有法律依据
翻阅公路法、公路管理条例、省公路条例，唯有《中华人民共和国公路管理条例》第三十九条即“本条例下列用语的含义是：‘公路’是指公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、遂道。‘公路用地’是指公路两侧边沟(或者截水沟)及边沟(或者截水沟)以外不少于一米范围的土地，公路用地的具体范围由县级以上人民政府确定。‘公路设施’是指公路的排水设备、防护构造物，交叉道口，界碑、测桩、安全设施、通讯设施、检测及监控设施、养护设施、服务设施、渡口码头、花草树木、专用房屋等。”不难看出“本条例以下用语的含义”若引用到公路法、省公路条例上难免有张冠李戴之谦，更为关键的是公路的定义忽略了路肩，导致在公路法、公路管理条例、省公路条例上对公路及公路用地上的管理尤其是禁止性规定在路肩管理上就变成真空。然而，实际工作中在路肩上埋设管线、建设构造物、设立非标、堆放物品、设置障碍、摆摊设点等损坏、占用路肩影响公路行车、安全畅通的行为时常发生，而路政执法人员长期以来对路肩的管理参照对“公路”的管理。也曾遇到“叫真”的当事人在路肩上摆摊设点，当执法人予以取缔时，当事人要求执法人员出示法律依据。
公路用地以及建筑控制区的范围均以“公路边沟外缘起，没有边沟的，从公路坡脚线外缘起”开始划定，且公路用地权属不明，当遇到没有边沟且坡脚线不明的路段尤其公路征地不到位时，公路用地和建筑控制区的范围很难划定。如下面三种情形：一是在实际公路建设尤其普通公路建设中边沟建设往往因公路一侧或者两侧距公路油路边缘或路肩外缘距离不等的自然河、沟、渠或群众灌溉渠而取代不需要建设的地段；二是高路堤地段（没有边沟）坡脚线外缘连接着农田或宅基地的地段；三是穿越村庄、集镇地段与公路连接的既无边沟也无坡脚线的地段。这三种情形的公路用地便形同鸡肋，且建筑控制区的划定更是让执法人员很难把握，实际操作中十分棘手。管理得不好，路政人员将面临被投诉，执法机关面临当被告，放弃不管，公路路肩以外堆积、摆摊设点、乱建、乱搭严重影响行车安全和公路环境，对于公路将来改造、拓宽和可持续发展，将画上一个沉重的感叹号。
2、立法中对路政执法的手段设定单一，力度太软
路政管理机构作为路上执法的主力军之一，在路政管理中对损坏路产、侵犯路权的人的管理手段，有“责令停止违法行为”、“责令改正”、“责令恢复原状”、“责令限期拆除”，对车辆的管理手段为：“责令其接受检查”、“责令其暂停行驶”、“可以中止其运行”。以上行政措施的“责令”是以口头方式还是书面，没有一部法律、法规予以明确，若书面，至今还没有与“责令”相配套的文书。如今基层各大队均采用自制《整改通知书》，这种方式起到了一定效果，但自制文书没有法律严肃性，上了法庭是否具有法律效力不得而知？上述行政管理手段均为执法人员发出责令信号，由当事人完成实际工作，这种管理方式与当今社会法律的自觉性有很大出入，对于恶意违法、有意逃避的当事人履行起来相当困难，若采取行政处罚（处理）的一般程序，使用《违法行为通知书》，对于一些事件小危害大的违法行为未免小题大作，且对其当事人实施罚款的可行性不大。
当事人出现拒不接受检查、不履行执法人员对其责令履行义务的，除对非标和违章建筑有“愈期不拆除，由交通主管部门拆除”的规定和《江苏省公路条例》第四十九条第二项“违反本条例第三十三(三)、(四)、(五)、(六)项规定，造成公路路面损坏、污染或者影响公路畅通的，愈期不改正的，由交通主管部门采取措施恢复原状”的规定之外，没有其他行政措施。况且这种“采取措施恢复原状”是否属强制措施没有明确，对采取措施造成当事人的损失由谁负责没有明确。如对在公路上打谷晒粮影响公路畅通的违法行为，难道是让路政执法人员将公路上的粮食一袋一袋装好，堆放公路用地以外吗？对在公路上摆摊设点最终形
成的马路市场又采取什么合法的措施呢？笔者对公路环境整治时遇到执法人员采用铲车对公路及公路用地范围的违章堆积进行清理时，当对已下达过《整改通知书》，当事人仍堆放在公路用地范围内的旧砖头和瓦进行清理时，当事人随后要求对其损坏的砖头和瓦进行赔偿。今年“麦莎”台风过境我县，路面上的断枝、倒树严重阻碍公路畅通，当路政人员对倒在路上的大树用油锯进行切割分段清理后，树的主人出来要求对其锯断的树木进行赔偿，最后，路政人员只得出钱赔偿。3、缺乏统一的公路路政管理实施细则
法律、法规的制定应附以实施细则与其配套。1988年交通部第十号令出台了《中华人民共和国公路管理条例实施细则》，这个27年前的实施细则显然已跟不上时代的步伐了。《中华人民共和国公路法》第7条第四项一句“县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责”，导致全国路政管理模式不统一，全国上下没有统一的路政执法实施细则，各省、自治区、直辖市各自为政，自行一套。为了达到有效管理的目的，有的省市根据当地实际情况在公路法的基础上进行了拓宽、细化，出台了一些路政管理条例，其中有的条款十分有指导意义，值得我们借鉴。
行政执法人员严格、公正执法是维持国家各项行政工作有序、扎实、健康、高效运转的保障。路政执法人员是保护路产，维护路权，保障公路完好、安全畅通不可替代的队伍，对于具体执法人员要求应该是令行禁止，执法人员在具体执法过程中对什么样违法行为就应有相应的处置方式或手段，而这种方式或手段必须是有效的、可行的，能够纠正违法行为，消除危害最终达到解决问题的目的。而现行法律、法规给执法人员的自由裁量权过大，有的条款甚至让执法人员感到困惑。比如，限期改正中的“期”没有细化，哪些违法行为整改期限是多长没有明确，当事人在整改期内出现安全问题路政部门是否还承担连带责任？公路法、公路管理条例、省公路条例在处罚数额上较大，动辄成千上万，而实际处罚很难实施，没有细化的标准。执法人员自由裁量权过大，往往导致社会对路政执法的可信度、权威性产生质疑，最终自乏身价。而对一些违法事实清楚，证据确凿的违法行为往往缺少有效的制止和当场消除违法行为的方式。同样的违法行为不同的执法人员可能出现多种不同处理结果，而这些结果均是不同的执法人员仁者见仁，智者见智的结果，这种局面显然与立法存在偏差。如在公路上违法堆积物品，影响公路畅通的违法行为，通常会出现至少4种执法行为：一是责令当事人停止违法行为(事实已停止)、当场予以清理(当事人是否清理不监管)；二是对当事人做询问笔录，勘验笔录，下达处以1000元罚款、限其三天（或多日）改正的违法行为通知书；三是执法人员现场清理；四是当找不到物主，在堆积物上张贴《整改通知书》。因此统一、可行、完善的实施细则对路政工作指导意义可见一斑，不可轻视。
随着法制进程的加快，群众法律意识增强，执法队伍素质的提高，文明执法与人性化执法的呼唤。如何让执法人员在严格执法和人性化执法之间寻求最佳接合点，这就需要完善的法律法规相配套。这既是保护执法人员也是提高执法队伍形象的关键。一些野蛮执法、粗暴执法、不文明执法、以及有法不依、执法不严的执法行为将被投诉，被行政复议，被行政，甚至败诉。笔者通过学习其他地区有关路政管理的法规、规章并结合基层工作实践，针对当前法律、法规不完善导致部分地区尤其我市路政存在的执法难、难执法的境况，提出几点完善我省法规、规章工作和提高路政管理水平的设想和对策思考。
1、正面面对法律、法规存在的漏洞，并进行完善
公路法以及此后制定的一些法规、规章，对公路法中出现的问题、漏洞、甚至矛盾均采取回避的方式，没有勇敢的、认真的进行查漏补缺。
漏洞之一：公路的定义中“经公路主管部门验收认定的”表达，注定了路政管理工作只能在公路部门验收认定之后进行。而一条公路在规划放样完毕到验收结束期间路政管理工作就出现衔接不上的问题，若在此期间出现在建筑控制红线内进行建筑以套取国家赔偿资金，公路部门不但损失很大，而且事后会同国土、城建、水利以及地方政府进行管理时效果往往不大。建议参考《青岛市公路路政管理条例》第二十一条追加“已建成但未经验收或者正在建设,或者批准建设尚未施工的公路,其建筑控制区的范围,按前款规定执行。”
漏洞之二：明确路肩、边沟范围内的管理。边沟作为公路的排水设施，若仅限危及其安全或不得损坏还不够，一旦出现在边沟上进行架楼板修建建筑物、构筑物、摆摊设点、设立非标等行为在管理上便失去法律依据，而这些行为确属侵犯路权、影响公路畅通和可持发展的问题。建议：对在“公路及公路用地范围”的管理改为“公路至公路用地范围内”，相应的非标及建筑控制区管理条款增加“公路至”字样，明确范围。
漏洞之三：完善对公路用地及建筑控制区的规定，结合我省公路建设实际情况，对其准确划定范围，并会同国土部门埋设公路界桩，尤其确定对公路用地权属。如《河南省公路路政管理规定》第十六条对公路用地追加“由县级以上人民政府确定并依法办理用地手续。公路用地尚未确定权属的，交通主管部门应会同土地管理部门进行清理、勘察、登记，由县级以上人民政府依法确认权属。”或《贵州省公路路政管理条例》第十二条新建公路时，公路用地及公路附属设施用地应当同时征用；改建、扩建公路，需征用土地的，应当办理用地手续。
漏洞之四：公路作为国民经济重要基础设施之一，公路沿线的地方政府对路政工作的支持是必不可少的，尤其是公路环境整治、集镇段管理、平交道口的设立，规划新建村镇、开发区、厂、矿、集市贸易场所等建筑群方面没有地方政府支持，路政部门难以应对，建议增加相应条款同时完善相应的法律责任。
2、增加路政执法的可行性手段、方式和力度
路政管理点多面广，管理对象复杂，单纯的“责令”显然显得有些苍白，对于那些拒不配合调查处理或对其责令要求自之不理，阴奉阳为影响公路安全、畅通的以及严重损坏路产或侵犯路权的行为应增加、完善有效的处置手段和力度。由于《中华人民共和国道路安全法》出台后，使得公路部门成为保障公路安全畅通的基石，而在公路及公路用地范围内的禁止性规定如摆摊设点、堆放物品、设置障碍等违法行为的管理只有公路法、公路管理条例、省公路条例内有具体规定，而《中华人民共和国道路交通安全法》没有对上述公路环境方面的管理规定，这说明维护公路安全、畅通的责任落到路政管理的肩上了，而对这种管理没有
强制措施或不采取有效手段予以及时消除危害，一旦造成安全事故，路政部门的行政不作为就凸现出来。应此迅速、及时、有效地消除违法行为是路政管理的根本宗旨，也由不得过多限期改正和路政人员只单纯的发一些“责令”的指令就完成任务，关键是监督执行以及强制执行。而在日常路政执法工作中，路政人员往往不得不采取一些校仿其他行政执法部门或其他省市路政同行的执法措施，譬如：没收摆摊设点的工具，强行清理路障、消除危害行为，对损坏路产、侵犯路权的行为采取变相扣其物品、证件，甚至扣车的方式达到赔偿国家路产的目的。这些执法由于没有法律依据往往被打上违法执法的烙印，导致执法人员和行政机关被投诉、行政诉讼、行政败诉、甚至执法人员待岗、下岗。加之群众法律意识的提高，交通行政执法过错追究、执法人员管理办法等相关监督制度完善，大部份执法人员为明哲保身，往往采取多一事不如少一事的态度。建议：提请省人大增加路政管理的有效手段和力度。如参考：《贵州省公路路政管理条例》第三十条“车辆行驶公路对公路造成较大损害或超限运输车辆拒不接受检测的，公路管理机构有权责令其立即停车，接受处理。不能当场处理的，公路管理机构可以暂扣车辆，调查、处理后应当立即放行车辆”；《云南省公路路政管理条例》第二十六条“驾驶员行车过程中违反本条例规定，造成公路路产损坏不接受处理或者赔偿损失在1000元以上当场又不能处理的，公路路政管理机构可对其采取暂扣车辆的措施或者依法作出暂扣驾驶证、行驶证的决定，待处理完毕后立即放行、还证。暂扣驾驶证、行驶证的，由公路路政管理机构开具省公安交通管理机关和省交通行政管理机构开具省公安交通管理机关和省交通行政主管部门联合制发的暂扣凭证。因暂扣车辆、驾驶证、行驶证造成的损失由过错方承担”；《呼和浩特市公路路政管理条例》第二十三条第二项“上述违法行为情节严重的，可以暂扣或者没收其从事违法活动使用的物具”。以上两种设想可以通过修改公路法、公路管理条例、省公路条例或者制定《江苏省公路管理实施细则》以及增加司法解释等方式实现，但就近期而言可行性不大，随着行政诉讼案件尤其败诉案件的增加，势必要被提到议事日程上。
3、制定统一的实施细则或指导意见。
江苏省交通厅于1997年、20__年分别制定了《关于注意解决当前交通行政处罚工作中若干问题的通知》、《交通行政执法若干问题的指导意见》。这两份规范性文件为指导基层执法工作尤如点燃了一盏明灯，在行政处罚(处理)主体的认定、证据的收集、处罚依据的适用上很有实践指导意义，但在行政措施的操作和强制措施的使用上不够明确。如：对采取“责令”行政措施使用的文书没有明确，《交通行政强制措施通知书》、《路政管理条例》第六章上需要使用的《强制措施告诫书》、《路政强制措施决定书》等文书至今还未投入使用，采取行政强制措施没有统一的规范和流程，尤其对违法事实清楚、证据确凿的大型非标、违章建筑物、擅自埋设管线、电缆及穿越公路顶管施工这些严重违法行为的行政强制措施运用上若采用一般处罚（处理）流程，一套文书一下，这些工程已经结束，甚至有的投入使用，再必然遇到阻力，送至法院执行，各方面的关系、人情以及法院执行力度上的原因，最终导致拆除计划流产。建议：1、为避免当事人的损失扩大，以及路政工作健康开展，在行政措施的操作、强制措施的使用上，省厅应会同省法制办、省高院进行近一步探索，在时间上，尤其在违法行为开始初期或发现违法行为的初期能够果断采取措施或强制措施中止违法行为或消除违法行为，从而避免损失扩大化，提高路政执法的严肃性、权威性。2、建议对《交通行政执法若干问题的指导意见》第26条“在公路、公路用地范围内摆摊设点，堆放物品，设置障碍，经交通执法单位责令限期改正，愈期仍不改正的，交通执法单位可以采取适当措施，对摆设的摊点、堆放物品、设置的障碍，予以清理”的“期”、“适当措施”予以一定明确，以指导实际执法操作，打消执法人员的顾虑。3、集镇段、城区段公路管理存在着多头管理、职责权利不分，部分县市对集镇段、城区段有管理权限的部门还存在有利则争、有责便推的现象，导致集镇段、城区段两侧非标林立、摆摊设点严重，车辆一到集镇段、城区段便出现“肠梗塞”建议省厅提出集镇段、城区段公路路政管理指导意见。4、实施细则或指导意见应广泛听取一线执法人员和文书制作人员的想法、意见和建议，以便有针对性的解决执法中遇到的问题。实施细则或指导意见向下传达或组织学习时应采取省市县一条线的组织方法，避免实施细则或指导意见的根本精神或要领经多人多版本的传达而走形，甚至产生歧义。
4、试行路政、法院结合执法模式
无论是执法中申请法院强制执行还是遇到行政诉讼案件，路政机关加强与人民法院的联系已势在必行，为此争取人民法院的配合不容忽视。笔者的路政、法院结合执法设想，也就是针对部分地区遇到的执法难、难执法的实际困难局面，由市交通局牵头、各单位主动争取当地法院行政庭的配合，并建立协作机制。即：平时多请法官们指导依法办案，提高路政人员的业务素质，当遇到执法的难点以及重大路政案件先期与法院沟通、咨询，对于长期困扰路政管理的执行难问题，由路政机关对违法行为先进行行政处罚（处理），结案后对拒绝执行行政处理(处罚)决定的，自被执行人法定期届满之日起180日内交由法院强制执行。从根本保证件件案件有落实、有结果，这对于树立路政执法的威信和推动法制教育、宣传都将起到很好的作用。
一、选题背景及研究意义
（一）选题背景
现行的94年《预算法》第二十八条规定“地方各级政府的预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券”。95年《担保法》第八条中规定“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。现行的《贷款通则》中也明确借款人不包括政府机关。
与此同时，地方经济的发展，仅靠地方政府财政收入和中央发行的地方债远远不能满足资金需求。于是，各级地方政府通过各种方式，规避法律举借债务。据银监会2009年的数据显示，地方政府融资平台负债额约是7.38万亿元，已超过了地方政府全年财政收入的总额。2009年中央预算和其他财政收支的审计报告同样显示，部分省、市、县的政府负债率超过100%，其中最高者达到364.77%。地方政府的债务问题日益引起了社会各界的普遍关注。
（二）研究意义
从地方政府债务风险视角下研究提出规范治理地方政府债务的法律及政策建议，较为清晰的表述地方政府负债的实际现状并分析其成因，提高社会的风险
意识，以便对地方政府所负债务可能引起的风险进行控制，促进相关法律及政策的颁布及完善，从而使地方经济实现健康、可持续发展。
二、我国地方政府债务现状
地方政府债务风险指的是地方政府在未来所拥有的全部社会资源和财政能力不能满足其偿还自身债务的需求，并由此对经济增长、社会稳定和国家信用造成伤害的可能性。
伴随着我国城市化进程的推进及经济体制改革的深入，地方政府财政收支缺口日益增大，2009年我国采取扩张性的财政政策为应对金融危机，宽松的信贷政策和4万亿经济刺激计划的投入，使得地方政府融资平台的过热发展，加速了地方政府债务的增长。其中的地方融资平台作为地方政府融资的主要方式引人注意。
地方政府融资平台主要是地方政府为了满足城市基础设施建设的需要，组建的各类如“城市建设投资集团”、“城市建设投资公司”等，这些地方政府融资平台经政府直接或间接组建设立，以政府的股权、国债、土地等出资，名义上是具有独立能力的企业法人，但因其大多不具有还债能力需以政府的财政拨款作为还本付息的保证，故其筹得的资金本质上还是地方政府的负债。据花旗的经济学家推测，地方融资平台的债务规模到2011年底将达到12万亿。如按悲观预计，其中的20%将无法偿还，银行将增加2.4万亿坏账，使不良贷款率达到4.4%，最后或要由政府来挽回他们的损失。
三、我国地方政府债务风险形成原因分析
（一）制度层面
1、融资不规范存在隐性融资制度
在中央实施积极的财政政策的时期下，中央政府对地方政府采用融资平台进行融资的办法持默许态度，出现了地方政府的融资“狂欢”。银行以企业贷款的形式向这些平台发放贷款，但在地方政府或财政信用变相担保的体制下，本质上仍是地方政府的负债。
2、财政体制原因
现行的法律明确规定禁止地方政府自行举债，给地方政府融资的阳光化带来障碍。中央政府的政策意图旨在严格控制地方政府负债，而由于近年来政府事权的扩大，财权与事权的矛盾日益突显，使这种制度出现了适得其反的作用。
3、政府投融资体制改革后滞后
在我国经济体制改革过程，之前计划经济体制下的政府机关投资融资体制已被打破，而新的经济体制下的政府投资融资体制尚未建立，这使得现存的政府投资融资体制存在着许多漏洞：一是政府投资范围宽，在竞争性领域，由于缺乏优势，造成投资的亏损破产；二是政府的融资管理分散，决策、偿还、责任主体不明；三是投资前缺乏充分的论证及规划，最终造成许多烂尾工程；四是偿债意识薄弱，责任难以落实。
（二）管理层面
1、扭曲的激励机制导致举债过度
现行的地方官员考核与管理机制存在不足，市政建设发展程度、招商引资数量、固定资产投资额等成为考核地方干部的重要指标，且目前我国地方官员的任期一般较短，使得之前官员任期内的历史债务无法得到化解，而新上任的官员为了追求政绩，又开始了形象工程、政绩工程的投资举债，催生了地方干部借债不管还钱的扭曲负债观。
2、缺乏统一的债务管理机构
在目前我国地方政府债务规模日益增大，而我国确没有一个专门的职能部门对其管理。负有债务的地方政府各自为政且地方政府下属的部门和单位也存在举债现象。由于缺乏科学统一的管理，使得债务负担的权责不一，许多债务寻根无处，管理混乱。
3、缺乏科学的债务审批制度
由于我国缺乏一个科学合理的债务审批程序和机构来评估政府举债与其偿债能力是否相符，一些政府官员只为追求自身利益的最大化，盲目地给企业提供担保，进行重复的、低水平的建设。
四、规范治理地方政府债务的法律及政策建议
我国地方政府负债的高额数目已是一个不可抗拒的事实，如进行在法律上加以禁锢于反而会适得其反。因此，应实事求是地对待我国地方政府高额负债这一现实，在解决其适法性的基础上，将其纳入法治轨道，成为一种法律制约下的规范行为。（一）法律对策与措施
加快对现行法律制度特别是《预算法》的修订，是地方政府负债合法化，化堵为疏，将地方政府负债纳入法制、规范化轨道。
1、以法律方式明确地方政府的职能边界
以法律法规的方式明确界定地方政府的职能边界与责任范围，有利于防止地方政府因职能错位导致的债务膨胀，也有利于厘清地方政府于公共非政府部门、企业的边界，以便风险分担与债务责任归属的确认。
2、硬化中央与地方政府间财政预算的软约束
地方政府向中央政府转嫁债务成本是预算软约束的表现。从法律及制度上明确各级政府的支出安排；各级政府的收入界定；如何解决收支缺口的问题；明确转移支付制度的原则、程序、方法能够尽量减少主观因素带来的不利影响，强化债权人对地方政府债务与中央政府债务的区分。
3、建立地方政府债务的内外部监管体系
（1）加强中央政府对地方政府的债务监管。一是推动立法，以法律形式确定地方政府债务的管理模式，明确中央政府、地方权力机关与市场在债务管理中的地位、作用。二是在开放地方政府负债的前期阶段以政府法规的形式规定地方政府的债务范围、年限、数额及保障体系、违约惩治等，待其逐步发展成熟后再逐步放松。
（2）加强地方人大对政府举债的监督。以法律形式保障地方人大的监督权，并完善相应的监控程序、指标、措施。
（二）政策对策与措施
1、在政府内部设立统一的地方政府债务管理机构
在现实生活中地方政府债务来自多元化的渠道，缺乏统一的管理口径，使得准确的掌握其债务规模及状况十分困难。
故在政府内部，归并地方政府债务的管理部门，设立专门部门监督管理地方政府负债的全过程，做到权责明确，监督完善。
2、调整政府会计核算与预算方法
我国政府先行实施的是现收现付的会计核算方法，虽简单易行却在债务控制方面存在无法及时体现政府资产及负债情况的变化关系、无法真实反映政府的隐性负载等诸多不足。
因此，有必要将现行的现收现付的政府会计原则向权责发生制变更，并编制完整的政府资产收支表，长远、全面展示政府的财政状况及风险。
3、完善地方政府信息的信息披露机制
通过多种渠道全面公开政府的财务及债务状况，及时公布地方经济发展趋势、财政预期、举债项目的运作情况等，做到公开、透明，便于投资者客观全面的认识政府的财政状况，降低投资人风险，从而利于地方政府债券的发行流通。
4、调整地方政府预算编制方法
我国地方政府普遍采用一年期的预算周期。而地方政府负债筹得的资金主要用于投入周期性较长项目中。债务资金的筹措、项目的建设、营运及债务的归还形成了一个相对封闭完整的资金循环周期，时间通常超过以一年为期的预算周期，所以在现行的预算制度下无法得到完整的反映。
为使地方政府的债务运行过程的到有效监督、债务项目的可行性得到准确评估，降低违约风险，可引入地方政府资本预算用于记录跨预算年度的地方政府债务项目收支状况，综合评估地方资本性支出对当地财政状况的影响。
参考文献：
[1]中华人民共和国审计署审计公告.2011年35号（总第104号）全国地方政府性债务公告.财务部网站[R]，2010.10
中图分类号： DF052 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2017.01.018
文章编号： 1673-9973（2017）01-0095-05
一、民事政策在不同历史时期的功效与作用
（一）新民主主义革命时期的民事政策直接成为裁判依据
民事政策，在我国的语境下，则是指“国家对民事活动进行导引和规范的法政策，是国家对民事立场所表达的观点和态度，是国家处理其民事领域事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和。”[1]早在中国共产党领导下的新民主主义革命时期，由于当时的法制建设相对落后，法律体系极不健全，因此，党制定的一系列民事政策就直接成为了法律依据。诸如1932年颁布《工商业投资暂行条例》，允许私人资本投资经营。1933年颁布《开垦荒地荒田办法》和《保护山林条例》，有效推动了根据地农林产业的发展。1934年颁布《苏维埃国有工厂管理条例》，明确规定推行厂长负责制，提出设立工厂管理委员会、制定生产计划以及建立经济核算制度等。抗日战争爆发后，根据地党和政府制定了很多民事政策用以规范民事法律关系从而为抗日战争的胜利奠定了坚实基础。与此同时，在农田水利领域制定实施了《陕甘宁边区优待移民难民垦荒条例》和《晋察冀边区兴修农田水利条例》。此外，在工商业领域颁布了《陕甘宁边区卫生材料厂暂行章程》与《陕甘宁边区奖励实业投资暂行条例》，明确规定了实业保护、投资促进以及优惠减免等制度，有力地促进了民商事领域的发展。之后，1949年2月中共中央的《关于废除的六法全书与确定解放区的司法原则》明确了政策的法律地位：人民司法工作不能再以的六法全书为根据，人民司法机关的办事原则是有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从规定；无规定者，从新民主主义的政策。[2]
（二）建国后很长一段时期民事政策在事实上承担着民事法律的角色
新中国成立之后，各个方面的立法工作相对缓慢，法律体系尚不健全。在民事立法上，虽然多次提到制定《民法典》，也撰写了很多《民法典》的草案，但是民法典相关的立法工作却一直没有落实，直到政治运动将它彻底摧毁。当时，国务院为了促进国民经济恢复与发展，先后了不少民事法规，但是民事活动在规制上基本上都是由国家政策来主导的。比如最高人民法院在1963年的8月28日和1979年的2月2日以及1984年的8月30日先后颁布了《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》、《关于贯彻执行民事政策法律的意见》以及《关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》，出台的这三个“意见”在民法通则没有颁布以前一直都是法院于不同时期在民事活动的裁判上最为重要的依据。[3]进入20世纪80年代之后，伴随着改革开放和政治环境的宽松，中国在民事立法上的工作才逐渐恢复正常，具体表现是：1980年修订了《婚姻法》，1981年颁布了《经济合同法》，1982年又通过了《商标法》，到了1985年，《继承法》与《涉外经济合同法》也相继颁布实施，诸多民事法律法规的颁布实施使得民事法律区域不再是一片空白。但是，在《民法通则》尚未颁布实施之前，我国有三十多年都一直处在缺少民事基本法的非正常形态之中，民事立法上的缺位与滞后导致了民事活动与裁判进程上依然需要大量使用国家民事政策做出指引。
（三）《民法通则》颁布实施之后导致民事政策的法律适用遭受冷遇和扭曲
《民法通则》颁布实施后，其中第6条的规定让民事政策成为民事法律裁判的依据有了法理基础。当法院面对和裁判缺乏法律条文规定的民商事争议时，对于是否存在国家政策的规定成为法院确定和裁决民商事法律关系的重要依据。但是在实际实施中却暴露了民事政策作为裁定标准的困y之处。因为第6条的规定属于《民法通则》中第一章的总则部分，是不完全条款，它缺少法律上的效力，只有同其他法条进行结合才可以施展法律效力的力量。《民法通则》第6条采取了 “国家政策”的表述方式，但是在《民法通则》的其他章节和相关民事法律配套文件中并没有“国家政策”的明确规定，司法部门在法律裁判时也陷于两难境地。因为国家政策作为裁判民商事法律争议的裁判依据没有明确统一的标准且缺乏现实操作性，因而法院引用国家政策来裁决民商事法律争议时，容易产生“同案不同判”的情形。
同时，查阅我国颁布实施的法律，并未发现民事法律规范里“法律”与“国家政策”之间划定界限加以区分的规定。由于国家政策与民事法律没有上述清晰的边界划分，因此司法部门运用第6条作为裁判依据就会产生依据混乱与说理困难的状况，具体体现在如下两个方面：
1. 裁定依据的混乱。民事法律适用中法官引用第6条进行民事裁判的程序应当先是陈述《民法通则》第6条的相关规定，进而将某个国家制定实施的规范性文件规定作为国家政策，从而以此作为裁判依据。这些规范性文件便成为国家政策的相关载体，而哪种规范性文件才能够作为国家政策并作为民事裁判的根据则众说纷纭。如果把国务院制定实施的规范性文件和部门规章界定为国家政策，那么将把地方性法规和政府规章置于何等地位？与此同时，市、县级别制定的规范性文件是否也居于国家政策的法律地位？事实上，当法官运用国家政策来进行民事裁判时，缺乏统一明确的依据，全国各级法院作出的民事判决书中也不存在将上述各级规范性文件视为国家政策的情形。
（三）民事政策与民事法律一起构成社会调整系统内两种不可或缺的调整机制，是“法律之墙”的有效“修补”
《民法通则》第6条明示要求所有的民事行为都应当符合法律规定，法律尚未做出明确要求的应当符合国家的政策规定。尽管说这一条把国家政策所适用的范围明确界定为法律尚未做出明确规定的领域，然而在法律学术层面来看这无疑可以理解成为当法律没有规定或规定不全的情况下适用政策。那么，具体到民事领域就是当出现民事法律没有规定或规定不全的情况下可以适用民事政策。我们所说的法律规定不全也就是说在它的规定区域里面没有把所有可能出现的情形都罗列到位。一方面，法律的不健全就是法律本来应当规定的而没有规定；另外一方面，它就是指出法律有很多规定不明确的地方。因此，我们不妨理解为法律不健全并不是说没有所有的规定，而是因为没有我们想要的全部的规定。由此以来，制定法律的人故意设置的或者是因为种种原因导致的没有全部规定的情形全部是没有根据规定来的，那么法官就只能借助国家的政策来做出选择了。
在我国，完全能够将民事政策当成解决国家内部各种纷争状况的指导准则、参照标准以及相关的处理原则等。不可否认，民事法律和民事政策相互联合，组成了我们国家的社会调控和治理的两种不可或缺的调整机制，民事政策能够合理有效地指引和帮助民事法律的健全和完善。而且，民事政策的妥善运用对于规范社会主体的行为模式有着重要的现实指导功效。
（四）民事政策能够弥补民事法律调整市民社会过程中所凸显之不足，是维护市民社会良性运行的重要保障
我们对于公共权益的断定往往会因场合与环境条件的差异而不同，然而针对非常紧迫的条件下出现的相关情形的断定通常是一致的。在非常紧迫的状况下对于公共权益进行调节和控制所采取的民事政策，更能够很好地体现出民事政策对于各种情形的调控作用和治理价值。对于某种非常紧张迫切的方式，身为公共政策的合理成分显现在法律的次序中就是一种比法律的正义和秩序还要高级的价值。有些情形特别是在一些特殊的状况下，对于运用非常紧张急迫方式的需求将更加紧迫。因此，在这一点上制定法律的人和按照法律规定办事的人都不应当将此重要规律忽略抹杀。诸如荒灾、干旱、内涝以及战乱等不良事件下，都会使得国家及时运用一些合理的、适用的以及能够促进紧迫事件得到解决的方案。但是，通常在此种状况下，法律部门所做的往往是将那些能够使正义获得最小损失的方式当成相关的行为准则。比如在5.12四川汶川地震发生之后，国家对于该事件的处理方法上，了《关于处理涉及汶川地震相关案件适用法律问题的意见》这一规则，从法律上对于该事件进行处理。在该意见中针对汶川地震这一事件的处理，国家以各种原则性的法律条文形式对各种处理方法进行相关的定义，该意见中还涉及到大量的民事政策，有诸多内容能够显示出对当前法律规则的调整和变通。因此，在非常紧张急迫的状况下，适用民事政策对于民事法律的调整和变通，以及对于民事生活的干预和规制是相当重要而且正确的。
（五）民事政策不论是引导、调控还是促进民事法律之发展，在本质都是为了帮助民事法律从关注形式公正向实质公正进行转变
法治的发展不是“毕其功于一役”，法治文明的建立也是一个循序渐进和逐步完善的历史过程。同样也应当对法学的成长路程有个充分地了解，认识到形式上与真实的导向之间的变换，即从体现表面的亮丽到展示真实的一面的过程的真正含义，这些条件是使得民事政策成功扩展到民事法律的前提。[4]民事政策实质上指的是没有被融合到法律上的由国家或者政府的民事策略或民事条规，其属于法律范围以外。民事政策的作用是为了指引、调节和控制法律规范，其实质也是想要实现民事法律的真正变化，从仅仅关注形式公正到实质公正进行转变。所以说，对于民事政策的调节和控制的结果是应当将其规范在一定范围之内，这些都会有助于民事法律的平稳运行。
通常情况下，在法律制度条件下的表面形式公正即可保证民事法律的长久安稳，也就是说，单单在条规的限制下就可以发展成合理权利的救助与区分抉择。存在对立统一矛盾的各种观念之中达成一致，这一过程的不断纠正和现实发展便能够展现出民事政策的相关灵敏性。所以说，当民事政策作用于民事法律时，也能够展现出一些独特效果。如果讲得复杂一点便是民事政策能够影响着民事法律，并可以对其进行解读构造，民事政策的最大作用就是使得民事法律的程序于不一致的阶层和利益中间再次完成资源的合理配置。因此，在合理的或者法不禁止的框架内充分地将民事政策更好地运作在民事法律适用上，能够促进法律之发展，并能够帮助民事法律从关注形式公正向实质公正进行转变，这是符合法治精神的。
（六）法律既是动态和开放的同时也具有滞后性，民事政策对于新情况与新事物的民事裁判具有引导作用
法律作为社会调控和治理的重要手段，具有动态、开放与可操作等诸多特征和优势，但同时法律也具有明显的滞后性，法治的进程不是“毕其功于一役”，法治社会的建立是一个循序渐进和逐步完善的历史过程。当今时代，是一个充满民主、宪法政策与法律制度的社会，在这种社会下，拟定出的所有政策都不可以与国家宪法存在冲突和矛盾，政策的拟定与推行过程务必须切合法律的规定和要求。当然，这种状况完全属于将所有的权利要求设置成符合国家民主政治、宪法策略和基本政策等的要求的主要表现。而民事政策的拟定也是同样，应当完全契合当今社会特征的需求，也是由于其对于民事法律的互动融合。我们还应当认识到之所以要使得民事政策体现出民事法律的非正式法源，其真实的原因所在并非使得所有的民事政策制定都要敢于闯进民事法律的禁止区域，而是使得它们不能够私立偏离相关的立法准则或将法律的规定要求歪曲抹杀。民事政策在广义和狭义上的意义是完全不同的，狭义上指的是在拟定民事政策时务必得参照相关的法律与上位政策；广义上指的是民事政策的拟定并非要完全遵循民事法律的相应要求，只是不可以触碰到法律所规定的相关的某些或者底线。然而，如何实现民事政策在既契合相关法律的精神本质和规定要求，又满足被推崇和认可作为民事法律的非正式法源，实现民事政策对于社会事件的裁判作用是当今社会发展的一大难题。
一般情况下，事物都是不断发展变化的，法律规定的内容也是如此。在经过合理的途径和方式拟定成功并顺利推行的民事政策，可以看成是更改现有的民事法律和再次拟定新型的符合社会要求的民事法律的参照系和试金石，民事政策在实现社会管理过程中发挥着其不可替代的、重要的和独特的价值。因此，我们可以将民事政策当成民事法律的源头，二者之间互相联系、紧密相关，是不可以分离的。而且，民事政策属于民事法律的导师，对其产生相应的指示和引导作用，二者相互配合、互动融合，一起构成社会调整系统内两种不可或缺的调整机制，从而实现民事法律的完善修补和经济社会的协调发展。
民事政策是民事法律的法源和补充，同时往往也是民事法律制定前的试金石，通过政策的运行和试验能够检验其合理性和实效性。同时，民事政策也充当着民事立法到民事司法的转换器和剂，而且，作为民事法律的修补墙，民事政策在民事法律没有规定或规定不明时发挥着不可或缺的功效和价值。民事政策与民事法律共同构成调控社会的治理机制，互动协调、融合共生，共同规范社会主体的行为方式，推进法治社会的有序构建和良性运行。
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[论文关键词]循环经济促进法 法实效性 法律政策化
我国于2008年制定颁布《循环经济促进法》，并于次年正式实施。然而，2012年6月我国长江中下游南京、武汉等广大地区，仍因焚烧农作物秸秆出现大范围严重大气污染，造成恶劣影响。这次事件反映出我国循环经济废物再利用的不足，对《循环经济促进法》的实施效果提出了严肃的考问。
本文拟从我国的循环经济制度的实施效果着手，探讨《循环经济促进法》的立法政策化及深层机理，为完善《循环经济促进法》和以后的相关立法，提供些微助益。
一、循环经济立法的实效性
循环经济的理念和制度起于欧美。我国《循环经济促进法》制定后，虽取得了一些成果，但仍存在许多实施方面的问题。
首先，在“3R”原则的实施方面仍不理想。以矿产资源利用率为例，“我国矿产资源总回收率和共伴生矿产资源综合利用率分别为30%和35%左右，比国外先进水平低二十个百分点。大中型矿山中，几乎没有开展综合利用的矿山占43%”。建筑废物循环再利用方面，因于近年来不断迅速增加的城镇化建设开发活动和“政策落后”，目前我国建筑废物年产量在11亿吨左右，并呈现逐年递增趋势；此外，虽然目前我国建筑垃圾利用率理论上“可达95%以上”，但实际却不足5%。
其次，虽有一些成效，但并不能证明与《循环经济促进法》制定实施的直接因果性。据2010年一项对浙江省开发区（工业园区）的统计，该省工业园区“节能降耗效果明显”，如工业总产值在3000万元以上企业的万元GDP能耗同比下降10.9%，万元GDP电耗同比下降7.9%，万元GDP用水同比下降14.0%，单位GDP二氧化硫排放量同比下降38.2%，单位GDP化学需氧量排放量同比下降33.3%，等等。不能认为所有在《循环经济促进法》颁布实施后出现的节能减排都是该项立法产生的因果效应，而应根据具体情境和条件进行对比和确证。从2010年的大经济背景看，浙江在节能减排方面的成绩，似乎与美国次贷危机后效应以及我国产业升级换代和区域间转移等因素的关联更为直接和紧密。
第三，区域发展不均，缺乏普遍拘束机制。我国中西部地区循环经济发展形势仍很严峻，至2011年，山西长治市，作为国家循环经济标准化试点市，仍存在诸如“资源利用不充分”、“煤电副产品管理无序浪费较大”、“环境污染较突出”、传统高耗能高污染企业所占比重大等问题。而在山西晋城市，“资源浪费严重”的现象也是极为严重的。这种循环经济实施区域不均的现象，一方面说明循环经济受地方政策的影响，一方面说明当前并未在全国范围建立具有法律强制力的循环经济法律制度。
第四，循环经济发展存在任意和反复的现象。如江苏宿迁市曾在2011年第一季度取得了“40家重点耗能企业（年综合耗能5000吨标准煤及以上企业）……万元产值能耗0.38吨标准煤，同比下降18.2%”的可喜成绩。但却在2012年5月因“节能进度被亮‘红灯’”，受到江苏省决定一段时期内“被暂停审批高耗能项目”的处理。这一现象同样反映出循环经济的实施很大程度上源于一时一地的“政策”，未能建立普遍强制的法律制度。
总体来看，我国循环经济的形势仍然较为严峻，仍不容乐观，并未如预期的那样，随着《循环经济促进法》的制定和实施，有明显好转。正是如此，2012年3月，十一届全国政协经济委员会副主任、工业和信息化部原部长才说“节能减排有好的思路，但没有很好地落实，一年紧一年松，因此要一以贯之。最根本是做到落实”。
二、循环经济立法实施困境的原因分析
前文考察了循环经济立法后，我国循环经济实施和发展的现状，发现循环经济立法实施面临的诸多困境。那么究竟哪些因素导致了这种实施困境，是本文以下要回答的问题。
（一）立法规范性缺失
通过正式立法程序制定的法律，根据法律本身的性质和功能，应具有规范性的效力，即确定力、拘束力和执行力。这种法律依其本性应当具有的规范性，确保了法律的可实施性。反言之，立法实施性不足，实质就是法律规范性三种效力的缺失。因此，归根结底，立法的实施必然与立法的内容和形式有直接关联。据此，则《循环经济促进法》的实施性不佳，定是其在作为立法的方面，丧失了应有品性和特征，使其难以发挥规范性效力。
首先，立法内容制度存在缺口。普遍认为，《循环经济促进法》存在许多难以贯彻落实的阻碍，如法规衔接配套不足等。事实上，这些阻碍，早在该法订立之前就有类似观点提出。可见，该法订立前后，问题基本一致，立法存在明显缺口。
其次，立法对象和范围方面，面向工业化、城镇化立法的色彩突出，对于农村及民族地区关注不足。《循环经济促进法》，主要是面向城镇化地区和工业化单位制定的，对于农村的特殊情况和制度环境考虑得不足，“这部法律在全社会的实施存在着障碍”。
复次，立法内容过于原则化，缺乏操作性。本年“中国循环经济发展论坛”“理念到行动——循环经济中的社会责任”的主题，侧面暗示了循环经济立法理念富足但行动缺乏的现状。2008年循环经济立法法案审议时，为“粗一点，原则一点”之计，特增加“促进”二字，说明该法“并非是强制性的”这种非强制性即是缺乏操作性的意思。
（二）法律政策化
凡物必有因，原因的背后，更有深层原因。我国制定出的循环经济立法，混淆了概念，将德日等法域中原本仅适用于企业生产的制度概念进行泛化，“涵盖过多不宜由其调整的社会关系”。这种泛化和混淆，是有意而为的。一位来自发改委循环经济研究中心的专家道出了秘密：“不知道大家……会不会有一点失望的心态，因为说了半天，好像循环经济就是垃圾经济。”
这种泛化混淆“导致中国循环经济促进法的许多制度安排与循环不相干，甚至超越了德国、日本把循环经济法限定于废弃物领域的做法，这不仅弱化了循环的制度功能，也不利于法律的协调与稳定”。形成“内容比较空泛，像政策宣示”，进而导致“可操作性较差”的局面。
对此类因于政策制定者制定公共政策的需要和目标，而干扰或影响法律制定过程，造成立法和法律本身掺杂过多政策因素的现象，本文称为“法律政策化”。那么，法律与政策到底有何区分呢？法律政策化之后，为何导致实施困境呢？
我们首先回答第一个问题，即法律与政策的区分。法律具有很强普遍性、专业性、技术性、规范性和实践性，需要经过系统专门的研习和践行，方可胜任和掌握。此外，法律应具确定力、拘束力和执行力的规范性效力，这是法律可实施性基础和条件。
政策——或公共政策——之于法律的区分，在于前者是由政府行政部门为因应特定公共问题，尤其集中于经济及社会管理领域，基于某种价值利益取向或目标，制定和实施的。公共政策一般具有较突出的目的性、情境性和时间性——针对特定时期内、特定环境下的特定问题出发的，如就业刺激政策、招商引资政策等，这与法律本身的普遍性差异很大。公共政策是在二战后“社会国”、“规制国”背景下，因政府职权和地位不断加强而大规模产生，标志着政府可以自主作为和对社会实施控制的领域。因此，可以简单地将政策视为政府决策或政治决策。政策也可以通过法律规范进行体现和实施，此时政策主要是强调内容和目的，而法律则侧重于形式和程序。
我国的公共政策具有许多本土条件。自古以来，我国政府的地位和作用便极为突出，集中表现长期对“政令”治国方式的依赖。所谓政令，主要就是由国家政治决策团体及政府组织机构指定和形成的公共政策以及有关命令，突出反映了国家领导决策团体和政府组织机构的意志。
从理性的形式看，公共政策彰显的是建构理性，即人运用自己的理性能力试图建构规则体系，以控制社会及自然的企图。而法律，从其作为规范性的形式而言，控制性和人为的目的性是较弱的，其主要是为提供规则体系，以引导、协调社会行动，且法律体现更多的地方性文化习惯和历史传统。
《循环经济促进法》体现的法律政策化，是导致其实施困境的根本原因。众所周知，法律虽然具有普遍的规范性，从其本性、目的和功能来说，是以具体明确的规则体系为归依的，应当具有规范性效力和操作性。正是立法者试图通过一个泛化抽象的循环经济概念，一劳永逸地解决经济社会中出现和面临的资源环境问题，过分注重在政策层面进行设计，忽视了法律本身的规范性、技术性、明晰性的要求，造成了立法目的、任务的混淆和泛化，出现了前文所揭的立法实施困境。
总之，法律与政策二者是相互区分的不同事物。政策不能主导，甚至取代法律，二者在性质、功能和价值上，具有很大差异。二者混淆造成法律政策化之后，带来了难以实施等严重后果。因此，为确保社会规制规范或计划的贯彻实施，政策必须与法律进行区分，切实尊重立法和法律本身的规律和要求。
三、政策法律化：必要性及方法路径
事实上，由于公共政策的大量出现和越来越重要的作用，政策作为一种重要的立法和法律规范性的来源，是不可改变的。实践中，我国常常首先通过制定公共政策，以政策的形式进行试验，待到经验和条件成熟后，再行制定立法。这种操作也是《立法法》第五十六条的体现。然而，如前文所示，我国由于诸多因素，政策常常干扰或主导法律，造成法律本身的弱化或虚化，出现法律政策化，以致不能有效实施。这就提出一个问题，即如何使政策向法律转化，但同时又不会危及法律本身的特性和功能。
（一）政策法律化的必要性
循环经济“从一开始就受到了党和国家领导人的高度重视”。这反映了循环经济立法一直受到政治或政策性的主导和推动。循环经济的概念也同样受到政治话语或政策话语的影响。法律话语，则地位不是那么突出。这正是《循环经济促进法》被普遍认为政策色彩浓厚的原因。
但是，政治或政策性的循环经济的话语，主要起到了政治动员和感召效应，而非是法律话语所着力强调的规范性效力和可操作性要求。因此为了能够具有规范效力，获得实施，应当使政策话语“转化为具体的法律制度，或者说选择怎样的方法和路径来实现循环经济立法的观念，也是一个十分重要的问题”。
但可惜的是，在循环经济立法中，满足于对循环经济在政治经济意义上的论证，忽视了从公共政策向法律进行转化的需要。
实践中《循环经济促进法》之所以得不到良好实施的一个因素是该项立法无法与包括《清洁生产法》等既有法律体系进行衔接、配合。这种现象反映出在《循环经济促进法》设计和制定过程中，过分注重一项立法的价值和目标，忽视了立法和法律作为规范性系统的意义。立法和法律不单是特定价值和目标的宣示和实现，更是一个规范性的系统，具有体系结构的意义。因此，不能以各自独立的政策的视角看待法律，而应注意到法律规范的体系性。如果说政策是面向问题和目标的，那么法律就是面向规则和体系。这就需要由法律专家运用法律术语和专门技术进行提炼和设计，并使之能够在整个法律体系中相互熔融，不发生竞合冲突。
（二）政策法律化的路径
公共政策如要转化为法律，就需要在方案及制定的中间环节，对公共政策方案进行法律概念、语言的翻译和转换，并在既有的法律体系内进行再调整，以便能够与既有法律体系完全协调、融洽。这种朝向法律的翻译和转化，即为本文所说的政策的法律化过程。具体而言，政策法律化应注意以下几点：
法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社会经济关系的调整与管理
一、经济法与经济政策协调配合
“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1]作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。
(一) 经济政策引导经济立法
“ 经济法作为现代法， 具有与传统法治理念不同的现代性， 与政策的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提， 经济法是经济政策的法律化， 是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。
以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择”即政府根据当前的经济发展形势， 采用不同的财政措施，利用国家财力有意识调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策， 因此需要将这些财政政策予以法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调，尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。
(二) 经济政策弥补经济法的漏洞
从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效发挥对社会经济关系的调控作用。
经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适，无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题 ，对“市场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。 所以，如果相关经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整，这符合经济法对公平与效率的追求。
新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题，如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等，有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。
(三) 法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性
将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济政策的实施。
例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简易性等特征， 在财政改革中，一般情况下是先出台政策， 在财政政策实施一段时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目标的贯彻落实。
二、如何增强经济法与经济政策的协调互动
为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：
(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持
1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个体利益与公共利益。
2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国，由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。
(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济政策的互动
在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。
1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系， 以及根据经济波动情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段， 但是该操作程序， 可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。
2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为了消弭财政法与财政政策之间的矛盾， 实现二者的有效协调，在财政法和财政政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。
3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予以规定。
4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施， 树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中， 要注意财政政策因势变动的走向， 在执法中运用财政法原则， 使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾， 使财政政策和财政法律在动态中耦合， 达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8]
三、结语
中图分类号：P523．31 文献标识码：A文章编号：1004―1605(2006)11―3042―03
基金项目：本文系江苏省哲学社会科学规划基金项目“中国共产党依法执政论纲”的阶段性成果(项目编号：04MIB008)。
作者简介：何峻(1958-)，江台人，中共盐城市委党校《沿海新论》编辑部主任、副教授，江苏省“333”跨世纪学科带头人。主要从事与行政法治和政党制度方面的研究。
所谓“政策违法”，是指违背宪法和法律的政策。违背宪法和法律的政策具体表现为政策的制定违背立法原则，政策的条款与相关的法律条款相抵触。
长期以来，人们对“政策违法”讳莫如深，似乎一提起它，就有“对政策执行不坚决”，甚至“政治立场不坚定”之嫌。于是，实际工作部门对“政策违法”问题视而不见，理论界不敢鲜明地开展批评。但如果我们从维护广大人民群众的根本利益、维护法律的权威和政策的严肃性出发，并以实事求是的态度对待这个问题，就能认识到这个问题的严重性及其产生的深层原因，进而找到解决问题的办法。
一、依法执政实践中政策与法律不可偏废
任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策。任何一项法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党政策的影响。执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。德国法学家茨格威特・克茨在讨论社会主义国家政策对法律的影响后指出：“这绝不是说西方法律体系中法律不受政策的影响，恰恰相反，即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。实际上，许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策。”在我国，共产党的执政是通过方针、政策来实现的。因此，必须重视党的政策，强调它的重要地位。党的政策是立法的指导思想，党所提出的主张充分体现和反映了人民群众的共同利益。党把自己的政策上升为法律，通过政策的法律化来实现自己的政治领导。法律把党的政策法律化，是通过国家法律在社会生活中贯彻党的主张的基本手段。在为了人民的利益这个基点上，党的政策与国家法律是统一的。但是，在过去相当长一段时间里，往往自觉不自觉地过多强调党的政策与国家法律的一致性，使一些人在实际工作中重政策、轻法律，认为有了政策就不要法律，从而进一步强化了依靠党的政策办事的习惯，这不但阻碍了法治的进程，而且在一定程度上给党的领导造成了不良的社会影响。
应该弄清楚，党的政策和法律之间有着不同的性质。两者制定的主体、表现形式、实施方式、效力范围、稳定程度等方面都有所不同。党的政策是党的主张，只对党的组织及成员具有约束力，对社会组织及成员只具有引领性和号召力，并不具有国家强制力。而法律则是国家意志，它对所有社会组织和成员具有约束力，包括对执政党及其党员干部同样具有约束力，法律的这种特性决定了不能用政策代替法律。然而，我国的民主政治和法治进程充分表明，法律的实施，除了必须有国家强制力予以保障外，还需要党的政策，包括党纪的配合与支撑。这是由中国共产党的执政地位所决定的。因此，在现实中，既不能把党的政策与国家法律混为一谈，又不能人为地把两者割裂开来。正确认识和处理党的政策与国家法律的关系，要逐步过渡到既依靠法律，又依靠政策，并以依靠法律为主。党依法执政，要求党的执政活动应该依法进行，依法执政的过程就是把党的意志转化为国家意志的过程。必须用党的政策指导法律，用法律的形式稳定政策，以此来克服“朝令夕改”的不正常现象。
二、“政策违法”的负面效应
一般来说，“政策违法”会直接或间接地损害人民群众的合法权益和公共利益，有时违法政策的实施会造成不可估量的损失，使其不良的社会影响难以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆迁，不仅使被强制拆迁的农民的财产权受到侵害，因搞“株连政策”造成一些公职人员公职被剥夺，因违法执法造成数名农民遭非法逮捕，而且由于片面顾及开发商利益，使国家税费损失近6000万元。福建长乐市财政局局长王凯锋，按照福州市委的文件精神，对所属辖区的27家企业进行借款担保，结果这27家企业倒闭，财政周转金745．8万元未能收回，王凯锋被指控违反《担保法》中关于“国家机关不能作为担保主体”的规定，致使国家财产遭受重大损失，构成罪。实际上，王凯锋的行为，还是执行了上级党委的政策，是职务行为，结果却成了“政策违法”的牺牲品。“政策违法”不仅使公民和国家的利益受到损害，往往还引发社会矛盾，甚至激化为。据笔者调查，中，与地方党委和政府行为相关的约占85％，其中60％左右涉及到“政策违法”。群众要求解决政策违法问题难上加难，个别地方甚至出台政策，规定司法部门不予受理此类案件，只能通过思想政治工作将矛盾化解。
“政策违法”还直接影响到社会公平。有些地方为了“招商引资”，突破法律界线出台政策规定暗示对投资者的一些违法甚至犯罪行为不予追究。如对投资者违背环保法开办污染严重的企业；对违背森林法开办的加工企业；对违反刑法生产、销售伪劣产品的企业，予以或明或暗的支持。表面上看，这些地方在优化经济发展环境，而实际上营造了一种让个别人违法暴富、多数人利益受损的不公平的市场环境和政策环境，其社会后果，不是一般性违法可类比的。因为一项政策总是针对一定社会利益群体的，政策的这种普遍性特点决定了其一旦违法，受损的常常是一定的社会层面。同时，政策又是一种权力的表达，具有较强的制约力，其违法对人们的损害程度也要比一般违法大得多，并且政策具有一定的连续性，其违法后果往往发生连锁反应，长期难以消除。
近期以来，海南等不少地方出台新规定，“红头文件”不能随便发，必须严格审查。其规定大抵都是就“红头文件”的制定主体、适用范围、备案程序，以及公布、查阅、法律责任等进行规范。然而，最为关键的一点恰恰被忽视了，那就是，“红头文件”到底该规范什么?“红头文件”管了许多不该管的事，其例子俯拾皆是。每到年关之时，各级党政机关、各个部委办局，所发“红头文件”似雪片纷飞。比如，“严禁”、“严禁公款吃喝浪费”、“严禁收受贿赂”、“严禁公车私用”、“严禁公款购买礼品”、“严禁买官卖官”，等等。细细思量就会发现，这些“红头文件”纯属“画蛇添足”。、卖官、收受贿赂是违法犯罪行为，公款吃喝、公车私用是违纪政纪行为。我国法律体系逐步建立，干部
管理制度也已逐步完善，只要严格按照法律与相关制度办事，根本不要出台诸如此类的“红头文件”。管了不该管的事，其结果是削弱了法律法规的权威，淡化了法治意识。
三、科学协调党内立法与国家立法
这些年来，党坚持在宪法和法律范围内活动这一根本准则，在党内法规制度建设方面取得了重大进展，形成了以为核心的制度体系，在健全党的组织、调整党的活动、规范党员行为、保障党员权利、维护党的纪律、发展党内民主、加强党内监督等方面发挥了重要作用。但是，在党内法规制定中也出现了一些与国家立法不协调的情况。一是党委部门与权力机关部门缺少协调机制。由于党内法规工作部门与国家立法部门之间缺少沟通协调的工作机制和制度，导致有的党内法规与国家法律“打架”，两者之间出现调整断层或空档。如，党委纪检机关办案中的调取证据，因其法律效力没有能得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关重新调查取证，进行所谓的“证据转换”，导致有些案件在移交司法机关过程中，当事人乘机翻供。二是有的党内法规与国家法律相抵触，影响了法制的统一和党内法规的严肃性。三是有的以党内法规替代国家法律。为了追求效率，对一些本应由国家法律调整的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整。如，领导干部财产申报制度，目前主要以党内法规的形式作出规定，但财产申报的核实涉及到对金融机构和其他相关机构的查询，对申报不实的财产，党内法规又无法作出具有法律性质的处理，导致这一制度未能实现对领导干部廉洁从政情况的监督作用。
如何科学协调党内法规与国家法律?
一是建立党内法规实际工作部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制。要通过建立党内法规工作部门与人大法律法规立法部门和政府法制部门之间定期沟通协调的工作机制和制度，共同研究需要相互协调配合解决的重要问题，利用“联席会议”或“例会”形式，共同开展对需要党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研论证，交流经验，借鉴科学的做法，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与对应。当前，尤其需要完善党的大政方针的制定、立法建议的提出、重要干部的推荐等方面的程序制度；完善反腐倡廉工作的领导体制和工作制度，将中央确定的反腐工作方针、领导体制、工作机制以及政策措施法定化、程序化。
二是健全党内法规制定程序。要进一步完善党内法规制定权限制度，明确各级党组织制定党内法规的权限范围；明确规定涉及党的性质和任务、组织和职权、团结和统一、建设和发展等党内重大问题，由中央统一作出规定；明确党内惩戒性规定的制定主体是省级以上党组织，严格规范党内惩戒行为，切实保障党员民利；明确党内法规合宪审查责任，对党内出台的每一项法规的合宪性、合法性，以及规范性进行严格审查和把关；明确征求意见反馈制，对于涉及党的重大政策、党内重大决策、党内重大权益等事项的，要在一定范围内征求意见，并将意见采纳情况反馈给有关组织和个人，以保证党内法规充分反映各级党组织和广大党员的意志。
关键词：政策；法律；相互关系；依法治国
随着社会的进步,以政策为主导的社会调控手段已被政策与法律并存所取代,法治作为现代文明的重要标志之一,已成为不可阻挡的潮流。法治的基本精神是依法治国、法律权威至高无上。因此,在法治社会中,政策与法律作为两种社会调控手段,其地位和作用也发生变化,法治的实施要求调控社会的模式是法律主导型的,这是处理政策与法律之间关系的基本点。在当代社会生活中,政策和法律作为两种社会规范,两种社会调控手段,各自发挥着其独特的作用。两者既存在密切的联系,又存在一定区别。
一、政策与法律的含义与特征
（一）政策的概念与特征
政策是国家为实现一定的政治、经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。[1]通过制定政策,以确定行动的目的、方针和措施。政策是人类社会发展到一定阶段——阶级社会的产物,具有鲜明的阶级性,是社会上层建筑的重要组成部分。
政策的基本特征：政策作为社会权力和伦理政治的应用,具有以下基本特征:（1）普遍性。政策的普遍性指的是其调整社会关系内容的广泛性。政党政治在现代政治生活中的作用,使得基于社会权力的政策影响力可以渗透到社会生活的各个领域。为方便与法律的比较,我们简单地将社会关系内容分为思想和行为两类。不同的利益要求会产生不同的认识和行为,“如果一个社会不在政治取向上获得最低限度的一致,那么它的良性运作与正常发展便是根本不可能的”。[2]这就是政策对思想的统一与整合的过程。政策对行为的调整则相当广泛,无论是涉己的还是涉他的,都受它指导,这里不再赘述。（2）指导性。政策是社会权力的应用,具有指导性。首先,它表现为内容的原则性与宏观性,较为概括与凝练;其次,它表现为一种号召性与期盼性,明确提倡什么、反对什么;最后,政策的指导性就其效力而言,不具国家强制力,仅是一种社会影响力,它代表的是政党意志而非国家意志,其效力只及于党组和党员,而且这种效力也只是一种纪律约束力,没有法律约束力。违反纪律规定,可受党纪处分,但不受法律制裁(违法除外)。其效力不能自然及于其它组织及党外人士,只能通过民众的信赖来自觉实现。[3]当然,如果某方面的政策经过法定途径上升为国家意志,成为法律,则具有法律效力,这是政策向法律转化的问题。政策能够宏观指导,但相伴而生的则是其微观操作的缺乏,这就为其因人性的多重道德而被善意或恶意歪曲提供了可能,也为人治的随意性提供了可能(如上有政策,下有对策)。（3）灵活性。政策的灵活性是就其环境适应能力而言的。政策最大的优点就是环境适应能力强,易随环境的变化而作相应的调整。其对环境的适应与相关调整有两种情况:一是已有的政策调整关系不适应时展的要求;二是新发现的社会关系还没有相关政策进行调整。在这两种情况下,政策都可能作出较为灵活的反应。与政策的灵活性相伴生的则是其随意性。因缺少应有的规范,政策随意性带来的后果是严重的,建国以来的经历已足以证实这一点。
（二）法律的含义与特征
法律是由一定的物质生活条件所决定的,由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的具有普遍效力的行为规范体系。其目的在于维护、巩固和发展一定的社会关系和社会秩序。[4]
法律的基本特征：法律的基本特征法律作为国家权力及法理政治的应用,其特征相对于政策而言,体现在:（1）普适性。法律的普适性是就其在特定的调整关系下,适用范围的广泛程度而言。“法律面前人人平等”体现了法的正义性追求,各国宪法对这一点都给予了确认。我国宪法明确规定:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须遵守宪法和法律,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”[5]中也明确规定:“党必须在宪法和法律范围内活动。”[6]这说明了法律适用的普遍性,这种普遍性体现了司法适用性,而党的政策如果没有上升为国家法律,则不具司法适用性,这也是我们依法治国的起点。(2)规范性。法律的规范性是法律区别于政策的最主要特征。首先,表现为内容规定的具体性,对权利与义务,法律都进行了相对详尽的说明;其次,表现为程序的规定性,它对现实生活的意义在于,无论是制定政策还是制定法律,都有必要加以程序上的规定;最后,也是规范性最具实质性意义的,无论是内容还是程序的规定,都以国家强制力保证实施,违法行为由国家专门机关依法追究法律责任。法律的规范性有其范围,它对思想意识及私领域行为则无能为力,譬如不能用法律手段强行统一人们的思想与信仰。(3)稳定性。法律的稳定性是基于法律“保守性及侧重过去的特点,保证了某种程度的连续性、可预见性”。[7]法律的稳定性主要侧重社会影响和社会秩序方面,如果法律朝令夕改,就会影响它作为行为参照座标的权威性,丧失了权威地位,也就丧失了人们对法律的认同感,没有了认同感,也就意味着法律的无效。当然,这种稳定也是一种相对稳定,法律必须随环境的变化而调整,且这种调整必须依法定程序去办,这也是保证其权威性与严肃性的必要前提。法律的规范性与稳定性又产生了相关的“时滞”性与僵化性,柏拉图在其政治作品中对法律观点所表达的反感,就植根于法律的规范性特性。
二、政策与法律的区别
政策与法律作为两种不同的社会政治现象,虽然存在着密切的联系,但在制定主体和程序、表现形式、调整和适用范围以及稳定性等方面,都有各自的特点。具体而言,它们的区别表现在以下几个方面。（1）意志属性不同。法律是由国家机关依照法定职权和法定程序加以制定的,它是国家意志和公共意志,是全体公民之间的契约性文件。而政策有所不同,党的政策是党的领导机关依规定的程序制定的,是全党意志的集中,不具有国家意志的属性。（2）规范形式不同。法律必须具有高度的明确性,每一部法典或单行法律和法规,都必须以规则为主,而不能仅限于原则性的规定,否则就难以对权利义务关系加以有效的调整。而政策则不同,有些政策文件主要或完全由原则性规定组成,只规定行为方向而不规定具体的行为规则。（3）实施方式不同。法律具有鲜明的强制性和惩罚性,它依靠其强制力使人们普遍遵从。政策不一定都以强制力为后盾,政党的政策主要靠宣传教育、劝导,靠人民对政策的信任、支持而贯彻执行,虽然国家的政策具有一定的强制力,但这种强制力较弱,政府对违反政策的人只能通过行政手段予以处分。（4）稳定程度不同。法律一般是对试行和检验为正确的政策定型化,具有较强的稳定性。政策则要适应社会发展的需要,及时解决新出现的社会现象和社会问题,相对于法律而言,政策灵活多变,稳定性不强。
三、政策与法律的一致性
政策与法律在本质上的一致性,集中表现在它们都是以统治阶级的政治权利为基础,服务于政治权利的要求,实现维护、巩固阶级统治的目的。这种一致性决定了它们的关系极为密切,二者相互影响、相互作用。具体而言:⑴功能的共同性。政策和法律都是国家进行社会管理的工具和手段,共同调整、控制和规范社会关系。政策与法律在社会调控上具有同样性质的功能。国家通过颁布法律对社会生活的各个方面进行规范,同样,国家也通过实施政策对社会生活进行调节和管理。政策和法律共同构成了社会管理的手段。⑵内容的一致性。在我国,作为国家的基本政策的国家的大政方针,它往往体现在宪法和法律之中,具有明显的法律效力,是宪法和法律的核心内容,因此,国家政策往往成为法律的指导原则或法律本身。同样,中国共产党是我国的执政党,党的政策(除了党务方面)一般都通过一定的法律程序上升为国家和政府的政策,它不仅对我国法律的制定和执行具有指导作用,这些政策在实践中成熟之后大都上升为法律,因此,党的政策和国家政策之间具有一致性,政策与法律之间在内容上也具有一致性。⑶适用的互补性。政策与法律虽然在功能的性质上相同,但是二者的适用范围并不完全相同,只在自己所调整的社会关系的领域内发生作用。政策比法律调整的社会关系更加广泛,社会生活的各个方面都受政策的调整和规范,而法律则并不可能深入社会生活的各个方面,比如宗教、道德、民族等领域的许多问题就只能适用政策调整,而不能用法律进行硬性约束。
四、对当前重政策、轻法律现象的分析
从理论上看,政策和法律应有一致性,政策和法律对国家管理具有同等重要性和必要性。但是理论设计的完美不能取代规定,法律和政策在具体运作中,常常出现重政策、轻法律的理论与实践相脱离的现象。
以“乱收费”为例,某地工商局、文化局、公安局、物价局以及街道办事处等共14个部门和单位,一年仅向一个娱乐场所所收取各种费用达26项,累计收费19885.5元,而每个娱乐场所每年上缴税收仅5000～6000元,税费之比为1:3.31,国家税收仅占各项收费1/3。税收被收费挤占,大量国家财政资金也就被“小金库”侵吞。
我们对该案进行一下分析,关于“收费”问题,虽然我国目前尚无统一的收费管理法,但一些基本法律原则是有的,如:保证国家财政统一,减轻国家财政困难;依法管理,合理收费,不侵犯公司、法人和其他组织合法权益等。而“乱收费”行为一般是根据地方政府和部门在利益驱动下擅自制定的政策性文件作出的,这些文件违反上述法律原则,严重干扰了依法治税工作,破坏了国家财税体制。这种法律不如政策的局面,是多种因素长期综合作用的结果。
（一）传统的思维惯性造成了重政策轻法律的现象。政策在我国享有历史性的威望。在革命战争年代,在打破、废除旧制度束缚时,不可能一下子从整体上建立起新的法律制度,主要靠政策办事,政策替代了法律的作用。在建国后长期处于法制不完备,靠政策办事的状况。直到80年代初,我国基本以人治为主,党和政府的政策仍然是活跃于政治、经济、文化、教育等各个领域中,这种状况造成了人们根深蒂固的政策意识。传统计划经济下的政策思想也就一直遮掩在法律之上,法律始终无法跳出政策的泥沼,人们也习惯于以政策的思维思考法律问题,执行法律规定。“当法律‘形同虚设’时,法治必然会被人治所替代,法治精神亦无法转换为中华民族的整体精神。”正是由于这种社会环境,塑成了民众固定的惯性的行为准则、思维方式和价值取向,过分热衷于政策而对法律却较为漠视。在此情况下,如果政策违背法治原则,偏离“法”的运动轨迹,造成的损失是十分巨大的。坚持政策治国,最终要导致政策误国,我们在这方面已有太多的历史教训。
(二)制度上缺乏权力制衡机制。政策与法律的矛盾,其实质上是权与法的斗争。权力具有腐败的趋势,需要法律加以制约,通过法律来防止和制约权力滥用,否则就会失控、滥用、自我膨胀。现代法学的方法论和价值观体现为控权与平衡理论。平衡是控权的目标,控权是实现平衡的手段。通过控权与平衡机制来防范和控制权力滥用,合理分配社会权利,达到利益的平衡点。由于当前我国权力制衡机制不完善,各种法律形式的“控权”色彩淡薄。实体法主要是合理配置权力与权利,以权利抗衡权力的主导法律形式,但现实中,法律注重约束权利胜过制约权力,职权与职责脱节,有关法律责任规定模糊,力度不够。程序法则主要体现公正与效率,是对权利滥用的限制,其社会权利分配直接体现控权与平衡的精神。出于监督机制不完善,缺乏监控的权力往往是腐败滋生的温床。同时权力远离法律的约束,极易在权力保护下出台一些违反规则和原则的政策,从而导致政策优于法律的现象。
（三）法律本身的缺乏需要政策的优势弥补是现实的原因。法律本身的缺陷表现在两个方面:一是,法律调整对象的范围是有限的。事实上“在中国的法律制度内,存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律。”比如道德、政策、习惯等,它们不具备法律规则的形式,却在法律无法调整的社会领域,发挥着实际指引、评价、约束等法的功能。在另一方面,法律规则具有滞后性的特点,社会是发展变化的,法律制定的同时,也就意味着它已经过时,开始与现实脱节。即使经过修补也不能改变其滞后的趋势。因而,法律需要其他灵活有效的社会规范补充和协调。
政策有较强的针对性和灵活性,可以弥补法律调整的不足。在不与法治原则相抵触时,及时制定相关的政策,来弥补法律调整的不足。在制定政策来弥补法律的缺陷,就应该有法定依据,至少在法治原则的指导下,按法定程序作出。但在现实中,人为地夸大了法律缺陷和政策优势,他们借口现行法律规则抽象、不易操作执行,制定了许多实施意见、办法等。名为贯彻落实规则内容,实为揽权争利,可以完全凭个人好恶行事,而无视法治要求,这也人为造成了重政策轻法律的现象。
五、正确处理政策与法律关系的对策建议
当前重政策轻法律的现象,反映出政府官员法治观念淡薄,人治影响仍存在,计划经济的传统仍然发挥不良的影响。同时,它也是权力腐败的源泉之一,政府权力回避司法审查,攫取利益,无视法律要求。改变这一局面,主要从两个方面着手。
(一)加强法律建设,通过高质量的法律来压倒政策优势。首先,注重完善立法。要从提高立法质量上下功夫,不能仅仅只是依靠增加立法数量。要抛开“先以政策积累经验,后以法律推行”的旧的立法思想,尽快使社会各个领域都有法可依。在立法技术上要注意明确、简洁、逻辑严密、便于操作和执行。其次,要注意加强诉讼程序法的制定。“历史上法制的实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的。”从诉讼程序方面保证实体法的正确实施,保证实体权利、义务的实现。严格惩处违法行为,强化公民法律意识。特别是通过程序控制来保障行政权合法、正确行使,使行政权力运作程序化、规范化,防止滥用行政权力制定政策的现象出现。最后,保证司法独立。落实法院的宪法地位,严格执法,把司法审查作为监控行政权力运作的重要手段。“对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决。”保证法院依法独立行使审判权,使司法独立于行政系统,才能充分发挥法律对行政机关政策制定的监督作用,真正实现依法治国。
(二)对政策运作进行规范,使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化。在法治体系中,政策与法律间的矛盾是客观存在的,我们不应回避这一事实。我们应着力于在政策制定与执行时,有意识减除其对抗色彩,使政策主动支持与配合法律,在法治原则的指导下健康运作。法律也可以从不良政策的危害中吸取教训,加强法律建设的步骤,促进法律体系更新与完善。从而使政策与法律得以良性互动,加快“法治”进程。另一方面,要注重规范政策制定与执行,使之既合法又合理。“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据,必须有法律授权。”政府制定政策必须有规则依据并限于法律授权范围内。对于同一问题,如果已有法律的规定,就不必制定政策来重复调节,除非它是为落实法律的。法治与权力的监督和制约密切联系,政策的制定和执行行为都要受到立法、行政、司法的监督以及社会监督,从而确保政策不违反规则,不侵犯人民的合法权益。总之,要辩证地认识和处理法律与政策的关系,既不能把二者简单等同,又不能将二者完全割裂、对立起来。在处理两者实践上的矛盾,我们既要坚持依法办事,维护法律的稳定性和权威性,又要依据新的政策精神适时地修订法律,最终使二者在内容和原则上达成协调一致,相辅相成。
综上所述，党的政策和国家法律，都是建设有中国特色的社会主义的根本保证，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。我们要做到把执行党的政策和遵守我国法律二者有机地结合起来，既要坚持依法办事，维护法律的稳定性和权威性，又要依据新的政策精神适时修订法律，确保有中国特色的社会主义沿着民主与法制政策指导、法律保驾的轨道前进，确保党的十六大精神得到全面地贯彻落实。
参考文献目录
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[4]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社，1993年版。
税收在本质上是对纳税人财产权的一种强制、无偿剥夺，具有天然的侵害性。在强调人权高于一切的西方社会，财产权是一种基本的人权，因为人无财产则难以自立。因此，西方国家十分重视对税收的法律规制，严格控制税收的征收范围，以免侵害纳税人的财产权益。但国家的税收利益由于具有正当性同样不容侵害。为均衡国家和纳税人的利益，税收历来是属于法律保留的事项，也就是说，税收的要素包括税种、纳税人、税率、纳税环节等以及税收的开征和停征，只能由法律予以规定，其他任何文件均不得涉及。这个原则和传统就是所谓的税收法定主义。
税收法定主义随着中国法治建设的逐步展开也从西方国家传入我国。其明显的标志是《中华人民共和国立法法》第10条第8项的规定：税收基本制度属于全国人大及其常委会的专属立法权。该规定排除了税收基本制度由其他机关规定的可能性，从而体现了严格的税收法定主义。税收基本制度包括税收的属性、税收基本原则、纳税人的权利和义务等内容，是税收领域的基本指导方针。目前，我国宪法中关于税收的规定只有第56条的规定，该规定只规定了依法纳税是我国公民的基本义务，但是对公民在税收领域的基本权利宪法则没有提及。这个现象遭到了国内外的广泛批评，认为我国在税收领域实行的还是“义务本位”的原则和立场，与现代社会“权利本位”的法治发展潮流格格不入。为改变这种状况，我国税收基本法正在紧锣密鼓地谋划和建立之中，预计不久就将出台。这部法律的出台，是我国税收领域的一件大事，标志着我国税收法定主义将迈向一个新的台阶，纳税人权利将被明文规定，体现出我国税收文明的长足进步。
除税收基本法外，基本的税收实体制度如税种制度等也应属于法律的专属立法权，由全国人大或其常委会由法律形式予以公布。目前我国税收实体法中，税收法律仅有《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》等几部，其他的税收实体法仅仅由国务院颁布的条例作出规定。税收程序法方面的表现则好得多，《中华人民共和国税收征收管理法》在1992年就由全国人大常委会公布并施行，2001年进行的修改进一步加强了其可操作性，成为我国目前税收基本法。但税收程序法无论如何重要其地位和作用均不能代替税收实体法，因此完善我国税收实体法成为我国加强税收法定主义急待解决的问题。
坚持税收法定主义，我们同样要尊重和保障国家正当的税收利益。我国传统上对纳税人的权利没有给予足够的重视，税收法定主义对纳税人权利保护的功能才得以凸显，但事实上国家税收利益被侵害的现象诸如偷税、少缴纳甚至不缴纳税款、骗取国家税款等也是普遍存在。税收法定主义宣示的是严格“依法治税”的理念，坚持税收法定主义，就是要严格地制定并实行税收法律，依法保障国家和纳税人双方的合法利益。税收法律再完善，如果得不到实行，我国仍然不存在税收法定主义。因此，当前我们不仅要关注税收立法制度是否完善，更要关注税收法律的实行状况。
二、税收政策：体现税收能动主义
当代法治发展的一个特点是行政权力不断膨胀，立法权则相对处于保守的立场。这种现象发生的原因是：行政权力涉及的领域不断扩张，现代行政已经从“管得最少的政府就是最好的政府”的被动行政演变为为社会提供最多福利的主动性“福利行政”；行政具有很强的专业性、复杂性，立法部门不具备足够的知识和经验来完成相关的立法任务；行政工作具有很大的变动性，行政法律制度相比于民事、刑事法律制度具有更大的变化性。行政工作的变动性决定大量的行政执法制度不适合由立法机关以立法来规定，因为法律具有相对的稳定性，变动性过大将使法律失去权威而得不到尊重和实行，目前世界上只有一两个国家制定了《行政法典》的事实就是证明。
在行政执法需要相关依据，但立法在客观上又不能满足行政机关的需求的情况下，由立法机关制定法律规定基本的行政执法制度，具体的制度则留给行政机关本身以行政法规、行政政策的形式来完善就成为不得已的选择。在立法上的表现就是由立法机关授予行政机关进行相关立法的“委任立法”不断增加，以最大程度地发挥行政机关的能动性以取得最佳的行政管理效率。这种行政权力由被动型演变为主动型以及行政权力不断扩张的状况与过程，我称之为行政能动主义。税收能动主义就是表现在税收领域的税收行政执法权力在广度、深度上的拓展，有时这种拓展延伸到立法、司法方面。向立法方面的拓展如税收政策的制定，向司法方面的拓展如税收行政复议等。税收立法数量偏少的基本原因就来源于当代法治发展的这个大背景。
税收政策代表的税收能动主义主要表现在以下几个方面：由于税收行政工作变动性极大导致税收行政在本职上是依照自由裁量权而进行的自由裁量行政，在税收法律规定存在空白或者税收法律规定空间过大导致税收行政执法幅度过大时，由税收行政机关适时制定相关的税收政策作出相关规定或对税收法律的规定进行细化，就成为完善税收行政执法的客观需要。这时税收政策起着弥补税收法律空白的作用；税收法律规定不符合税收实际情况时，可以由税收政策在适当范围内作出某种变通以增加税收法律的可操作性，这时税收政策起着完善税收法律的作用；税收政策承担着调控国家经济发展政策的职能。国家的经济发展政策具有时期性、变动性，不同历史时期的国家经济发展状况不同，比如国家为了促进或限制某项产业的发展，就要制定不同的产业政策，而税收政策是基本的产业政策之一。国家给予某个产业税收优惠政策，该项产业的发展就会得到促进，相反国家对某个产业制定比较严肃的税收政策，该项产业的发展就会在某种程度上受到限制。
三、约束与发展：税收法定主义与税收能动主义的矛盾运动
税收法律与税收政策各有其存在的空间和理由，两者有何关系？要回答这个问题我们必须从法理上进行分析。在本质上，法律也是某项政策（只不过是具有长期性、基本性的政策），税收法律在本质上也是某项税收政策，因为税收法律也是国家关于税收的基本政策。但政策毕竟不等于法律，政策要成为法律，必须经过严格的立法程序，没有经过立法程序的政策还不是法律，法律在地位、层次上普遍要高于政策。在税收领域，税收政策在地位、层次上应该低于税收法律，从而税收政策不得不受税收法律的约束。也就是说，税收政策只能在税收法律的框架内作出规定。回归到行政权、立法权、司法权三权分立的层次上，其实质是税收行政权不能侵害税收立法权。行政机关的税收行政政策如果突破税收法律的规定，其实质就是税收行政机关的行政权侵入了税收行政立法的领域。这种情况在现代法治国家虽然难以避免，但必须严格控制。也就是说，税收行政权对立法机关的立法权的突破必须严格控制，税收行政机关随意突破立法权在现代法治国家是不允许的。
一、产业政策的含义和基本
(一)产业政策的定义
有的认为”产业政策是国家或政府为了实现特定的经济、社会目的对产业实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等”。[1]有的认为”产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。政府对每个产业和企业的生产活动，交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制”。有的日本学者将其定义为”产业政策是指为了促进国家经济福利的发展，政府部门干预而实施的对于一个国家的整个产业或特定的产业部门的有关政策。具体地说，为了扶持或培育将来的国家主导产业，政府实行税收优惠待遇，以改善信息不对称状态为目的进行信息提供，对市场机制失灵状态的产业实施一些规则等”。还有的学者认为产业政策是指”以建立比较理想的国家产业活动为目的的有关产业活动的政府干预”。
综上我们可以看出，学者们大都主张产业政策是国家为产业的发展，以产业为对象所采取的一系列干预措施。我认为，在当今的社会，整个产业的正常发展的确需要政府部门的主导，但是过多的干预不一定有利于产业的发展，甚至会造成产业发展的障碍，所以在有些情况下，政府不干预发展也十分的重要。政策包括政府对某些事情的态度及对其采取的具体行为，而不干预也体现了政府对某些事情的态度和意志，因此我认为政府对某些产业的不干预态度也是一种产业政策。因此得出：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，它要求政府对某些产业或企业进行干预，而这些干预包括消除在某些产业之问或产业中已经存在的某些政府部门的过多干预的行为。
(二)产业政策的基本构成
关于产业政策的体系问题，国内学者有不同的看法，有的认为产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策及产业国际竞争力政策；[4]另有学者认为，产业政策主要内容应该包括：产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、产业环境保护政策和产业国际竞争力政策等具体政策；还有学者认为，产业政策主要包括两部分：一是产业组织政策；二是产业结构政策。[6]在中国的教科书中产业政策的分类大都采用国务院1994年的{90年代国家产业政策纲要》中的分类。《纲要》指出”产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”，因此学者通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策四个部分组成。我们认为产业政策的体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，这里所谓”其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求，产业政策应随着产业结构等的变化而变化。当今世界的产业经济的趋向是经济的国际化和经济的循环化。因此我们可以认为中国的产业化政策还包括产业国际化政策和产业循环化政策。总之，我们可以认为现在的产业政策应该是针对产业结构、产业组织、产业技术、产业布置、产业国际化和产业循环化的政策。
二、产业政策法的的基本内涵和制度体系
(一)产业政策法的的基本内涵
产业政策是为了克服市场失灵而”补充市场机制的法律”，是经济法体系中重要的组成部分。关于产业政策法的定义也是众说纷纭。有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对产业政策法的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。他们认为，法与政策在传统称谓上是两个不同的概念，法律有其特定的逻辑结构，能给人们提供具体的行为准则，稳定性较强；政策则多系原则性的，具有灵活易变的特点。因此，政策与法是不能兼容的，反对产业政策法乃至经济政策法的提法。实际上，任何事物都在发生变化，在诸部门法中，经济法具有明显的政策性特点，其中，又以宏观调控法最为突出。国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和产业调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。受其影响，宏观调控法的许多内容和规定具有较大变动性。另外，政策化的宏观调控法相对于传统的民法、刑法等部门法，法律规则体系也并不十分严密，法律规则不可能周全和处处明确具体。这样，在宏观调控法领域，法律与政策的界限已趋于模糊，政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法，从这个意义上来说，产业政策法的提法并无不当之处。
王先林教授认为，”产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴”。王教授认为产业政策法与产业法或产业经济法不同。与产业政策法相比，产业法的范围更广，产业法除了产业政策法之外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。
我认为，产业政策法就是产业政策的法律化，产业政策是产业政策法的内容，产业政策法是产业政策的法律表现形式，两者互为表里。
(二)产业政策法的制度体系
关于产业政策法的制度体系，通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。此种观点的立法基础实际上是源于对产业政策的理解，即产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策所组成。我们认为，与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策，产业技术政策、产业布置政策、产业国际化政策和产业循环化政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度、产业布局政策法律制度、产业国际化政策法律制度和产业循环化政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。
产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策，是以产业间的资源配置为对象，导致产业结构变化的政策。它包括主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策、促进基础产业制度、保护和扶植主导产业制度和促进产业合理化制度等。
产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策，包括竞争政策，直接规制政策和中小企业政策。
产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施等保障产业技术有效发展的重要手段。
产业布局政策是指政府为实现产业空问分布和组合合理化而制定的政策，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。
产业国际化政策是指政府为促进某一产业向国际化发展而制定的政策，目的是要提高产业的核心竞争力，提高产业在国际竞争中的地位。
产业循环化政策是指政府以抑制废弃物的产生，促进资源的循环利用，合理处理废弃物，抑制天然资源的消费，减轻环境的负担等为目标制定的符合产业变化趋势的～系列政策，目的在于保护环境和资源，实现可持续发展。
产业政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整丽形成的。
三、目前我国产业政策法存在的问题和完善
(一)产业政策法律化程度不够
目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都末采取，只是以某种规范性文件形式存在的纯粹的政策，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》，究其原因，主要在于《汽车工业产业政策》本身并不是_-部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定，尽管这类促进型的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。
(二)已有的产业政策法效力层次太低
中国现有的产业政策法主要是行政法规和部门规章，相比而言，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策的执行力度和效果。
(三)产业组织政策法十分稀缺
上述产业政策及其法律主要集中于产业结构方面，产业组织方面的规定凤毛麟角，实际上，产业组织问题在中国是一个十分严重的问题，必须加大力度制定相关的法律这～状况才能得到改善。
一、产业政策的含义和基本
(一)产业政策的定义
有的认为”产业政策是国家或政府为了实现特定的经济、社会目的对产业实施的经济干预，这种干预包括对产业的规划、调整、保护、扶持、限制等”。[1]有的认为”产业政策一般以各个产业为直接对象，保护和扶植某些产业，调整和整顿产业组织，其目的是改善资源配置，实现经济稳定与增长，增强国际竞争力，改善与保护生态环境等。政府对每个产业和企业的生产活动，交易活动进行积极或消极的干预，直接或间接地介入市场的形成和市场机制”。有的日本学者将其定义为”产业政策是指为了促进国家经济福利的发展，政府部门干预而实施的对于一个国家的整个产业或特定的产业部门的有关政策。具体地说，为了扶持或培育将来的国家主导产业，政府实行税收优惠待遇，以改善信息不对称状态为目的进行信息提供，对市场机制失灵状态的产业实施一些规则等”。还有的学者认为产业政策是指”以建立比较理想的国家产业活动为目的的有关产业活动的政府干预”。
综上我们可以看出，学者们大都主张产业政策是国家为产业的发展，以产业为对象所采取的一系列干预措施。我认为，在当今的社会，整个产业的正常发展的确需要政府部门的主导，但是过多的干预不一定有利于产业的发展，甚至会造成产业发展的障碍，所以在有些情况下，政府不干预发展也十分的重要。政策包括政府对某些事情的态度及对其采取的具体行为，而不干预也体现了政府对某些事情的态度和意志，因此我认为政府对某些产业的不干预态度也是一种产业政策。因此得出：产业政策是一个国家为实现其经济发展目标、促进与限制某些产业、规范产业组织、优化产业结构、提高产业技术等制定的政策体系，它要求政府对某些产业或企业进行干预，而这些干预包括消除在某些产业之问或产业中已经存在的某些政府部门的过多干预的行为。
(二)产业政策的基本构成
关于产业政策的体系问题，国内学者有不同的看法，有的认为产业政策可分为产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业区域政策及产业国际竞争力政策；[4]另有学者认为，产业政策主要内容应该包括：产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、产业环境保护政策和产业国际竞争力政策等具体政策；还有学者认为，产业政策主要包括两部分：一是产业组织政策；二是产业结构政策。[6]在中国的教科书中产业政策的分类大都采用国务院1994年的{90年代国家产业政策纲要》中的分类。《纲要》指出”产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策，以及其他对产业发展有重大影响的政策和法规”，因此学者通常认为，产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策四个部分组成。我们认为产业政策的体系不是静态的、封闭的，而是动态的、开放的，这里所谓”其他对产业发展有重大影响的政策和法规”正是体现了动态、开放的要求，产业政策应随着产业结构等的变化而变化。当今世界的产业经济的趋向是经济的国际化和经济的循环化。因此我们可以认为中国的产业化政策还包括产业国际化政策和产业循环化政策。总之，我们可以认为现在的产业政策应该是针对产业结构、产业组织、产业技术、产业布置、产业国际化和产业循环化的政策。
二、产业政策法的的基本内涵和制度体系
(一)产业政策法的的基本内涵
产业政策是为了克服市场失灵而”补充市场机制的法律”，是经济法体系中重要的组成部分。关于产业政策法的定义也是众说纷纭。有人基于法理学上关于法与政策的严格区别而对产业政策法的提法提出质疑，认为法与政策不能兼容。他们认为，法与政策在传统称谓上是两个不同的概念，法律有其特定的逻辑结构，能给人们提供具体的行为准则，稳定性较强；政策则多系原则性的，具有灵活易变的特点。因此，政策与法是不能兼容的，反对产业政策法乃至经济政策法的提法。实际上，任何事物都在发生变化，在诸部门法中，经济法具有明显的政策性特点，其中，又以宏观调控法最为突出。国家宏观调控的目标、任务和所采取的措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和产业调整，国家计划、经济政策和调节手段的运用不能一成不变。受其影响，宏观调控法的许多内容和规定具有较大变动性。另外，政策化的宏观调控法相对于传统的民法、刑法等部门法，法律规则体系也并不十分严密，法律规则不可能周全和处处明确具体。这样，在宏观调控法领域，法律与政策的界限已趋于模糊，政策与法有着密切的联系。产业政策法是一种宏观调控法，从这个意义上来说，产业政策法的提法并无不当之处。
王先林教授认为，”产业政策法是调整产业政策制定和实施过程中产生的经济关系的法律规范的总称。简单地说，产业政策法就是规范和保障产业政策的法。它是经济法的一个重要组成部分，其基本方面可归为宏观调控法的范畴”。王教授认为产业政策法与产业法或产业经济法不同。与产业政策法相比，产业法的范围更广，产业法除了产业政策法之外，还包括了非由产业政策调整的但由法律直接调整的产业经济学中所包括的产业组织、产业结构、产业布局、产业技术、产业发展等经济内容。
我认为，产业政策法就是产业政策的法律化，产业政策是产业政策法的内容，产业政策法是产业政策的法律表现形式，两者互为表里。
(二)产业政策法的制度体系
关于产业政策法的制度体系，通说认为产业政策法由产业结构法、产业组织法、产业技术法、产业布局法四部分组成。此种观点的立法基础实际上是源于对产业政策的理解，即产业政策由产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布置政策所组成。我们认为，与前述产业政策主要由产业结构政策、产业组织政策，产业技术政策、产业布置政策、产业国际化政策和产业循环化政策所构成相一致，产业政策法的基本制度体系也主要由产业结构政策法律制度、产业组织政策法律制度、产业技术政策法律制度、产业布局政策法律制度、产业国际化政策法律制度和产业循环化政策法律制度所构成。其中，产业结构政策法律制度和产业组织政策法律制度是产业政策法基本制度体系中两个最主要、最基本的方面。
产业结构政策是指政府依据本国的产业结构演化趋势，为推进产业结构优化升级而制定的产业政策，是以产业间的资源配置为对象，导致产业结构变化的政策。它包括主导产业选择和支持政策、弱小产业扶植政策和衰退产业调整政策、促进基础产业制度、保护和扶植主导产业制度和促进产业合理化制度等。
产业组织政策是指政府为了获得理想的市场绩效而制定的干预产业的市场结构和市场行为的政策，包括竞争政策，直接规制政策和中小企业政策。
产业技术政策是政府制定的促进产业技术进步的政策，主要内容包括产业技术发展的目标、主攻方向、重点领域、实现目标的策略和措施等保障产业技术有效发展的重要手段。
产业布局政策是指政府为实现产业空问分布和组合合理化而制定的政策，主要包括区域产业扶持政策、区域产业调整政策和区域产业保护政策等内容。
产业国际化政策是指政府为促进某一产业向国际化发展而制定的政策，目的是要提高产业的核心竞争力，提高产业在国际竞争中的地位。
产业循环化政策是指政府以抑制废弃物的产生，促进资源的循环利用，合理处理废弃物，抑制天然资源的消费，减轻环境的负担等为目标制定的符合产业变化趋势的～系列政策，目的在于保护环境和资源，实现可持续发展。
产业政策法律制度就是对这些方面的产业政策进行法律调整丽形成的。
三、目前我国产业政策法存在的问题和完善
(一)产业政策法律化程度不够
目前，很多重要方面的产业政策仅表现为政府或其职能部门的法规或规章，有些甚至连规章的形式都末采取，只是以某种规范性文件形式存在的纯粹的政策，这导致现实中出现诸多弊端，产业政策在具体实施中出现诸多变数，达不到预期的效果。最典型的是《汽车工业产业政策》，究其原因，主要在于《汽车工业产业政策》本身并不是_-部法规，其内容只有指导性作用，不具有强制力，没有相应的法律责任制度作保障，对各地的约束力不大。就我国2002年通过的《中小企业促进法》来说，它是我国产业政策法中少有的高层次立法，其基本内容也是较为合理与有效的。但是，它也有一个明显的不足，那就是缺少法律责任的规定，尽管这类促进型的法律不像那些直接规范市场行为的法律具有非常具体的法律责任制度，但也不至于连一个条款都没有，甚至能够体现经济法特色的奖励条款也没有。这样的法律也很难起到对政府行为的约束和控制作用。
(二)已有的产业政策法效力层次太低
中国现有的产业政策法主要是行政法规和部门规章，相比而言，国外的产业政策法基本上是议会制定的，以法律为表现形式，这无疑加大了产业政策的执行力度和效果。
(三)产业组织政策法十分稀缺
上述产业政策及其法律主要集中于产业结构方面，产业组织方面的规定凤毛麟角，实际上，产业组织问题在中国是一个十分严重的问题，必须加大力度制定相关的法律这～状况才能得到改善。
