社会保障论文篇（1）

关键词：农民工社会保障制度个人发展账户

前言：

随着工业化、城市化进程的加快，农民工队伍不断壮大。他们一方面离开了传统的农业经营，导致土地的保障功能大大减弱；另一方面加入现代产业，又使其面临着比传统产业更多的社会风险。虽然客观上他们强烈需要受到现代社会保障制度的覆盖，但是由于传统的二元社会体制等原因导致他们几乎处于没有任何社会保障的境地。因此，农民工社会保障问题也越来越引起人们的重视。尤其是从国家“十一五”规划中首次明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”可以看出，农民工社会保障问题的已经提上议事日程。

20世纪90年代中期，广东省最早开始探索农民工的社会保障问题。此后随着农民工队伍的壮大和工伤事故的增多，各地纷纷对这一问题进行探索。目前，从实践层面上看，农民工社会保障的模式有三种。即入城保模式(以广东省为代表)、新建综合保险模式（以上海是为代表）和入农保模式（以沿海经济发达农村为代表）。与此同时，理论研究者对此也没有一个统一的意见。如李强教授的《当前我国城市化和流动人口的几个理论问题》、孙树菡、张思圆的《都市边缘群体及其社会保障权益》、张启春《谈谈进城务工人员的社会保障问题》等文章认为农民工的社会保障应纳入到城镇社会保障体系中。与此相反，杨立雄的《“进城”,还是“回乡”———农民工社会保障政策的路径选择》一文则提出农民工的社会保障应纳入他们本地的农村社会保障体系中。同时，也有人提出建立新的农民工的社会保障制度，如郑功成《农民工的权益与社会保障》、李迎生的《社会保障与社会结构转型--二元社会保障系研究》、罗遐的《农民工社会保障问题研究--基于苏皖四村的一项实地调查》等文。从实践探索和理论研究的现状来看，农民工社会保障还存在较大的问题。对于一个在全国范围内流动的庞大农民工群体而言，如果从其保障制度的一开始就处于五花八门的状态，是非常不利于自由流动的劳动力市场的形成。更不利于这项制度的推广和实践。如果说目前城乡社会保障制度处于二元状态还要延续相当一段时间有其必然性和可能性，那么农民工的社会保障处于多元状态不论是从其必然性还是从其可能性来讲，都是行不通的。然而，农民工社会保障为什么出现目前的这种状态，其中最主要的原因就是这一问题是在现实的逼迫下，带着解决问题的态度而出现的制度设计，而有关制度设计的一些最根本的问题还没有达成统一的意见。

构建农民工的社会保障制度，必须要从中国经济社会发展的宏观角度出发。因为目前农民工群体对我国经济社会发展的影响都是巨大的，如果没有一个总体的宏观的指导思想，单纯地就构建农民工社会保障制度而展开讨论，即使制度本身是一个很完善的保障体系，但是运用于实践就可能会出现一系列的问题，甚至会出现与国家整体发展目标相背离。现有的城乡社会保障制度的改革在某种程度上就出现了这样的问题。因此，讨论农民工社会保障模式问题，首先要对其制度构建的理念、目标和原则等基本问题形成统一的意见。

一、坚持社会公正的理念

社会公正的基本含义是每个社会成员都应平等地享有基本的政治权利、生存权利和发展权利，使其构成了经济社会正常运转的基础。社会保障制度是随着工业化进程而逐步建立起来的社会政策，它是保证社会公正得以实现的具体政策。从工业化国家社会保障制度的演进历程来看，社会保障模式经历了补救模式－机制模式－普遍福利模式[1]的演化，虽然这种演化也使社会保障的覆盖范围逐步扩大，但是这种扩大的顺序是从国外意义上的“农民工”开始，逐步扩大到整个工人阶级以至全民，这样的一个过程解决了工业化过程中因市场失灵等原因造成的一系列社会问题，保证了社会的平稳运行。而我国社会保障制度从目前覆盖的群体来看，享受社会保险的主要是城镇职工。农民工虽然也在城市工作，而且经受着比城镇职工更多的社会风险。但由于多种原因，他们未能被以社会保险为核心的现代社会保障制度所覆盖，而是被排斥在社会保障体系之外。“农民工是社会上的弱势群体，社会保障不论从哪种理论来讲，都应该覆盖这一群体，但事实恰恰相反。”[2]这说明我国社会保障制度改革不但没有起到缩小差距，保证公平，推动社会结构合理化的作用，相反却起到了强化或者说是放大市场失灵的作用，其社会功能发生了偏差。这不论是对经济的可持续行发展，还是社会结构的转型以及社会的稳定等方面来看，其负面影响都很大。因此，建立农民工社会保障制度要对这种偏差进行修正，体现社会公正的原则。

二、要以搭建社会保障制度城乡整合的桥梁为目标。

构建农民工的社会保障模式必须从我国和世界社会保障制度的整体发展趋势为着眼点，适应建立全国统一的劳动力市场和社会结构转型的现实需要，为将来社会保障体系城乡整合的大局服务。农民工社会保障模式的选择，既不是对他们当前在就业过程中出现问题的一个临时性的解决方案，也不是简单地把他们纳入到目前的二元社会保障体系中任意一元社会保障体系。尽管这种制度模式的构建可能不同于现有二元社会保障体系中的任何一元，但是必须以农民工的特殊身份和社会地位为载体，搭建社会保障制度城乡整合的桥梁。

二元社会保障体系是我国计划经济时期为适应当时城乡经济发展战略的实际而设计的一种社会保障体系，与当时的政治经济文化的社会大背景相适应，较好地解决了当时的保障问题。但是随着计划经济向市场经济的转型、城乡经济差距的拉大，社会保障制度并没有在中央财政的二次分配领域调节城乡之间因市场经济的失灵而带来不平衡发展，而是在原有的基础上有所强化。然而，社会保障制度的城乡整合，不论是从其自身发展规律来看，还是从适应市场经济改革和统筹城乡经济发展的角度分析，这种未来的发展趋势都是不可避免的。因此尽管我国目前社会保障制度的改革困难重重，但仍然应以“促进城市人口和农村人口的融合而不是分裂，促进城乡一体化而不是二元化，推动城乡利益分配的公平化而不是畸形化”[3]为基本的准则。

农民工在经济收入、社会地位等很多方面都介于城市人口和农村人口之间，同时他们的未来或者说定居地有很大的不确定性等特点，使其社会保障制度能够成为整合城乡社会保障制度的桥梁。因此，农民工的社会保障模式设计，尽管目前可能不同于城镇和农村的社会保障制度，但一定要为城乡二元的社会保障制度的整合提供一个中介或者桥梁。这样才能为从根本上统筹城乡经济的发展、改变二元社会结构、加快城市化进程等我国经济社会发展的大局服务。

三、必须坚持切实可行的操作原则

1．坚持与城市和农村的社会保障制度相对接的原则。

农民工社会保障模式的选择首先必须考虑的问题就是农民工的未来是属于城市还是属于农村。现有的保障模式的分歧最关键点也在于此。即使是从最积极的推进城市化的制度角度考虑，农民工这一群体都不可能完全属于城市；同样，即使是从城市化发展的最稳妥方面考虑，农民工这一群体也不可能完全属于农村。二者在效果方面的区别就是农民工进城的多少，但不可能是全部。这样农民工社会保障模式的构建就不可能简单地把他们纳入城市社会保障体系或农村社会保障体系，而只能是这种制度与城市和农村的社会保障制度相对接。

2．必须坚持保证农民工社会保障账户能够自由转移的原则。

流动性大是农民工群体的一个鲜明特点。他们不仅在城乡之间流动、而且在不同城市之间，或同一城市的不同企业之间也频繁流动。从今年年初全国各地民工流动的基本情况可以看出，我国目前已经形成全国范围的农民工劳动力市场。随着2004年出现的民工荒现象，地域之间、企业之间对农民工用工已经展开竞争。[4]在这种情况下，农民工不同区域之间的流动还会有所增加。

然而，从实践层面上看，由于我国社会保障制度实行的是地区统筹，农民工的流动为其社会保障账户的转移带来很大的困难。农民工社会保障扩面缓慢、退保增多等现象都说明了这一问题。目前农民工入城保模式与农民工流动性大相矛盾造成的效果是背离了农民工社会保障制度的初衷，农民工社会保障不但没有推进农民工的城市化进程，反而成为对他们的剥夺。因此，从操作层面上讲，构建农民工社会保障制度，必须适应他们流动性大的特点，保证他们社会保障账户能够自由转移，否则这种制度很难在实践中推行开来。

3．必须坚持农民工缴费低的原则

农民工收入现状及其未来发展趋势的分析，是我们构建他们社会保障制度的一个前提基础。农民工收入低的现状已经被大量的社会调查所证明。笔者2005年底在北京市做过的一项调研表明农民工的月平均工资为845元。尽管他们省吃俭用，除去花销，年结余平均每人仅3095元。在调查关于“你最多每月能够缴纳多少保险费用”问题的统计中得知，农民工的缴费能力确实非常有限，大多数农民工回答的数字在50－100元之间，平均值为92.99元。[5]如果这与他们的收入相比较而言，所占的比例很高。这说明了农民工对社会保障制度的需求还是很强烈的。农民工收入低直接决定了他们社会保障的缴费能力有限。

农民工收入低的现状在短时间内不可能得到根本改观也是决定他们缴费能力的一个因素。尽管近年来长三角和珠三角地区的“民工荒”现象的出现导致一些人认为，不论是从劳动力价格的市场调节机制角度，还是从国家完善最低工资标准的宏观政策角度，都会提高农民工的工资水平。但如果具体分析就会发现雇佣农民工的这些民营企业给农民工提升工资的利润空间十分有限。近年来“民工荒”现象并没有随着媒体宣传而得到缓解这一事实说明这一问题。因为如果企业有给农民工提高工资的利润空间，企业老板不会在没有钱赚（不提工资，招不到工，望单兴叹）和赚的少一点（提高工资，招到工，完成订单）之间选择没有钱赚。同时，农民工自身的素质以及我国农业剩余劳动力多的现实等也都限制了他们收入的提高。由于近年来中央对农民工问题的关注，农民工的工资增长速度会加快，但相对工资的提高则很难。

农民工社会保障缴费能力低一直以来是阻碍他们与城镇职工建立统一的社会保障体系的一个重要因素。建立农民工的综合保险模式和实行他们与城镇职工不同的缴费水平等措施都是由于农民工的收入低、缴费能力有限这一因素所致。由于农民工收入低的这一现实不可能在短时间内得以改变，因此，农民工的社会保障模式的设计，必须要充分考虑到这一点。

四、农民工社会保障模式的建议

纵观目前农民工社会保障制度的实践探索和理论研究可以发现，现有的制度模式的设计还没有很好地解决了上面的几个问题。当然每个制度模式的设计也都有其优点和长处，但问题是如何整合这些制度，使其成为一个能够在全国范围内实施的、设计合理的、能被政府、企业和农民工以及研究者共同接受的农民工社会保障模式。

农民工社会保障模式的构建既要照顾到制度模式的可实践性，又要有一定的社会保障理论为依据；既要考虑到制度实施的现时性，又要考虑到制度实施的可持续性；既要适应农民工群体的特点，又要考虑到制度与二元社会保障体系的对接问题。制度设计的多重目标要求其最大的特点就是灵活性。因此，我国农民工社会保障制度模式的构建应以建立个人发展账户为基础的综合保障体系。

1．对个人生活过程中必经的保障项目应建立个人发展账户。个人发展账户应是一种综合的保障项目，包括购房，子女教育，养老等保障项目。主要通过储蓄形成，个人和雇主承担主要部分，政府通过给予存入资金免所得税这种间接的方式进行补贴。个人发展账户的所有权和收益权归个人所有，支配权、使用权上受公共政策干预和约束。政府承担的责任，应当在资产形成、保值增值、待遇计发三个方面进行平衡，并通过强制或非强制的办法执行，管理和运作。个人发展账户是综合账户，分项设计，综合管理，统一使用，实现个人账户的纵向转移支付。个人发展账户具有的灵活性对于目前我国统一的劳动力市场的形成有促进作用，也适应劳动力流动频繁的现状，以及与城乡社会保障体系的对接等都是可行的。

2．对于大病等带有风险高的保障项目应建立风险共担机制较强的保障办法，建立全国统筹的大病医疗制度。大病统筹应该类似农村的合作医疗，政府对此资助力度应较大，体现社会公正，引导农民工参加。

3．建立由企业负担的工伤保险制度。农民工所在的企业必须根据企业所在行业风险大小缴纳农为民工缴纳工伤保险费用，一旦漏保企业应付全部责任。这不仅是对企业生产安全的一个保证，也是维护农民工弱势地位的一个体现。

4．最低生活保障。鉴于农民工的特殊身份，最低生活保障也可以是双重的。在户籍改革成为大趋势的情况下，农民工入城市户籍可以享受城市的低保，回农村可以继续享有对土地的永久使用权。但是为了防止大量农民工涌入城市享受低保给城市发展带来的沉重的负担，各个城市可以规定农民工连续在某一城市工作的年限，作为其享受城市低保的一个条件。

注释：

1、杨翠迎中国农村社会保障制度研究中国农业出版社2003/10版

2、杨桂宏农民工社会保障缺失的深层原因中国社会学网/社会政策

社会保障论文篇（2）

在20世纪80年代以前，农村经济结构的基本特征是，农村经济以农业经济为主，农业经济以种植业经济为主，种植业经济以粮食经济为主。这种农村经济结构，对于土地有着高度的依赖性，为土地成为农民社会保障的主要来源提供了条件。因为在当时，对于绝大多数农民来说，经营土地是获得收入、维持基本生存的主要手段。

在传统的农村集体经济体制下，农村土地实行集体所有、统一经营。农民对这种集体的成员权，是与生俱来的。这种成员权主要体现在两个方面，一是作为集体中不可分割的一部分，拥有对于土地的产权，特别是部分剩余索取权；二是成年后在土地上就业的权利。这种成员权加上土地的养育功能，使土地能够在相当程度上，发挥对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障功能。以其中较为复杂的养老保障为例，它主要是通过两种形式实现的。其一是对于为数较少的孤寡老人实行集体养老；赖以进行集体养老的收入，则主要来源于土地。其二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。后者的养老保障收入，少量来自老人凭借其对于集体的成员权，所获得的福利收入；主要来自于家庭内收入的人际转移，特别是代际转移。而家庭内收入人际转移量的多少，则取决于两个因素：集体土地生产力水平的高低、家庭劳力的强弱多寡。因此，一般老人的养老保障收入，虽然不是来自于老人长期生活中的现金积蓄，却可视为其婚后的长期非现金储蓄。“养儿防老”实际上是一种长期非现金储蓄。

实行联产承包制以前，传统的集体经济体制的运行特征是，土地集体所有、集体统一经营和统一分配。这种传统的集体经济体制的长期运行，导致农民缺乏生产经营的积极性，也严重妨碍了农业生产力的发展和农村经济效益的提高。在农民人数不断增加、农村人地关系日趋紧张的背景下（注：在全国普遍实行联产承包制的1984年，农村人均耕地面积仅有1.5亩。），由此又进一步导致了土地的保障功能严重供给不足，土地对单位农村人口的保障能力不断弱化。到1978年，全国农民人均纯收入仅为133.57元，比1957年仅增加60.6元，其间年均递增率仅为2.9％。同年，全国大约有2亿人口不得温饱，农民的人均粮油消费量甚至比1957年还低。

在80年代以前，除五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外，在广袤的我国农村，来自土地之外的社会保障，几乎是一片空白。因此，在当时高度土地依赖性的农村经济结构之下，农民长期的生活困难和土地保障功能严重弱化的现实，极易诱发出农民增强土地保障功能的制度创新冲动。联产承包制的产生，就是这种冲动爆发的结果。在农村改革初期，为什么实行联产承包制首先是从贫困地区开始？为什么在进行这项制度创新时，在农户之间往往是按人口或人劳比例分配？土地保障功能方面的原因，不能不受到充分重视。既然进行这项制度创新的重要原因，是增强土地的保障功能；那么，在土地集体所有这一“集体”范围内，平等的成员权就应该享有平等的土地保障权。因此，按人口或人劳比例均分土地，是一种难以回避的选择。甚至在绝大多数地区，是按人口而不是劳动力，把集体所有的土地，按肥力划等平分的。根据全国农村固定观察点办公室的资料，即令是到1997年，在观察点系统的317个村中，按人口或劳动力均分承包地的，仍占70.7％；其余29.3％实行所谓的“两田制”，如口粮田按人均分，责任田按劳力均分。此外，调查的266个村自实行联产承包制以来，有80％进行过土地调整；其中又有81％的村，在调整中采取增人增地、减人减地的原则（注：全国农村固定观察点办公室：“当前农村土地承包经营管理的现状及问题”，《中国农村观察》1998年第5期第57页。）。

二、土地保障的新矛盾

实行联产承包制（十五届三中全会后改称家庭承包制），从早期动因上看，是为了解决农土保障功能的严重供给不足问题。这场改革的发生，也带来了土地保障功能的一系列新变化。主要表现是：第一，提高了土地的生产力水平，增强了土地的收入保障功能。改革初期农业生产力迅速发展，农民收入水平的迅速提高。第二，强化了土地的失业保障和社会稳定功能。实行联产承包制，赋予了农民对部分土地的承包经营权。这种土地承包经营权，可以作为农民从事非农就业的退路。因此，农民的土地承包经营权，有利于增强其抵御非农就业风险的能力；也保证了不至于因多数农民无从就业，而妨碍社会稳定。80年代以来，随着人口的变化，许多地方频繁地进行的土地调整，在相当程度上，正是为了维护土地的上述保障功能。

但是，自实行联产承包制以来，农村经济和整个国民经济的迅速发展，也使土地保障功能的发挥，面临着一系列新的矛盾：

1.发挥土地的保障功能与提高土地利用效率的矛盾

土地不仅是农民社会保障的重要依托，还是重要的农业生产资料。如果农村的分工分业不发达，农民经营素质的分化程度也不高；那么，发挥土地的保障功能与利用土地的生产资料功能，往往不存在明显的矛盾。但是，随着农业生产力的发展和农民分化程度的提高，二者的矛盾将会越来越大。因此，土地向经营能手集中，土地连片开发、发展农业规模经营，就是提高土地利用效率的必然要求。如果过分强调土地的社会保障功能，势必导致农户的土地不断细分，不利于土地的连片和有效开发，妨碍农户之间的土地流转，延缓土地规模经营的发展；进而有悖于土地利用的效率目标。80年代以来，在耕地面积不断减少的同时，农村的人口和劳动力却不断增加，导致人地关系不断恶化。由此导致的结果是，从相对地位来看，土地所承担的社会保障功能上升，生产资料功能下降。在有些地方，由于农业经营比较利益低等原因，土地的生产资料功能已经严重退化，甚至基本消失；转变为单纯的保障手段。主要表现是，部分从事非农产业的农户，往往对土地进行粗放经营，或将土地撂荒。据张红宇（2001）对安徽寿县的调查，2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩，比上年增加1.4倍；占全县耕地面积的9％。其中常年性撂荒面积占72％，季节性撂荒面积占28％；撂荒2年以上的，占撂荒面积的26.7％。

2.发挥土地的保障功能与土地保障功能弱化的矛盾

长期以来，农民的社会保障，主要是以土地为中心的非正规保障；特别是那些在农村经济和农民的收入来源中，农业所占份额大的地区。因此，随着农村经济的发展和农民收入水平的提高，农村土地的保障功能应该得以强化。但是，遗憾的是，近年来，农村土地的保障功能不仅没有得到强化，反而不断弱化。主要表现是：

——农业经营的绝对收益越来越低，在有些地方，农业经营甚至绝对亏本。目前，多数农产品提价的空间小，降价的压力大。随着加入WTO，农产品提价的空间，将会越来越小。但与此同时，在以小规模农户分散经营为主的农业组织结构之下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲；由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重，已经很大。以1999年为例，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，占出售价格的比重分别高达82％、94％和99％。在价格、成本双因素的夹击下，我国农业经营的绝对收益，已经越来越低。以浙江省农村固定观察点的10村资料为例，1995年亩均净收益为680.04元，到1999年已经下降到505.71元，4年间减幅达25.6％；如扣除人工和物质费用因素，则农地经营的亩均纯收益，1995年为34.51元，到1999年已经下降到-174.72元；农地经营处于绝对亏本的状态。（注：张忠根、史清华：“农地生产率变化及不同规模农户农地生产率比较研究”，《中国农村经济》2001年第1期。）

——农村土地负担越来越重，越来越多的农民视土地为“鸡肋”或包袱。近年来，由于有关方面的积极努力，减轻农民负担工作取得了积极的成效。但是，农民负担问题的严重性，并没有因此而有明显的减弱；在有些地方，农民负担甚至越减越重。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加2.2％，但人均农业各税却增加了5.8％。农民负担的增长往往呈现以下特点：费比税增加快，隐性税费比显性税费增加快，欠发达地区比发达地区问题重。在许多地方，日趋沉重的农民负担，有相当一部分是按地分摊的。日趋沉重的土地负担，使越来越多的农民感到承包地“食之无味，弃之可惜”；甚至有不少农民将承包地视同包袱，早甩包袱早开心。在此背景下，土地的保障功能几乎无从谈起。

——土地的流转价格越来越低，在有些地方，经营土地甚至成了农民的绝对负担。根据《南方周末》2001年6月14日的资料，目前在河北监利县，多数农民认为种田是划不来的事，发生土地流转时，转出户不仅不能从土地转让中获得收益，反而要倒贴给转入户每亩300元，当地称此为“倒贴皮”。崔红志对吉林省梨树县新丰村的调查显示，该村将集体按规定预留的5％机动地，租赁给农民经营。1998年，在每亩租赁价格为105元时，农民还踊跃租赁；但到2000年，每亩租赁价格下降到60元，竟有不少地无人愿意租赁。

3.发挥土地的保障功能与国民经济结构调整的矛盾

——随着农民非农就业机会的增加，和农民收入来源渠道的多元化，在农民的收入来源中，农业或土地收入的相对重要性，将会趋于下降；土地经营的要素成本和机会成本趋于提高，农业经营的比较利益趋于减少。因此，土地保障的相对作用，也会趋于下降；主要依靠土地保障的局限性，也将趋于增加。据齐莉梅（2001）对广东石基镇的调查，在农村高度市场化和城市化以后，农户依靠小规模耕地，根本保证不了基本生活，更不能保证养老。特别是，有些农民已经较长时期地离开了土地，进入城市或乡村的非农领域，其就业观念和生活方式已经发生了质的变化。其中多数人即使暂时丧失了非农就业机会，也未必把回归农业、经营土地，作为一条退路；土地的保障作用将因此失去了意义。

——城镇化是国民经济结构调整的基本方向。随着城镇化的发展，一方面，农业用地转为非农用地的规模，将会迅速扩张；另一方面，在那些城郊或小城镇重点发展的地区，土地资产将会迅速增值。但是，当前，国家基本上垄断了农村土地的一级市场，在农用地转为非农用地的过程中，比较规范的程序是，先征为国有，再由国家或政（论文库）府将使用权出让给非农用地单位。国家征地时，往往将征地价格压得很低，而国家的土地出让价格却通常很高。在此过程中，政（论文库）府一转手即可获得高额收益；而作为土地所有者的集体和拥有土地承包权的农民，却所得甚少。根据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5～10％，集体得25～30％，政（论文库）府及其机构得60～70％。（注：张正河、武晋，“论农村生产要素的准城市化”《农业经济问题》2001年第7期第22页。）在土地农转非的过程中，也有相当一部分是以不规范的方式进行的。其大致情形是，地方政（论文库）府与土地开发商合谋，以较低的价格，从农村集体（农民）手中征得土地，通过土地开发或直接转手，赚得高额利润。可见，目前在与城镇化相关的土地农转非过程中，相关集体和农民的利益往往受到侵害。从土地农转非中，农民得到的有限利益，甚至远远不能替代转非的土地，发挥相应的保障作用。此外，许多农民还会因为失去土地，不得不更大程度地介入先前不太熟悉的非农领域或城镇生活，而增加了生活和就业风险。

——在不少地方的农业结构调整中，基层组织仍然习惯于计划经济下的行政命令，不顾当地条件和群众意愿，假借推进农业规模经营和企业化经营等名义，强迫、甚至替代农民和集体转出土地，或随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地，侵犯农民的经营自。在有些地方，乡村组织甚至与“龙头企业”合谋，人为压低土地转包价格，为乡村或领导者个人创收。有的地方在招商引资中，甚至竞相压低条件，热衷于“低价格、长期限、大规模”地转让和租赁土地。由此，不仅侵犯了农民的物质利益和经营自，也剥夺了农民正常地获得土地保障的权利。这种现象为什么会发生？城镇化过程中农民的利益为什么会受到损害？在很大程度上是因为，在现有的以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农民与政（论文库）府、农民与企业的交易地位严重不对等，农户多而散，谈判地位低、对话能力弱。

——目前，我国农村65岁以上的老年人口，已占农村人口的7％以上。由于70年代以来长期实行的计划生育政策的滞后效应，在今后相当长的时期内，农村老年人口的比重将会继续上升。因而，农村养老的任务将会日趋艰巨。与此同时，随着经济社会的发展，我国农村核心家庭的主流地位，将会继续提高。加之，农村劳动力的就业空间将会不断扩大。因此，主要依靠土地保障的传统农家养老方式，将会面临养老保障能力供不应求的挑战。从近期来看，80年代实行“独生子女”政策后的新生代，其父母很快将进入需要养老的阶段。届时，这些由“独生子女”组成的家庭，将面临一对夫妇供养4个以上老人的繁重养老任务。可见，提高农村的养老保障能力，不仅是一项长期任务，更是当前的迫切要求。面对如此日趋繁重的养老保障任务，单纯依靠发挥土地的养老保障能力，是远远不够的。

三、土地保障能力的再造与农民社会保障体系的建设

1.双管齐下，提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力

针对现有的土地均分制与提高土地利用效率的矛盾，许多学者提出了各具特色的土地制度创新思路，希望借此促进土地流转，提高土地利用效率。其中许多思路不乏创意。但是，多数思路的实施，因为受到两方面的制约，可操作性并不很强。一是农业经营比较利益低，导致农户转入土地的动力不足；二是因缺乏非农就业机会，导致农户转出土地后的收入来源和社会保障问题无从解决。提高农业经营的比较利益水平，不仅可以提高农户转入土地、扩大农业经营规模的积极性，有利于实现土地经营的效率目标，还可以提高农村土地的现实保障能力。当然，农业经营比较利益水平的提高，也有可能导致农户转出土地的动力不足。但是，综合而论，其积极作用还是会大于其消极作用的。农业经营效益和比较利益水平的提高，有利于提高农村土地的流转价格，进而提高农民的土地转让所得；也有利于促进土地真正向经营能手集中。目前，在农业经营比较利益水平较低的背景下，通过农户之间自发的土地流转，也有可能实现土地向部分人手中集中。但是，集中的指向往往不是经营能手，而是经营和就业能力比较差的农民。长期下去，对于提高农业竞争力，是非常不利的。

从当前来看，要提高农业的经营效益和比较利益水平，应该双管齐下。一方面，积极促进农业结构调整，加快农业的产业化经营；借此，优化农业结构，提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面，适应加入WTO以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要，改善政（论文库）府对农业的调控方式，优化农业的发展环境。特别是要根据“绿箱政策”的要求，加强政（论文库）府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持，改善支持方式。

2.鼓励土地流转制度的创新，积极探索多种形式的土地资本化，实现土地保障模式由消极向积极的转变

土地既可成为农民获得社会保障的重要手段，也是重要的农业生产资料。但如果我们将目光仅停留在这样两点，则容易产生土地利用公平与效率的矛盾；与此相对应的，实际上是土地的消极保障模式。如果我们将视野放得更为开阔一些，看到土地还是一种可以资本化的资源；那么，就可能协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效结合起来。与此相对应的，实际上是土地的积极保障模式。近年来，许多地方在此方面进行了积极的探索，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效地盘活了土地资产，实现了土地增值；也明显加快了农村土地流转的进程，促进了农业规模经营。有关资料显示，目前，在广东、浙江、江苏等沿海发达地区，土地流转面已达10％。多数地方还将促进土地流转和土地资本化，与促进农业结构调整结合起来，产生了一石数鸟的效果。以江苏南京市为例，根据我们2001年8月的调查，全市土地流转面积已达41.9万亩，占土地承包总面积的15.2％；各种形式的土地流转面积，分别比上年增加1～3倍。其土地流转的特点是，土地流转与结构调整同步发展，大多明显提高了农业经营的科技含量、投入水平和经济效益，实现了农业增效与农民增收的统一。在土地流转过程中，转出土地的农户，不仅可以摆脱土地经营的后顾之忧，每亩还可得到平均300元、最高达800元的利益补偿。通过土地流转实现了农民土地承包权的资本化，因而实现了土地保障功能的再造（案例1-2）。

案例1目前，在江苏南京市六（论文库）合县，已有1500亩土地，通过反租倒包的形式，转让给了香港超大集团从事蔬菜栽培。原先承包这些土地的农民，每亩每年可得土地转让收入150元。按照有关协议，转出土地的农民可长期到超大集团，从事与蔬菜种植有关的劳务活动。在此方面每人每月可另得劳务收入400～500元。为此，公司一年支付的劳务费用高达80万元。农民通过为公司提供劳务，也学到了蔬菜栽培方面的新技术。

案例2江苏高淳县从1999年开始，在全县9个乡镇中成立了镇集体资产经营公司，公司负责流转后土地的重新发包，并对发包土地中由县、镇、村投入形成的实物性资产，和耕地、水面等资源性资产，实施有效的经营管理。公司采取股份制的方式运作，并对土地流转实行4个规范。即：（1）规范流转合同。（2）规范发包方式。公司在取得土地经营权后，先进行必要的基础设施配套，再按照公开、公平、公正的原则，统一向社会竞价招标发包。（3）规范收益分配。土地发包收益，50％给原承包农户，体现农户的承包权；20％作村组集体收入，体现土地所有权；15％作为政（论文库）府投资者的收益，由镇集体资产办公室监管，用于农田基础设施维修，实行滚动发展；10％作为农业税、特产税；5％作为公司业务经营服务费用。（4）规范公司运作。

当前需要注意的是在促进土地流转和土地资本化过程中，第一，要把长期稳定土地承包关系，与鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革结合起来。高度重视尊重农民的土地承包权和经营自，尊重农户在土地流转中的主体地位。要防止土地流转中的盲目刮风和“一刀切”。第二，加快试点，鼓励探索；注意规范，但不急于进行过多的规范。目前，农户之间的土地流转，大多是自发进行的，多数只要转出转入双方的口头协议，流转的期限也较短。这种不规范的土地流转难以形成真正意义上的土地规模经营。因此，要注意加强政（论文库）府和社区组织的引导作用，促进土地流转的规范化。但出现这种情况的原因，是非农产业就业机会不稳定，需要土地发挥失业保障作用。因此，由于外部环境的制约，近期内在多数地方。不太可能很快形成较长期、较规范的土地流转。过早地要求对土地流转进行过多的规范，往往会耗散土地流转制度的创新潜力，造成拔苗助长的后果。第三，加快土地流转的环境建设，包括土地流转市场的建设。土地流转市场的发展，与借贷市场、劳动力市场等要素市场的发育息息相关，不可孤军独进。

3.积极促进各种形式的农民合作组织和农民自我保护组织的发展，提高农民的谈判能力

土地制度的建设和社会保障制度的完善，都是一个制度变迁过程。制度变迁的方向，不仅取决于效率原则的指向，还取决于与此相关的不同利益集团之间相对谈判能力的强弱。在城镇化及与此相关的土地农转非过程中，在农业结构调整中，要规范政（论文库）府行为，有效地维护农民利益（包括土地承包经营权或社会保障权），必须有相当发达的农民组织作支撑。农民要制约土地负担的迅速增长，要在与农产品经营有关的诸多“谈判”中，节约交易成本，减少信息不对称性，改变其被动接受的地位，必须依靠其组织化程度的提高。在市场经济条件下，发展各种形式的农民合作组织，既是提高农民生产能力的重要形式，也是增强农民自我保护能力的重要形式。

4.因地制宜，加快发展面向农民的土地外社会保障

长期以来，农民的土地保障基本上属于非正规社会保障。正规的社会保障，基本上属于土地外保障。从前文分析可见，仅从今后农村养老保障的需求来看，发展农民的社会保障，必须把增强土地的养老保障能力，与发展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。实际上，养老保障如此，其他方面的保障也如此。当前，农民的社会保障需要重点关注以下问题，一是农民工的社会保障问题。二是逐步建立农村最低生活保障制度。

长期以来，城乡二元结构在社会保障问题上的反映，就是将大多数农民排斥在正规的社会保障制度之外。在这种社会保障的发展格局下，面对未来收入预期下降、支出预期上升的形势，农民往往不得不压缩现时消费，将为数可观的储蓄和手持现金留备不测。这是导致近年来农村消费市场扩张乏力的重要原因。因此，面向农民加强正规的社会保障建设，有利于缓解近年来农村市场的扩张困难。农村人口占全国人口的70％；目前农村市场的消费需求，水平低、层次也低，城乡之间存在巨大的消费断层。扩张农村市场的意义，不仅在于能够产生简单的数量意义上的扩张效应，更在于能够延长我国现有产业的生命周期，改善整个经济的循环关系，缓解包括城市企业在内的企业经营状况，扩大国民经济吸纳就业的能力。这对于整个社会保障体系建设的“开源节流”，（注：这里所说的开源节流，分别是指增加社会保障的资金来源，在失业保障等方面，减少社会保障的支出压力。）都是有益的。因此，加强农民的社会保障体系建设，与加强市民的社会保障体系建设之间，固然有相互矛盾的一面，比如争夺资源；也有相互促进的一面。通过它，可以消除农民的后顾之忧，促进农村市场的扩张，进而促进市民社会保障“开源节流”。

5.积极开拓农民正规社会保障基金的多元融资渠道

可在科学测算、加强试点的基础上，将农民的土地转让所得，拿出一个固定的份额，用于建立农民的社会保障基金。土地资本化不仅适用于农业用地不改变用途的情况，也适用于农业用地转为非农用地的情况。在城镇化发展中，对于农转非的土地，积极探索多种形式的土地证券化思路，促进土地的资本化开发，实现以地生财，以地建立正规的社会保障基金，也能明显地提升土地的保障功能。比如，鼓励农民采取土地入股等形式，参与城镇扩张地带的土地开发；或通过土地证券化，直接进入土地一级市场。在农民入股所得或土地证券化所得中，拿出一个固定的比例，纳入相应城镇的社会保障基金，使转出土地的农民，此后享有与所在城镇人口同样的社会保障待遇。结合相关政策或法律的调整，发展以土地使用权或所有权抵押为特征的土地金融，提高城镇化过程中的融资能力，加快土地开发或增值的进程。此外，市以上政（论文库）府可以根据当年的城镇开况，从财政收入中划出一个固定的比例，用于建立农民的社会保障基金。

农民正规社会保障的资金来源，还可有另外两个渠道，一是乡村集体资产的收益，包括集体资产改制中收回的价值形态的资产，以及股权收益、租赁收益等。二是发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益，包括上市公司国有股减持的部分所得，国有企业转制中的资产拍卖、变现所得和股权收益。这些国债收益、来自国有资产和国有企业的收益，转入国家财政，再通过转移支付等形式，支持农民的土地外社会保障体系建设。国有资产是全国人民所有的资产，不是城市人独有的资产，更不是国有企业职工独有的资产。因此，在国有资产和国有企业的收益中，应该有属于农民的那部分资产收益。否则，就是对农民利益的侵犯和剥夺。至于农民正规社会保障基金的增值问题，限于篇幅，在此不作专门分析。

【参考文献】

1.周其仁等，1987，《发展的主题》，四川人民出版社。

2.张红宇，2001，“正确看待农村土地撂荒现象”，《中国经济时报》7月31日。

3.方青，2001，“农村社会保障；回顾与前瞻”，《中国农村观察》第3期。

社会保障论文篇（3）

一、对社会保障制度的需求

(一)经济全国化条件下的社会需求

国家社会保障制度是对多种社会需求的回应。这些需求有些是经济性的，有些是政治性的；有些来自于劳动者，有些来自于当权者(Rimlinger，1971；周弘，1989)。

从劳动者角度看，产业从农业向工业转型伴随着各种收入风险。首先，工业化和城市化给劳动者造成的工伤事故远多于传统农业社会，所以工业劳动者对必要的劳动保护，包括医疗和伤残津贴，产生需求。其次，劳动者的工业劳动寿命短于农业劳动寿命，因此年老的工业劳动者对养老保障产生需求。此外，在工业社会，劳动者的收入在更大程度上依赖于市场。市场价格的波动导致某些产品的停产，从而导致某些生产技能的过时和某些产业工人的失业。对于失去传统土地保障的劳动者，失业和老龄都可能构成陷入赤贫的社会风险。不仅如此，由于劳动者开始背井离乡在工厂、矿区工作，传统的家庭保护、小型的社区互助不可能向他们提供有效的保护。由于工业劳动者面临的社会风险与农业劳动者有本质的不同，他们需要不同于传统农业社会的特殊保障制度。

从当权者角度看，劳动者从农村流入城市，从农业流向工业，为社会创造新的财富，同时又因为缺乏保护而可能成为社会不安定的根源。如果劳动者沦入贫困而又缺乏可靠的预期，那么他们就可能发动革命。大工业劳动者在集中的条件下从事生产劳动，很容易形成劳动者自己的政治组织和社会团体。这些组织和团体为了本阶级的利益而进行斗争，直接威胁到统治者的地位。所以，当权者需要根据社会大生产方式，建立社会保护和再分配制度，调解资产者和劳动者之间的矛盾，防止劳动者的反叛，保证基本生产方式的稳定和发展。通过社会保障制度的建立，当权者获得的不仅是社会的稳定，而且还可以对社会进行有效的“控制、命令、管理”，建立社会“规范”和社会“权威”(Allsopp，1984)。

除社会安全外，国家还需要通过社会保障制度满足其他的社会目标。例如国家和国家之间存在着竞争，国家要在竞争中获胜就需要提高劳动者的素质。有时，国家还需要刺激或抑制人口增长。政府以社会再分配政策作为手段，鼓励或惩罚某些国民的某些行为。因此，对于社会保障的多重需求最后汇合成一个多目标的制度：国家社会保障制度被赋予包括社会稳定、人力资源发展以及劳动者保护和政治力量平衡在内的多重使命。

(二)全球化条件下的社会需求

在全球化目前的发展水平上，超出国界的社会风险主要来自于世界人口的流动，现行社会保障制度的局限，以及与新经济俱来的其他风险。

从流动人口看，人数呈增长趋势。流动人口的情况相差很大，有的在发达国家间流动，有的随资本流动从发达国家向不发达或欠发达国家和地区流动，有的在不发达国家间或地区间流动，有的从不发达穷国向工业化富国流动。这些流动人口从事的工作不同，拥有的资源不同，社会需求也各不相同。

从发达的福利国家流出的劳动者通常受到比较好的保护。他们的去向如果是另外一个福利国家，在那里享受到的社会保护与在母国相差不多。在社会保护水平相近的欧洲联盟成员国之间，还签订了有关连接社会保障制度的各种协议，就流动人口社会保障金的分担、最低保护标准、住房、健康等进行制度安排。如果福利国家公民的去向是不发达或欠发达国家和地区，仍然可以利用“国民资格”，继续享受母国的社会保障。

从不发达国家流出的既有劳动人口，也有非劳动人口。他们有的流入发达的福利国家，有的则在贫困地区流动。流入福利国家的人一部分被那里的社会保障网覆盖，另一部分脱离劳工市场成为“地下劳动者”。目前，在经济合作组织国家中，约有5—10％的居民是没有公民身份的“黑户”。当然，他们就不可能享受到任何保护。大批没有流入发达国家的流动人口是世界上最为脆弱的群体，面临的不仅是收入的风险，而且是生命的风险。他们不是在失业和老龄时感到无助，需要的也不是工伤保险、健康保险、养老保险和失业保险，而是最基本的生活资料和生存条件。瘟疫的肆虐、自然环境的恶劣，以及一切可以创造价值的要素匮乏使他们挣扎在饥饿和贫困之中。

可以看出，人口流动给现代国家社会保障制度带来的压力是不均衡的。这是因为世界上人们享受社会保障的程度和水平很不一样，而全球人口的流动冲破了自我保护的福利国家边界，使福利国家的财政不堪重负。结果在福利国家中造成了被迫降低福利待遇和收缩福利国家功能的局面。随着世界市场竞争的日趋激烈，“社会排斥现象”愈来愈严重，解决社会边缘人的问题成了全球化时代的一种突出的社会需求。

现代社会保障制度不仅承担着人口流动的压力，而且承受着产品和服务流量增加的压力。世界市场的形成使劳动成本变成一个重要的全球竞争因素，从而产生低劳动力成本国家的产品对福利国家进行“社会倾销”的问题，导致发达的福利国家对于“国际劳工标准”和“反倾销法”的强调(Alber，2000)。

二、构成现代社会保障制度的基本要素

根据一般的认识，现代社会保障制度起始于西欧的工业化国家。随着工业化在全世界的发展，世界上许多后发的工业社会根据各自的条件，不同程度地学习、效仿或采纳西欧的社会保障制度。所以，要了解这种现代的社会保障制度能否全球化，还需要考察构成这种制度的一些最基本的要素，进而探讨这些要素是否也存在于全球范围内，它们可能产生怎样的影响等实际问题。

(一)国家社会保障制度的基本要素

概括地说，西欧的社会保障制度虽然因国而异，但都是在具备了一些基本要素的前提下建立起来的，这些要素是：社会化大生产、压力集团、基本社会价值认同、中央政府和专业化管理机构等。

社会化大生产是现代社会保障制度形成和发展的第一要素。工业化的浪潮打破了生产规模的地区特性，开始在全国范围内重新组织生产和配置资源，迫使对于劳动力的保护措施随之扩大。在生产规模全国化时代，任何画地为牢的区域性和部门性保护措施，如英国的“斯宾汉姆兰德制”和法国的行业公会制度，都不可避免地要么退出历史舞台，要么向全国化的制度转变。大工业带来了大风险，迫使一贯奉行“经济自由主义”和“小政府”的美国最终走上了由国家承担社会再分配责任的“新政”道路(Wilensky，1965)。在产业从农业向工业转型的过程中，经济全国化成为保障和福利国家化的必要前提(Myrdal，1960)。

由工会和政党形成的压力集团是西欧社会保障制度形成和发展中一个不可或缺的制度要素。与西欧工业化共生的工人阶级和代表他们利益的政党，利用在西欧普遍实行的普选制度，提出社会政策要求，通过挑战政党的执政地位，对政府的政策纲领形成巨大的影响和压力，使得政府不能不从社会稳定的角度出发，建立社会保障制度，实行社会再分配。西欧社会民主主义的工人阶级运动，加上不同国家的政治条件，是早期社会保障制度形成的普遍根源(Hicks，1999)。

国家范围内的社会价值认同，也称为“社会团结”，是国家内各种利益集团经过长年的相互影响达成的一种社会价值认同和社会主流意识。欧洲早期的社会民主主义要求通过累进所得制实行社会再分配，自由主义虽然信奉个人的价值和权利，但是也不愿意看到弱肉强食的“丛林规则”危及社会的稳定(波普，1992，中译本)。每个党派在执政期间都努力使自己的社会价值观念体现在社会政策中，结果政府的社会政策中沉淀了多种利益，无论哪个执政党都不可能完全改变上届政府的政策(周弘，2001)。即使是保守党，也会为了整个社会的稳定而积极地倡导社会保障制度(丁建定，2000)。这种对于基本社会价值的公民认同在国家的范围内形成，并在国家范围内得到实践，因而具有非常鲜明的国家特色，成为国家的社会价值传统。我们现在看到的英美社会保障模式来自于英国的《济贫法》传统，欧洲大陆社会保障模式则来自于德国的《俾斯麦保险法》传统，北欧社会保障模式综合了上述两种国家传统，而东亚的公积金模式来自于这些国家内的“储蓄”传统。

统一国家的中央政府是现代社会保障制度最关键的要素之一。在20世纪80年代以前的西方社会体系中，“国家是惟一最重要的中介”(OECD，1995)。不同形式的社会团结完成于国家。国家承担了预防社会权利不公平和保持金融市场稳定的任务。在国家功能发达的国家里，强有力的政府通过全国性和地方性的税收，对全体国民进行收入的再分配。这种转移支付的力度在美国达到了政府开支的28—29％，在德国达到45％左右，在瑞典等北欧国家超过50％。在全国范围内进行大规模的收入转移是除了国家的政府以外，任何一个社会行为者都不可能实现的。国家的政府是在逐步获得了军事、警察、政治等权威之后才获得了社会权威的。这种权威赋予政府在全国范围内强制性地推行社会再分配的必要手段。

有效的社会服务和社会行政网络产生于国家的社会权威，又服务于国家的社会权威。国家承诺对国民实行大规模的收入转移，事实上是完成了一场静悄悄的革命。这场革命用社会保障制度把国家的经济制度和政治制度紧密地结合在一起(Polanyi，1957)，从而确立了国家的社会权威。国家的社会权威体现在国家对社会进行再分配的功能上，而这个功能通过建立全国性的社会行政体系得以体现。社会服务和社会行政体现了工业社会的新功能和新关系，“在现代社会的制度形式中，以另外一种道德交易，代表交换礼品和相互承担义务的概念，以此来建立和维护社会和社区的关系”(Titmuss，1968)，这种关系促进了新兴的社会专业的发展，使得社会工作和社会行政技术成为全国教育和培训的一个重要的组成部分，也使得这些专门的人才成为国家实施社会功能、提供社会服务、维护政府社会权威的必要工具。

以上讨论的是西欧不同类型的社会保障制度共有的要素，也是国家社会保障制度的基本特点。生产规模从地方性发展到全国性，就替代了局部的保护措施；劳动者在大生产的条件下组成自己的团体和政党，利用国家机器进行斗争，就对政府的决策产生了政治压力；国家内的利益集团在不同的社会条件下交互影响，结果形成了普遍的社会价值认同；政府在全国范围内重新配置资源，利用政府权威进行全国性的社会再分配，根据政治制度的形式建立社会保障制度，在宏观层面上干预和调控经济；而这种建立在经济和政治制度之间的社会制度又要通过建立国家社会行政和社会工作体系得以实施。

(二)在全球化条件下是否具备上述要素

全球化时代的产业结构发生了重要变化。当世界上许多后发地区还在经历着从农业社会向工业社会转型的痛苦时，世界上的一些发达国家已经开始了从工业化产业向信息化和知识化产业、从大规模生产向小型化和分散化生产的转型。这种转型的范围如果扩大，将会动摇发达国家社会保障制度的基石。这是因为，随着“泰勒制”的生产方式向灵活的生产方式的转移，建筑在“泰勒制”大生产基础上的西欧国家社会保障制度已经不能全面地反映并保护复杂的现实社会。从收入风险角度看，信息产业的工伤风险大大减少，而数字鸿沟和由此产生的失业风险成倍增加。积累性职业养老基金正在将国家的社会化养老方式退回到传统的职业化的养老方式。与此同时，跨国公司的行为方式也发生了变化。20世纪80年代，它们的主要行为方式还是接受驻在国的各项规章制度，尽快地融入当地社会(Gilpin，1987)。90年代后，全球化市场对于劳动标准的压力使它们开始在驻在国的子公司实行发达市场通行的社会规则，并且把对全球市场的控制作为资源，在全球范围内建立涉及劳动者的行业规范(OECD，2001)。

国家性的压力集团正在受到削弱。在全球化趋势中，资本流动大大快于劳动力流动，跨国公司虽然带动了职业福利的全球化，但是劳动力和他们的社会组织仍然保留在国家的制度之内。工人党和左翼社会党很难跟随资本的流向，跨越国境进行社会动员。即使在它们各自的国家内，由于生产方式在信息时代的分散化、小型化和家庭化，传统组织也受到了削弱。电脑和网络正在取代人和人之间的直接接触，挑战着传统的社会动员方式。在世界上，里根经济学的成功，伴随着前苏联的解体和中东欧前社会主义阵营的向右转，拖曳着整个世界继续向市场化和自由化的方向发展。虽然国际上反全球化的浪潮一波接着一波，但是这些压力集团本身除了反历史潮流的抗议和局部利益要求外，并没有提出顺应经济全球化发展的积极的社会保护措施，也尚未形成对于国际资本的有力量和有组织的挑战。

缺乏全人类的共同价值标准。全球范围内社会压力的分散化说明，世界政治在很大程度上仍然是国家性、区域性和地缘性的。人类在全球的基本利益并不一致。虽然目前全球性的环境和贫困问题越来越引起人们的关注，在这些领域里的主流观念已经开始形成，但是由于世界经济发展的不平衡和世界经济秩序的不合理，在一些对劳动者实行社会保障的传统领域里远没有形成共同价值观念和标准，也不存在共同观念和标准的必要条件。米尔达的“在全球进行经济规划”，通过“世界公民的资格”的认定来实现“福利世界”等预言目前仍然停留在预言和理想状态。对于世界所有成员的生存条件和生存权利，联合国等国际组织只是达成了口头上和纸面上的认同，没有也不可能像在福利国家，就“社会团结”制度本身达成协议。

在全球范围内的世界政府缺位。在全球化时代，产品和服务开始大量地跨越国界，资本的外流和企业的跨国兼并速度也正在加快，甚至劳动力也流动起来。但是，国家的政府功能继续受到国际政治秩序的限制，社会权威仍然是国家化的，它们支配资源、调节收入的功能被其他的活跃要素抛在国内，它们对于资本进行约束和对市场进行补充的功能仍然局限在传统的国家疆界之内。即使是在一体化程度最高的区域组织(如欧洲联盟)中，位于布鲁塞尔的中央政府也没有能力像国家的政府那样，通过普遍税收进行大规模的社会再分配(周弘，2000)。

波兰尼描述的用社会制度连接经济制度和政治制度的现代西方国家制度，由于经济因素的活跃受到巨大的冲击，却由于政治制度的稳定性得以延续。福利国家都在经历着削减而不是废弃的改革。国家内社会再分配的架构依然存在，世界范围内的社会再分配因为没有统一和有效的政治权力而无法制度化。没有哪个国际性的组织具备越过国家疆界，直接干预经济政策和社会分配的能力。即使是在欧洲联盟，上述权力也被明文规定为属于国家权力和责任的范畴(周弘，2001)。

在全球范围不存在强有力的提供社会服务的专业化网络。现存的专业化国际组织和非政府组织正在扩大在全球的工作和服务对象，同时在它们之间也在进行着网络化的沟通工作。但它们的功能领域十分有限，基本停留在解危、扶贫、济困等补救性的工作范畴内。这种国际组织的软弱无力来自于两个定数：其一是世界经济和社会制度的发展不平衡；其二是可能弥补这种不平衡的政治力量缺位。目前，工业国家中存在着不同的社会再分配制度，非工业化国家向现代社会保障制度的转型远未完成，各个国家对于自身发展道路的政治选择也不同，有些国家甚至没有把建立国家化的社会保障制度提上议事日程，用社会再分配的视角去观察整个世界，得到的是复杂多样和互不相连的制度。

三、“收入转移”从全国化向全球化发展

社会思想家达伦多夫曾提出一个问题：除西欧的国家社会保障制度模式外，现代社会是否可以通过其他的制度选择，在财富积累、社会和谐和政治自由之间找到新的平衡?要回答这个问题，需要了解社会保障制度依据的收入转移理论、收入转移的具体形式，以及社会成员的行为。

(一)现有的理论根据

“市场失灵”是“政府干预社会分配合理性”的一个前提。市场本身具有调配资源、提供平等机会的功能。但是经济学家们在考察市场中发现市场的竞争往往是不完全的，各种各样的社会势力可能影响到市场的公平性，使得缺乏资源和信息，特别是有先天缺陷的弱势群体在竞争中处于不利的地位。市场竞争还导致对于资源的滥用和社会分配的不公。由于市场先天不足是一个定数，政府干预社会，扶助弱者就被看作弥补市场缺陷，使得竞争更为公平合理的工具。在现代社会里，管理社会是政府合法性的重要依据。

“边际效用递减”是“政府干预社会分配合理性”的另一个主要依据。根据从庇古到凯恩斯的论证，增加一定量的财富在穷人和富人那里得到的满意程度是不一样的。政府干预社会分配，在保证基本收入的基础上，通过各种转移支付手段，将一定量的收入转移到有更加需要资源的社会成员手中，可以使社会的边际效益优化。根据这些理论，政府增加了税收，扩大了公共开支，增强了对社会乃至对经济的干预力度。建立社会保障制度是政府在干预社会和经济方面的一个典型例证。

社会保障事业的快速扩张导致政府干预的过度和效率代价。20世纪80年代以来的西方经济学主流理论认为政府与市场一样具有先天的缺陷，应当把政府的作用限制在尽可能小的范围内。对于政府不足和过失的一系列研究和基本认识导致国家社会保障制度在过去20多年中的私有化和社会化改革，改革也涉及政府管理的其他领域。

多年来，关于收入转移理论大多是围绕着政府的作用展开讨论的：要么是论证政府干预社会分配的合理性，要么是质询这种合理性的范畴和限度。过往的大量研究集中在政府功能领域，特别是集中在国家的转移支付功能领域。但是当我们实际地考察当今世界的收入转移形式时又发现，社会保障制度固然是收入转移的主渠道，但是这个主渠道转移的收入比例正在逐渐缩小。

(二)收入转移的形式

在国家，收入转移的核心制度就是社会保障。社会保障制度涉足于两种收入转移：一种发生在贫富之间，一种发生在不同年龄段的人群之间。社会保障制度占中央政府支出的百分比在美国是不足30％，在德国是45％左右，在瑞典超过50％(世界银行，1997)。社会保障即使是在奉行“经济自由主义”的美国也是中央政府的最大笔开支。如果我们再考察一下中央政府财政占国内生产总值的比例又会发现，有大量的收入转移没有发生在社会保障制度内。中央政府财政占国内生产总值的比例在美国是21．6％，德国是32．1％，瑞典是45．2％(WorldDevelopmentReport，1998／99)。

除社会保障外，其他形式的收入转移包括：通过慈善机构进行的个人之间的志愿性收入转移，通过社区、会馆、邻里、亲朋等多种关系进行的互收入转移，通过地方政府政策和服务设施进行的局部性收入转移，通过各种职业福利实现的行业性收入转移，通过政府政策和个人账户完成的个人年代性收入转移，通过区域化的结构发展政策进行的国家间收入转移。上述这些收入转移形式也都服务于减少社会生产的不可预测性给个人和群体带来的收入风险。

(三)全球性收入转移

在对比了社会保障的需求和要素之后我们发现，作为在一国之内进行收入转移的制度，社会保障制度受到很多因素的制约．，特别是受到国家的政府规模、功能的制约，所以很难实现全球化。但是，如果我们把视野扩大到其他各种收入转移的形式，就又会发现，在不受政府直接干预的收入转移领域里，转移存在着很高的灵活性，其中有多数收入转移形式是不受国界限制的。

以志愿性收入转移为例。目前活跃在全球范围内的志愿者援助组织有数百个，它们从国家政府、国际组织、企业和个人那里募集资金，然后通过各种渠道转移这些资金，用于提供人道主义援助，扶贫助学，及其他国际性紧急援助活动。

由政府从事的志愿性转移有时也会受到国际政治中强制性因素的制约，例如由发达国家提供给发展中国家的官方发展援助就受到联合国0．7％指标的舆论压力和援助国俱乐部主流观念的规范。1997年，全球通过官方发展援助渠道转移的资金达到200多亿美元，其中140亿美元提供给非洲国家。根据2002年3月在墨西哥蒙特雷达成的国际共识，全球发展援助资金还要大幅度提高，主要用于帮助发展中国家的经济和社会发展，有些直接地用于缓解贫困和提供医药，成为国家社会保障制度的补充。

另外一种流动性较强的收入转移要算行业性和私人的养老基金。公共养老金在多数国家都是现收现付性的，行业性和私人的养老金却是积累性的。现收现付的再分配制度在很大程度上依赖国家内部的“社会团结”和国家政府的社会行政力量，而积累性的收入转移有很大的灵活性。根据世界银行估算，积累性养老金要保证高于实际收入增长率两三个百分点的增长，才有可能提供有效的跨年代性保障(Reisen，1999)。为了保持这种高增长率，积累性基金必然要流向回报率高的新兴经济，成为在全球范围内流动的资金。这种年代性的收入转移方式目前正呈上升趋势。根据经合组织统计，1992年经合组织成员国的积累性养老基金已接近6万亿美元。其中美国占3．3万亿美元。美国社会保障制度的覆盖面较小，所以私营养老金的比重较大，占了2．2万亿美元。美国现有6百万家私人企业，将近2百万家企业为员工提供这种积累性的养老基金，大约15％的工人受益。这些数字在全球范围内快速增长，估计在2000年经合组织成员国的养老基金就已翻了一番，达到约12万亿美元(Reisen，1999)。

积累性的年代收入转移与产业的转移几乎是同步进行。经合组织的另外一项研究证明，随着产业从制造业向服务业转型，服务业的行业性养老金覆盖率也在上升。1979—1993年，美国的制造业工人从占总数的30％下降到20％，而在服务业就业的人员从总数的20％上升到33％。1979年服务业中有30％的工人享受行业养老金，这个比率增加到1993年的35％(Hinz，2000)。

除积累性养老基金外，跨国性的公司还为员工提供其他的福利。它们的跨国子公司甚至在驻在国承担某些社会义务，例如改善环境、保证工作场所的安全、参与当地的慈善事业等。这些行动给驻在国带来局部生活质量的改善，产生跨越国境的影响。

收入转移的多渠道跨国发展趋势使得在这些方面比较滞后的欧洲联盟国家认识到，国家无法在全球化时代包揽一切社会责任。2000年3月欧盟里斯本首脑会议通过决议，明文要求欧洲的企业配合政府实现《社会议程》。这个代表着改革方向的信号直接地来自于欧洲联盟的最高决策者。欧洲联盟是由世界上最著名的民族福利国家组成的。在欧盟的成员国中，国家承担了主要的社会保障和社会转移支付义务。但是面对全球化的挑战，这些曾经被当作世界社会保障楷模的国家不得不采取双重策略：除了改革本国内的社会保障制度，还根据欧盟成员国之间发展差距较小的特点，采取了一种国家转移支付(结构基金和社会基金)方式，平衡不同的社会保障制度，然后将它们进行对接。

四、结束语

综上所述，在国家化和全球化条件下，社会需求的内容和形式不尽相同，在全球层面上的社会行为者和它们的行为方式与在国家层面上的社会行为者大不相同。不过在全球范围内的确存在收入转移的现象，这些转移的渠道很多，而且数量也十分可观，很多转移超出了国家权力的范围，但是它们都没有引起足够的重视。

如果将收入转移的所有形式都考虑在内，那么关于社会保障能否全球化的问题就有两个解：一个解是以平衡各国社会保障水平为前提，像在欧洲联盟进行的整合，削减过高的福利，提高过低的福利，然后在近似的社会保障制度之间进行连通和互换；另外一个解是发展适应全球化的多元收入转移渠道，挤压国家社会保障制度在经济中所占的比重，进而架构国家社会保障制度，用其他不受国家疆界限制的收入转移逐渐地补充，乃至取代国家社会保障制度提供的服务。

当然，多元的收入转移渠道必然涉及多元的社会行为者。这些行为者出于不同的目的参与收入转移的活动，它们的相互作用直接影响到人类的福祉，所以需要研究它们的行为、动机和效果。这样一来，社会保障的问题就从一个国内政治的课题转变为一个国际政治的课题。参考文献：

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社会保障论文篇（4）

二、国际经验借鉴与分析

纵观世界各国，已有很多国家实行的是非缴费型的社会保障政策，其保障水平与收入、缴费并不挂钩，旨在保障自己全体国民的基本生活。例如:加拿大、英国等。加拿大的非缴费型的养老保障计划(OldAgeSecurity，OAS)就是一种普惠型养老金制度。建于1952年的OAS加上后来逐渐在1967年、1975年建立起的作为补充的保证收入补贴计划和津贴计划，共同构成了一个覆盖加拿大全体国民的保障体系。该保障体系不需要老年人缴纳任何费用，只要18岁以后在加拿大居住满十年且年龄达到65岁就可以申请，收入补贴计划针对低收入者建立收入标准线，在该标准线下才可以申请，而津贴主要针对的就是一些鳏寡和没资格领取前两项计划的老年人，所以加拿大的非缴费型的养老保障计划基本覆盖了全体老年人口，在平等的价值观前提下为全体老年人提供了基本的养老保障。根据加拿大2009年关于OAS的精算报告，从2013－2050年，加拿大的老年保障金的支付额占GDP的比重预计大约在2.4%－3%。可见加拿大非常重视养老事业的发展，同时也取得了很好的成绩。著名的英国卫生服务体系(NHS)也是覆盖英国全体国民的非缴费型的公共卫生服务体系，且医疗费用开支的控制在世界各国中也处于领先的地位。英国NHS是一种典型的政府主导的非缴费型模式，英国居民或在英国合法居住的外国人都可以到公立医院免费享受医疗服务，费用几乎全部由国家税收承担。医疗服务主要分为基础医疗和医院医疗两级，平等的向各个阶层开放，无论是贫困人群还是富有阶层。在此基础上，针对医疗服务的多样化需求，大约有12%的人群拥有私人保险，可以选择到私人医院就医。由2012年世界卫生组织数据显示英国的医疗卫生支出占当年GDP的9.6%，在平等和控制医疗费用开支方面成绩显著。在世界范围内170多个实行养老金制度的国家和地区中，建立非缴费型的养老金制度的大概有35%左右，达到60多个，其中统一的非缴费型养老金制度的国家14个左右，其余的大都为收入调查型。可见当国家经济社会发展到一定水平时，理应建立一个保障全体国民最基本老年生活的、医疗服务的社会保障体系。而我国社会保障目前达到了制度上全覆盖的阶段，但无论是城镇职工养老或医疗保险还是新农保新农合都属于缴费型制度，只有最低生活保障制度和五保户等社会救助制度作为非缴费型制度起到一定的补充作用，由于我国所有的政策都是缴费关联型的，所以导致政府事业单位、企业职工和农民处于不同的制度体系中，缴费与领取的水平也相差甚大，作者认为需求多样化引导的制度多层次是必要的，但建立起一个统一的非缴费型的保障国民最基本的养老、医疗需求的社会保障制度中的最基本支柱也是值得考虑的。

三、我国构建适度普惠型社会保障体系的建议

(一)提高社会保障支出占GDP的比重学术界通常把社会保障支出占GDP的比重或占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标，但“社会保障”一词在不同的国家有着不完全相同的含义，所包含的项目也不完全一样，所以统计口径的不同造成很难准确的比较我国社会保障支出所占GDP比重与国际上其他国家的社会保障支出水平。由于社会保障中最重要的两大项目是养老和医疗，所以本文就以各国政府对养老和卫生的支出占GDP的比重来进行比较。表1选取了OECD国家中的五个国家与中国做比较，在现有数据中我们可以发现大部分国家的养老、医疗支出占GDP比重都是逐年上升的，但上升到一定程度之后占比就逐渐稳定了，德国甚至出现了小幅度的下跌。中国公共卫生和公共养老的支出占GDP比重远远低于其他国家。据2012年人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，我国2012年公共卫生支出和公共养老支出分别占当年GDP的1.40%和3.22%，即使由于经济发展水平与其他国家存在差距，但远远低于其他国家1995年的支出占比就足以说明我国在公共卫生和公共养老方面的支出占GDP的比重是十分低的，相反也说明我国以平等原则为出发点构建适度普惠型的社会保障体系是有财政支持空间的，因此目前我国的支出占比亟需提高。

(二)以平等为原则优先构建人人享有的零支柱养老保险、医疗保险既然财政有空间为国民提供更多的社会保障基金，那么从正义、平等的制度设计价值观出发，理应优先构建一个非缴费型的零支柱社会保障项目，尤其是养老和医疗项目。目前我国养老保障制度上实现了全覆盖，但由于都属于缴费型项目，在执行时仍然会因缴费过程中的种种问题而导致部分人群处于完全没有养老保障的状态。例如一些微小企业逃避为员工缴纳保险费，农民工因制度分割参保混乱。另一方面是制度本身就因不同人群分为不同的养老保险制度，各个群体因为缴费不同而领取的养老金不同。新农保的保障水平尤其很低，但即使是这样低的保障水平仍然需要农民或其子女缴纳保险费，作者认为意义不大。国家应该建立零支柱非缴费型养老保障项目，在这一支柱下，所有中国国民达到一定年龄时(64或65岁)，均可申请获得相应的养老金，与其退休前是否有工作或工资多少都不存在关联。当然零支柱养老保障水平应该仅仅限于保基本，保障全体国民老年时可以获得最基本的收入。在此基础上构建缴费型的一、二、三支柱养老保险，依据个人或缴费水平的高低来满足不同老年群体的多样化需求。我国医疗保障制度上同样也实现了全覆盖，城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新农合，三者都是缴费型医疗项目，在具体执行过程中仍然存在部分没有任何医疗保障的人群。看病就医属于人的基本权利，如同英国的非缴费型的卫生服务体系免费为全体国民提供基本医疗服务，医疗卫生支出也并没有使得财政负担很重，反而对医疗费用增长控制得很好。目前我国公共卫生支出仅占GDP的1.4%左右，与世界大部分国家相比相距甚远，理应加大投入，优先建立全民免费基础疗，在合理分布全国医疗资源的前提下，所有公立医院、社区服务站和乡镇村卫生所积极有效地为所在区域范围内的居民提供基本的医疗服务，保障最基本的病种可以及时有效地在基层解决。只有每个国民平等地享受到可及的最基本的医疗服务，才能有效地减缓小病不看拖成大病和看不起病的现象出现。

社会保障论文篇（5）

2.我国城乡社会保障的水平比较。从城乡社会保障筹资方式来看，以基本养老保险为例，2010年全国企业基本养老保险征缴收入的总额为11110亿元，财政补助的养老保险1954亿元，加起来的自己一共是有13064亿元，个人、企业、政府的筹资比例依次分别为24.4%、61.0%、14.6%。2010年新农保基金收入453亿元。个人、政府和集体的筹资比例依次为49.7%、50.3%，其中个人缴费有225亿元。虽然新农村的社会养老保险的资金筹集转变为“政府补贴、个人缴纳、集体补助”，但比较得出城镇地区的居民个人缴费比例24.4%远远小于农村地区的居民个人缴费比例49.7%。

3.城乡人均收入差距大。随着我国普遍居民的生活水平的提高，城乡间收入差距越来越大，贫富差距也在扩大。我国基尼系数居高不下，少数人掌握大量财富。城乡实际收入和福利之间差距接近6：1，相当于城乡平均20年的收入增长距离，导致入城打工者社会保障得不到及时解决。若能很好解决这些困扰和阻碍的问题，城镇中的社会保障才得以更好的发展。

二、完善我国城乡社会保障体系对策建议

1.创新城乡社会保障制度。不论社会成员的职业和身份是什么，只要他们有能力向社会尽了承担未来社会保障的责任和义务，他便应同样享受这个社会给予的各类保障。

2.完善城乡收入分配格局。城乡居民收入差距大、地区间收入差距大、行业工资差距大，城乡之间明显的收入差距的两极分化，同时导致了城乡社会保障制度两极化。缩小城乡之间收入差距，确保低收入居民和农村地区人民的基本生活和基本的社会保障，并提高他们的收入水平。

社会保障论文篇（6）

对社会保障管理档案进行立法的建立基础主要是社会档案保障管理相应的法律依据。因为对社会档案保障管理在立法方面的建设，主要还是在社会立法保障以及对档案进行管理立法的交叉范围内。因此在这一过程中的法律依据主要有在社会保障这一方面的法律以及法规，同时对地方性的立法以及一些具有规范性的相关文件。通过立法的角度进行分析，在我国进行社会档案保障管理方面的立法基础主要有以下几方面组成。

1.1国务院中各部委相关方面档案制定以及社会保障局方面的规章

社会档案在保障管理方面会涉及到人力资源以及国家档案局还有社会保障局和民政部几个部门，一些相关的规定也是围绕着这几个部门展开的。部门中相关的规章比较多，本文重点就两方面展开探析，一是由国家档案局加以实施，通过国务院审批的《档案法实施办法》，这一法规对社会档案在保障管理方面进行立法有着重要的意义。另一项法规就是由人力资源以及社会保障部还有国家的档案管理局一同制定并实施公布的《社会保险业务档案管理规定》，这是目前在我国唯一的一部有关于社会档案保障管理方面的部门规章，是各个地方在进行社会保险的档案管理方面法制性建设的依据。

1.2省以及自治区和直辖市有关社会保障法制性建设地方性的法规

在进行社会保障档案管理方面相关建设的时候，在省自治区以及直辖市都是有着明确的档案调理的；在对社会进行救助方面，每一个省以及自治区和直辖市都专项制定了“最低生活保障的办法”以及“社会救助办法”这些规章制度。对社会保险进行制定的管理方面，各个省份以及自治区还有直辖市也相应的制定了“失业保险加以实施方法”，在进行各个地方的社会档案保障管理立法建设方面这些地方性立法也提供了比较重要的依据。

2社会保障在立法管理建设方面现状分析

在党以及政府方面的文件中对于社会保障的表述有着并不统一的特性，但是通常会将社会保障以及社会救助还有社会福利作为比较基础的相关制度。本文就这几方面的制度进行讨论，对社会保障在进行法制性建设管理方面的现状加以分析。对社会保障档案进行管理的工作是在社会保障工作中比较重要的部分，对其制度化方面的建设相对是比较晚的。浙江省是对社会档案保障管理工作比较重视的，也是比较早在这方面加强建设的省份，其早在十五计划开始之前，就有了“关于加强社会保障档案工作的意见”这样的制定内容。十七大将对民生加快改进步伐作为社会建设的工作重心之后，部级档案局就了关于加强民生的档案管理方面工作意见，在全国范围进行对社会保障在档案管理方面法制性的建设，中央以及地方政府也都相应的有这一方面立法活动，在民政局以及办公厅都有相关的一些法规建设。地方性的各级政府相继了关于本地区对最低的生活保障方面档案管理的建设办法。社会保障部门以及人力资源，在国家档案局《社会保险业务档案管理》实施之后，地方性各级政府分别推出有关对社会保险业务方面进行规范的档案管理的建设文件。社会保障的建设过程是一个具有比较广阔包含内容的体制，并对社会保障以及社会救助和社会福利这几大领域进行体系构建。社会保险主要包括五险以及新农合还有新农保这些方面的内容。社会救助是对低保以及五保还有灾害救助方面的内容进行构建。社会福利主要是对老人以及妇女儿童还有残疾人提供一定的福利。不过，就目前的中央以及地方政府的一些联合性社会档案在保障管理方面的法规性文件分析，主要有几方面内容的构建，首先就是对最低保障方面档案管理进行构建。我国的国家性档案局在相关最低保障生活方面的通知中，就曾明确的对最低生活保障档案加以分级进行管理，采用主要将基层作为主导，分级的进行负责，出台相关法律法规的管理细则以及实施办法。目前浙江以及上海还有甘肃多地都已经推出了这一方面的相关文件。其次就是要将社会保险在业务领域方面的档案加以管理。人力资源以及社会保障局推出《社会保险业务档案管理规定》以后，极大程度地推动了各个地方政府对相关方面立法加以推行的积极性。比如北京还有河北和青海很多省份都就社会保险方面的业务档案提出了实施办法，以及管理方案。

3对社会管理档案进行完善立法管理的途径分析

社会保障在档案管理方面进行法制化的建设是可以通过各个部门之间进行相互协作，从而完成推进作用的，下面本文就具体对社会管理档案进行完善立法管理途径进行分析。

3.1认识内涵，构建基础

认识内涵主要是对社会保障档案方面内涵要认清。我国的中央政府对于社会保障方面的命名并没有比较明确的法规，以及比较规范的文件。在地方的一些政府，也只有浙江省的劳动保障厅以及档案局联合制订了浙江省方面的社会保障管理办法，对有关养老保险以及医疗保险还有失业保险方面业务的办理，通过文字以及影像多种形式进行管理记录。在这样的对保障档案方面的建设，是混淆了保险同保障的概念，这样档案的构建，很大程度上是将进行社会保障的管理范围缩小了，因此加强对社会保障方面的内涵认识，是对档案管理进行立法的重要前提，也是实施法制化基础建设的前提。

3.2规划统筹，避免分割

对统筹的规划主要就是中央对国家档案局进行统筹的规划，相应的出台一些法规条例对一些救助方面的档案加以管理规范，在进行社会救助方面管理档案建设时应该避免出现分割立法的现象。现在很多立法在低保档案进行管理方面都是有着比较灵活的方法的，但是大部分档案并不包含其他社会救助方面的内容，也就使得出现了分割立法的形式，因此要加强对统筹的规划，尽量避免分割的出现。

3.3三步战略，循序推进

第一步就是对平行的单项部门法规进行制定，也就是社会保险相关的业务在档案管理方面的规定，社会在业务救助相关的档案规定，社会福利方面档案滚利规定，通过各地方政府统一构建。第二步就是要把相关内容记录在社会保障方面的基本法中，在实施颁布的社会保险法中就有明确规定，对社会人员进行缴费档案的管理要有明确的登记记录以及支付结算方面的凭证。在社会保险的档案建立方面提供了比较完善的法律依据。第三步主要就是要在前两步构建基础之上，当时机成熟时，由国务院对社会保障进行统一的在社会保障档案立法方面管理的建设工作。

社会保障论文篇（7）

二、村社行会及其他社会自治组织层面

隋文帝即位之初，规定以五家为保，保五为闾，闾四为族，各置长正;京畿之外则置里正(相当于闾正)、党正(相当于族正)，“以相检察焉”。唐代乡里基层组织基本继承了隋代的制度，主要变动有二:一是对于乡级组织进行了改造，二是设置了村坊组织。村是居民生活小区，王梵志诗:“遥看世间人，村坊安社邑。一家有生死，合村相就泣。”*居民点有社邑互质的民间组织［4］。在家族和家庭之外，村社以及行会等自治组织在社会保障中也发挥了一定的作用。

1.村社唐代村社普遍开设村学，虽未能判断其普遍程度，影响也远不能与今日之义务教育相比，但对于开民智、化民俗起了很大的作用。《唐会要•学校》云:“(开元)二十六年正月十九日敕:古者乡有序，党有塾。将以宏长儒教，诱进学徒，化民成俗，率由于是。其天下州县每乡之内，各里置一学。仍择师资，令其教授。”“贞元三年正月，右补阀宇文炫上言:请京欲诸县乡村废寺，并为乡学。”①由于乡村废寺都处于村，因此在废寺设置乡学就是把学校建立在村这一级居民点之上。尽管这条奏疏并未获得批准，却道出了当时的实际情形［4］。如在敬宗和文宗朝为宰相的窦易直，幼年家贫，就是“受业村学”②。《纪闻》记修武县:“开元二十九年二月。……村中有小学。时夜学，生徒多宿。”③《玄怪录》记饶州某村:“村东数里，有草堂中田先生者，领村童教授。”④《传奇》文萧条记:“至会昌二年，稍为人知，(妹)遂与文生潜奔新吴县越王山侧百姓郡举村中，夫妻共训童子数十人。”唐代的村坊对本村坊界内的鳏寡、孤独、贫穷、老疾负有救助职责。《户令》(开元25年):“诸鳏寡、孤独、贫穷、老疾，不能存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能处胜致者，当界官司，收付村坊安养。仍加医疗，并斟问所由，具注贯属。患损之日，移送前所。”这里的“无近亲，付乡里和村坊”，所指的就是社区的保障作用。此外，还有一些社会组织机构，如商会与寺院(见后文)等也不同程度地发挥了作用。

2.官吏、士绅官吏、士绅在教育乡民、救助百姓等方面对乡村社会发挥着积极作用。《新唐书》录有在外为官仕人万福资助家乡的事例:“万福因驰至涡口，驻马于岸，悉发增船相街进，贼兵倚岸熟视不敢动。改酒州刺史。魏州饥，父子相卖，万福曰:‘魏州吾乡里，安忍其困?’令兄子将米百车饷之，赎魏人自卖者，给资遣之。”⑤此外，还有官员为家乡兴办学堂。如《旧唐书•苗晋卿传》载:“天宝三载闰二月，转魏郡太守，充河北采访处置使，居职三年，政化洽闻。会入计，因上表请归乡里。既至壶关，望县门而步。小吏进曰:‘太守位高德重，不宜自轻。’晋卿曰:‘礼:下公门，式路马。况父母之邦，所宜尊敬。汝何言哉!’大会乡党，欢饮累日而去。又出体钱三万为乡学本，以教授子弟。寻改河东太守、河东采访使，入为尚书、东京留守，征为宪部尚书。”⑥再如，陈子昂的父亲陈元敬虽未做官，但“父元敬，世高赀，岁饥，出粟万石贩乡里。”⑦又如:“(甄)济生子，因其官字曰礼闱、曰宪台。而礼闱死，宪台更名逢，幼而孤。及长，耕宜城野，自力读书，不谒州县。岁饥，节用以给亲里;大攘，则振其余于乡党贫狭者。朋友有缓急，辄出家赀周赡，以义闻。”⑧

3.行会通说一般认为中国的行会形成于隋唐时期，而行会作为一个民间的自治组织在中国古代的社会保障中也起到了一定的作用。在古代中国行会组织的“善举”、“义举”是相当普遍的，如安葬客死异乡之同乡，设立学堂、养病所、旅社等。如有行会“有卒于旅次，而贫不能扶梓回籍者，每致无处安詹，骨殖抛残，良可叹也，是以各行或设立义园，或公捐寄费，律无力孤魂，得有依归。”有些行会“积有余金”后，“设疗养院，资旅京乡大治病养殉之用，在院碎屋数间，为来京乡人暂时税驾之所。”有的行会“推广善举，成立义塾，或助同乡殡葬之费，或助同业之会。”但是这些“善举”，“义举”范围是非常有限的，通常只限于本行、本乡。

三、国家政权层面

虽说唐代的社会保障体系是以家庭和家族作为根基的，但唐代的统治者在前人经验的基础上既有继承(如致仕、义仓等)，又有创新(如均田制、悲田院、病坊)等。本文将从现在社会保障中所包含的社会福利、社会救助及社会优抚等方面来进行阐述。

1.社会福利社会福利有广义与狭义之分，广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。本文所说的社会福利主要是广义上的社会福利。(1)均田制“耕者有其田”是封建社会历朝历代的社会治理理想，也是农民革命的口号。这反映出了土地作为农业社会最重要的生产资料在封建社会中不可替代的重要性。均田制的发源最早可以追溯到战国时期的井田制，唐代统治者在继承前人的基础上，从稳定社会的角度对这一制度加以运用，也可以说是他们的一种智慧。《旧唐书•食货志》:“武德七年始定律令，……丁男中男，给一顷，笃疾、废疾给四十亩，寡妻妾三十亩，若为户者加二十亩。所授之田，十分之二为世业，八分为口分。世业之田，身融会贯通则承户者便授之，口分则收入官，更以给人。”《唐律疏义》卷第十三《户婚》总164条“占田过限”疏议:“王者制法，家田百亩，其官人永业准品，及老、小、寡妻受田各有等级，非宽闲之乡不得限外更占。”当然，由于缺少均田制实际实施情况方面的材料，不能对此作出过高的评断。正如黄宗智老师所言，表达与实践有时是背离的，更何况一千多年前无法考证的情形。当然，均田制这一制度中必然包含了封建领主对封建农民的剥削与压榨，他们通过对劳动人民劳动力利用的最大化，来达到社会产品的最大化以及剥削的最大化。不管实际情形如何，均田制至少能给百姓提供一个安身立命之所，最大程度地减轻了国家的不稳定以及社会保障的负担。这对于我们今天社会保障体系的建立来说也是具有深刻借鉴作用的。(2)敬老、养老中国自古以来就有敬老慈幼的传统，在儒家思想中表现得更为明显。除了在家庭、家族与社区三个层面上对老人的生计予以重视以外，在国家层面也有较多的投入，如八十以上者给侍及免役等，以较好地保障老有所养的实现。如《户令》(开元7年、25年):“诸年八十及笃疾，给侍一人。九十，二人。百岁，五人。皆先尽子孙，听取近亲。皆先轻色。无近亲外取白丁者，人取家内中男者并听。”《户令》(开元25年):“诸户，计年将入丁老疾，应征免课役及给侍者，皆县令貌其形状，以为定簿。一定以后，不须更貌。若疑有奸欺者，随事貌定，以附手实。”［3］1026(3)致仕中国自秦代起就建立了高度中央集权的政治格局，这一统治形式的实现需要有大批的政府官僚来服务于政权。因此，历朝历代对官僚的优待是从不吝啬的，这可以从致仕及以下的官爵品轶等级中反映出来。致仕既包括年老，也包括疾病等。例如:“诸文武选人，六品以下，有老病不堪公务，有劳考及勋绩，情愿给阶授散者，依。其五品以上，籍年品少，形容衰老者，以听致仕。”［3］107《选举令》(开元7年):“诸职事官，身有疾病满百日，若所亲疾病二百日，及当侍者，并解官，早省以闻。其应侍人，才用灼然，要籍驱使者，令带官侍养。”［3］107《名例》(总第15条):“诸以理去官，与见任同。解虽非理，告身应留者亦同。赠官及初品官，与正官同。”“凡职事官应觐省及移疾，不得过程。……年七十以上应致仕，若齿力未衰，亦听厘务。(若请致仕，五品以上，皆上表闻;六品已下，申尚书省奏闻。)凡官人身及同居大功以下亲执工商，家专其业，皆不得入仕;风疾，使洒;不得任侍奉之官。”［3］107《禄令》:“诸职事官年七十，五品以上致仕者，及解官充侍者，各给半禄。即迁官者，通计前禄，以充后数。”(4)休假唐六典可以说是世界上最早的文官制度，其对官员的休息与休假也作出了较科学的规定:“文班常考官，每月得请两日事假。文武常考官应请期年丧假者，除《式》假满，连许请三日事故假，仍五个月内，每朔望日各许事故假一日;其大功丧假者，准《式》假满，连许请事故假两日，仍三个月朔望日，各许请事故假一日。”

2.社会救助社会救助的内容从当今社会保障科学的角度来讲主要有:第一，经常性的社会救助工作，主要包括城乡最低生活保障、农村五保供养、农村特困户生活救助以及城乡医疗救助等专项救助。第二，紧急救助制度，主要是指发生自然灾害时对灾民的紧急救助和应急救助行动，也包括对灾民延续一段困难生活的救助和民房倒房重建与修复工作的救助。第三，临时性救助，主要是指对低收入人群的救助工作和对城市生活无着的流浪乞讨人员包括流浪儿童的救助。第四，社会互助活动，指通过支持慈善事业的发展培育和发展公益性的民间组织，倡导开展群众之间经常性的互助互济活动，来达到社会互助，对困难群众起到帮扶作用［1］28。对于唐代的社会救助国内学者研究得较多，主要是因为这方面的资料较多，而且与历史或经济史相衔接。现有的大部分研究与灾害救助有关，本文只将救灾作为其中的一部分内容来论述，其他方面主要涉及义仓与常平仓、病坊、理丧恤葬、灾害免租以及优恤婢女等。(1)义仓与常平仓义仓起源于隋朝，唐初的统治者把它很好地继承了下来。义仓对于灾害的救济以及缓解由此带来的灾难发挥了较大的作用。常平仓主要用来平衡与稳定市场上粮食及布匹等生活必须品的供应，但这一制度没有很好地延续下来，至中唐变成了一种税制，使得官府随便动用仓储物品成为可能，导致其失去了功效。“凡王公已下，每年户别据已授田及借荒等，具所种苗顷苗，造青苗簿，诸州以七月已前早尚书省。至征收时亩别纳粟二升，以为义仓。”①“天宝八载，全国常平仓贮粮为四百六十万二千二百二十石。”②(2)悲田院与病坊唐代除了在政治上开明、经济上繁荣以外，其佛教的传播也十分兴盛。佛教一方面带来思想上的控制与慰藉，另一方面通过悲田的设置收济了一部分贫困疾苦人员，因而也在社会保障方面发挥了积极的作用。寺庙的悲田由官府划拨，主要用来扶贫济困，开始处于自主管理的阶段，而后由于国家介入成为一种正式官方的求助机制。唐中末期，佛教的过于兴盛使全国丁员不足，统治者不得不加以干预，限制其规模或强制道僧还俗。“开元五年，宋璟奏:悲田养病，从长安以来，置使专知，国家矜孤恤穷，敬老养病，至于安庇，各有司存，今骤聚无名之人，着收利之便，实恐逋逃为薮，隐没成奸，昔子路于卫出私财为粥以饲贫者，孔子非之，乃覆其馈。人臣私馈惠犹且不可。国家小慈，殊乖善政，伏望罢之，其病患人，令河南府按此分付其家。”③“唐武宗会昌五年，李德裕奏:恤贫宽疾，著于周典，无告常馁，存于王制。国朝立悲田养病，置使专知。开元五年宋璟奏田乃关释教，此是僧尼职掌，不合定使专知。元宗不许，至二十二年，断京城乞儿，悉令病坊收管。官以本钱收利给之。今缘诸道僧尼，尽已还俗，悲田坊无人主领，恐贫病无告，必大致困穷。臣等商量，悲田出于释教，并望改为养病坊，其两京及诸州，各于录事耆寿中，捡一人有名行谨信，为乡里所称者，专令勾当，其两京望给寺田十顷，大州镇望给田七顷，其他诸州，望委观察使量贫病多少给田五顷，以充粥食。如州镇有羡馀官钱，量予置本收利，最为稔便，变悲田养病坊，缘僧尼还俗，无人主持，恐残疾无以取给，两京量给寺田拯济，诸州府工顷至十顷，各于本置选耆寿一人勾当，以充粥料。”④武则天长安年间，悲田养病坊置使职专管:“国家矜孤恤穷，敬老养病，至于安庇，各有司存。”⑤开元22年，玄宗下诏:“禁断京城乞丐，全部令病坊收管以廪之，官以本钱收利供给。”⑥(3)理丧恤葬在中国传统中，死后归乡是一个人应有的归宿。唐代统治者尊重时人的意愿并给予适当救助，使服役的亡者能叶落归根。例如:“诸蕃客及使蕃人宿卫子弟，欲依乡法烧葬者，听。缘葬所须亦官给。”［6］405“鸿胪寺典客署令条:(蕃客)若身亡，使主、副及第三等已上官奏闻。其丧事所须，所司量给;欲还蕃者，则给辇递至境(首领第四等已下不奏闻，但差车，牛送至墓所)。”⑦《杂律》总第407条:“从征从行身死不送本乡及伤病医食有阙致死。”从征从行身死不送还乡条疏议:“准《兵部式》，从行身死，折赙物三十段，果毅二十段，别将三十段，并造灵辇，递送还府。队副以上，各给绢两匹，卫士给绢一匹，充殓衣，仍并给棺，令递还家。”⑧《军防令》行军兵士条:“凡行军，兵士以上，若有身病及死者，行军具录随身资财，付本乡人将还(谓若病困蔫，不能将还者，便付路次国、郡，准丁匠存养，其身死者，告本贯，若无使告，及资财有余者，申送兵部也)。其尸者，当处烧埋(谓若死亡者在路次，应得家人迎接者，亦须准丁匠也)。但副将以上，将还本土(谓不付本乡人，而专使将还之)。”《军防令》:“征行卫士以上，身死行军，具录随身资财及尸，付本府人将还。无本府人者，付随近州县递送。”《丧葬令》(开元25年):“诸从征及从行，使人所在身丧，皆给殡殓调度，递送至家。”［3］1459(4)灾害免租及移乡唐代的救灾机制较为全面，除赈灾(如义仓、常平仓)制度外，还有免租制度和移乡制度，以保障灾民长久的生活能力，如《唐律•户婚》“部内有灾不言妄言及覆检不以实”条疏议。《唐会要》卷83《租税上》:“武德……七年三月二十九日，始定均田赋税，……凡水旱虫伤为灾，十分损四已上免租，损六已上免调，损七已上课役俱免。”《唐六典》卷三“仓部郎中员外郎”条:“凡水旱虫霜为灾害，则有分数。十分损四已上免租，损六已上免租、调，损七已上课役俱免。若桑麻损尽者各免调。若已役、已输者，听免其来年。”(5)优恤官丁婢女唐代的官奴、丁防及婢女虽处于奴隶地位，但当时的社会保障对其仍有一定的救济，保证其能在最低的生活成本下生存。当然，这有统治者考虑人力需要的因素，但也有一定的社会关怀在其中。《唐律疏义》卷26《杂律》总396条“丁防及官户奴婢有病不请医药救疗”规定:“诸丁匠在役及防人在防，若官户、奴婢疾病，主司不为请给医药救疗者，笞四十;以故致死者，徒一年。”(6)其他除了以上群体以外的其他弱势群体，如鳏寡、孤独、贫穷、老疾，当地的官府也有救助之义务。从如下条款表述可知，虽然这很可能是当时官方文件中一种理想状态的表达，并没有得到较好的实施，但也反映了当时的一种社会思想意识。《户令》(开元25年):“诸鳏寡、孤独、贫穷、老疾，不能存者，令近亲收养。若无近亲，付乡里安恤。如在路有疾患，不能处胜致者，当界官司，收付村坊安养。仍加医疗，并斟问所由，具注贯属。患损之日，移送前所。”［3］1034对缺衣少粮囚犯的救助:“囚去家悬远绝饷者，官给衣粮，家人至日，依数征纳。”

3.社会优抚社会优抚包含三个方面的内容:社会优待、社会伤残抚恤和死亡抚恤。本文主要讨论对囚犯的恩宕、优抚，对边远少数民族地区的优待，对军人、孝子贤孙的优待以及官爵品轶的特权［7－9］。(1)对囚犯的恩宕、优恤有对老年人的特殊照顾，如最近《刑法修正案》所热议的“过70还是75不适用死刑”与此条文相似。《名例》卷3总第30条:“诸年七十以上，十五以下及废疾，犯流以下，收赎。八十以下，十岁以下及笃疾，犯反、逆、杀人应死者，上请。诸九十以上，七岁以下，虽有死罪，不加刑。”《唐律疏议》卷4《名例》老小及疾有犯条:“诸年七十以上十五以下及废疾，犯流罪以下，收赎。犯加役流，反逆连坐流重罪，可至配所免居作。”有对囚犯中孕妇病人的优待，如《狱官令》:“流移人在道疾病，妇人娩乳，祖父母、父母丧，男女奴婢死，皆给假，授程粮。”《狱官令》(开元25年):“诸流移因在途有妇人产者，并家口给暇二十日，家女及婢给暇七日。若身及家口遇患，或逢贼、津济水涨，不得行者，随近官每日验行。堪进即遣。若祖父母、父母丧者，给暇十五日，家口有死者，七日。”《断狱律》总弟494条:“妇人犯死罪怀孕处决违制:诸妇人犯死罪，怀孕，当决者，取产后一百日乃行刑。若未产而决者，徒二年;产讫，限未满而决者，徒一年。失者，各减二等。其过限不决者，依奏报不决法。”《狱官令》(开元25年):“诸妇人在禁，临产月者，责保听出。死罪产后满二十日，流罪以下满三十日。”有对囚犯衣食、疾病的规定，如《断狱律》总第473条“囚应请给衣食医药而不给及减窃囚食”。《狱官令》(开元25年):“诸狱囚有疾病，主司陈牒，长官亲验知实，给医药救疗，病全者，脱去枷、锁、杻，仍听家内一人，入禁看侍;其有死者，若有他故，随状推断。”［3］1440(2)对边远少数民族地区的优待唐代是一个多民族大融合的朝代，有许多外国人在中国经商定居，也有许多少数边远的民族归顺于大唐帝国。这一盛世的出现与统治者所采用的怀柔、开放策略是分不开的。《通典•食货•赋税下》:“诸边远诸州有夷獠杂类之所，应输课役者，随事斟量，不必同之华夏。”《户令》(开元25年):“诸没落外蕃得还，及化外人归朝者，所在州镇，给衣食，具状送省奏闻。化外人，于宽乡附贯安置，落蕃人，依旧贯。无旧贯，任于近亲附贯。”［3］1022(3)对孝子顺孙、义夫节妇的优待此方面荣誉称号的授予古已有之，如忠烈，贞洁、孝贤等，在这些荣誉称号之外给予一定的物质上的奖励。如《唐六典》卷3“户部郎中员外郎”条:“诸孝子顺孙，义夫节妇，老行闻于乡闾者，州县申尚书省奏闻，表其门闾，同籍悉免课役。有精诚致应者，则加优赏。”(4)对丁役的优待军队对于政权稳定的作用在同志所说的“枪杆子里面出政权”中得到了极致的表达，历朝历代的君主怎么会不知道呢?因此，在对官给予优待的同时，对丁役也给予了较好的待遇，既包括上文所述的从征从行亡者归乡，也包含了对其家属的优待，如课役的减免等。唐朝是府兵制*的极盛时期，军人被按其地位授予永业田，免除租庸调(赋、税)等，对阵亡或失踪的军人家属及残疾军人不减其待遇，对伤病残军人给予医护救治，对死者则重葬优属。(5)官爵品轶等级制当我们提及封建制度时，都会涉及封建等级制度，这在很大程度上与官爵品轶所享受的特权是相联系的。古语云:“三十年河东，三十年河西。”这说明中国古代的阶层流动还是较灵活的。虽说中国没有西方所说的真正意义上的贵族，像西欧国家那样一个家族可以持续兴旺几百年甚至上千年，但是地主世袭制度也让特权者受益匪浅。古籍对此多有提及，如《唐六典》卷3“户部郎中员外郎”条:“凡官人受永业田，亲王一百顷，职事官正一品六十顷，郡王及职事官从一品五十顷，国公若职事官正二品四十顷，郡公若职事官从二品三十五顷，县公若职事官正三品二十五顷，职事官从三品二十顷，侯若职事官正四品十四顷，伯若职事官从四品十一顷，子若职事官正五品八顷，男若职事官从五品五顷。其散官五品以上同职事给。”该条“官人永业田”注:“皆许传之子孙，不在此授之限。”《通典•食货二•田制下》:“大唐开元二十五年令，……诸永业田皆传子孙，不在收授之限。即子孙犯除名者，所承之地亦不追。”《唐六典》卷3“户部郎中员外郎”条:“凡丁户皆有优复蠲免之制:(诸皇宗籍属宗正者及诸亲，五品以下父祖兄弟子子孙及诸色杂有职掌人)，若孝子顺孙……悉免课役。”《唐律•户婚》“相冒合户”条疏议:“依《赋役令》，文武职事官三品以上，若郡王期亲及同居大功亲，五品以上及国公同居期亲，并免课役。”《文献通考•职役考二•复除》:“唐制，太皇太后，皇太后、皇后缌麻以上亲，内命妇一品以上亲，郡王及五品以上祖父兄弟，职事勋官三品以上有封者，若县男父子，皆免课役。”“诸视流内九品以上官，及男子二十以上，老男、废疾、妻妾、部曲、客女、奴婢，皆为不课户。”

社会保障论文篇（8）

1农村留守儿童的背景资料

全国妇联2008年2月27日的《全国农村留守儿童状况研究报告》显示，根据2005年全国1%人口抽样调查的数据推断，全国农村的留守儿童约为5800万人，其中14周岁以下的约4000万人，特别是湖南、河南、安徽、四川、江西等省份留守儿童比例非常高。后来在2013年5月10日最新公布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》，全国农村17岁以下留守儿童数量超过61055万，加上城乡流动儿童共有9683万，并逐年扩大。

2孤残儿童的背景资料

根据民政部2008年启用的全国孤残儿童信息系统的不完全统计，我国现有失去父母和事实上无人抚养的孤儿约71.2万名。根据民政部的最新数据显示，截止2010年底，我国各类社会福利机构共收养孤残儿童10万人。

3自闭症儿童的背景资料

2001年全国0—6岁残疾儿童抽样调查显示，目前我国0—6岁精神残疾现患率为0.101%，约有精神残疾儿童10.4万人，其中绝大多数为孤独症儿童。另外，我国政府2006年在《中国残疾人事业“十一五”发展纲要与配套实施方案》中明确提出在全国31个省市自治区建立省级孤独症儿童康复中心，以期建立起全国范围内的孤独症儿童的康复服务体系。

二研究现状及原因

1农村留守儿童现状及原因的结语

根据笔者对文献的梳理和结语，发现农村留守儿童目前面临的主要问题和困难有生活问题、安全问题、心理问题，教育问题和医疗问题等五个方面。

1.1生活问题

由于农村留守儿童的父母不在孩子身边，绝大部分隔代照料留守儿童的祖父母其主要生活来源以“劳动收入”为主，或者是其他家庭成员的补给，极少部分祖父母还会有最低生活保障金和离退休金。总体上来说，这些儿童的祖父母面临着沉重的生活负担和压力，导致留守儿童出现生活困难的问题。

1.2安全问题

由于隔代监护，缺少了父母有效的监督和指导，这就导致了对留守儿童监护力度的减弱。祖辈监护人大多年事已高，精力有限，防范能力弱，再加上尚未成年的留守儿童身心发育都还不成熟，对安全隐患的认识能力有限，自我保护意识和能力较低，更容易导致被拐卖，溺水，受等人身伤害。

1.3心理问题

根据埃里克森的人生发展阶段理论，儿童期是非常关键的一个阶段，他们没有形成自己的人生观和价值观，对是非善恶的判断能力还很弱，所以模仿能力和可塑性非常高。对于留守儿童来说，缺少了父母，家庭，社会的陪伴和教育，就不能很好地完成生理和心理的转变和过渡，会更容易产生孤僻，焦虑，自卑，偏激等不良心理倾向，甚至产生越轨行为。

1.4教育问题

由于父母长期不在孩子身边，留守儿童处在一种不稳定，临时的家庭结构中，从而导致留守儿童的教育系统不稳定。而且留守儿童得不到父母及时的监督和交流，部分监护人文化程度较低，忽视了对留守儿童的管教，使孩子的学习积极性和主动性大大降低，加之农村基础教育设施落后，师资匮乏，加重了留守儿童的教育问题。

1.5医疗问题

由于留守儿童不能得到父母长期良好的生活照顾，这就大大增加了留守儿童营养不良，身体健康受害及患病的可能性，加上农村医疗基础设施落后，更有些家庭贫困而买不起药。

2孤残儿童现状及原因的结语

根据笔者对文献的梳理和结语，发现孤残儿童目前面临的主要问题和困难有生活环境问题、医疗康复问题和教育就业问题三个方面。

2.1生活环境问题

由于我国被遗弃的儿童的数量逐年增长，给福利机构带来很大的压力，多数儿童福利机构都存在收容能力不足的问题，远远不能满足床位需要，而且受到物价上涨和通货膨胀等因素，这些儿童福利机构的运作成本在不断加大，经济压力在不断增加。而且还有许多家庭寄养和无人收养的孤残儿童处在及其贫困的生活条件和恶劣的环境下。

2.2医疗康复问题

对于孤残儿童来说，主要的问题以心脏病、肢体畸形、脑瘫、先天性精神残疾为主，其中残疾儿童比例非常大，对于他们的手术和康复工作具有很大的风险和难度，而且在每人每月固定的日常生活所开销的费用基础之上，可用于医疗和康复的费用明显不足，而且福利机构康复设备和康复人员的不足也限制了孤残儿童的康复问题。

2.3教育就业问题

针对孤残儿童的发展过程，其中主要面临的教育和就业两大问题。虽然国家已经对孤残儿童在政策和社会福利上有许多层面的补助，比如免收书费和学杂费，给予经济资助等等。但是还会出现继续教育阶段困难，特殊教育学校数量有限等现实因素。

3自闭症儿童现状及原因的结语根据笔者对文献的梳理和结语，发现孤残儿童目前面临的主要问题和困难有法律问题、医疗康复问题，经济问题和教育问题四个方面。

3.1法律问题

目前自闭症并没有被列入《残疾人保护法》的保障范围，也没有专门的法律或者行政法规来保障自闭症儿童的各项权利。用法律来明确规定自闭症儿童应享有的权利，对于完善我国自闭症儿童社会保障是十分必要的。

3.2医疗康复问题

据调查，全国现在自闭症康复公办机构不到30家，家长创办的机构占70%，能接纳自闭症儿童总容量非常有限，根本得不到任何康复和教育服务。

3.3经济问题

自闭症儿童的家庭基本上存在严重的经济来源不足的问题，除了满足日常的开销之外，大多数费用都花在了儿童的治疗和康复上，从而造成家长严重的经济负担和生活压力。

3.4教育问题

自闭症专业师资力量薄弱，高等院校开设特殊教育专业较少，自闭症专业教师薪资福利较低，得不到国家的社会保障，这些对于自闭症儿童的教育问题产生了严重的影响。

三研究结论

1困境儿童范围的广泛性

笔者在研究过程中发现了不同类别的困境儿童，比如重病儿童、重残儿童、孤残儿童等等。这些真实的个案都来源于社会生活中活脱脱的写照，还有更多偏远地区或者未能主动联系的困境儿童及家庭需要社会的关注，其家庭的问题会更加严重和急需解决。

2困境儿童服务的多样性

困境儿童服务主要涉及医疗，教育，康复，生活，就业等几个方面，具体而言，包括对这几个方面的日常开销以及国家政府在这几个方面给予的社会保障和福利。对困境儿童的服务可以在多个方面进行干预和介入，对困境儿童的心理健康的关注也是一个新的议题。

3困境儿童立法的滞后性

通过笔者对文献和访谈的结语发现，目前中国并没有制定一部《儿童保护法》。儿童社会保障这个领域与妇女社会保障，医疗社会保障，残疾人社会保障和最低生活保障等方面都有不同程度的关联，所以在困境儿童社会保障的立法上，需要明确和说明各部门的管理职能，避免出现法律盲区和不合理的分工，最终导致困境儿童的权利未能受到保护。

4建议和措施

目前我国儿童社会保障与福利制度是处于一种初级阶段，在覆盖范围，资金筹集，保障项目，待遇水平等方面还有待完善。按照以人为本的原则为出发点，明确管理部门，加大对特殊儿童的关注和投入，并尝倡导宣传全社会共同参与的社会环境，逐步完善中国特殊儿童在经济，生活，心理，医疗，康复，教育和就业等方面的社会支持的综合体系。国家和政府应该完善特殊儿童立法保障和特殊教育体系，来维护这些特殊儿童在经济，生活，心理，医疗，康复，教育和就业等方面的权益，制定行业标准和扶持政策，并进行适当的评定和监管。大力加强专业人士队伍建设和专业治疗救助人员的培养，能够对特殊儿童在物质上和精神上提供双方面的支持与帮助，另外还要不断在科研和学术上大力投入，为研究工作提供方向。大力普及宣传困境儿童及家庭的特殊情况，号召社会大众减少甚至消除对他们的歧视和排斥，让这些特殊儿童可以尽快地进行社会再融入的过程。

5未来研究方向

目前对于困境儿童心理层面的研究非常少，包括对困境儿童的心理健康，孤独感，自闭症，社会融入和心理支持等方向，这同时需要社会大众消除自身的社会偏见和刻板印象，所以这是一个需要长期探索研究的课题

社会保障论文篇（9）

制度全覆盖已经实现，但制度间衔接不畅通我国的社会保障是基于1951年《劳动保障条例》建立起来的，主要保障城镇职工，农村居民和城镇居民的保障相对缺失。随着2003年新农合的实施、2007年城镇居民医保的建立、2009年新农保的试点推行和2011年城居保的开展，自此公民的基本保障制度在制度层面实现了全覆盖。2014年国务院常务会议决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这在统筹城乡社会保障制度上迈出了第一步，但居民和职工保障制度仍无法对接。由于在筹资标准、缴费方式上的差异使得制度无法有效衔接，此外，地域分割管理和地区间经济发展水平的不同导致了异地保障的失效，这对于统筹城乡发展和维护社会生态平衡带来了威胁。

（二）保障水平上

各保障制度水平均有提高，但城乡差异大随着我国近年来的发展，社会保障事业在一定程度上取得了巨大成就，城镇职工养老金截至2014年已连续10年增长；医疗保障报销比例连续提高，报销范围不断扩大，其中门诊报销也纳入到统筹范围；此外，特殊人群诸如城乡低保、残疾人保障等保障水平都在不断增强。但是从各类保障制度不同保障人群来看，城乡间的保障水平差异仍然比较大，就养老保障来说，与城镇职工社会养老保险连续十年上调养老金水平相比，城乡居民养老保险待遇显得捉襟见肘；从养老保障的调节机制上来看，城镇职工养老保障水平已随着工资等水平的上涨逐步调整，而农村养老保障水平取决于自身缴费能力和地方政府的补助力度，这在一定程度上是严重缺乏张力的，若没有合理的调节机制的指标，未来城乡社会保障水平的差距有可能进一步扩大，社会保障再分配功能和保障社会公平的性能缺失，从而制约了社会生态平衡的形成和维护。

（三）覆盖范围上

保障范围不断扩大，但存在制度空白点从保障人群上看，按照传统的职业性质、户籍区分，目前已经建立起来了由城镇居民、农村居民、城镇职工“三驾马车”托起的全民基本保障，据人社部公布的相关数据显示，目前医疗保险覆盖的人群超过了13亿，养老保险覆盖人群达到了8亿多，全民基本保障已基本实现。但是我国的城镇化进程不断加速，伴随着这一进程出现了两大新型社会群体,即“农民工”和“失地农民”，这两大群体的社会保障依然没有妥善解决，大多数的失地农民处于无耕、无保、无岗的状态，自身利益受到了损害，也加剧了社会的不稳定；同时，“农民工”由于自身工作的流动性大，社会保障难以落实，处于社会保障的边缘状态。这两大社会群体保障的缺失，不仅加剧了社会的不稳定，阻碍了城镇化进程的发展，也阻碍了社会生态文明的和谐发展。

（四）基金储备上

财政投入力度增强，但资金储备仍有限随着近年来国民经济的发展，政府重视民生的工作越来越强化，中央财政资金用于社会保障事业比重也不断加强，但是在农村，社会保障水平依然主要依托地方政府投入和农民自身经济能力，而其他各类资金来源如慈善、社会捐赠等又难以落实的农村，加之人口老龄程度的日益严重、通货膨胀的压力、资金缴费的不确定性等因素影响，农村社会保障事业资金储备明显不足。由于社会保障资金储备不足，统筹城乡社会保障发展的目标就难以实现，也会进一步阻碍公平合理有序的社会生态文明建设目标的实现。

（五）管理服务上

信息化程度增强，但权属责任难辨我国的社会保障事业不断增强，在社会保障的管理与服务上，近年来，各地区都已建立社会保障网络信息服务平台，为广大参保者提供了便利，也加强了社会保障管理的公平性和效率。但随着城乡一体化社会保障目标的推进，制度间出现权责不清的现象日益明显。目前，我国社会保障工作管理分散、政出多源，由劳动部、民政、卫生、计生等多个部门管理，相互间不衔接，制度运行不统一，尤其到基层，更是管理权属不清晰，责任难辨，导致了社会保障管理混乱，直接损害了社会资源的再分配，阻碍了城乡一体化的进程和社会生态的平衡。

二、新时期城乡社会保障统筹发展的完善路径

（一）整合“碎片化”

建立统一的基本社会保障基础我国当前的社会保障制度呈现出“碎片化”的特点，所谓的碎片化，不仅包括机关事业单位、职工、居民、农民工等大制度层面的碎片化，也包括各地区、各市区建立起来的地方社会保障税呈现出的碎片化。碎片化的局面使得社会保障的管理成本增大、保障的效率降低，同时，也使得不同制度的管理责任难辨，制度间衔接不畅通，影响城市化进程和社会和谐。因此，需要整合社会保障基础，形成城乡统一的社会基础养老、大病医疗保障和最低生活保障组成基础社会保障，并实行统一的制度框架，以体现公民权利的公平性，而整合社会保障基础，也应该建立起城乡统一的管理机构和管理模式。在社会保障管理机构方面，要整合成全国统一的社会保障管理机构，实行城乡统一的社会保障管理机构，避免政出多门降低保障效率，同时，设立统一的监督机构，确保社会保障的有序运行；在管理模式方面，无论是城市还是农村，用以支持最低生活保障的国家财政划拨标准应该是统一的，基本养老和基本医疗的国家责任与个人责任在城乡应该是统一的，在此基础上，由企业或集体经济承担的责任在城乡间可以有所差别；在基金的管理方面，应该有统一的社会保障监督机构对政策的执行和收支情况进行监督检查；此外在管理方式上，应实行城乡统一的技术手段与服务方式。

（二）修复“断裂化”

建立梯度的城乡社会保障待遇序列我国当前的社会保障制度以职业、户口等特征归属于不同的制度中，各制度的缴费来源、保障标准、管理责任的不同，导致了不同社会保障制度待遇序列的断裂。一方面社会成员的社会保障关系在不同地区、不同部门间不能够有效衔接，带来社会保障关系的断裂；另一方面城乡居民间的保障水平差异比较大，造成待遇上的断裂。因此，在设计社会保障待遇标准时，应该根据地方政府公共财政承受能力、部门和企业经济承受能力以及个人收入承受能力设置合理的梯度待遇标准，同时，要建立全国统一的社会保障个人账户，个人账户可以随着劳动者的迁移而迁移，以确保个人社会保障能有效转移衔接。

社会保障论文篇（10）

现在，我市正处于一个由计划经济向市场经济过渡的重要转轨时期，经济体制改革的深入和发展，迫切需要我们尽快建立和完善我市的社会保障制度。但另一方面，我市经济发展速度不快，地区间发展也不平衡，这又制约了我市保障制度的建立与完善，特别是遗留下来的各种问题，又给我市社会保障制度的改革带来了重重困难。因此，我市社会保障制度改革的总体战略目标应该是：结合包头市的实际，通过失业保险、养老保险和医疗保险制度为重点的改革，到本世纪末，逐步建立起适应我市社会主义市场经济发展，能够切实保障公民基本生活权利的新型社会保障体系。

（一）社会救助

社会救助，它是指社会成员因受自然灾害及其经济、社会原因而导致他们无法维持最低基本生活水平，由国家和社会给予各种形式援助的一种社会保障制度，是公民的一项基本权利。

我市历来十分重视社会救助工作，始终把它作为公民的基本权利之一，当作帮助城乡贫困对象摆脱贫困走向富裕的重要措施。并始终贯穿“依靠群众、互助互济、自救自立、救人救本”的原则，突出了“生产自救”和“以工代赈”的思想，在安定人民生活，保持社会的稳定，促进生产的发展方面，发挥了很大的作用。但由于我市也正处在社会、经济转型时期，原有的社会救助已明显地不适应社会主义市场经济的发展，特别是随着企业的改革，大量的人员下岗而陷入生活贫困，而我市的财力又有限，使得社会救助工作还有许多不尽如人意的地方。一是社会救助标准过低，除了孤寡病残救助尚能勉强维持救助对象的基本生活之外，其余各项都仅是象征性的道义支持；二是社会救助经费没有能够与国民经济发展同步增长。要解决社会救助方面存在的问题，其中一个很重要的措施，就是建立最低社会保障线制度，即国家为救助社会成员中收入难以维持其基本生活需要者，而制定的一种社会救助标准。实行最低生活保障线制度，是国家重视和保障社会成员生存权的重大举措，体现了社会主义制度的优越性。实行最低生活保障线制度后，可以依法对收入低于生活保障线的社会成员进行救助，覆盖面广，将其它保障项目解决不了的社会成员生活困难问题兜了底，我市已于1997年3月1日正式出台了最低生活保障线制度，这是我市救助制度的重大改革和完善，它大大地提高了社会救助的法制化、规范化水平。同时，也使社会成员的生活困难及时有效地得到解决，有利于化解矛盾，消除社会的不安定因素，更好、更直接地为我市经济体制改革服务。

在实施最低保障线制度的过程中，还要注意以下二个问题：一是妥善解决好建立最低生活保障线的经费。经费问题是建立最低生活保障线制度的核心、基础，如经费不落实，其他工作都无法开展。可以因地制宜，采取市财政与各旗县区、各企事业单位共同承担的办法，并明确界定各自的职责、权限、操作运行的程序、资金管理和使用等问题，形成规范化的管理制度。二是要正确处理好需求和可能的关系，使最低生活保障线的标准要与我市经济发展水平相适应，在经济发展的基础上，逐步提高救助标准。不求一步到位。

（二）社会保险

社会保险是由国家通过立法形式强制实施的一种保障制度，是所有社会成员的一项基本权利，它是国家和社会基本政策的直接体现，也是维持社会政治、经济秩序稳定和社会经济正常发展的战略性手段。但是社会保险提供的保障水平只能以一定时期社会成员的基本生活需要为基准，既不保证原有生活水平不变，更不会满足遇险社会成员的全面生活要求。同时，它也是国家调节个人收入差距的特殊手段。

1、养老社会保险

养老社会保险是社会保险制度中覆盖面最广的重要项目之一。它是指在政府立法确定的范围内，对达到法定年龄的社会劳动者，当其按照规定正式退出劳动领域后，由国家或用人单位为其提供社会保险补偿，以保障基本生活需要的制度。

我市现行的养老社会保险制度存在的主要问题有：

一是保险金的给付与保险费缴纳相脱节，权利与义务不统一；二是养老保险缴费率过高；三是统筹范围小，资金积累不足；四是地方与行业之间的社会统筹缴费比例不同，造成职工跨地区、跨部门调动困难，不利于劳动力的合理流动。

我市养老社会保险制度的改革应本着兼顾眼前与长远的原则，既要坚持和完善现行养老保险制度中社会共济性的长处，又要注意克服其“大锅饭”统筹的短处；既借鉴与引入个人帐户制度中的自我保险机制，又努力避免其缺少社会共济性的弱点。博采众长，形成社会保障与自我保障相结合，公平与效率相兼顾，权利与义务相统一的社会化、科学化、制度化的新型养老保险制度。

二是要以“社会统筹与个人帐户相结合”为原则，统一基本制度，改变制度分散、方法各异的状况。同时，明确界定产权，分别立帐，单独核算，提高管理的透明度，以增加受保人的信心。

三是实行统帐结合的办法后，要打破投保单位中合同工、临时工与其他职工的身份界限，以及各种经济成份的界限，要使用统一的缴费标准和待遇标准。

四是在计算养老社会保险缴费比例时，要结合我市经济发展还处于一个较低水平，仍有贫困地区存在的实际，充分考虑到这个缴费比例要有适当的基金积累水平和抗风险的能力。

五是要努力提高养老保险基金分级管理、市级统筹的能力、逐步扩大统筹范围，加大基金的调控作用，以便在更大的范围内调剂基金，发挥社会共济、分散风险的保障作用。

2、失业社会保险

失业社会保险是对劳动年龄人口中有劳动能力并有就业意愿的成员，当其因非自愿原因暂时失去劳动机会，无法获得维持生活所必需的工资收入时，由国家或社会为其提供基本生活保障的社会保险制度。

我市的失业保险制度是1987年建立的，虽然时间不长，但在促进经济发展，深化经济体制改革和保持社会稳定方面发挥了一定的作用。但也存在不少问题：一是履盖面窄；二是基金来源单一，保险水平低；三是再就业难以落实。

针对上述问题，我市的失业社会保险应按照建立社会主义市场经济的要求，结合失业和就业的状况，逐步建立起覆盖城镇全部职工，基金由国家、用人单位和个人三方合理负担，救助与再就业相结合，管理和服务社会化的新型的失业保险制度。

一是逐步扩大失业保险的范围。按照《劳动法》的要求，将失业保险覆盖到国家机关、事业单位、社会团体，城镇国有、集体、个体私营等所有劳动者，真正解决非国有经济从业人员有险无保的问题。

二是合理地确定失业保险基金的来源和缴纳标准。扩大失业保险基金的来源，变过去国家包揽为国家、用人单位、被保险人三方负担。

三是合理确定基金的使用结构。用积极的促进再就业，代替单纯发放失业救助；用严格救助条件、缩短救助周期。

四是适当延长老年失业者的失业救助期限。对距法定退休年龄不足2年（含2年），且在救助期间未能重新就业的老年失业者、可延长享受失业救助至退休，但要降低待遇标准。

五是充分发挥失业保险的作用，并把失业救助与职业介绍、转业训练、生产自救等就业服务工作紧密地结合起来，统筹安排。

3、医疗社会保险

医疗社会保险，是指社会劳动者因病、受伤等原因需要诊断、检查和治疗时，由国家和社会为其提供必要的医疗服务和物质帮助的一种社会保障制度。

我市的医疗社会保险制度的改革，虽然也实行了一些改革的措施，并起到了一定的效果，但从根本上来说，仍没有消除其固有模式下带来的种种弊端。一是缺乏有效的医疗费用制约机制，浪费严重；二是缺乏合理的医疗经费筹措机制和稳定的医疗费用来源；三是医疗社会保险起步艰难；四是医疗服务中价格体系不合理，管理漏洞也较多。

我市的医疗社会保险，要通过改革，逐步建立起与市场经济体制相适应的，医疗保险费用由国家、企业、个人三方面合理负担的，社会统筹和个人帐户相结合的，履盖城镇全体劳动者的医疗保险制度。

一是要保障基本医疗，既要使劳动者在患病时能够得到基本保障，不会因病陷入贫困无助的境地，又要将这种保障水平控制在政府和企业可以承受的范围内。

二是个人承担适当的经济责任，通过建立医疗保险个人帐户，个人自付部分医疗费用等形式，改变医疗费吃“大锅饭”的状况。

三是建立对职工个人医疗费用的有效制约机制，减少浪费。职工就医，必须出示由医疗保险机构统一制发的带本人照片的医疗卡。医疗费用首先从个人医疗帐户支付；个人医疗帐户不足支付时，可由社会统筹医疗基金中支付，但个人仍要负担一定比例。个人负担比例可随费用的升高而降低。

四是加强对医疗机构的管理和监督，建立定点医疗制度，促使定点医疗单位通过合理竞争，提高医疗质量，改善服务态度，合理检查、合理用药，降低医疗费用。政府有关部门和医疗保险机构要对定点医疗和定点销售药品单位进行资格审定和定期检查。

4、工伤社会保险（略）

5、其他社会保险（略）

（三）社会福利

社会福利，指国家、集体和社会为保障全体公民的基本生活，提高人们的物质文化生活水平，而提供的福利性物质帮助、福利设施和社会服务。

由于我们的社会主义制度和经济发展水平所决定，我市的社会福利不可能是从摇篮到坟墓全部由国家包揽的模式，而应有自己的特点。作为国家不断提高人们的物质文化生活水平的一项社会措施，虽然步履缓慢，但已逐步形成了我市社会福利的体系，为满足我市公民的社会福利需求，提供了服务设施与项目，也为我市的社会福利事业的发展做出了努力。同时，也还存在一些问题：一是社会福利社会化程度低；二是单位自办的福利设施，使用效率不高，浪费严重，经济效益低；三是职工福利基金提取办法还不尽合理，职工福利基金的项目和使用也比较混乱；四是我市的社会福利设施更新不够，财政投入不多等。

社会福利这是一种较高层次的社会保障，它既不象社会保险只对职工失去的工资给予一定程度的补偿，也不象社会救助只能起到“雪中送炭”的救急作用，而是以促进城乡居民的生活福利普遍提高为目的。

——在社会津贴方面，将“暗补”变为“明补”。把对城镇职工实行的粮食补贴、副食补贴等，都由过去的计入个人工资总额的办法改为单位给付的形式，由“暗”变“明”，让职工明白自己所得中哪些来自按劳付酬，哪些来自社会福利，同时，也有利于社会福利支出统计。

——在住房福利方面，要彻底改变对城镇居民无偿分配住房的状况。现阶段改革应分为三步；一是提高现在过低的房租，实现“以房养房”；二是公平出售新理住房，以吸收更多的住房建设资金；三是建房投资来源多元化，除国家、地方投资外，鼓励企事业单位、机关，以及居民个人投资兴建住房。

——在职工福利基金的项目管理方面，应进行调整。把那些不应由福利基金开支的项目，划出来由其他经费解决。对有特殊贡献者，可享受特殊的福利待遇。

——在福利事业社会化方面，企业要摆脱“小社会”的负担，随着生产化的发展和经济体制改革的进程，逐步实现，同时，应制定一些优惠政策加以扶持，大力发展社区服务事业。

（四）社会优抚

社会优抚是指国家和社会按照规定对法定的优抚对象提供确保一定生活水平的资金和服务，带有褒扬和优待抚恤安置性质的特殊的社会保障制度。

我市的社会优抚安置，做了大量的工作，对于解决优抚对象的实际困难，保障这部分人的生活水平不下降，促进社会的稳定，都起到了积极的作用，但也还有一些不尽人意的地方。主要一是现阶段优抚对象的各项抚恤补助标准明显低于城镇居民的生活水平；二是优抚经费尚未建立起正常的增长机制；三是优抚事业单位还不能完全适应社会主义市场经济的发展需要，服务管理方式尚待完善，社会化管理的能力还很弱。

针对上述问题，必须对现行的社会优抚制度进行改革：

——科学地确定社会优抚经费在财政支出中每年的递增比例，以确保优抚事业的正常增长的调整机制，确保优抚对象的生活随城乡人民生活水平的提高而同步提高。

——优抚事业单位要加大改革的力度，以提高经济效益和提高管理水平为重点，改革人事、用工和津贴发放制度、挖掘内部潜力，增强自身发展的活力。并积极筹建社会优抚的专项基金，创办经济实体，发展第三产业，努力创收，以保证基金的容量。

——要大力发展干休所的生产经营，增强干休所的活力和自我保障能力，积极探索社会化管理的路子，创造条件，由目前“大集中，小分散”的管理体制，逐步过渡到“小集中，大分散”的社会化管理体制。

——继续实行退伍义务兵合同制的保护政策，使他们安心国防建设事业，同时又能适应国家用工制度的改革。

在建立我市的社会保障体系过程中，必须坚持正确处理国家、集体和社会成员三者的关系；同时，要从我国的国情出发，按照我国的社会制度、社会风俗、民族传统、经济和文化发展水平和特点，建立适应社会主义市场经济的社会保障体系。

1、要加大宣传力度，充分利用广大人民群众喜闻乐见的多种形式，广泛宣传社会保障制度改革的方针、政策、指导思想、目标、方式和重大意义，让广大人民群众去认识它、理解它、支持它，为我市社会保障制度的改革创造良好的舆论环境。

2、要加强组织领导、各方面协调配合，通过试点取得经验，逐步推开。切不可情况不明，底数不清，便盲目推进，给工作带来损失。

3、要结合我市实际，认真做好我市未来一个时期内经济、人口与社会保险三者的发展状况的测算工作，以便科学确定合理和适度的社会保障水平。初始阶段，一般不宜再增加国家财政和企业的负担，个人的缴费，也应从实际承受能力出发，由低向高，逐步到位。