减少自然灾害的方法篇（1）

我国自然灾害造成的损失，约占全球自然灾害总损失的20一25%，平均侮年的直接经济损失近10亿元，这已成为影响我国经济和社会发展的重要因素之一因此，最大限度地降低自然灾害带来的损失已是人们不可等闲视之的重要而艰巨的任务.

二、自然灾害会计概念的提出

自然灾害古往今来成了悬在人类头上的达摩克利斯剑。自然灾害是自然界中不可抗拒的自然现象，但随着人类物质文明的不断发展，高科技的投入就能使人类同自然灾害的搏斗中日益从自然王国走向自由王国.例如，1994年第17号台风，挟暴雨、狂潮扑向浙江沿岸。由于浙江省各级气象台站准确地发出了警报信息，得以使省政府及时作出了转移60余万人的重大决策，使受程度极大地减轻，产生了不可估量的社会经济效益。自然灾害会计就是通过经济、统计学原理、会计方法和跨学科领域的方法测定、计量、考核和报告为避免和减少自然灾害所支付的一切费用，以及有效避免和减少自然灾害所减少的无辜损耗与损失及所预期达到的效果，通过量化引导和数据分析，形成的会计信息以帮助利用者、管理者进行决策.

三、自然灾害会计的核算

1.自然灾害会计的计量

目前，从技术手段上来说，如何对自然灾害造成的经济损失作出比较恰当的计量还确有困难，这是自然灾害损失的确切数据难以统计和经济行为造成自然灾害恶化的代价曦以计入生产成本的两个主要障碍.尽管如此，我们决无理由隐讳。笔者认为，自然灾害会计主要是对自然灾害成本会计的计量，具体包括:(1)为预防和监测自然灾害而投入的费用;(2)发展地展、水利、气象事业及环保、资源利用事业所投入的费用;(3)自然灾害发生对企业员工和财产造成的损失;(4)自然灾害发生后，投入的救护、医疗对为恢复生产而发生的费用;(5)国家自然灾害救济支出;(6)国家和各级政府设立的有关“减灾”科研、工作机构的经费.以上各项自然灾害成本可用货币加以计量，而后三项则难以用货币计量。(7)自然灾害造成的自然资源的操作员和生态环境的恶化;(8)自然灾害造成的人力资源和人文景观的操作员;(9)自然灾害造成的资源闲置损失，如一些企业的减少、停产、关闭，从而造成一定时期内劳动力与生产资源闲置.这些资源闲置必然导致国民生产总值减少。

2.企业自然灾害会计的核算

企业为采.取防范、治理自然灾害而发生的费用，如资本投资、业务费用、研究与发展费用、补救及复原费用等，这些涉及成本费用会对财务状况产生影响，鉴于自然灾害会计尚在提出阶段，无规模的核算标准，因此，可对自然灾害预防和损失支出采用资本化方法、或计入当期费用、或是作为负债.采用资本化方法，主要是指企业为实施自然灾害措施而购置的设备作为资本支出，计提折旧，或是将有关费用作为递延项目，分期摊销。计入当期费用，将自然灾害支出计入经营费用，不单独列支，这种作法使得报表使用者难以明了自然灾害的预防和损失的数额。作为有关负债，是指与自然灾害有关的负债或损失能够合理可靠地估计和计量时，就作为应计负债入帐;如果无法得到一个合理的估计数，就只能在财务报表中注释，予以说明。计入当期损益，将自然灾害的支出和损失，投保的企业应由保险会司赔偿，赔偿不足部分列入营业外支出，未投保的企业，列入营业外支出。

3.几点建议

(l)建议国家将用于防治自然灾害的资金列入中央预算，作为专门用于自然灾害防治工作的资金来源，以促进自然灾害防救工作的顺利开展;(2)中央和地方财政继续对水土保持、沙漠治理、草原建设、气象预报、环境保护等建设项目，给予低息或贴息贷款;(3)保险公司在向投保单位支付赔偿金后，应单独编制“自然灾害赔偿情况表”，专门统计自然灾害的次数、种类、发生区域和损失(赔付)金额，报送计划、财政、统计部，以作为国民经济核算的补充;(4)中国国际减灾十年委员会、中国地震事业会计学会等部门可以飞尝试地开展自然灾害会计核算，并及时地将科研、实践成果公布、交流、研讨和总结。

四、加强自然灾害救济费的管理

长期以来，由于种种原因，自然灾害救济费管理中存在不容忽视和急待解决的问题:一是地方各级财政部门参与管理力度不够，投入较少，致使自然灾害救济费的绝大部分来源于中央财政，这与分级分税财政体制的改革方向是相悖的。二是自然灾害救济总量不足，但每年都是大量的结余.三是许多地区民政部门过多地提取救灾周转金，将预算内资金转为预算外，用于扶持民政部门的创收、扶贫项目，使用中存在许多问题.四是救济和救灾资金分别使用中存在重灾区设重点安排甚至优亲厚友、浪费娜用等不良倾向。因此，应尽早研究制定有关管理办法，在根据财力可能适当增加投入的同时，调动中央和地方两个积极性，建立健全相应的制度，强化管理，杜绝浪费，提高资金使用效益。各地财政部门需要在对本地区自然灾害救济费使用情况进行全面检查的基础上，清理和整顿救灾周围转金，严格控制提取比例，切实保证自然灾害救济经费用在刀刃上，保证自然灾害救济工作的顺利开展。

五、开展自然灾害会计核算的意义

减少自然灾害的方法篇（2）

一、灾情调研

（一）自然灾害综合调查的意义和内容：1.目的和意义。重大自然灾害是人类依赖的自然界中所发生的异常现象，其与环境破坏之间有着复杂的联系，许多重大自然灾害常常诱发一连串的其他灾害，形成灾害链。并且其发生突然，不可预测，无法控制，常常具有剧烈的消极或破坏作用。因此，研究重大自然灾害，无论对于我们自己还是对于整个社会，都有重大意义。人类要从科学的意义上认识这些灾害的发生、发展以及尽可能减小它们所造成的危害，已是国际社会的一个共同主题；2.主要研究内容：（1）灾害调查的时间尺度和灾害划分标准；（2） 关于单项灾害研究的内容；（3） 关于灾害总体的综合研究。

（二）研究创新点和社会经济效应：1.创新点：（1）全面总结了我国20世纪的自然灾害态势，研究深度从单纯灾害分布规律研究发展到灾害危险性的波及效应问题和预测性灾害风险研究；（2）对我国减灾工作现状进行了较全面的系统调研，初步评估了我国现有减灾能力；2.推广应用及社会经济效益。我国在抗灾救灾实践中，不断提高应对能力和水平，最大限度降低灾害损失，有力促进了经济社会可持续发展。因此，借助扎根理论的研究方法，对研究对象进行了归纳，并构建此种波及效应产生机理的概念模型。此项目关系我国的经济社会发展，完善、减少重大灾害受损程度，降低波及程度，更好的保护大自然。更推动了全世界的进步。

二、灾害经济与灾害社会

（一） 对人民生命安全和生存条件的危害。据不完全统计，1900-1949年，中国因地震、洪水、风暴潮等突发性自然灾害共造成330万人死亡；1949-1980年，不同程度的春荒、疾病、非正常死亡等自然灾害造成48万人死亡；1980-2000年，伴随人口持续增长，受灾人口不断增加，全国平均每年受灾人口3.3亿。综合对比本世纪三个时期，基本特点是，自然灾害不仅受自然条件控制，而且与社会经济条件密切相关。由于自然灾害的种类不同，强度和频次，各地人口密度，防灾能力不一，所以我国人口受灾程度也有显著的地区差异。

（二）自然灾害对社会经济发展的影响

1.自然灾害对农业的危害。我国是农业大国，农业灾害十分严重。1949-2000年，全国不同年份农作物受灾程度不已。自然灾害对农业的危害可归结为两个方面：直接危害――影响农林牧渔等各产业的产品产量和产值，1950――2000年，每年减少粮食10%～20%，减少农林牧渔产值15%～50%；深远影响――减少农民收入，加剧贫困，破坏农业生产资源，削弱农业发展能力。

2.自然灾害对城市的影响。近年来，我国城市化进程加快。到2000年城市总数达667个。受自然和人为活动的影响，我国城市自然灾害种类多、分布广、破坏损失重。

主要灾害为：洪水灾害――受威胁城市546个，占82%

地震灾害――受威胁城市240个，占36%

台风与风暴潮――受威胁城市343个，占52%

地质灾害――受威胁城市139个，占21%

3.自然灾害的经济损失。自然灾害造成的紧急损失通常分为直接经济损失（如房屋、农场品、工业产品生活用品等）、间接经济损失（指各种生产活动的经济损失和抗灾、救灾费用等。灾害造成的经济损失一方面随自然灾害活动强度的变化而变化，另一方面随经济发展和社会财富的增加而增长。新中国成立以来全国自然灾害直接经济损失总体区域上升趋势。到了20世纪90年代自然灾害直接经济损失大幅度上升，年均达1185亿元。

三、综合减灾

面对中国20世纪严峻的自然灾害形势和减灾需求，为了保障社会和谐发展，就必须打破经济、发展、环境、灾害分割管理和分部门、分类减灾的传统模式，在继续加强采取多种工程性与非工程性减灾措施和途径，发挥社会减灾能力的联合作用和综合效应，以消弱致灾因子。切断灾害链，保护受灾体，增强抗灾能力，达到最大限度减轻灾害直接与间接损失和影响的目的。即需要在我国专业减灾系统的基础上，充分落实和实施减灾规划，建设综合减灾系统工程。

参考文献：

[1]马宗晋，高庆华.中国自然灾害综合研究的进展/原国家科委记委国家经贸委自然灾害综合研究组编著.-北京：气象出版社，2009.3

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[3]陈 史培军.自然灾害.北京：北京师大出版社，2007

[4]徐德诗.地震应急.北京：地震出版社，2004

减少自然灾害的方法篇（3）

摘要：本文主要和大家一起探讨了自然灾害的危害性，综合自然灾害风险管理的理论、对策和实施途径。 关键词：灾害；风险；管理 0 前言 随着人类社会经济的迅速发展 ，自然灾害所造成的各种损失与日俱增，人们在总结自然灾害管理的历史经验中提出了新的防灾减灾战略，这就是“综合自然灾害风险管理”。作为国际减灾十年和国际减灾战略的标志性成果，综合自然灾害风险管理主指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上有效地控制和处置灾害风险，以最低的成本实现最大安全保障的决策过程。它是将灾前降低风险、灾时应急对应和灾后恢复三个阶段融于一体，对灾害实行系统、综合管理，以及协调管理各灾种防灾减灾的全过程。作为一种最全面和高级的灾害管理模式，综合自然灾害风险管理已经引起了人们的高度重视。综合自然灾害风险管理无论在理论还是实践上都是一个新课题。尽管目前一些发达国家在灾害管理上已经采取了这一崭新的方法，但是发展中国家还没有有效地开展这方面的工作。自然灾害风险评估和管理研究工作在我国起步较晚，大约始于上世纪50年代，其中以地震、洪涝、干旱等为主要灾种。改革开放以来，尤其是我国参与围际减灾十年活动以来，虽然对自然灾害风险评估和管理研究得到了相应的重视，并开展了许多有益的探索工作，但关于综合自然灾害风险管理的研究还刚刚起步。 1、基本理论 自然灾害风险的结构和形成机制 自然灾害系指自然变异超过一定程度，对人类和社会经济造成损失的事件。自然灾害风险指未来若干年内可能达到的灾害程度及其发生的可能性。因此，根据目前比较公认的自然灾害风险定义，一定区域自然灾害风险的形成一般具有3个最重要的因素。 自然灾害危险性 指造成灾害的自然变异程度，主要是由灾变活动规模(强度)和活动频次(概率)决定的。一般灾变强度越大，频次越高，灾害所造成的破坏损失就越严重，灾害的风险也越大。 暴露或承灾体 指可能受到危险因素威胁的所有人员和财产以及生命线等。一个地区暴露于各种危险因素的人员和财产越多，即受灾财产价值密度越高，可能遭受潜存的损失就越大，灾害风险也越大。 承灾体的脆弱性或易损性 指给定危险地区存在的所有财产由于潜在的危险因素而造成的伤害或损失程度，综合反映了自然灾害的损失程度。一股承灾体的脆弱性或易损性越低，灾害损失越小，灾害风险也越小，反之亦然。承灾体的脆弱性或易损性的大小，既与其物质成分、结构有关，也与防灾力度有关。 由于灾害形成的自然因素和社会因素都在变化之中，因此，自然灾害形成概率、强度和损失程度都是不确定的，自然灾害风险具有不确定性。一般灾害的不确定性越大，对人类社会的威胁就越大。也就是说，灾害离散程度越小，灾害风险度越低；灾害离散程度越大，灾害风险度就越高。图l表示了自然灾害风险的形成机制。 图1自然灾害风险的形成机制 综上所述，在区域自然灾害风险形成过程中，危险性、暴露和脆弱性缺一不可。自然灾害是地球表层变异过程的产物，是危险性、暴露和脆弱性相互综合作用的结果， 区域自然灾害风险管理的概念和理论就是以此为基础的。 2、从灾害危机管理到风险管理 由于过去的工作重点是危机管理，因此，社会总是从“一个灾害走向另一个灾害”，很少能降低灾害风险。随着灾害在全球造成的影响越来越大，人们的注意力越来越转向降低灾害风险管理的研究，即通过采取各种减灾行动及改善运行能力的计划降低灾害事件的风险，对灾害进行风险管理。灾害风险管理强调在灾害发生前着手准备、减轻、预测和早期警报工作，其目的是降低随后而来的事件的影响。图2表示了灾害危机管理和灾害风险管理的区别。可以看出，除了在管理的方法、依据和决策等方面存在着本质差异外，在管理过程上也有着明显的不同。灾害危机管理集中于灾害临近或已发生时的管理，而灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程。包括灾前的日常风险管理，灾中的应急风险管理和灾后恢复重建过程中的风险管理，是一个不断循环和完善的过程。因此，将自然灾害管理提高到风险管理的层次，已成为各国政府和科学家们的共识。 3、综合自然灾害风险管理的本质和目标 综合自然灾害风险管理是一个系统工程，是指人们对可能遇到的各种自然灾害风险进行识别、估计和评价，并在此基础上综合利用法律、行政、经济、技术、教育与工程等手段，合理调整人与自然的关系，实现人类的最大安全保障和可持续发展的双重目标。从发展的观点来看，综合自然灾害风险管理是指人们在与灾害斗争的过程中，既要控制灾害改造自然，又要适应灾害与自然共存。利用各种工程和非工程措施，将灾害损失降低到不影响人类可持续发展的程度，以最低的成本实现最大安全保障这样一个防灾减灾的总体目标。综合自然灾害风险管理整合了现存有关灾害减轻和响应的知识和技术，其本质是在不同层次(从地方到中央)沟通和交换那些知识和技术，唤起与灾害风险管理相关的政府部门的重视，以实现可持续发展的目标。 (1)通过考虑灾害的主要原因、灾害风险的条件、承灾体的脆弱性和与灾害风险及其管理密切相关的关键问题，全面综合地概括灾害管理过程的各个环节，并且弥补其缺欠或薄弱环节。 (2)通过培养和增强地方灾害风险管理的能力来获取有效的防灾减灾和应急对应。 (3)激发在防灾减灾方面不同利益主体间的多层次、多方位(跨部门)和多学科的沟通与合作，这样可以确保公众共同参与不同利益主体行动的整合和有限资源的合理利用。 4、综合自然灾害风险管理的基本过程 图3描述了综合自然灾害风险管理的基本过程。风险管理过程是不断循环和完善的过程，主要包括4个阶段：防灾／减灾、防(准)备、响应(应急和救助)和恢复／重建。它表明了综合自然灾害风险管理是从自然灾害风险的结构和形成机制出发，将自然灾害风险管理看成是一个系统的从灾前预防和缓解风险、灾中高效的防灾抗灾以及灾后合理地恢复与救助的周期。 图3综合自然灾害风险管理过程 对策与实施过程 根据风险管理理论和自然灾害风险的形成机制，自然灾害风险管理的对策主要有两大类：控制型风险管理对策和财务型风险管理对策。控制型风险管理对策是在损失发生之前，实施各种对策，力求消除各种隐患，减少风险发生的诱因，将损失减少到最低程度，属于“防患于未然”的方法。主要通过降低自然灾害的危险度，即控制灾害强度和频度，实施防灾减灾措施，以及降低区域脆弱性(合理布局和统筹规划区域内的人口、资产)来降低风险。财务型对策只能改变风险分布，不能减少损失。两种自然灾害风险管理对策的侧重点不同，二者相互补偿，因此，将两者有机结合起来的综合自然灾害风险管理是最佳的灾害风险管理途径，也是综合自然灾害风险管理的核心内容。 综合自然灾害风险管理的实施过程是不断循环和完善的过程，整合了所有自然灾害风险管理的内容和对策，可以获取有效的防灾减灾、应急对应和可持续减灾效果。 5、实施途径 通过多层次、跨部门和多学科的沟通及合作，获取有效的灾害减轻和响应。 根据来自危险图和脆弱性评价的可靠的灾害风险信息，进行防灾减灾决策和规划。 通过广泛沟通和可靠信息的交换，加强不同利益主体间的联合与合作。 建立有效的灾害风险管理体制，包括相关政策、组织结构、能力建设和资源(人员、财务)分配。 在不同层面上(从国家到地方)，贯彻和实施灾害风险过程。 将可持续减灾原则和综合灾害风险管理纳入到区域规划和工程建设中去，使减灾措施成为被公众关注的焦点。 开发适合地方灾害风险管理的技术支持工具。 普及灾害风险管理和可持续发展的理论并用于实践。 制定和建立政府全面灾害风险管理的政策和体制。 培养地方分担减灾的责任和能力。 激发公众共同参与区域减灾和灾害管理的积极性。 鼓励私有和非赢利组织参与减灾和灾害管理。 建立多元减灾组织形式和工作模式。 强化我国综合自然灾害风险管理的建议 通过研究和借鉴国外先进经验，对建立和强化我国综合自然灾害风险管理提出以下建议。 (1)自然灾害管理的历史演变和国际经验已经充分证实了综合自然灾害风险管理的重要性，必须从我国自然灾害管理的实际情况出发，以自然科学和社会科学相结合的视角来认识自然灾害风险管理。在系统总结我国自然灾害管理得失和教训的基础上，充分借鉴比较成功的国际经验，逐渐建立起一套适合我国国情的、较为完整的综合自然灾害风险管理体制和防灾技术体系。 2)借鉴国外先进经验，研究制定综合自然灾害风险管理的政策和法规，把关键环节和基本框架、主要内容和对策措施等以国家基本法的方式确定下来，同时界定受灾人和受益人的权力和义务，确定不同利益主体之间的风险分担机制，以期提高我国的综合管理和减灾能力。 (3)建立高效统一的一元化综合自然灾害管理综合机构，协调中央与地方、国家各部门间的关系，整合全社会的减灾资源，发挥整体功效，全面部署和领导减灾规划和预防、救助及重建工作。 (4)建立跨部门的综合自然灾害管理信息系统，实现各部门、中央与地方、宏观决策机构与救灾部门之间灾害信息的及时传送与交换，实现信息共享。 (5)加强灾害风险管理和防灾规划决策系统的开发，并利用这些系统，加强政府管理部门、防灾研究者和地区民众三者之间的联系和沟通，积极推动市民的防灾教育和防灾训练的实施，指导社区志愿防灾组织的建立，改变过去单一依靠政府进行防灾减灾工作的状况。努力建成一个由政府、社会团体、个人组成的全社会的灾害管理体制和防灾体系，以期达到有效的综合防灾减灾的目的。 (6)合理地组织与协调不同管理部门和利益主体，在自然灾害风险管理的不同阶段，以及不同风险管理对策中的功能和作用，充分发挥各减灾主体的作用，是建立我国综合自然灾害风险管理体制和机制的关键。 (7)全民动员，广泛普及“预防文化”和“风险管理”的理念，不断提高每一个公民的防灾意识和风险意识，加强应对灾害的能力。 由于综合自然灾害风险管理已成为国际防灾减灾和灾害管理较为先进的措施和模式，因而受到国内外学术界和灾害管理者的再视，并成为灾害科学、地球科学发展方向与重点领域的前沿课题。我们立足于可持续发展和系统科学的观点，讨论了综合自然灾害风险管理的理论、对策和实施途径。综合自然灾害风险管理是个较新的概念，还需要在今后的研究中逐步深入。 注：文章内的图表及公式请以PDF格式查看

减少自然灾害的方法篇（4）

关键词： 干旱灾害；风险区划

Key words： drought disasters；risk zoning

中图分类号：S423 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）25-0323-04

0 引言

气象灾害是制约社会经济可持续发展的重要因素。全球气候变化大背景下一些极端天气气候事件的发生频率增加，各种气象灾害出现频率增加，因而减轻气象灾害造成的影响和损失是各级政府关心的问题，也是气象部门面临的一项重要任务。党的十报告提出“加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力”，新形势下提高气象防灾减灾能力，需要加快建立“监测预警、预报服务、风险评估、应急处置、应对防范、风险管理”有机统一的气象防灾减灾工作体系。气象灾害风险区划工作可以为政府防灾减灾提供决策科技支撑，有效增加防抗灾害和应对气候变化的能力，从而最大限度地减少灾害造成的损失。为我县气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供科技支撑。

干旱是泾阳县境内主要气象灾害之一，1997年4月8日-9月10日长达156天期间。泾阳县无一场透雨，较常年偏少78%，加之气温较常年偏高，蒸发偏多29%，日照偏多26%，使土壤水分损失加剧。全县秋粮受旱11400.0公顷，严重受旱8933.3公顷，绝收5800.0公顷；2001年2月24日-4月19日54天降水5.5毫米，较常年同期偏少87%，4月25日-7月9日76天降水53.6毫米，较同期偏少65%。两次干旱造成6666.7公顷小麦受旱，其中严重受旱2666.7公顷，18000.0公顷玉米受旱，绝收3600.0公顷。为此，本文利用GIS作为工具，在收集相关数据，通过建立模型，对泾阳县干旱灾害做风险区划，以期为气象防灾减灾规划利用、重大工程建设、生态环境保护与建设等提供决策科技支撑。

1 研究区概况及数据来源

1.1 研究区概况 泾阳县位于陕西省“八百里秦川”的腹地，咸阳市南部，地势西北高、东南低。境内北部和西北部系嵯峨山、北仲山、西凤山及黄土台塬。中部为冲积平原，自西向东逐渐展宽降低，大部分海拔400米左右，地势平坦。南部为黄土台塬，位于泾河以南，塬面开阔。总面积792平方千米，人口51万。泾阳县地处关中平原腹地。自然条件优越，历史悠久，风光秀丽，素有“关中白菜心”之美称。农灌设施比较发达，粮食产量很高。泾河流过本县，自王桥镇谢家沟入境，张家山出谷，东南流至桃园村附近出境。县内河长77.3公里，流域面积634平方公里。年平均径流量18.67亿立方米。张家山谷口建有著名的泾惠渠引水枢纽，是泾阳县地面灌溉的主要水源。县域内为八百里秦川冲积平原区，地势地坦，水流平稳，比降仅1%，土壤肥沃，宜于灌溉。

泾阳县属暖温带大陆性季风气候，四季冷暖、干湿分明。年平均气温13℃，冬季（1月）最冷为-20.8℃，夏季最热（7月）为41.4℃。年均降水量548.7毫米，最多降水量829.7毫米，最少为349.2毫米。日照时数年平均为2195.2小时，最多（8月）为241.6小时，最少（2月）为146.2小时。无霜期年均213天。

1.2 数据来源 研究的气象资料来源于泾阳县气象局，包括泾阳县气象站1961-2010年的日降水量数据、年高温日数、年最高气温及区域站资料等；灾情资料为1984-2011年泾阳县以乡（镇）为单元的干旱灾害普查数据（受灾人口、受灾面积、直接经济损失等）；社会经济资料包括以乡（镇）为单元的行政区年末人口（人）、土地面积（平方公里）、农民年人均纯收入（元）、年末耕地面积（公顷）、GDP（亿元）、农作物播种面积（公顷）、大牲畜年末存栏（万头）等数据以及有效灌溉面积（公顷）和旱涝保收面积（公顷）；地理信息数据：包括泾阳县1：25万数字高程（DEM）、土地利用资料、水系数据和植被数据等；防灾减灾能力建设的数据资料包括各乡镇应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策与组织实施水平等。

2 干旱灾害风险区划的技术方法及区划因子

高庆华、黄崇福和赵阿兴等学者从灾害学的角度出发研究认为，自然灾害风险是自然力作用于承灾体的结果，可以表示成灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力的函数。根据自然灾害风险的定义，气象灾害风险定义为灾害活动及其对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性，而不是气象灾害本身。具体而言，是指某一时间内、某一地区气象灾害发生的可能、破坏损失、活动程度及对自然环境系统、社会和经济造成的影响和危害的可能性的大小。

借鉴相关学者研究思路，结合泾阳县实际，本报告中基于灾损的气象灾害风险区划主要是根据各地过去出现过的各地各类气象灾害产生的损失的大小，计算各地灾害风险度，然后将每个气象灾害分成几个等级，求它们的出现概率，再结合各地的物理暴露敏感性、承灾体易损性和区域防灾减灾能力得到每个气象灾害的风险区划结果。

2.1 干旱气象灾害危险性 气象灾害危险性指气象灾害异常程度，主要是由气象致灾因子活动规模（强度）和活动频次（概率）决定的。一般致灾因子强度越大，频次越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。影响干旱灾害的致灾因子因素主要包括：旱灾规模、强度、频率和影响范围等。而这些因素变化的程度越大，旱灾对人类社会经济系统造成破坏的可能性也就越大，造成的损失也就越严重，相应地，灾害风险就可能越高。反之，旱灾的风险就越小。在灾害研究中，致灾因子的这种性质，通常被描述为危险性，其高低通常可用干旱灾害的变异强度和干旱灾害发生的概率来表达。

在ArcGIS中采用自然断点分级法对各地市分五级将干旱灾害危险性进行区划，分别为低危险区、次低危险区、中等危险区、次高危险区和高危险区。

2.2 干旱灾害发生地的自然物理暴露敏感性 自然物理暴露敏感性指受到气象灾害威胁的所在地区外部环境对灾害或损害的敏感程度。在同等强度的灾害情况下，敏感程度越高，气象灾害所造成的破坏损失越严重，气象灾害的风险也越大。自然物理暴露是孕育灾害的温床，自然物理暴露是指人类所处的自然地质地理环境（又称为孕灾环境），包括地形地势、海拔高度、山川水系分布和地质地貌等。

影响干旱灾害的自然物理暴露主要有以下几点：地表水文因素（流域、水系、水位变化、地表湿润度指数等）、土壤因素（土壤类型、质地、田间持水量等）、地形地貌（海拔、高差、走向、形态等）和植被状况（植被类型、覆盖度、分布等）。自然物理暴露包含因素较多，各因素间关联比较复杂，分析时应综合考虑。对于自然物理暴露的分析，采用植被覆盖度、田间持水量和地表湿润度指数三个因子为评价指标。植被覆盖度越大，物理暴露度也越弱；土壤田间持水量越大，物理暴露度越小；地表湿润度指数越大的地区，物理暴露度越弱；三个指标的变化都与旱灾的敏感性成反比。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将物理暴露度敏感度进行区划，分别为低敏感区、次低敏感区、中等敏感区、次高敏感区和高敏感区。

2.3 干旱灾害的承灾体易损性 承灾体易损性指可能受到气象灾害威胁的所有人员和财产的伤害或损失程度，如人员、牲畜、房屋、农作物和城镇生命线等。承灾体是灾害风险作用的对象，是蒙受灾害的实体。潜在气象灾害只有作用于相应的对象（包括生命、财产和社会经济活动安全）时，才可能造成灾害，而存在危险性并不意味着灾害就一定会发生。一个地区人口和财产越集中，易损性越高，可能遭受潜在损失越大，气象灾害风险越大。

对于干旱灾害的承灾体易损性的分析，通过选取泾阳县人口密度、人均GDP、农民年人均纯收入、有效灌溉面积比、地表湿润指数和干旱灾情等评价指标，构成泾阳县干旱气象灾害易损性指标体系，并采用模糊综合评价法对泾阳县各个乡（镇）进行干旱气象灾害易损性评价与分析。

在ArcGIS中采用自然断点分级法将承灾体易损性指数进行区划，分别为低易损性区、次低易损性区、中等易损性区、次高易损性区和高易损性区。

2.4 干旱灾害防灾减灾能力 区域防灾减灾能力是指受灾区对气象灾害的抵御和恢复程度，包括应急管理能力、减灾投入资源准备等各种用于防御和减轻干旱灾害的各种管理对策及措施，包括减灾投入、各种工程和非工程措施、资源准备、管理能力等，表示受灾区在短期和长期内能够从灾害中恢复的程度。防灾减灾能力越高，资源设备先进，管理措施得当，管理能力强，可能遭受的潜在经济损失就越小，干旱灾害的风险也就越小。

防灾减灾措施是人类社会、特别是风险承担者用来应对灾害所采取的方针、政策、技术、方法和行动的总称，一般分为工程性防减灾措施和非工程性防减灾措施两类。非工程性防灾措施包括自然灾害监测预警、政府防灾减灾决策和组织实施水平以及公众的防灾意识和知识等几个方面。

对于区域防灾减灾能力的分析，采用财政支出、旱涝保收面积比和非工程性防减灾措施等，包括应急预案指标、气象预警信号能力、政府防灾减灾决策等多个因子。

根据专家调查问卷，根据各灾种防灾减灾的特点，采用不同的因子，建立干旱灾害防灾减灾能力指数模型，在ArcGIS中采用自然断点分级法将防灾减灾能力进行区划，分别为低防灾减灾能力区、次低防灾减灾能力区、中等防灾减灾能力区、次高防灾减灾能力区和高防灾减灾能力区。

2.5 干旱灾害风险区划 在灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体易损性、防灾减灾能力等因子进行定量分析评价的基础上，为了反映各乡（镇）干旱灾害风险分布的地区差异性，根据风险度指数的大小，将风险区划分为若干个等级。然后根据灾害风险评价指数法求干旱灾害风险指数，具体计算公式为：

FDRI=wh×（VH）+we×（VE）+ws×（VS）+wr×（1-VR）

式中：FDRI为气象灾害风险指数，用于表示风险程度，其值越大，则灾害风险程度越大；VH、VE、VS、VR为分别表示风险评价模型中归一化的灾害危险性、物理暴露敏感性、承灾体的易损性和防灾减灾能力各评价因子指数；wh、we、ws、wr为各评价因子的权重。针对不同类气象灾害，wh、we、ws、wr取值不同。通过专家问卷调查法（Delphi法），经过对调查结果综合分析，确定各个评价因子及指标的权重。泾阳县干旱灾害的精细化风险区划评估指标权重详见图2。

在ArcGIS中采用自然断点分级法分五级将干旱灾害风险指数进行区划，分别为低风险区、次低风险区、中等风险区、次高风险区和高风险区。

3 泾阳县干旱灾害风险区划结果（图3-8）

①从区划结果来看，泾阳县西北部大部分地区为干旱灾害中等及低危险区，其余大部分地区则为干旱灾害次高及高危险性区域；受海拔和植被分布影响，白王镇东部、口镇西部、王桥镇大部、桥底镇、中张镇、太平镇为干旱灾害次低及低敏感性区域，高庄镇、崇文乡、三渠镇小部分则为高敏感性区域，其余部分为次高敏感性区域；受人口分布、经济发展水平等的影响，泾阳县大部为干旱灾害高易损性区域；更多受经济发展水平和防灾减灾行政能力等影响，王桥镇、云阳镇、泾干镇、永乐镇为干旱灾害高防灾减灾能力区域，其余地区多为中等及以下防灾减灾能力区域。

②综合以上因素的泾阳县干旱灾害风险区划显示，东部龙泉乡、永乐镇、崇文乡、高庄镇东部、三渠镇南部为干旱灾害高风险区，白王镇、口镇、王桥镇为干旱灾害次低及低风险区，中部大部及其余地区则为中等及次高风险区。

③影响区域干早灾害风险的因素很多，而且有些数据资料不易获取，所以要将干旱灾害风险影响指标完全定量化研究有很大的困难，并且有些指标的归类存在模糊性。随着数据的易获取性及处理技术的提高，在研究干早灾害风险时，还应该考虑不同的地形、不同的土壤类型及质地、河流密度及缓冲区等指标对成灾环境敏感性的影响，社会经济要素方面还应该考虑当地的灌溉条件、水利设施、产业结构等指标的影响。

④本文所建立的干旱灾害的社会属性，即承灾体易损性和防灾减灾能力评估体系，是静态分析的结果。但随着社会经济的迅速腾飞，相应的社会经济数据也会发生相应的变化，加之数据处理的技术会不断提高，相应的承灾体易损性和防灾减灾能力评估结果也会发生变化，这就需要对社会经济要素的变化规律和趋势做出准确的分析和预测，在此基础上完成的风险区划才可以在未来相当长的一段时期内发挥其防旱减灾作用。

⑤尽管运用GIS建立指标模型的方法进行风险评估及区划具有一定的可行性，但为了更好使区划结果为规划所使用，必须进一步调试和改进干旱灾害风险区划的各种指标及模型，如旱灾的致灾因子危险性、成灾环境敏感性、承灾体易损性和防灾减灾能力各因子和指标如何使得其选取与量化具有更好的代表性，如何更合理将各因子和指标及综合风险指数分等级等，从而使区划结果更合理，更接近实际。

参考文献：

减少自然灾害的方法篇（5）

人们通常从结果状态上理解法律的功能，事后的制裁和百姓的守法成为法律的常态表现。其实，这只是法律功能的一部分。法律作为国家管理的主要方式，在国家事务的管理中起到了全方位的调控作用，在国家管理的任何一个环节都有法律的身影。无论是在立法、执法的过程，还是司法、守法的方面，法律都发挥着重要的功能。

在现代社会，正常的状态是法律的预防、制裁等功能同时发挥各自的作用。立法规定何种行为属于国家法律调整的范畴；执法是执法主体执行法律所规定的各种事项，这是法律秩序的常规形态；司法是法律所规定的事项得不到实施而产生纠纷时，对纠纷所作的处理和制裁；而守法则是人们对法律的尊重和承认，并融化于人们的行为中。当人们忽视法律预防功能或仅仅把法律看成事后制裁时，法律的功能结构就会残缺不全。

法律不仅意味着秩序，还有预防功能，即预防和应对灾害的功能。从某种意义上说，灾害是人们对无准备的事件所引起的破坏性后果。在中国的汉字中，“灾”的原初含义是家中着火。火无情，但人有智。人类社会创建法律也可以用来解决“家中着火”等类似的灾害事件。例如我们可以尽可能地把着火的原因分析清楚，找出方法解决源头的问题。于是，国家法律规定煤气阻燃开关和漏电保护器必须进入家庭，法律就这样成为家庭财产和人类生命的保护器。

如果我们对未来的事件有认识或防范意识，灾难就不会发生。即使发生，人们也会有理性、有秩序、有效率地面对灾难，使灾难带来的损害减少到最小。

面对灾害，法律的预防功能作用在于让人们知道如何面对突如其来的情况，不至于在紧急事件面前惊惶失措，因慌乱而不理性，给社会造成更大的灾难。当然，我们不能说法律能使人们完全有理性，或者法律可以管理一切事情，它的功能还在于将突发性事件按照事先预定的步骤来处理，避免临阵磨枪。在法律规定的界限范围内，只要按照法律的规定执行，就很有可能把灾难的后果控制在最小范围内。

法律可以让人们从容地应对各种突发性事件和灾难。根据《国家自然灾害救助应急预案》的规定：自然灾害是指“给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱灾害，台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害”。法律对自然灾害的预防功能分为两个阶段：第一阶段，在灾害没有发生前，根据科学的管理手段进行事前的分析和判断，争取把灾害消灭在萌芽状态。预警机制的启动对整个事态的发展起着重要的作用。如在安徽发生手口足疫情后，立即启动突发事件预警机制，把病情控制在最小的范围，把灾害减少到最小的范围。第二阶段，当灾难不可避免地发生后，法律的作用在于如何防止事态扩大，并进行灾后的重建。2008年5月12日汶川大地震发生后，不到3个小时，国家指挥中心成立，温家宝总理以最快的速度赶往四川，使整个突发性事件按照法律规定的步骤来治理。

为了应对自然灾害，《中华人民共和国突发事件应对法》明确规定：“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法”。该法有四重目的：第一，预防和减少突发性事件的发生；第二，控制、减轻和消除突发性事件引起的严重社会危害；第三，规范突发性事件应对活动，保护人民生命财产安全；第四，维护国家安全、公共安全和社会秩序。

一、用立法应对灾害

法律的预防功能实际上就是对未来的风险和危机进行管理，要实现这个功能，必须要有应对可能发生的灾害和危机的相应准备。自2003年非典疫情后，中国在应对各种突发性事件方面出台了相关法律规范。2006年1月出台了《国家突发公共事件总体应急预案》，根据2007年5月国务院应急管理办公室的信息，为了应对突如其来的事件，国家已经一系列应急预案，包括：国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案等。待的还有：国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案、国家涉外突发事件应急预案等。

但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；法律就只是事后效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。

减少自然灾害的方法篇（6）

中图分类号： TU98文献标识码： A

面对近几年地震频发现象的发生，作为城市规划工作者，我们应清醒地认识到不仅全社会的防震减灾、灾难分担和保险机制需进一步完善；城乡的巨灾之损、设防能力、防灾规划与防灾标准都是亟待解决的问题。

一、地震的危害

地震是地球上主要的自然灾害之一。地震产生的地震波可直接造成建筑物的破坏甚至倒塌；破坏地面，产生地面裂缝，塌陷等；发生在山区还可能引起山体滑坡、雪崩等；而发生在海底的强地震则可能引起海啸。余震会使破坏更加严重。地震引发的次生灾害主要有建筑物倒塌，山体滑坡以及管道破裂等引起的火灾，水灾和毒气泄漏等。此外当伤亡人员尸体不能及时清理，或污秽物污染了饮用水时，有可能导致传染病的爆发。在有些地震中，这些次生灾害造成的人员伤亡和财产损失可能超过地震带来的直接破坏。

二、防震减灾规划对构建和谐社会的重要意义

防震减灾规划是公共安全体系的重要组成部分，是人与自然和谐相处的重要保障。防震减灾规划，应从建立健全公共安全体系入手，加强灾害预警机制，完善防震减灾指挥功能和工作功能，树立“全民防震减灾观”增强“宁可千日不震，不可一日不防”的观念，还要有“有大震、早震”的思想准备，只要把震情危害分析透，做到科学有效的应对，那么，我们就会实现减轻地震灾害损失的现实目的，就会大大促进和谐社会的安全、少灾、稳定的健康发展。

三、如何做好防震减灾规划

地震是一种自然灾害，是人类无法避免的，但是我们可以通过规划的手段减轻地震等自然灾害对人类造成的影响。应对地震的办法和措施主要内容是：地震监测、地震预报、工程抗震、社会防灾、震后救灾、恢复重建、平息恐慌等。具体的规划手段有如下几个方面：

（一）认真贯彻相关法律法规

近年来，国家所颁发实施的有关城市防震减灾法规和规定更体现出了以人为本、安全城市的理念。我国城市总体规划中的城市防震减灾规划就有对城市规划区总体防灾要求、工程防灾土地利用、城市防灾减灾要求和措施等内容；相关法律法规的制定和实施为做好防震减灾规划提供了有利的法律依据和支撑。

（二）加强防震减灾的监测和预报

地震预报，特别是临震预报问题，至今仍是世界上的一大难题。当前地震预报仍是探索性的，而社会和公众对地震预报要求却是任务性的。同时，增强群众的防震意识和自我预防能力，使大家都能正确认识和鉴别地震异常，积极为地震预报部门提供更多的异常信息，预测和预防结合，争取把地震灾害带来的损失减少到最低程度，这些才是防震减灾规划中地震监测和预报的核心和前提。

（三）安全的场地和抗震的建筑是防震减灾规划的关键

城市规划中用地部分重点是合理评价和梳理城市用地的场地地震破坏效应，进行城市用地防灾适宜性评价及规划，为城市用地选择和功能布局调整提供依据；选择对抗震有利的场地和避开不利的场地进行建设，可大大减轻地震灾害。同时，通过提高建筑物的防震抗震水平，也是可以有效减少地震灾害的。

（四）在防震减灾规划中要重视城市避灾绿地的建设

地震及频繁发生的余震对灾区造成了巨大的损失，有数百万的灾民需要在废墟上进行避难安置，灾区需要搭建帐篷和临时性住房等避难住所。面对这些突如其来的灾害和困难，反思城乡规划中的防灾避灾系统规划与避灾绿地建设问题，有助于将来此类灾害发生时减少人员伤亡和财产损失。

1、健全避灾场所、城市避灾绿地建设的法律法规

健全城市避灾场所规划建设的相关法律法规，保证避灾场所面积总量与布局的合理，特别是在城市人口密集区、高层建筑密集区、用地有限的山地城镇，要强制性规划开放空间作为避灾场所，健全城市避灾体系，完善避灾绿地内的应急救援设施，避灾场所的选址应防止受次生灾害影响。

2、制定城市避灾绿地规范标准，加强避灾绿地体系技术研究

加强避灾绿地规划研究，针对城市地理位置、环境条件、城市规模、城市形态和布局特点，研究相应的避灾绿地体系规划内容。在城市园林绿地系统规划的基础上，确立城市防灾避灾绿地面积指标，充实与完善城市避灾绿地体系规划，预留城市避灾绿地、避灾通廊、救灾通道、构建层级配置合理的城市避灾绿地体系。研究各级避灾场所，避免公园绿地设施设置标准，加强避灾绿地在平时和灾害发生时使用功能相互转换的研究，制定城市避灾公园绿地规划规范和城市避灾公园绿地规划设计导则。

3、采用多种方式，有针对性地建设各级避灾公园绿地

由于各级避灾绿地的功能、规模、服务半径等具体要求不同，对于大型的长期避灾公园，小型的紧急避灾绿地应采取不同的建设思路和建设方式。大型的长期避灾公园可积极利用城郊及城市组团间绿地进行建设，小型紧急避灾绿地可结合服务半径建设。根据城市发展建设状况和防灾减灾体系建设需要，城市避灾绿地可以新建，也可以选择现有公园绿地按照避灾设施要求进行改造。

（五）利用规划手段应对次生灾害的发生

地震灾害包括直接灾害、次生灾害和三次灾害等。因建筑物工程 设施倒塌而引起的火灾、水灾、煤气和有毒气体泄漏、细菌和放射物扩散等对生命财产的威胁称次生灾害。由次生灾害引起的或因抗震防灾体制不健全，人们防灾意识淡薄、指挥系统失灵而造成社会恐慌动乱，使震灾加重称三次灾害。 城市是各种生命线工程高度集中的地区，地上地下各种管网密布，地震次生灾害尤为突出，国内外历次大地震都有不同程度的表现。所以利用规划手段应对次生灾害尤为重要。

震前预防：震前预防规划是人类控制和减轻次生灾害的首要一环。是指从地震预警到地震结束之间人们所采取的紧急行动。震时所能采取的防止次生灾害和保证要害系统工作连续性的一系列紧急行动和方法。震后救治：这是防止次生灾害蔓延扩大，减少损失的最后规划对策，其重点是制止次生灾害的蔓延，迅速抢救由次生灾害所造成的伤亡，并有效地治理由次生灾害所造成的环境破坏。

四、结语

地震给人民带来了巨大的悲痛。但痛定思痛，面对巨灾，在当前的科学技术尚无法准确对地震做出预测的情况下，我们只能从防震减灾规划入手，城市规划工作者更是责无旁贷。系统、科学的完善城市防震减灾规划是城市安全的重要举措，可以大大减轻地震带来的灾害和人员伤亡，提高城市综合防灾及应对突发性灾害事件的能力，非如此不能防患于未然。

减少自然灾害的方法篇（7）

一、我国自然灾害的现状

进入21世纪，我国灾害频发，造成的人员伤亡和经济损失进一步扩大。根据民政部数据资料显示：仅2007年我国因自然灾害共造成经济损失高达到2，300亿元；2008年1月，南方部分地区遭遇了冰雪天气， 造成100多人死亡，经济损失1，500亿元，5月份四川汶川地震，造成69，000人受灾，直接经济损失高达8，400亿元。可见，自然灾害对人类所产生的威胁频率在增加，且破坏性在加大，不仅造成直接的人员伤亡、财产损失，而且还带来许多间接危害。

二、我国现行应对自然灾害的税收政策现状

（一）我国现行应对自然灾害的税收政策

我国现行应对自然灾害的税收政策主要涉及所得税类、资源税类、财产税类等。

《企业所得税法》对企业因洪水、地震等自然灾害所造成的损失可在税前列支，对企业的公益性捐赠也规定了相应的扣除比例。《个人所得税暂行条例》对个人因洪水、地震等自然灾害所造成的损失在计算个人所得税时可以扣除，对个人向受灾地区的捐赠行为规定了一定的优惠政策。

《资源税暂行条例》、《房产税暂行条例》、《城镇土地使用税暂行条例》、《车船税暂行条例》、《契税暂行条例》对因意外事故、自然灾害等原因遭受重大损失的，都有不同程度的减免。

（二）现行应对自然灾害的税收政策的局限性

1 、税收政策对捐赠行为的支持力度不够

虽然在现行的《企业所得税法》、《个人所得税暂行条例》对企业或个人的公益性捐赠都给予了一定的优惠政策，但其扣除比例和范围有严格的限制，并没有起到鼓励企业或个人捐赠的作用。同时，捐赠行为的税收优惠政策主要集中于所得税，流转税中的《增值税暂行条例》对捐赠行为要视同销售，需要缴纳增值税等。捐赠行为的捐赠成本较高，大大打击了企业或个人捐赠的积极性。

2、税收优惠的覆盖不够全面

我国现行的税收法律法规中，关于灾害救助的税收优惠政策主要集中在所得税类，其他税种涉及较少。因此，在一定的限度内，应当将自然灾害的税收优惠政策扩充到因自然灾害所能涉及到的税种。比如，企业或个人因预防自然灾害所付出的人力、物力、财力等，在涉及到的税种中要有一定的政策倾斜。

3、税收优惠方式比较单一

我国现行税收法律法规中，应对自然灾害的税收政策主要以捐赠支出税前扣除和直接减免税为主，其他税收优惠方式如税率减免、退税、税项扣除、纳税期限、征收管理等涉及较少。从某种程度上来讲，自然灾害是不可避免的，尽管社会及政府投入大量的人力、物力，但只能是预防和控制灾害所造成的损失在最小范围内，那么，应对自然灾害的税收政策也应该是全方位的，不能只局限于捐赠支出税前扣除和直接减免税。

4、税收优惠政策层次较低且缺乏稳定性

我国在应对自然灾害的税收政策中，绝大部分税收优惠政策是以财政部或税务总局的名义颁布的部门规章，并且只是针对某一次自然灾害或某一地区的自然灾害而制定的，从空间方面和实效方面具有很大的局限性，具有不完整性和分散性。并且，几乎所有的税收政策都侧重于灾后的减灾、救灾。应对自然灾害的税收政策不仅是灾后的减免，而是包括灾前防御在内的一套完整体系，其效率应上升为法律层面的税收政策。

三、完善我国应对自然灾害税收政策的具体建议

（一）增强应对自然灾害税收政策的完整性、稳定性

为应对自然灾害，中国政府先后出台了相关文件，如《国家综合减灾“十一五”规划》和《国家自然灾害救助应急预案》等，但在上述的文件中，并没有涉及到应对自然灾害的税收政策的内容。显然，应对自然灾害的税收政策还不完整，没有上升为法律、准法律的高度形成完整的体系。应在灾后鼓励救灾、支持重建等补救措施的基础上，不断完善应对自然灾害的税收制度，制定出一套完整的、以预防自然灾害发生为主兼顾救灾和灾后重建的税收法律体系。

（二）利用税收政策提高捐赠主体的积极性

首先，现行的税收政策中，企业或个人的捐赠支出可以在税前列支，但受到一定比例的限制，如企业所得税对企业的捐赠支出做出了12%的限制。实际的执行过程中，企业或个人的捐赠支出并不能全部在税前列支，这样就增加了企业或个人的捐赠成本。其次，在增值税中，对企业或个人的捐赠行为要视同销售，以市价为计税基础计算缴纳增值税，这样进一步增加了捐赠者的捐赠成本，影响了捐赠者的积极性。从自然灾害的频发性考虑，在所得税中取消捐赠支出税前列支一定比例的限制，同时也应在增值税方面对实际向灾区的捐赠支出给予一定的税收政策倾斜。如上，可以最大限度鼓励捐赠主体的积极性。

（三）扩大应对自然灾害税收政策的范围

在现有的税收政策中，应对自然灾害的税收政策绝大部分内容是针对灾后救助和重建而产生的捐赠行为的一种政策倾斜，且只涉及到所得税类的相关政策，流转税等其他税类中，如增值税、营业税等涉及的应对自然灾害的税收优惠政策甚少。其实在自然灾害的预防、救助及灾后重建过程中，部分行为不仅仅涉及到所得税类，也涉及到流转税类、财产行为税类等。如在自然灾害预防方面，防灾、减灾基本常识的宣传；咨询服务及相关宣传资料的制作、印刷；水库的修建、防洪堤坝的建设、维护；防灾、救灾物资的生产、运输等。上述业务不仅仅涉及所得税，而且涉及到增值税、营业税等相关的流转税，涉税比例也较大。应对自然灾害的税收政策应该是一套完整的税收体系，应该是全方位的涉及所有税种的税收制度。因此应扩大应对自然灾害税收政策的范围，在税收允许的最大限度内，全面减少因税收问题对自然灾害预防、灾后救助和重建的影响，让应对自然灾害的税收政策发挥到最大限度。

（四）重视防灾救灾资金的税收扶持

首先，应重视保险公司防灾、救灾资金的扶持。保险公司在灾害救助中发挥着越来越重要的作用，现代人对保险有了重新的认识，保险不仅对自然灾害的救助有很大的帮助，也会对其他意外事故所造成的损失有一定的帮助，如人身意外伤害保险、车辆保险等。就自然灾害造成损失的保险赔偿而言，保险公司对受灾人员进行一定的补偿，这大大缓解了灾后重建的压力，同时也对灾后重建工作起到了良好的促进作用。因此，应建立并完善自然灾害保险制度，充分利用税收政策促进保险资金投向防灾、救灾的工作中去。其次，灾区的重建工作包括很多大型基础设施建设项目，例如房屋建设、道路整修、通讯线路架设、管道铺设等，上述基础设施建设项目具有建设周期长、资金需求量大，效益不显著等特点，绝大多数商业金融机构不愿意将资金投放到上述项目中去，为解决这一难题，应由政府牵头，利用税收政策、金融政策等对金融机构向灾区投放资金的利息免征营业税、企业所得税，坏账准备允许在税前列支，以鼓励资金流向受灾地区，支援灾区的恢复重建工作，促进灾区经济的复苏与发展。

（五）加强应对灾害税收政策的宣贯

税法是一套税款征收管理的科学体系，随着政府对宏观经济的调控，税法中相应政策会随着经济的发展而处在不断变化中，这更大了税法普及的难度。税法也是国家法律的一部分，除政府部门的税务人员、企业及中介机构的税务经办人员、研究人员外，绝大部分人不能对税法有更深入的了解。面对这种现实，政府税务主管部门应通过多种形式，加强有关防灾、救灾税收政策的日常宣传。在灾区，应该让受灾群众知道自己可以享受哪些税收优惠政策，怎样做才能通过税收政策让自己得到更多的援助；在非受灾地区，应该让捐赠者知道，因自己的捐赠行为，政府给予了多少税收优惠政策，鼓励捐赠者更积极主动地从事捐赠事业。

（六）开征灾害税

面对自然灾害，我国政府采取的多数是国家援助、补偿形式来救灾，很少在防灾方面进行规划。自然灾害从某种程度上讲是不可避免的，社会及政府只能控制其危害范围。灾害税是一种预防灾害的财税举措，在没有发生自然灾害时，通过灾害税的征收，聚集防灾、救灾资金。当灾害发生时，以此项资金储备来应对自然灾害造成的损失。如此在大灾之年，可以缓解财政支出的压力，同时也有效地完善了我国应对自然灾害税收体系，改善了传统的自然灾害风险管理模式。

参考文献：

[1]马国强.《中国税收》[M]，大连，东北财经大学出版社.2009

减少自然灾害的方法篇（8）

intheNewCentury

——AndDiscuiononReadjustingtheDisciplinarySystemof

SafetyandDisasterReduction

JinLei

（BeijingItituteofArtbitectureDesign&amResearch）

XuDeshu

（CTLP）

Atract：Basedontherecognitionofthedisasterregulantyinpastdecadesandthepredictiveanalysisofdisastersituationinthenewcentury,fromthenewviewpointofintersectionofscienceandculture,anewstrategy,takingthemanagement,scienceandtechnology,cultureanddisciplinecotructionasmainsubjects,wasstudied.

Keywords：Safetyanddisasterreduction　Intersectingdiscipline　DisciplinarysystemReadjustment

1　前　言

在20世纪即成历史，千年之交跨入新世纪之时，作为科技工作者应关注减灾的科学理性及管理思想，有责任向政府及决策者进言，以期创造一个推进21世纪科技减灾的知识及文化氛围。在新的千年之初，人类生存环境虽有一种万物更新的召唤，但也不乏众多留给21世纪的悬念，其中事故及灾害正是一种无法抹掉的现实。联合国“国际减灾十年”(1990～1999年）每年一次“国际减灾日”主题的选定和变化，令人们感受到国际减灾行动的脉胳和发展趋向。

1987年，联大第42届大会形成的第169号决议，决定20世纪90年代为“国际减灾十年”，具体目标是提高发展中国家的防灾、抗灾能力。1989年第44届联大决定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”，从其主题发展可感悟到减灾对可持续发展的意义及轨迹；1991年：减灾、发展、环境——为了一个目标；1992年：减轻自然灾害与持续发展；1993年：减轻自然灾害的损失，要特别注意学校和医院；1994年：确定受灾害威胁和易受灾害损害的地区——为了更加安全的21世纪；1995年：妇女和儿童——预防的关键；1996年：城市化与灾害；1997年：水多、水少，都会酿成现代灾害；1998年：信息与媒体——减灾从信息开始。1999年是联合国“国际减灾十年”的最后一年，其主题是“防灾的收益”。

1999年7月，在日内瓦召开的第二次世界减灾大会通过的管理论坛强调：要关注大城市及都市的防灾减灾，尤其要将社区视为减灾的基本单元，必须开展灾害风险评估；建筑结构的标准与规范的研究，因为它对减灾十分重要，而提高结构安全标准更是面临的重要挑战。国际减灾十年科技委员会报告强调：未来全球减灾关键是要提供一个观念，即如何通过现代科技知识，为使减轻灾害危险取得收益，并更好地深入到社会政策的决策过程中去。只有通过持久地提高公众意识和实际应用减灾技术，安全减灾才能为公众所理解、所认识，并体现出社会价值及广泛的意义。联合国《制止灾害》杂志主编A.Mauro在“20__年的新挑战”一文中强调：“国际减灾十年目标是促进、支持灾害周期中防灾和备灾的最新研究成果，事实上一个好的防灾政策，可使破坏不致变成灾害。人类的活动主要是在文化上的促进和加强，更好地总结现有灾害深入评价适合的生命安全环境”。

笔者认为，国家、政府领导人及安全减灾界专家必须充分关注新世纪中国社会经济可持续发展中面临的重大灾情及灾害事故潜势，不如此，中国的安全减灾问题将直接阻碍新世纪中国社会经济发展之腾飞。可持续发展作为一种全新的发展观，是追求生命永驻世界的本性理论。过去的缺欠及不足在于，只关注21世纪议程中的环保主题及自然灾害问题，并未充分关注集安全、减灾为一体的大安全观，这不仅不是客观地分析及判断，同时也将有害于真正减灾战略的制定。为此，本文强调的可持续发展战略必须是集安全、减灾、环保为一体的安全观，其基本框架要包括安全、减灾的总体战略、社会安全的可持续发展、经济安全的可持续发展、人口资源环境的安全可持续发展等。

2　中国21世纪安全减灾战略的重大选择

2.1　减灾重点及高新技术意外之灾

新近换届的中国灾害防御协会通过的会议报告提出：新世纪中国将特别关注城市化灾害、工业化灾害、贫困减灾、中西部开发等区域性灾害重点问题。笔者对清华大学物理系提交的高技术灾害报告进行了研究，并归纳了现代物理概念中的高技术灾害事故，即非常态的核事故隐患、电磁环境公害、航空航天事故、化学品致灾等。对高新技术意外灾害应采取的应急对策是，按照国际惯例：首先立法，起草国家关于高技术事故应急特别法规，以使这项工作有法可依。其次，建立起部级的高技术事故应急组织机构网络，形成国家、省、市、县、镇五级综合减灾防灾网络，增强防灾、减灾的能力。考虑到高技术事故及其应急处理有其专业特殊性，所以，应急宣传工作一定要到位，以消除人们的恐惧心理。如核应急五级减灾网络，要做好宣传工作，向广大民众讲清楚，对不同的核事故采取不同的应急对策，方能使事 故的后果减到最小，取得最佳减灾效果。最后，周密制定核事故应急措施，如灾区划分、警戒，城市民众的疏散、撤离路线，居民临时疏散、集结地安排，交通管制，医院急救系统应急准备，广播、电视等宣传媒体的适度宣讲，以及开展类似于消防、救护等工作那样，进行必要的核事故应急演习。

2.2　综合减灾管理及政策制定

自然变异和人为作用是现代及未来灾害的两大根源，从而分别形成自然灾害及人为灾害或混合型灾害。减灾管理的目的，不仅在于组织人力、物力、财力综合防灾，尽力减轻损失，更在于采取预防对策，强化管理体制建设，从而节制人类自身的行为，尤其要防范人为灾害链的形成。减灾政策指安全减灾的指导思想、方针及其科学计划及规划，这是21世纪中国安全减灾的纲要。《中国减灾规划》及《中国21世纪议程》无疑成为中国安全减灾在21世纪初的前十年的部级战略政策，而由减灾科学家提出并得到国务院有关领导关注及部委级支持的《21世纪国家安全文化建设纲要》(1997年6月6日推出)同样应成为中国跨越20__年的减灾科技管理指南。它十分需要各界科技专家、管理人士的爱护、扶植，并使之丰富。

2.3　安全减灾科技与产业发展

安全减灾是一项复杂的自然——社会——经济系统工程。减灾的成功在很大程度上取决于科技进步的水准。科技减灾之所以能够成为最重要的生产力要素，贵在抓紧如下建设：(1)深入开展减灾基础性及灾害系统机理综合性及分支性研究；(2)大力开展减灾科技攻关及技术产品开发；(3)抓紧中国减灾综合性研究机构建设及培育；(4)以灾害经济及减灾创造效益为中心开展产业化模式探索；(5)发展以风险、保险评估为中心的重大工程项目安全减灾综合评估研究等。如同环保界按自身发展规律及国际呼声不断完善环保产业一样，安全减灾的能力建设要本质性增强，其产业化方面要有大思路，不应再局限于劳保护品，而应拓展到城市公众及城市公共空间中，大力发展安全防灾、救灾类及安康类产品，发展安全减灾商业。当前最重要的是，管理部门要听取科学家的建议，制定未来减灾技术及产品发展计划。

2.4　大力普及“全球预防文化”及安全文化教育

实践证明，无论是公众安全意识，还是领导者的安全责任意识及防范能力的培养，国家系统化的减灾教育，都取决于对“文化教育”主题词的理解。1993年以来，我国的专家、学者就陆续向公众奉献了“安全文化建设”、“企业安全文化”、“社区安全文化”、“青少年安全文化”、“校园安全文化”、“安全减灾文化”等专著和教材，并由120余名安全、减灾专家向国务院及有关部委提交了“21世纪国家安全文化建设纲要”，为倡导安全文化，公众的安全科技文化教育，提高全民安全减灾文化素质，发挥了先锋作用，对营造中国的安全减灾文化氛围，弘扬安全减灾文化产生了深远影响。1999年7月，第二次联合国“世界减灾大会”提出的日内瓦战略极具启发性，正如安南秘书长所言，“我们人类必须由反应文化转变为预防文化”。减灾文化教育必须包括青少年。一方面，青少年也是社区的组成部分，另一方面，青少年是联系成人的途径。通过儿童影响父母，在消防教育中尤为成功。消防队员和警察在学校的讲话中，包括了不少紧急事故的信息，儿童可以从学校带回许多防火安全方面的问题和知识。在美国，儿童电视节目“芝麻街”创作了“停、丢、滚”歌曲，告诉孩子关于消防的知识。

无论是落实“中国减灾规划”、“中国21世纪议程”、“安全生产规划”，还是积极开展联合国“国际减灾十年”的各项活动，都离不开最大范围的向公众宣传、教育。通过对公众安全文化知识的传播及安全科技常识的教育，提高全民、全民的安全文化素质和创造良好的安全文化氛围，倡导“全球预防文化”，推崇“公众安全文化教育”是我国安全减灾的基础。

2.5　要极大关注信息及媒体的防灾作用

1998年的国际减灾日把媒体作为主题，是希望媒体成为推动防灾工作发展的重要力量。要发挥社会的现代化功能，就必须依赖于信息的准确、快速交换。所谓灾害信息，是指为减灾研究服务的信息。值得指出的是，灾害情报信息可简称为“灾害信息”，却不能简称为“灾情”。因为“灾情”一般特指某次灾害的人员伤亡和财产损失，它仅是灾害情报的一部分，而非全部，所以，不能把两者等同看待。从内容上分，灾害情报是科技情报的一部分；其加工程度同样有零次、一次、二次、三次情报（文献）；其载体，也有书面、口头、实物、声像、电子情报等。灾害信息采集（调查），是在一定范围从事所需灾害信息获取的基础性工作，它是灾害信息研究的依据和基础。从现状看，灾害信息采集方式有：印刷型文献的采集、零次情报的采集、剪贴簿、计算机联机检索、询问调查等。但无论从财力还是资料来源看，没有任何一个系统可以完全收集全世界所有的灾害基本数据。如果通过信息共享的方式，就可以各系统之间进行各种形式的资料共享。必须提出，在科学日益加速发展的今天，现代灾害信息的积累以比过去快几十倍的速度在不断膨胀，学科的发展已不允许过去那种各自为证，条快分割的大量重复工作、大量重复数据的现象继续存在。在这种情况下，社会各界提出了信息共享的要求。可以说，信息共享的提出是社会进步的迫切需要，更是全球及中国安全减灾发展的必然。

3　重组中国安全减灾科学技术学科的思考

21世纪的科技减灾文化之路，更趋综合化及交叉性。据不完全统计，近十年，国际性减灾会议已召开百余次，广泛涉及自然灾害与人为灾害、环境公害与技术复合型灾害等领域。1997年1月20日～28日，在北京召开的联合国灾害科学与公共管理相结合国际研讨会，特别强调运用多种高新技术，分析和认识自然灾害发生演化的趋势和规律，将综合减灾理论广泛应用；鼓励促进与减灾有关的不同学科的“杂 交”，以便共同发展全球的“灾害预防文化”。依笔者之见，未来的减灾科学极待学科化，即从构造大安全观的意义上讲，它应该再充实并完善，否则，将再造成条块分割、无所适从的局面，从根本上影响安全减灾学科建设及体系完善。因此，呼吁安全减灾学科的大联合、相关学术团体的大联合、管理及体制上的交叉、交融，这是迈向21世纪的中国安全减灾应抓紧、抓好的首要大事。仅就中国安全减灾学科建设看：(1)安全科学建设与发展，当今缺少一批学科带头人和学科建设理论专家。一个学科的完成与否，直接与其学科带头人和学科理论专家群体的形成关系密切，急需有计划地培养并发现一批学科研究专家；(2)安全科学学科建设与发展，还缺少对国际安全科学技术的理论及发展趋势有深刻的了解和研究，吸取国外的经验，学习他国专家的理论，从中对比以推动中国安全科学学科建设的进程和完善；(3)安全科学技术的进步和水平直接影响高新技术的应用，当前尚缺少专家致力于人造系统与人造系统、人造系统与自然系统相匹配连接的接口——“安全系统”的研究。

1998年，由河南大学出版社推出的百万字专著《中国21世纪安全减灾战略》的特点之一，是第三篇“科学技术篇”，用了近20万字篇幅对刘潜教授等人于20世纪90年代初创立的安全科学技术体系中所涉及学科及分支学科的框架之科学内涵予以展开和描述。在此基础上，大胆预见了安全、减灾、环保可望交叉的近30个新学科，并予以分析和创新。之所以这样做，是因为实践中已经发现，原学科体系（GB/G13745-92）的某些方面已不适应现代及未来安全减灾事业发展，这里不仅有学科交叉的需要，也有原体系未涉足的地方。客观地说，由于历史的原因及局限，该学科体系对于大安全观突出不明显，在许多方面既明确灾害学与安全学界限，又模糊各自的含义，从而使至今国内专家很难遵循，更无法上升到统一的科学体系上去认识问题。科学地论证现状及未来的大安全观，主要指应从安全减灾这个科学体系出发，描述有希望的发展中的学科，无疑为中国安全减灾基础科学及其教育探索了新路，但作为一种实践还需进一步得到相关学科专家和学者的大力支持。笔者以为应进一步明确并着力探讨如下关系，它们无疑会对丰富并完善学科体系有重要价值，也将成为重组学科的依据之一。

1)　安全减灾科学体系作为大安全观的事物之一，是主观的还是客观的，是专家随意杜撰的，还是社会经济或持续发展所需要的，必须搞清楚，因为这事实上确立了学科存在的根本。

2)　安全减灾科学体系作为知识体系和学科体系的一种创新，不仅给科研，更为综合减灾管理带来新径，还必然会影响现有大学教育及学位教育体制。作为一种探讨，科技与教育界人士是关心发展还是维护持续惯性体制，是站在国家全局，还是局限于小环境或单一灾种部门，也成为新学科确立的关键问题。

3)　安全减灾科学技术既包含安全，也包含减灾科学，其含义是明确的，是适合整个国际化综合交叉学科特点的。比如联合国20世纪90年代倡导发起的“国际减灾十年”行动，就不是从单一灾种出发的减灾，而日益明确了综合减灾的大安全观。为此，人们有理由相信，安全减灾科学技术作为一种综合性、交叉学科，有其存在的必然性及可能性。

4)　安全减灾科学技术学科体系将在新世纪得到完善。这是因为作为两大独立分支的自然灾害、人为灾害学科体系已有独立成为历史的体系。现在的问题，一方面是从学科意义上强化沟通，另一方面要从需求上找到其应用价值，从而不仅为教育、人才培养，更为新世纪择业寻求途径。这些或许更成为安全减灾科技及综合减灾管理事业的后劲与潜力所在。

作者简介：金磊，高级工程师，中国灾害防御协会副秘书长，中国劳动保护科学技术学会常务理事，中国科协减灾白皮书专家组专家，北京市人民政府专家顾问团专家

作者单位：金磊（北京市建筑设计研究院）

徐德蜀（中国劳动保护科学技术学会）

参考文献：

［1］金　磊.世界城市化防灾对策研究.中国城市导报，1988.9.

［2］金　磊.可靠性工程与城市防灾规划.城市规划，1989(4).

［3］金　磊编著.中国城市综合减灾对策.北京：中国建筑工业出版社，1992.

减少自然灾害的方法篇（9）

中图分类号：F113.3 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2013）02-0009-02

一、提出问题

近年来，全球范围内发生了一系列重大灾害事件，仅2011年度就爆发了众多意想不到的灾害，3月日本地震引发的福岛核泄漏事件、10月土耳其凡城地震事件、12月菲律宾热带风暴“天鹰”入侵导致的洪灾等。同样，我国近年也是灾害不断，如2003年的“非典”、2008年春节期间南方的低温雨雪冰冻灾害、“5.12”汶川大地震、2011年“7.23”温州动车追尾事件等，除此，各类火灾、爆炸、交通事故、废水污染以及矿难等灾害更是接连不断发生，可以说当今世界没有任何国家及地区可以避免遭受灾害的袭击。各种灾害事故的频繁发生严重影响了世界各国经济的发展，并因此带来了巨大的经济损失和人员伤亡。据民政部数据显示：2011年，我国各类自然灾害共计造成4.3 亿人次受灾，死亡（含失踪112人）1126人，紧急转移安置939.4万人次，最终造成国家直接经济损失3096.4亿元（不含港澳台地区数据）。[1]

面对这些残酷的事实，我们必须更加重视灾害问题，积极探求灾害产生巨大破坏性的原因。而大量事实表明人类自身的不当行为会导致灾害发生或进一步激发某些已经存在的事故隐患，最终使得这些隐患显性化为灾害事故，如人类修建道路、劈山开矿、滥砍乱伐等行为就会诱使山体滑坡、泥石流等灾害；现在常见的温室效应、酸雨、大气污染等，虽然是以自然灾害的形态表现出来，实际却是由人类行为所诱发导致的。由此可见在诱发灾害的因素中，不仅包含自然因素还包含人为因素，而且随着人类活动性的加强，自然诱因的比重在相对下降，人为诱因所占比重却呈上升趋势。如据国土资源部最新数据显示，2012年1月我国共发生地质灾害15起，造成直接经济损失284.5万元，其中人为致灾7起，占总数的47%，虽然数量少于自然致灾，但不能忽视的是，直接经济损失却是以人为因素诱发为主，主要为采矿和工程建设等，共造成直接经济损失超231万元，占总数的81%。[2] 由此可见，人为灾害给人类社会造成了极大损失，如何防范人为灾害的产生，或面对人为灾害应该采取何种措施降低其造成的损失已成为一个不容忽视的课题。

二、人为灾害的内涵界定

灾害是指能够造成国家或社会财富损失和人员伤亡的各种自然、社会现象。它们是相对于人类社会而言的异常现象。根据诱发灾害产生的原因不同，我们可以将其分为自然灾害、人为灾害及复合灾害。具体到每类别的灾害又可以再划分为若干子类别或子子类别。而我们研究的人为灾害主要是指由于人类自身的不合理行为对人类生命、财产所造成的危害和损失的现象及过程。根据不同分类标准，人为灾害可以划分为不同种类：如按照导致形成灾害的人员数目可以分为个体人为灾害与团体人为灾害；按照人为灾害发生时段的不同可以分为事前、事中与事后灾害；按照人们是否具有主观动机可以分为道德性灾害及过失性灾害；按照灾害对象不同可以分为自然灾害、管理灾害、技术灾害及社会灾害等，这些都是本文所研究的对象。

三、人为灾害的主要防范措施

与自然灾害不同，人为灾害具有主观性，通过采取某些相应措施是可以提前预防或避免发生的。因此我们必须正视人为灾害，发挥主观能动性，逐步建立完善人为灾害防范体系，减少或避免人为灾害的产生。

（一）建立健全综合性灾害管理机构

灾害管理是一个复杂而又系统的工程，要想良性运转，有效指挥，必须设立一个综合性的常设灾害管理机构。而事实也证明面对任何灾害，仅靠单个部门、单个临时指挥机构都无法达到防灾减灾的目的，它需要多部门、多领域的协调和联动。因此我们应该建立健全综合性的常设灾害管理机构，实现对各种风险和安全隐患治理的常规化和制度化，完善决策指挥机制，突发事件监测预警机制，各类相关数据资源的信息共享机制，负责理顺各级灾害管理机构，形成强有力的综合协调管理机制，从而提高防灾减灾工作的有效性。

（二）进一步完善灾害管理法律、法规及防灾减灾应急预案体系的建设

作为政府，应当迅速展开灾害管理的立法研究工作，进一步完善现有的灾害法律、法规体系，并对出现的新型灾害及时研究其特点、成因，有针对性的制订相关法律法规，使对其的防治工作做到法制化、规范化；对现有法律法规中的薄弱环节如灾情统计、民众救灾救援义务等进一步完善；同时，加快各灾害层面应对突发事件的应急机制，如根据灾害发生的实际情况定期修订预案体系，根据日常演练效果查找不足、改进预案体系，使其真正发挥防灾减灾的作用。

（三）完善对政府行政人员的奖惩机制

政府官员对防灾减灾工作的重视程度及灾害知识的了解程度也会影响灾害的防治工作，甚至会导致灾害发生或加大灾害损害程度。因此，国家应完善对政府行政人员的奖惩机制，加大对于防灾减灾工作业绩的考核比重，改变政府官员只注重GDP发展模式的观点，将其与相关人员的职务升迁、工资晋级、日常考核与行政问责等相联系，对于分管地区或领域出现灾害事故的人员实施问责制；对于分管地区或领域防灾减灾工作出色的加大奖励力度。通过这些激励措施的实行来改进政府官员的态度，使其能够提高防灾减灾工作的重视程度，减少或杜绝相关人员因为追求地区经济效益而采取的不当措施或不道德行为。

（四）将灾害预警机制常规化，坚持灾害源头预防与治理

近年来，我们身边发生的大大小小的灾害事故越来越多，防治灾害已成为我们的日常工作之一，因此要做好常规的灾害预警工作，做到把灾害控制在源头，避免或减少灾害的发生。

1.加强对公众防灾减灾知识教育。正如前文所说，现今灾害中，人为因素造成的灾害占八成以上，很多灾害就是由于人的不当行为造成。因此，在日常工作中应当加强民众的防灾减灾知识教育，定期深入社区、校园、农村及工厂等人口密集地区开展安全教育活动；建立新闻媒体、政府机构、社会团体三位一体的防灾减灾知识宣传联动机制；定期开展培训、演习等措施在民众中普及防灾避险、安全自救互救等知识。

2.建立健全灾害风险评估、动态监管机制。据有关数据表明，做好灾害风险的评估、监管工作，提前预报灾害隐患至少可以杜绝60%以上人为灾害的发生。由此可见风险评估与监管的重要性。这里的监管不仅包括政府对企业安全管理的监管，也包括企业自身的监管。因此，在日常工作中要重视风险评估工作，构建合理风险评估体系；做到定期进行安全隐患排查、监管工作；实施分级、分区域管理和动态监管；对危险地区、重点风险源头实行标注等各项工作，并使之长效化。

3.加强信息建设，及时披露灾害信息。作为权威信息的掌握者和控制者，政府应当对能够预见的灾害通过合理的渠道及时、准确告知民众，使之做到提前防范；对不能预见的突发灾害，在事件发生之初应当第一时间通报情况并对民众提供指导与帮助。通过建立权威的信息机制，可以引导民众排除不安定因素，消除恐慌心理，从而保持社会稳定，降低灾害所带来的衍生危害。如在我国，甲流H1N1发生初期也因为政府在第一时间及时向公众通报相关情况，并提供详细指导，才没有引起大范围的恐慌。

（五） 优化地区基础防灾设施建设

防灾设施可以说是一个地区安全体系的主要硬件部分，因此在设计本地区城市建设规划时要将减灾防灾功能纳入规划，尤其是交通、电力、给排水、消防、防洪等基础设施承担着地区防灾救灾的主要功能，直接面对灾害的考验，更要重点加强其防灾和保障能力建设，做好建设标准的设定和施工质量的监管与验收。除此，防灾设施的建设布局还要充分考虑本地区灾害的特点，做到合理布局，并使它们与相关部门之间保持畅通的联络渠道，形成防灾设施的联动机制。

（六）积极推进科技防灾减灾，提高灾害管理的科技水平

科技水平较低，不能及时准确提供预警导致灾害发生的情况越来越多，尤其是气象、地震等破坏力较大的灾害。因此，加大投入，积极推进科技防灾减灾迫在眉睫。作为灾害防范的主体，无论是政府还是企业都应当积极鼓励开展预防和减轻灾害的科学研究，根据灾害具体情况，有针对性的开发风险管理核心技术，并加以应用，如提高对恶劣天气、地震的预测预报能力；提高对煤矿渗水层的勘探等。此外，还要加大资金投入力度，提高各种救援装备的技术含量，支持并鼓励灾害管理专家进行理论研究，充分发挥防灾减灾工作的智囊团作用。

（七）加大灾害管理保障体系的建设力度

灾害管理保障体系贯穿于灾前、灾时及灾后整个灾害管理过程，为防灾减灾工作提供人、财、物的保障，可以说保障体系的完整与否将会决定防灾减灾工作的成效如何。1.对于人的保障：各地区、各部门、各单位应按照灾害类型不同建立针对性的救援队伍，并逐步增加人员数量；此外，还应积极宣传、培训，引导更多民众加入防灾救援的兼职队伍和志愿者队伍，提高其社会化程度，形成具有我们自己特色的专业、兼职、志愿者三支队伍有机结合的机制。2.对于财的保障：应加大防灾减灾及灾后重建资金投入力度，并积极探寻多种筹资渠道，实行政府、社会、经济主体各方面相结合的保障资金投入机制；同样对于救灾及灾后重建应积极完善损失补偿机制，加大商业保险及社会公益性基金的补偿作用，尤其是进一步扩大巨灾保险体系的险种，强调它的公益性和适度强制性，从而有效分散风险，减少政府压力及害损失。3.对于物的保障：应完善灾害应急物资储备仓库的地区布局，合理确定物资品种及储藏方式，扩大应急物资调配运送渠道。

参考文献：

[1] 郑功成.灾害经济学[M].北京：商务印书馆，2010.

减少自然灾害的方法篇（10）

我市属于北亚热带季风气候。虽然地势地貌比较单一，但由于北部大洪山脉对冷空气的阻挡作用，西南沿江地带出于____河谷边缘，东北处皂市河谷南下冷空气影响，形成了我市气候的区域分布特点：热量条件东北部和西南沿江一带略低，其他地方略高，水资源东南部多，西部和北部少，光资源东高西低。春秋为季风交替季节。春季时冷时热多阴雨冷害，春夏之交，没____河谷一带易发生风雹等强对流灾害天气。秋季年际的差异大，大多数年份秋热气爽。但有的年份阴雨绵绵，出现“秋寒”。夏季，我市受西太平洋副热带高压影响，盛行偏南风，闷热多雨，七月为最热月份，平均气温大多在27～30℃之间。六到八月降水量占全年的39%，形成雨与热同季节。梅雨期多暴雨，易形成洪涝灾害。出梅后，常有伏旱或伏秋连旱。

面临灾害频发、灾情严重、防灾减灾任务日益加重的形势，我市不断强化减灾救灾公共管理功能和社会服务职能，全市减灾救灾工作发展势头良好。

1、加强领导，建立健全工作机制

一是成立了自然灾害救助工作领导小组，明确了工作职责，细化了工作任务、目标和进度。各乡镇均形成了相应的工作机构。二是建立健全了灾害预警和信息机制。气象部门重点加强对暴雨等灾害性天气的精细化预报和雷电、大风、冰雹等强对流天气的短时临近预报；每逢灾害来临前，在电视台、市政府网站灾害预警信息，确保第一时间及时向公众预警信息。三是建立健全防灾减灾教育长效机制。开展了“防灾减灾日”系列宣传教育活动；推动防灾减灾宣传教育活动进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭；全力开展灾害风险隐患排查治理；积极组织开展防灾减灾演练。四是推进减灾救灾精细化管理机制。制定出台《____市救灾资金精细化管理实施办法》，学习推广京山经验，开展试点，全面推进全市减灾救灾精细化管理。

2、加大投入，不断加强救灾工作能力

在上级的大力支持下，我市进一步加强灾害监测、预报、预警系统基础设施建设。一是灾害性天气监测预报系统。气象部门充分运用新一代天气雷达、卫星云图等现代化设施，建立多级灾害性天气自动报警机制，开发短时灾害性天气预警系统，实现对灾害性天气可能影响的区域，提前2-3个小时预报预警到乡村，甚至到自然村。二是洪水预警系统。初步实现每个乡镇至少有一个雨量站点，重要河段都有水位监测站点。水文部门建立了水文自动测报和江河预警系统，准确预报雨水情，为抗洪抢险提供适时决策依据。三是预警信息快速广泛传播系统。在市气象局、市防汛办分别建立预警信息发送平台，实现在第一时间将预警信息、防范重点等，以手机短信形式发送到各级防汛指挥部成员和防汛责任人。近年来，我市通过逐步加大投入，在物资保障、技术支持上有效提高了应急保障能力。

3、完善体系，不断增强灾害救助快速反应能力

一是建立健全了各类应急预案体系。各级各部门认真研究，科学制定应急预案体系，并在实践中不断完善。先后制定了《____市自然灾害救助应急预案》、《____市气象灾害应急预案》、《____市破坏性地震应急预案》等，并以市政府文件下发各乡镇及有关单位，各乡镇也相应完善修定了乡镇预案，并建立了村级应急预案，形成了网络，对灾害应急从机制上作了保证。同时为确保预案的可行性，积极推进预案建设和演练，组织政府机关、企事业单位、学校、社会组织、社区家庭等开展应急演练，增强干部群众对预案的掌握和运用能力。二是建立健全了救灾防灾队伍。全市组建了951 人的灾害信息员队伍，其中乡镇级54人，村级灾害信息员794人，社区63人。对上岗的信息员并进行了业务培训，提高了业务技能，同时增加了防灾减灾常识宣传员，为普及防灾减灾常识提供了人力资源。三是建立赠灾捐赠机制。发扬“一方有难，八方支援”的光荣传统，动员社会力量参加抗灾救灾活动；建立对口帮扶机制，动员行政企事业单位对口帮扶灾区开展灾后重建工作，提高灾害救助能力。四是建立健全自然灾害调查评估体系。结合省民政厅制定出台的《____省民政系统灾情核查工作规则》，我市制订灾情核查工作规则，充分整合民政、交通、

水利、农业、通讯、电力等各职能部门力量，分类开展灾情核查，通过汇商，科学评估自然灾害损失，为政府灾后重建提供决策依据，提高灾后重建参谋决策能力。一是救灾资金总量与实际需求缺口较大。近年来，我市灾害频发，受灾地区抗灾能力较差，因灾致贫现象较为突出，常年需救助的人数多，每年需救济人口数和救济款数量大，上级拨款与实际需求之间有较大缺口，上级实际下拨救济资金数量与我市实际需救济存在较大缺口，资金困难矛盾十分突出。救济资金不足，影响和制约受灾困难群众生活安排工作。

二是社区和农村减灾基础薄弱。我市是鄂中人口大市，也是劳务资源输出大市，常年外出经营、务工人口超过30万，村中青壮劳动力外流导致农村减灾救灾缺乏基础性群众力量；社区和农村减灾知识的宣传教育相对滞后，公众对减灾的重要性认识不足，防患意识浅薄，存在侥幸心理，缺乏防灾知识及自救、互救技能；农村地区的防灾减灾基础建设较为脆弱。

三是乡镇信息员队伍建设需加强。部分乡、村灾害信息员队伍多数频繁换动，特别是村级灾害信息员主要由支（村）“两委”班子成员兼任，因村级事务繁杂，时间、精力有限，导致灾害信息员队伍无法保持相对稳定。部分乡镇信息工作员忙于具体工作，学习培训的机会相对较少，无法胜任灾害救助工作。

四是减灾救灾信息化手段相对滞后。气象信息预报、水情(警)预报、灾害信息应用平台、冰雹防治等设施建设相对滞后，灾害预警、信息报送、应急响应和应急救助的时效性有待提高。

五是救灾资金分担机制不健全，应急保障措施还不力。一旦发生大的自然灾害，短时间内难以筹备到足够的应急救助物资，除了移动电话、固定电话外，缺乏其他通信系统，一旦遭遇破坏性较大的自然灾害，无法保障应急指挥通讯畅通。应急队伍装备配备不足，面对灾难往往无法开展有效的抢险救援工作。乡镇减灾救灾工作人员缺乏必要的救灾工作经费，难以调动其工作积极性、主动性，减灾救灾精细化管理工作有一定难度。

一是增强灾害管理的协调机制，推动灾害管理体制的完善。在综合减灾的日常工作当中，与单灾种管理机构合作得如何，直接关系到综合减灾工作的成效。因此，要按照政府负责，部门指导协调，各方联合行动的要求，打破部门分割的界限，建立和完善多层次、多方位的联防工作机制，加强党政机关部门之间、政府部门之间、政府各层级之间、政府与社会之间、各辖区之间的合作，建立和完善民政、气象、国土资源、水利、农业、林业、地震等有关灾害主管部门之间灾害信息的沟通、会商、通报制度，实现资源整合与共享，密切配合，协同应对，逐步形成“政府统一领导、部门分工协作、社会共同参与”的综合减灾工作联动机制。

二是加大防灾减灾宣传教育力度。深入社区、农村等基层单位和灾害易发地区，广泛普及防灾减灾法律法规和基本知识教育，重点普及各类灾害基本知识和防灾避险、自救互救等基本技能，提高灾害防御能力。以“防灾减灾日”宣传教育活动为契机，结合各自实际，开展防灾减灾宣传活动，组织应急演练，着力提高全社会防灾减灾意识；建立防灾减灾宣传教育长效机制，大力宣传开展防灾减灾活动的重要意义，面向城乡社区，全方位、多角度地做好防灾减灾宣传工作，努力形成全社会共同关心和参与防灾减灾工作的良好局面；切实加强防灾减灾知识和技能培训。