社区行政管理论文篇（1）

工业化、都市化和社会现代化，特别是“工资就业”和“失业问题”产生以来，就业问题始终处于欧美国家社会、经济政策议程的中心位置。（注：R.E.Pahl,"Introduction:WorkinContext",inR.E.Pahled.,OnWork:Historical,Comparative

andTheoreticalApproaches,Oxford:BasilBlackwell,1988,pp.1-13.）就业是衡量社会经济发展状况最灵敏的指标和晴雨表。就业状况还直接关系到家庭生活的质量，影响社会秩序。商贸发达和经济繁荣为就业者提供稳定的工资收入，有助于改善就业者及其家庭成员的生活状况。反之，商贸萧条和经济低迷势必导致企业大量裁员，产生庞大的失业大军。不言而喻，无论在什么状况下，大量失业人员的存在都必然严重威胁正常的社会生活秩序，因而就业问题也就成了影响社会稳定、社会团结与社会整合的主要社会经济因素，就业问题的性质由社会经济问题转变为政治议题。（注：I.T.Sanders,TheCommunity:AnIntroductiontoaSocialSystem,NewYork:TheRonald

PressCompany,1966.）这种关系充分说明，就业议题在政治、经济和社会生活中处于核心地位。

社区就业既是个历史概念，又是个新的话题。概括而言，欧美国家的“社区就业”概念可以从三种角度理解：一是地域社区范围内的劳动就业活动，这是传统和古典的社区就业定义。（注：C.Kerr,LaborMarketsWageDetermination:TheBalkanizationofLaborMarketsand

OtherEssays,Berkeley:UniversityofCaliforniaPress,1977.）按照这种定义，凡是地域社区范围内的就业均可称之为社区就业。这种定义主要适用于1950年代以前的欧美国家。如果按照这种定义，欧美国家的社区就业已有几百年的悠久历史；二是那些在劳动市场结构中处于次要和边缘劳动市场的就业，这是劳动经济学中盛行的二元劳动市场理论和经济学取向的社区就业定义。在某种意义上，这里的“社区”实质上等同于边缘或次要劳动市场，其基本特征是地方取向和低工资就业。这种定义主要盛行于1960年代欧美国家的反贫困之战；三是政府、企业、社区和福利组织在社区层面为难以就业的劣势群体提供的就业机会与就业支持服务。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis,NewYork:

Sharpe,1971.）劣势群体是指那些在劳动市场和社会生活中处于不利社会处境的群体，例如失业者、前罪犯、青年人和老年就业者、有劳动能力的残疾人、妇女、移民和少数民族等。这是目前欧美国家最流行的社区就业定义，真实反映了1970年代欧美国家重新“发现”和“回归”社区以后的社会状况与就业形势。

本文主要采纳第三种社会政策取向突出的社区就业定义，集中探讨社区就业与劣势群体就业和福利之间的关系。需要指出的是，有时候后两种社区就业方式与政策实践相互交织在一起，难以区分，而且在某种程度上成为目前欧美国家社会经济政策之中一个充满争议的热门话题。更为重要的是，社区就业似乎是目前欧美国家社会经济生活及其政策议程中的新现象与新问题，因为劣势群体的就业与福利问题涉及诸如社会团结与社会分隔、社会整合与社会排挤、社会公平与社会不平等、社会秩序与社会动荡等最重要和最优先的政治议题。（注：G.Room,"SocialExclusion,SolidarityandtheChallengeofGlobalization",Bath:Bath

SocialPolicyPapers,No.27,1998.）简言之，无论从理论上，还是从政策角度，无论从社会经济生活，还是从社会管理角度看，社区就业与福利的关系问题都很值得进行研究。

社区就业的历史演变及其基本特征

社区就业起源于工业化和都市化时代，是社会现代化过程中形成的历史性议题。严格说来，工业化和都市化以前，并不存在自由流动的劳动力和全时间的工资就业形式，工作场所和家庭生活在地理空间上完全重叠在一起，自然也无所谓工资就业和失业问题。工业革命和都市化运动彻底改变了传统劳动和生活方式。就业场所与家庭生活发生地理空间上的分离，无薪劳动者变为工资就业者。与此同时，就业场所既是典型的功能性社区，又普遍位于城市地域社区范围之内，社区和就业由此联系在一起，现代社会的社区就业应运而生。但是，长期以来，现代社会的就业问题主要是从经济学角度考虑的，其核心是劳动市场结构及其运作状况。劳动经济学的研究对象主要是那些能够正常参与劳动市场竞争的普通就业者群体。那些因年龄、性别、种族、民族、地区、国家、身份、身体健康和文化因素而处于社会劣势地位的社会成员及其就业问题则被边缘化，极少有人从社区就业角度探讨劣势群体的就业与福利状况。（注：P.Brown&R.Scase,"SocialChangeandEconomicDisadvantageinBritain",inP.Brown&R.Scase,PoorWork:DisadvantageandtheDivisionofLabour,MiltonKeynes:Open

UniversityPress,1994,pp.1-22.）这意味着传统就业主要关注普通社会劳动者的就业状况。与此同时，针对自由市场失败和劳动市场信息不对称问题，欧美各国政府逐步干预社会经济生活，以便缓解贫困和社会不平等问题，就业问题遂由单纯的市场问题转变为市场、社区与国家的互动关系问题。

欧美国家的社区就业可以分为不同的历史发展阶段，每个阶段各具特征。18世纪工业化革命开始，特别是由19世纪末期到1950年代，这是欧美国家社区就业演变的第一个阶段。这个阶段的基本特征是劳动市场体系处于不断发展和完善过程之中，市场体系尚没有发生结构性分化，主要市场与次要市场之间的区分尚不清楚。普通社会劳动者与劣势群体之间的区分主要是道德标准，经济和市场标准处于次要地位。例如在18、19世纪，英国政府主要从道德角度，依据有无劳动能力将社会救济对象分为两大类：一是“值得帮助”的人，例如老年人、长期病患者、盲人和精神病人。这些人有个共同点，即基本丧失劳动能力，无法通过劳动市场来满足自身及其家庭成员的基本需要，因此需要政府为他们提供社会救济；第二类是“不值得帮助”的人，例如身强力壮的流浪汉、乞讨者、窃贼和前罪犯。他们身强力壮，具有劳动能力。英国政府将他们强行安置到专门设立的就业习艺所和私营企业中就业，主要目的是通过工作救助和以工代赈方式解决他们的救济问题。（注：A.Digby,BritishWelfarePolicy:WorkhousetoWorkfare,London:Faber&Faber,1989.）市场就业和社区就业之间的区分无足轻重。直到19世纪末期布斯的伦敦调查和郎特里的贫困报告出版以后，劣势群体的就业、贫困与生活状况才引起社会各界的普遍关注。但进入20世纪以后，这种状况并没有发生根本性变化。简言之，1950年代以前，由于劳动市场体系尚不成熟，社会结构分化和社会组织功能专门化程度有待提高，社区就业与市场就业相互交织、混杂在一起，市场就业基本上等同于社区就业。普通劳动者与劣势群体的区分标准是道德性的，劣势群体主要是以贫困群体形式出现的。更为重要的是，由于国家尚未承担相应的福利责任，这个时期的社会关系主要表现为相对单纯的市场关系，社会福利关系无足轻重。

1960-70年代，欧美国家劳动市场理论与实践发生重大变化，劣势群体主要集中在次要劳动市场之中，穷人、劣势群体与社区就业议题成为反贫困的主要内容。60年代，欧美国家重新“发现”贫困，与此同时，对反贫困、救济社会劣势群体和劳动市场理论的研究也有重大发展。按照传统理论，劳动市场是整合和统一的体系。但是，当时出现的分隔和二元劳动市场理论则提出截然相反的观点：劳动市场并不是单一和统一的体系；劳动市场由主要与次要、基础与边缘两部分组成；主要劳动市场工资收入较高，就业稳定性高，职业声望与地位较高，以技术和管理性就业岗位为主。与此相反，次要劳动市场为低工资就业，就业稳定性较低，职业声望和地位也较低，以体力和服务性就业岗位为主；贫困成因主要是缺乏就业机会和低工资就业，因此为穷人和劣势群体提供更多就业机会与较好的就业岗位便成为缓解贫困的根本对策。（注：P.Doeringer&M.Piore,InternalLaborMarketsandManpowerAnalysis.）分隔和二元劳动市场理论获得欧美学者经验性研究的广泛支持。劳动市场确实好像是分散、分隔和多元的，穷人和劣势群体主要集中在次等和边缘性劳动市场之中。有鉴于此，欧美国家普遍实施全面的反贫困政策，为穷人和劣势群体提供法律援助、社区政治参与、收入保障、医疗照顾、职业技术教育和岗位培训、社区服务等等。（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,

Lessons,NewYork:AcademicPress,1977.）概括而言，欧美国家反贫困战略的服务项目具有若干基本特征：一是城市社区是组织和实施反贫困项目的社会场域，反贫困服务基本是以社区发展和社区经济发展项目形式提供的，大大强化了社区在就业和福利之间的中介性地位；二是工作与福利关系是反贫困的主题，政府提供的就业机会、就业支持服务和收入保障是反贫困服务的主要内容；三是强调在社区层面上创造更多就业机会，强调社区对就业议题的积极回应。（注：G.Craig,M.Mayo&N.Sharmaneds.,JobsandCommunityAction,London:Routledge&KeganPaul,1979.）简言之，在1960-70年代的反贫困之战中，欧美国家的社区与就业、工作与福利、市场与国家之间的关系得到充分的发展，社区就业的理论与实践意义开始在经济政策与社会福利领域中体现出来。

80年代以来，社区与就业、工作与福利、市场与国家之间的关系又发生了新的变化，在新的社会环境与政策框架下，社区就业真正成为欧美国家社会经济政策议程的一个中心主题。在后现代主义思潮流行和大都市衰败日趋加剧的背景下，欧美国家似乎重新“发现”了社区，回到社区和社区发展运动似乎将社区重新置于人们生活的中心位置。在经济生活中，海湾石油危机引发的世界经济危机导致欧美国家失业率大幅攀升，如何创造更多就业机会，解决日趋严峻的失业问题，成为欧美国家特别是地方政府面临的主要问题。（注：J.A.Chandler&P.Lawless,LocalAuthoritiesandtheCreationofEmployment,England:

Gower,1986.）在这种社会背景下，以前主要在北欧福利国家中流行的“积极劳动市场理论”逐渐扩散到欧洲大陆，成为欧美国家主流的理论思潮之一。积极劳动市场政策是指那些旨在改善劳动市场结构与功能，主张国家、工会和企业三方合作，消除就业关系中的不利因素，减少和预防失业，保障社会劳动者高比例就业参与和较高程度社会平等的制度性安排。（注：L.Calmfors,"ActiveLabourMarketPolicyandUnemploymentxiǎn＠①FrameworkfortheAnalysisofCrucialDesignFeatures",OECDEconomicStudies,

No.22,Spring1994.）这种理论的独特之处有三：一是劳动市场的结构性不足可以通过政府、雇主和工会等多种社会力量而完善；二是为社会劳动者和劣势群体提供就业机会远比给他们提供社会救济和失业津贴要好；三是劳动市场不是单纯的经济性机制，而是社会性机制。与此同时，70年代末期英美上台执政，其打碎福利国家和削减福利开支，将市场机制引入福利供应，普遍推行“由福利到工作”的福利制度改革，再次将社区就业推到欧美国家核心政策议题的位置上来。总体来说，这个时期社区就业有四个基本特征：一是劳动市场与社区、工作与福利、国家与市场之间的关系更加自然紧密；二是社区就业普遍成为欧美国家地方政府议事日程的优先领域，在社区层面创造更多就业机会成为地方政府关注的核心议题；（注：OECD,CreatingJobsattheLocalLevel,Paris:OECD1985.）三是社区就业成为欧美国家地方和社区经济发展政策框架的重要组成部分；（注：S.Wismer&D.PelI,Community-basedEconomicDevelopmentinCanada,Ontario:FivePress,1981.）四是社区就业、社会排挤和社会整合议题成为经济政策与社会政策、社区与就业、就业与福利的交会点。简言之，80年代以来，欧美国家的经济发展与福利政策改革使人们重新聚集古老的社区就业议题。（注：OECD,CommunityBusinessVenturesandJobCreation,Paris:OECD,1984.）而且，欧美国家社区就业政策与实践也取得了宝贵经验。

社区就业模式与基本经验

社区就业既是欧美国家社会经济政策的重要组成部分，又是福利制度创新与政策调整的基本途径，还反映了市场、社区、国家、家庭和个人互动关系模式的最新发展趋势。1980年代以来，在经济低迷和失业率居高不下的处境下，欧美国家经济政策和社会政策出于不同动机，“不约而同”将关注点聚集于社区就业。其中，经济政策的主要目的是寻找新的经济增长点和动力源泉，旨在通过在社区层面创造更多就业岗位来解决经济性的失业与消费问题。社会政策的主要目的是降低福利对象的福利依赖，增强福利对象的个人责任感，通过工作激励和社区就业使福利依赖者转变为“积极公民”，同时复兴衰败的城市邻里和地方社区，增强人们的社区归属感，尽量在社区层面满足穷人和劣势群体的基本需求。显而易见，社区就业是政治、经济、社会和文化多种因素相互作用的必然结果，而且意味着市场、社区、国家、家庭和个人互动关系模式的变化，说明社会公平和经济效率成为社会政策的首要目标。（注：OECD,Family,MarketandCommunity:EquityandEfficiencyinSocialPolicy,Paris:OECD,

1997.）简言之，社区就业理论、政策与服务的发展是欧美国家的福利文化转趋保守、社会经济结构转型和福利制度改革创新的产物。

社区就业政策和服务的社会政策目标是社会公平与社会整合，创造就业机会和繁荣经济的经济政策目标处于次要和辅地位。80年代以来，欧美国家的贫富差距与两极分化日趋严重，社会不平等程度显著提高，社会群体、社会阶级之间相互分隔和潜在冲突的现象十分普遍，如何加强社会团结和社会整合，提高社会质量已成为社会各界高度关切的优先政策议题。（注：W.Beck,L.VanderMaesen&A.Walkereds.,TheSocialQualityofEurope,London:

KluwerLawInternational,1997.）形形和数量庞大的劣势群体的生活质量和需要满足尤为引人注目。欧美国家劣势社群的类型和构成复杂多样，主要包括社会中低下阶层、边缘群体和受压迫群体。美国的劣势社群主要是内城贫民区中的阶级下阶层(underclass)、黑人和其他有色人种、少数民族、女性、亚裔、非裔和拉丁美洲裔美国人、老年人和退休人员、同性恋者和、短期和长期失业者、福利依赖者、单亲父母、未婚母亲、前罪犯和吸毒者。（注：W.J.Wilson,TheTrulyDisadvantaged:TheInnerCity,theUnderclass,andPublicPolicy,

Chicago:TheUniversityofChicagoPress,p.3,143.）劣势群体、少数族裔和女性群体有时是相互重叠的。依据美国劳动部的定义，劣势群体是指那些没有适当就业的穷人和那些(1)中途退学者，(2)小于22岁的人，(3)45岁或以上的人，(4)残疾人，(5)就业遇到特别困难的人。（注：P.RPinto&J.O.Buchmeier,ProblemsandlssuesintheEmploymentofMinority,

DisadvantagedandFemaleGroups:AnAnnotatedBibliography,Minneapolis:IndustrialRelationsCenterUniversityof

Minnesota,1973.）英国支持性就业专家委员会的研究报告认为，那些因个人特质影响他们就业能力和面临就业困难的人处于“就业劣势”的状况，就业劣势的基本类型包括肢残者、长期病患者，精神病人、盲人、酗酒者、罪犯、单亲家庭、劣势年青人、老年工作者、少数民族、无家单身者和长期失业者。（注：B.Bridge,"EmploymentServicesfortheDisadvantaged:AReporttothePersonalSocial

ServicesCouncilonCurrentNeedsandProvisionIncludingaStudyofSupported

Employment",London:PersonalSocialServicesCouncil,1977.）劣势群体通常难以进入竞争性劳动市场，或是获得较好的就业岗位，普遍处于边缘性劳动市场和低工资就业状态。因此，如何创造机会平等的社会环境，创造更多适合劣势群体的就业岗位，以便缓解贫困，增强社会融合与社会团结，实现各阶层和睦相处，提高公民生活质量与社会质量，便成为欧美国家社区就业政策的优先领域和核心政策目标。

欧美国家的社区就业模式多种多样，反贫困战略、社区经济发展、社区企业和地方经济发展是四种主要模式。反贫困战略模式主要盛行于60年代，政策目标主要是缓解贫困，就业途径主要是福利项目，就业者主要是穷人，工资收入主要是辅的，就业性质以福利性为主，经济性为辅；（注：R.Havemaned.,ADecadeofFederalAntipovertyPrograms:Achievements,Failures,

Lessons.）社区经济发展模式主要流行于70年代，政策目标是通过社区经济发展实现社区综合发展，就业途径主要是社区兴办的社区型商业与服务企业，就业者主要是普通社区成员和劣势群体，工资收入是就业者的主要收入来源，就业性质主要是经济性的；（注：D.Fasenfested.,CommunityEconomicDevelopment:PolicyFormationintheUSand

UK,London:MacmillanPress,1993.）社区企业模式出现于80年代，政策目标主要是社会整合，就业途径主要是拥有社会目的的私营企业，就业者主要是难以就业的劣势群体，工资收入和就业机会对就业者都具有重要意义，就业性质以社会性为主，经济性为辅；（注：J.Lotz,"CommunityEntrepreneurs"CommunityDevelopmentJournal,24(1),1989,pp.62-66.）地方经济发展模式兴旺发达于90年代，政策目标主要是通过经济发展解决失业及其相关的社会经济问题，就业途径主要是市场化运作的工商企业，就业者主体是普通社会劳动者，工资收入是就业者的主要生活来源，就业性质主要是经济性的。（注：R.P.Gilothed.,JobsandEconomicDevelopment:StrategiesandPractice,Thousand

Oaks:Sage,1998.）不言而喻，在某种意义上，这些模式都是高度概括的“理想类型”，实际生活中各种模式常常融合在一起，难以泾渭分明地区分开来。虽然社区就业模式形式多样，但是各种不同就业模式却反映出某些共同特征：一是就业活动都不是单纯的经济问题，而是具有浓厚社会意义与社会功能的社会问题；二是社区就业的社会环境与制度背景是地方经济发展问题联系起来考虑；三是社区就业活动与政策的社会目标清楚明确，无论是缓解贫困、社区综合发展，还是将劣势群体重新整合进劳动市场、创造更多就业机会，社区就业活动与政策设计都起源于社会关怀，旨在谋求社会经济的协调发展与绝大多数人福利的最大化，而且社区就业政策的社会化倾向愈来愈明显，人的发展处于核心地位。

长期以来，社区企业是欧美国家劣势群体社区就业的主要场所，社区商业、社区服务业和社区工业企业是三种主要类型。80年代以来，社会企业逐渐取代社区企业概念，而成为其中的主要组成部分，社会企业理念与政策模式在经济合作与发展组织国家日趋流行。“社会企业”(socialenterprises)是个宽泛的概念，泛指那些按照企业方式组织与运作，主要社会目的是为劣势群体提供就业机会，通过就业将劣势群体重新整合进社会经济生活，并且从事商品与服务供应的私营企业。按照OECD专家的界定，社会企业泛指所有依据企业战略组织，但其主要目的不是利润最大化，而是实现某些社会目标和经济目标，并且还具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的社会经济组织。（注：EOCD,SocialEnterprises,Paris:OECD,1999.）总体来说，欧洲国家的社会企业种类繁多，名称各异，例如比利时的社会目的企业，意大利的社会合作社，芬兰的社会公司(socialfirm)，法国的工作整合社会企业、协会或合作社，德国70年代称为另类企业(alternativeenterprise)，80年代晚期称为地方社区企业，英国的社会企业包括志愿组织、社区企业和社区商业、信托行和中介劳动市场，加拿大是社会经济企业，而美国则是协会、公司、信托行和社区经济发展公司等。这意味着社会企业并不是社区企业的简单替代者，而具有更加丰富多彩的内涵、外延与鲜明的社会目的。概括而言，社会企业截然不同于传统社区企业和私营工商企业的基本特征有四：一是社会企业跨越公共部门和私营部门的边界，开辟经济资源分配与管理的新模式，企业兼备经济与社会双重特征，形成所谓“第三体系”；二是社会企业主要目的是回应失业和社会排挤问题，社会整合与社会团结等社会目标处于政策议程的优先领域。因此，在一些欧美国家社会企业又被称为社会目的企业(social-purposeenterprise)；三是尽管社会企业以社会目标为主，但是仍然按照企业战略组织、管理与运作，并且提供市场化的商品和服务；四是社会企业多属于中小型企业，主要在地方社区为劣势群体提供就业机会，目标是通过就业为劣势群体增权(empowerment)，将他们重新整合进劳动市场。因此，某些社会企业又被称为通过工作培训企业(training-through-workenterprises)和工作整合社会企业(workintegrationsocialenterprise)。欧美国家对社会企业普遍采取鼓励、支持和保护政策，其形式多种多样，既有立法保护，又有政策优惠，既为雇主聘用低技术工人提供薪俸税豁免，又为社会企业提供工资津贴，既为经营者和劣势群体提供专门培训，又提供低息或无息贷款。简言之，社会企业是穷人和劣势群体实现社区就业的主要组织载体。社会企业主要特征是非牟利和社会整合的社会目标，以及主要通过社区就业将劣势群体重新整合进主流社会的社会功能。

欧美国家社区就业的政策实践产生了广泛的社会影响，发挥着多种多样的社会功能，具有重要的理论意义与现实意义。60年代以来，欧美国家“反贫困之战”和“福利制度改革”处境下的社区就业项目与服务，改变了福利国家时代有关就业与福利的社会共识，更加强调公民社会权利基础与前提的工作义务。这意味着社区就业打破了以往将就业与福利、国家与市场、社区与就业完全分开的习惯思维，试图确立这些部门之间的内在联系和互动关系。社区就业指明了欧美国家福利制度改革的方向，并使工作与福利关系重新成为社会经济政策议程和理论研究的核心议题。在理论层面上，社区就业丰富和发展了就业与福利理论，深化了我们对福利制度改革的本质、劳动市场结构与运作模式、贫困和劣势成因、福利依赖与工作动机等复杂现象的认识，不仅为反思福利国家的成败得失与未来发展方向提供动力源泉和刺激，而且引发了对福利理论与政策领域一系列基础议题的激烈争论。在政策实践中，社区就业为穷人和劣势群体摆脱贫困、避免社会排挤提供了更多选择机会，从社会与经济两个方面促进和推动了第三部门的发展，造就了大批跨越公共部门和私营部门边界的非政府组织和志愿服务机构，有助于社会经济（又称第三部门经济）和市民社会的健康发展，提高了欧美国家社会经济结构与组织体系的多元化程度。社区就业在相当程度上履行和发挥了社会整合与社会团结的功能，降低了社会排挤的程度和范围，有利于将穷人和劣势群体重新整合进劳动市场与正常社会生活之中。

然而，社区就业发展并非一帆风顺，其政策模式也并非十全十美，从一开始就存在许多争论，面临诸多两难选择。首先是有关社区就业的核心价值观念与基本假设的争论。这些争论主要是围绕贫困和社会劣势成因、福利依赖性质与程度、公民社会权利（福利权利）与工作义务等议题展开的。右倾的政客和学者认为，贫困与劣势成因主要是个人因素，劳动市场结构与运作是有效的，劳动市场能够提供足够数量与质量的就业岗位，穷人和劣势群体的最大问题是缺乏工作动机，缺乏责任感，依赖国家福利生活。而左翼和中间道路的政客与学者则持不同、甚至是完全相反的见解；（注：V.George&P.Wilding,IdeologyandSocialWelfare,London:Routledge&KeganPaul,

1985.）其次，关于劳动市场结构与社区层次劳动市场功能及角色的争论。60年代以来，人们对社区层次劳动市场的理论探索与经验研究众说纷纭，莫衷一是。一些人认为劳动市场是统一的，另一些人认为劳动市场分为主要与次要、基础与边缘两部分，社区劳动市场基本等同于边缘和次要劳动市场；（注：R.Whipp,"LabourMarketsandCommunities:AnHistoricalView",TheSociological

Review,Vol.33(4),1985,pp.768-791.）第三，社区企业和社区经济发展能否创造足够数量和质量的就业机会？欧美学者的经验研究发现，社区企业能够提供的就业机会通常是有限的。（注：R.Hopkins,"CommunityEconomicDevelopment:AQuestionofScale",Community

社区行政管理论文篇（2）

著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(FredW·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

三、区域公共管理的内涵、理论支撑

区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

[参考文献]

〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

〔2〕刘亚平.当代中国地方政府间竞争〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2007:(序言)1.

〔3〕罗荣渠.现代化新论:世界与中国的现代化进程〔M〕.北京:商务印书馆,2004:1.

〔4〕梅休.牛津地理学词典〔K〕.上海:上海外语教学出版社,2001:354.

〔5〕胡佛,杰莱塔尼.区域经济学导论〔M〕.上海:上海远东出版社,1992:220.

〔6〕陈瑞莲,张紧跟.公共行政研究的新视角:区域公共行政〔J〕.公共行政,2002,(3).

〔7〕陈瑞莲.区域公共管理导论〔M〕.北京:中国社会科学出版社,2006:5-8.

〔8〕宋月红.行政区划与当代中国行政区域、区域行政类型分析〔J〕.北京大学学报,1999,(4).

社区行政管理论文篇（3）

    着名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·W·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国着名学者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的着述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。

    一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分

    区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·M.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。

    二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变

    要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论着中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。

    三、区域公共管理的内涵、理论支撑

    区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”

    〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。

    市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。

    [参考文献]

    〔1〕理查德·J·斯蒂尔曼二世.公共行政学:概念与案例〔M〕.北京:中国人民大学出版社,2004:126.

社区行政管理论文篇（4）

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

[1]陈瑞莲,论区域公共管理研究的缘起与发展[J]政治学研究，2004(1)

[2]王诤,区域管理与发展[M]北京：科学出版社，2000,58-61

[3]杨龙,我国的区域发展与区域政治研究[J]学习与探索，2003(4)

[4]刘锋,新时期公共管理创新[J],中国行政管理2002(5)

[5]艾德加·胡佛，弗兰克·杰莱塔尼,区域经济学导论[M]上海：上海远东出版社，1992,239

[6]陈瑞莲，张紧跟,试论我国区域行政研究[J]广州大学学报（社会科学版）2002(4)

[7]张成福，党秀云,公共管理学[M],北京：中国人民大学出版社，2001,5-12,

社区行政管理论文篇（5）

关键词

场域理论；城市社区管理域；构成

法国社会学家皮埃尔•布迪厄（PierreBourdieu）1975年在其《科学场域的特殊性》一文中提出，场域作为一个克服个人与社会、主体与客体、经验主义与理性主义等二元对立的理论工具，广泛运用于政治、经济、文化领域的分析。“一个场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或是一个构型（configuration）”（布迪厄、华康德，1998）。在这个定义中有三个关键名词，即网络、位置与构型。网络是场域理论的最基本概念，场域首先表现为各种形式的社会网络，是场域中的社会行动者、团体机构、制度和规则等因素构建起来的社会网络。位置不是指物理空间中的位置，而是关系网中的位置。这个关系网的每个结点就是组织和社会成员在这个网络中所占据的“位置”，谁占据“位置”谁就拥有社会资源及权力。而构型则是指场域有自身的结构和运动逻辑，各种进入场域中的关系和力量必须经过场域结构调整后才能发挥作用。依据布迪厄“场域”理论的规律和逻辑，笔者提出了“城市社区管理域”的概念。在我国传统社会向现代社会变迁进程中，城市基层社会加速发育。社区作为城市社会的基础单元，是社会管理系统中最基层的构成部分。作为宏观社会建设的切入点和抓手，基层社区是构建政府主导、社会组织和社会公众多元共治管理格局的微观基础。而在多元管理主体构建的合作网络下，社会成员的参与式管理，加之城市社区管理中的组织和规则等因素则共同建构了“城市社区管理域”。所谓“城市社区管理域”，即是指社区多元主体参与社区管理活动的主要场所。它是在社区管理活动中所形成的具有自身运作逻辑和规则的网络空间，是影响社区管理的各种要素共同作用而形成的环境中介，社区管理活动就存在于这个环境中介之中。场域是一种具有相对独立性的社会空间，在“城市社区管理域”这个特殊的社会空间中，社区管理围绕着特定的逻辑与规则开展，继而由社区管理行动者和社区管理组织采取具体的社区管理行动。由此可知，“城市社区管理域”是由社区管理行动者、社区管理组织、社区管理行动、运作逻辑与规则构成。

1社区管理行动者

社区管理行动者主要包括社区行政管理人员、社区物业管理人员、学者与规划者、社会工作者及社区居民。社区行政管理人员主要是社区党组织和街道办事处的工作人员，他们需要处理社区行政权力与社区外部权力的关系，以及社区不同层次、部门、单位间的权力关系。社区行政管理人员在城市社区管理中，起着上传下达的承接作用，依据部门的划分和分工结构，通过行政动员、政策指导、组织参与等方式，运用政策、法规和行政的力量来实施对社区的管理。随着市场化的发展，商业化形式的物业管理逐渐深入到社区内部的管理中。物业管理人员为社区提供的主要服务包括：房屋本体和区域管理、绿化养护、保洁服务、公共秩序维护、车辆停放管理以及一些满足业主需求的延伸。他们在尊重业主自主管理权的基础上，为业主提供专业的服务。专业的理论指导和长远的社区规划是社区发展的基础，而科学的指导离不开学者与规划者。各专业的学者拥有着诸如社会学、管理学、经济学等各方面的专业知识，社会学能从“场域”等理论视角来挖掘社区发展资源；管理学能从组织与协调等方面来分析社区管理框架与结构；经济学可以从效益最大化等角度来控制社区管理方面的财务开支等。基于现有理论的科学调查和指导，能够创新社区管理模式。社会工作者是遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和个体发挥自身潜能，协调社会关系和资源，解决和预防社会问题，促进社会公平正义为职业的专业工作人员。接受过专业理论知识的学习和专业价值的内化，以及专业技能的训练的社会工作者，可以运用专业的工作方法，尤其是社区工作的方法，通过社会调查的方式了解社区问题、需求与资源，挖掘社区现有和潜在资源，协调社区各组织，借助社会策划模式、地区发展模式等专业方法预防和解决“城市社区管理域”中存在的问题与需求。社区居民是社区最重要的组成部分，而城市社区中的居民，普遍存在着异质性大、流动性强等特性，这一特性在一定程度上加大了“城市社区管理域”的管理难度，对城市社区管理提出了动态化、灵活化的要求。另一方面，多元化的社区成员结构也可以在一定程度上满足社区成员的多元需求，将社区成员的经济资本、文化资本和社会资本加以整合，将资源与需求进行合理匹配，利用社区居民的现有资源可以在一定程度上满足社区居民的需求。

2社区管理组织

社区管理组织主要由社区党组织与街道办事处、物业管理公司与业主委员会、社区自治组织及社区社会组织共同构成。社区党组织是指按照《中国共产程》规定，在社区成立的，以社区内全体党员为组织对象的中国共产党的基层组织。根据中国共产党的性质以及我国在新时期新形势下优化社区资源的需要，社区党组织主要负责社区党建方面的工作，在宏观方面引导社区规范，具体开展政策宣传、理论学习、监督教育、联系群众等方面的工作。街道办事处作为社区的市或市辖区人民政府的派出机构，在组织结构上，主要分为两类：指导协调机构与办事机构。街道办事处与社区内其他组织在社区管理上扮演者管理者与被管理者的角色，具体表现为街道办事处下设的职能部门定期或不定期地对其他组织布置相关任务，并进行指导、监督和检查。除此之外，街道办事处与其他组织间也存在着互惠关系，即在社区管理的活动中，相互协助并相互受益。物业管理公司是在市场经济条件下，按照国家法律规定，对城市住宅小区进行有偿服务、有偿管理的专业性经济法人组织。其主要职责在于：负责社区内一切有关房地产开发、租赁、销售及售后服务等。为保障物业的合理与安全使用，维护本社区居民的合法权益，业主委员会应运而生。物业管理公司与业主委员会之间并不是对立的，而是相互监督和促进的关系，认清二者间的共同利益，即促进社区发展，才能便于社区管理。社区自治组织是由社区全体居民或其代表选举产生的，对社区公共事务进行管理、监督和运行的群众性自治组织。它包括：社区居民委员会、社区居民代表大会、社区协商议事委员会、社区委员会下设的工作委员会、居民小组等。其中，社区居委会是我国城市覆盖面最广、最普遍的基层群众自治组织，在城市社区管理中起着至关重要的作用。社区居委会扮演着整合者的角色，它从社区整体利益的角度出发，将居民、业主委员会、物业公司和居民委员会等各方面的资源加以协调，形成综合力量，从而共同管理社区。社区社会组织是连接居委会和社区居民的桥梁，它通过对居委会工作任务的化解与强化，即通过直接服务的形式来满足社区居民的不同需求。社区社会组织以社区居民为主要成员，以满足社区居民的多元、多样需求为目的，由居民自发成立并自觉参与、以公益或共益为目的的社会组织形态。在组织形式上，大约可以分为社区文体科教类、社区环境物业类、社区服务福利类、社区医疗计生类、社区治安民调类、社区共建发展类等六大类。

3社区管理行动

社区管理行动第一要义应为社区服务。从广义上讲，社区服务就是在政府的倡导下实施的区域性的福利项目，它是以一定层次的社区组织为主体和依托，以广泛的群众参与为基础，用服务设施和服务项目来增进公共福利和提高生活质量。具体内容包括：面向弱势群体的社会福利服务、面向社区居民的便民利民服务、面向社区单位的社会化服务以及社区卫生服务。面向弱势群体以及社区居民的服务是一种单向性的服务，而面向社区单位的服务则是双向性的。因而，在社区服务管理方面，需要协调人际互动来调动个人为社区服务；平衡市场机制的经济效益与福利机制的社会效益，提高企业为社区服务的可及性和政府为社区服务的高效性。此外，对社区环境的关注与发展也是社区管理行动的主要内容。社区环境可分为硬环境和软环境，硬环境是指社区内的街道、活动场地、绿化设施等，软环境是指社区内的治安状况、居民素质、文明程度等。社区硬环境的污染防治与保护建设可通过社区环境规划、社区环境综合治理以及执法和服务队伍建设等各项措施，再加之社区环境与社区居民的密切相关性，因而在社区环境管理方面，不仅需要依靠街道办事处、物业管理公司以及非营利组织做好其本职工作，而且需要调动广大社区居民，在环境保洁上共同维护，在环境改善上献策献计。社区软环境主要可分为社区治安与社区文化。社区治安是指社区政府和自治组织依靠社区群众，协同公安、司法机关，对涉及社区社会秩序和人民群众生命财产安全问题依法进行治理的公务活动。对此，需要综合街道办事处、居民委员会和物业管理公司等各方面力量齐抓共管。而社区文化的管理主旨在于探索本社区的特色文化，使居民认同社区文化，促进社区凝聚力的形成，提高居民的社区归属感。

4运作逻辑与规则

社区管理的运作载体必须依赖于行政管理体制与机制。社区的行政管理是指在政府行政系统层面，通过政策、法规和行政力量实施对社区服务的管理。党委通过各项政策推动和扶持社区服务，并在组织上指导、规划、落实社区管理工作；政府及各部门主管社区的基层政权和居委会运用政策资源、设施依托等开展宏观管理；社区管理中还有社区居民与社区内外的机构团体的积极、广泛参与。除了政府的行政参与，社区管理还离不开驻社区企业和社会组织的参与，对此，根据市场经济条件下服务业的行业特点和运行规律而形成特定的行业管理体制与机制。社区行业管理，一方面遵循行业规范，建立行业管理机构，并践行社区服务认证；另一方面，综合考虑社区管理的相关规范，适度协调两种规范，使行业与社区在目标和标准上相一致，避免社区管理中出现不必要的矛盾。社区管理除了要依靠行政职能实现和行业规范履行，也离不开社区居民对公共事务的社会参与。社区民主需要在社区人事竞选、财务管理、社区教育、社区事务管理等方面适度放权，让社区居民真正地参与到社区管理活动中，实现民主管理、民主监督。此外，社区管理活动也反作用于社区居民，使其在社区管理的参与中，逐渐增强自主意识，进一步地参与到社区管理中。

作者：闵兢 单位：淮阴工学院人文学院

参考文献

[1]高宣扬.布迪厄的社会理论[M].上海:同济大学出版社,2004.

[2]范耀登.城市社区管理[M].北京:中国社会科学出版社,2010.

社区行政管理论文篇（6）

近年来，社区公共管理作为公共管理体系中的一个重要组成部分，开始受到学者们的关注。但是，迄今我们对社区公共管理的研究还停留在起步阶段，仍然缺乏深入、系统的研究。对社区公共管理互动机制进行深入探讨，在理论上，一方面是对公共管理研究领域的拓展和延伸，另一方面是对公共管理体系与研究方法的丰富与发展;而在实践上，对中国社区公共管理体制的建设有着重要的指导意义。本文将在分析社区公共管理基本内涵的基础上，对其中存在着的政府管理与社会管理互动机制进行探索与分析，力求揭示社区公共管理互:动机制的运行原理。

公共管理就是对公共事务和公共事业的组织与管理，其根本目的是确保公共利益的增进和分配。王乐夫将公共管理的概念界定为:对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。fi同时，他还将公共管理的核心内容—公共事务区分为国家公共事务、政府公共事务、社会公共事务。王惠岩则根据不同的公共事务在阶级性和公益性特征方面存在着明显差异，而认为在理论上公共事务可分为政治性公共事务和社会性公共事务两类。f2作者认为二者对公共事务的划分并不存在本质差别，只是区分的角度不同，前者以管理主体对象进行区分，后者则以管理客体进行区分。社区公共管理是指社区组织凭借社区公共权力对社区公共事务和公益事业进行组织与管理的活动。在以上对公共管理的概念界定及区分方法的基础上，我们可以从以下几个方面去分析、把握社区公共管理—作为公共管理体系中一个重要组成部分的基本含义。

(一)管理主体是拥有公共权力和公共权威的社区组织

一般来讲，社区组织包括政府基层政权组织、社区自治组织以及社区中介组织。政府基层政权组织在社区公共管理中发挥着方向性的主导作用，主要包括城市社区的街道办事处及其他职能部门。社区自治组织，伴随着社区成员民主参与意识的增强而出现，是对社区内部公共事务实行“自我管理、自我组织、自我服务”的组织，如社区居民代表大会、社区居民委员会、业主委员会等。社区中介组织主要指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织和居民个体之间的组织，如志愿者组织和社区服务组织。

(二)管理客体是社区中的公共事务与公益事业

并不是所有的社区事务都是社区公共管理的对象，只有其中的公共事务与公益事业才属于社区公共管理的范围。具体而言，包括国家层面的公共事务与社区内部自生的公共事务。

(三)管理目的是维护社区成员的公共利益，促进社区发展

任何公共管理的目的都是为了增进公众的公共利益，并确保公共产品与公共服务的分配，社区公共管理也不例外。社区公共管理的目的，在于维护社区的公共利益，更好地组织与社区成员密切相关的公共产品与服务的生产，以达到社区发展的最终目的。

(四)管理基础是社区组织凭借的社区公共权力

(一)政府公共管理与社会公共管理的基本特征比较

本文所讨论的政府公共管理，是特指政府作为“纯粹的”公共部门根据法律规定对全社会公共事务所实施的管理，并不包括政府的内部事务管理。社会公共管理是指社会性的公共组织对一定领域内的社会公共事务所进行的管理。与政府公共管理相比较，其特征突出体现在以下方面:

第一，公共管理内容的服务性。政府公共管理所提供的公共产品和公共服务多具有不可分割性、非排他性，诸如国防、财政、环境保护、基础研究等;而社会公共管理则大多活跃在政府公共管理触及不到的领域，提供的公共产品和公共服务不一定具有非排他性，更多的是一些区域性、分散性的公共产品和公共服务。与政府公共管理相比较而言，社会公共管理更贴近公民的生活需求，更能体现“以人为本”的精神。

第二，公共管理的非政治权威性。政府公共管理不可避免地包含有政治权威的作用，波茨曼认为政府公共管理的实质就是对政治权威的管理L47。社会公共管理很大程度上也依赖于权威的行使，但它是基于利益共同体和自由联合体而产生的权威，一般不具有强制性，更没有国家的强制力为后盾。

第三，公共管理主体的多样性。政府公共管理的主体很明确，即国家的代表—政府。而社会公共管理的主体更趋于多样化，各组织形式灵活多样，彼此独立，这是由社区发展的多元动力机制所决定的。

(二)社区公共管理的互动机制

改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，政府是公共事务组织与管理的唯一组织，政社关系属于“强政府，弱社会”。那时候人们居住在社区，各种利益关系却在单位。可以说，还不存在社区公共管理问题。真正意义上的现代社区是伴随着政府职能由管理转向服务而产生的。政企分开、政社分开、政事分开使得社区开始承担越来越多的社会职能。社区自治权力的确认和认可，构成了社区公共管理的权力来源。社区中介组织的成长为社区公共管理打下了良好的组织基础。社区公共管理存在着政府公共管理与社会公共管理的互动机制。二者之间相互影响与协作、相互制约与监督，共同维持社区的稳定与运转，共同促进社区的协调发展。

1.社区公共管理中的政府公共管理

任何一个社区都要受到国家法律法规和政府相关政策的约束。社区是社会的一个基本单位，因此许多国家层面的公共管理事务都要落实到社区。如维持社会治安，保护弱小群体的利益，计划生育等，通常在社区中执行和实施。这一部分的社区公共管理事务我们可以视之为政府公共管理的组成部分，因为政府或其派出机构是这部分职能的执行主体。当然，在政府管理更多地引人市场竟争、降低管理成本、追求高效率的时代，政府也可以选择将这部分职能外包给适合的社区组织甚至个人来承担。

2.社区公共管理中的社会公共管理

任何一个社区公共管理事务中还涉及到社区内部的公共事务，如满足社区公众的需求，发展社区经济，维护社区公共设施等。这部分公共事务是社区公共管理的最重要组成部分，体现着社区公共管理的实质与核心。或者我们可以称之为社区自治，即社区公共事务“自我管理，自我教育，自我服务”。相比较于政府公共管理活动，它更侧重于服务而非单纯管理，更贴近社区居民的日常需要，而且一般不以国家的强制力为后盾。因此，在理论上，属于王乐夫所说的社会公共管理的范畴，或者说属于王惠岩所说的对社会性公共事务的组织与管理。

3.政府公共管理与社会公共管理的互动

以社区组织(目前多指社区自治组织)为管理主体的社会公共管理，是社区公共管理的核心与实质，也代表着未来社区的发展方向。然而，中国市场经济体制尚未完善，政治体制改革亦尚未完成，政府在社区公共管理中仍然扮演着十分重要的角色。政府公共管理与社会公共管理在社区公共管理活动中不是两个互不干涉的独立部分，而是一个互动整体。只有通过二者的良性互动，使政府与社区组织既相互协作，又相互监督，才能更好地发挥社区的公共服务、利益代表、管理成员等公共管理职能，促进社区发展目标的实现。

在社区公共事务的组织与管理活动中，政府公共管理的管理主体是政府，社会公共管理的管理主体是社区组织。社区公共管理中政府与社会公共管理的互动机制，正是通过政府与社区组织之间既相互协作又相互制衡的互动关系体现出来的。

(一)政府与社区组织的相互协作

从政府与社区组织的相互合作关系看，当双方面对共同的社区及社区公共管理事务时，是相互配合、相互协作的，一方面，政府把部分社会公共管理权力委托或让渡给社区组织，特别是在“市场不为、政府又不能”的领域内大力扶持这些组织，从而依赖它们在社区内更有效地推行政府的行政决策，实现政府的行政管理和服务的目的;另一方面，社区组织也要借助于政府的授权或委托，获得实质性的管理权限或政策与财政支持，才能充分发挥其管理职能，赢得社区组织的可持续发展。它们之间更多的是强调“互惠”与“协作”，共同成为社区公共管理的主体。这样，才能形成一种政府与社区组织同时从不同的角度共同为增进社区公共利益而努力的局面，使社区居民成为最大的受益主体。

(二)政府与社区组织的相互监督

政府与社区组织还存在着相互监督、相互制衡的关系。一方面，政府依法对社区组织进行监督、指导和控制;另一方面，社区组织则作为社区成员的代表对政府及其公共管理行为进行监督和制约。

1.政府对社区组织的制衡

首先，任何组织都会受到“自治”与对组织的“控制”这对矛盾的困扰。对社区组织而言，保持独立性、自治性是它有效开展活动的必要条件。然而独立和自治有时也会成为产生危害的隐患。比如说社区组织可能会利用手中的公共权力，助长狭隘的团体主义或个人主义。若仅仅靠社区组织内部的章程与规则来防止其滥用权力，是远远不够的。其次，社区组织所代表和维护的是一个群体的共同利益，而不是整个社会的公共利益。那么，社区组织维护的群体利益与整个社会的公共利益发生冲突就在所难免，如社区组织不顾社会公共利益的违章搭建现象的存在等。因此，为了防止社区组织公共权力被滥用，狭隘的社区意识或个人意识的滋长，以及出于维护全社会公共利益的需要，政府对社区组织的监督必不可少。当然，政府对社区的监督必须把握好一个“度”的问题，要以不损害社区组织的自治性为原则，既要保证政府对社区组织的有效监督，又要保障社区组织得到充分的自由。

社区行政管理论文篇（7）

[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0045-03

1 问题的提出

自2004年十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局以来，不管是在理论上，还是在实践上，社会管理创新的研究和讨论层出不穷。据统计，从2004年到2012年，在CNKI中搜索以“社会管理创新”为主题的期刊文章的数量达2792篇。社区建设正是社会管理创新的起点、关键以及基础，贵阳从2010年开始的基层管理体制改革正是其社会管理创新的一个缩影。但贵阳社区的运行结构如何？其进行社会管理创新的实践情况怎样？社区运行存在哪些问题？本文结合贵阳基层管理体制改革实践，分析贵阳社区现行治理结构，提出社区社会管理创新的方向以及行动路径。

2 现行社区治理结构——基于贵阳YG社区服务中心的考察

自德国社会学家滕尼斯提出作为具有相同价值取向、同质性较高的社会共同体的“社区”概念后，社区的内涵已经发生了很大的改变（丁元竹，2006），正如付诚、王一所指出的那样：“这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。”（付诚，王一，2011）可以说，西方意义上的社区的根本属性是其自主性，是社区居民的一种自主组织。

但是，我国的社区（本文中的城市社区）却别有一番内涵，并非等同于国外意义上的社区。我国城市社区的特性主要体现在其行政化之上，从社区的设置、社区的功能上可见一斑：一方面，从新中国成立初开始在城市设立的居民委员会，居民委员会在法律定义上市居民自治组织，但实际上居委会是基层政府派出的具有自治性质的机构（刘娅，2005），既是国家和行政力量领导下的类行政组织，又是城市管理的最小单位（李亚雄，2007），今天所看到的社区，很多都是从过去的居民委员会演变而来，由此可见，基于行政区划的社区，其内在主线是行政力量的推动，而国外却不存在这种行政化设置的社区；另一方面，虽然法定意义上政府的派出机构街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但现实是社区居委会的自治性很弱，难以摆脱政府的干预，自主地运作。

贵阳从2010年年初开始的城市基层管理体制改革，从开始之初在小河区和金阳新区的试点工作到现在的全面铺开，贵阳的YG社区服务中心是贵阳基层管理体制改革中成立的89个社区服务中心中的一个。一方面从社区的组织架构来看，YG社区服务中心下设党群工作部、综合协调办公室、群众工作部、社会事务部、城市管理部5个职能部门（见图1），同时YG社区按照网格化管理要求，共设了8个居委会，每个居委会所管辖的范围从一两个区域到七八个不等，每个居委会所在的片区有1名社区工作人员，2名居委会工作人员，1～2名居民议事代表以及若干名社区民警作为片区的负责人。可见该社区的组织架构分类明确，网格化管理比较清晰。

图1 YG社区服务中心组织运行图

另一方面从其职责来看，大致可以分成以下几类：其一是如“完成区委、区政府交办的工作”、社区党建、社区精神文明建设、上级政策执行、社区听证事务等之类的职责；其二是如社区的卫生、社保、治安等的职责。另外其中还一条特别引人注目，即：“决定其他重大事宜”，这条的操作空间巨大，换个层面说只要是政府认为的重大事宜，都由政府决定。可见，YG社区基本上事务都由政府操办，政府是一个“管家婆”的角色。

通过分析YG社区的运行结构，可以清晰地看到贵阳基层管理体制改革还存在许多改进的地方：一是社区行政功能的强大以及自主功能的弱势。社区的行政性和自主性并没有出现此消彼长的变化特征，相反，正是由于原先街道的职能下沉到社区服务中心，使得其结构更加庞大；二是非政府主体的附属地位，在社区建设中，政府依靠自上而下的行政命令垄断社区资源，导致社区内非政府主体依附在政府之下，表现出的是一种被动和服从性。政府是社区建设和管理的主要中心体；三是利益激励缺失，即缺乏社区由于缺乏激励机制，社区参与度低。社区居民对社区公共事务认识不足，对政府的依赖性强，参与并管理社区公共管理事务的意愿较低。利益导向是社区居民参与的主要驱动力，如果参与者认为参与活动有利于他的目标，则会表现出极大的兴趣并积极参与其中，反之亦然。

如果按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局来评价的话，现行的社区建设在“党委领导”和“政府负责”两个指标点上的重视程度明显强于“社会协同”和“公众参与”两个点。事实上，前面两者在实际的运行中也更容易得到体现，后两者的建设并非一朝一夕能够完成。可以预见，未来的发展方向必然是“社会协同”和“公众参与”两者的加强。

3 治理背景下社区社会管理创新的方向及行动路径

正如前文分析所指出的那样，当前社区的性质依然没有实现从其“行政性”到“自治性”的转变，社区社会管理格局依然是一头重一头轻，即“党委领导”、“政府负责”重，而“社会协同”、“公众参与”轻，在社会协同与公众参与之间存在较大的发展空间。因此，使得社区自治既没有内在的推动力也没有实质内容。有效地分配公共权力是城市管理的核心问题，要实现社区从“行政性”向“自主性”的转变，就要重新思考政府、社会、市场与社区之间的交错关系。

20世纪90年代兴起的治理理论为社区建设提供了强有力的行动方向。正如前文所述，虽然不能完全定义治理的确切内涵，但是我们可以从中窥探出其核心论点：治理强调的是多中心、放权分权、多元主体的共同参与的价值理念；强调的是政府、市场和社会之间的合作共治，使政府部门、私人部门、公民社会组织和公民都成为社会管理的主体之一；与此同时，治理更多的是提供了一种治理方法和工具，与治理理论相关的网络理论、社会资本理论、公民社会理论等丰富了治理的内涵。

从社区社会管理的角度来看，治理理念意味着政府与社区关系的重新调整，形成政府的行政机制与社区的自治机制之间的有效互动的社区社会管理新模式，调动多方社区主体参与社区社会管理的积极性，政府不再是社区社会管理的唯一中心，强调的是多中心、多元主体参与。社区社会管理作为地方治理的具体化，其评价的根本在于看社区是不是合理的良性发展；政府与社区内各类治理主体之间应以此为标准在治理理念的指引下形成一种良好的互动关系。同时，治理理念指导下的社区本质上就是要超越行政化的运作方式，逐渐实现社区自治的过程，而社区自治的一个关键是如何有效地实现政府授权和分权。

与此同时，社区的社会资本建设同样是社区社会管理创新的重要一极，我们可以看到，社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、信任、理解，来提高社会行动的效率并有助于实现社会行动的目标。信任、互惠规范以及参与网络等构成了社会资本的基本要素，可见，社会资本在社区社会管理中的重要作用。

总的来说，治理理念指导下的社区社会管理创新使社区管理工作不仅仅是对政府政策的传达、执行与落实，而是社区治理主体根据自身需求而进行的自主管理，即通过调整和强化社区自治组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，完善与提高自身功能，满足与提高社区成员生活质量的自我发展过程，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步。

社区社会管理创新的重要使命就是满足社区需求。为此，结合治理理论，我们提出社区社会管理创新的行动路径，如图2所示：

图2 社区社会管理创新的行动路径

3.1 社区社会管理的起点

社区社会管理的起点要以社区需求为出发点，人的需求被认为是社会管理的起点，而满足人的需要则是社会管理的核心任务。构成社区需求实质上也是一种协调利益冲突的手段。

3.2 社区进行社会管理创新的主体及运行机制

公民作为社会管理的主体以及实际行动者。推动社区社会建设，创新社区社会管理发挥公民的基础性作用。在面对公共服务多样化和复杂化的趋势下，公众参与的重要性日益重要。因此，创新社区社会管理，就必须探索公众参与的途径、方法，提高公众参与的能力。

同时，社区社会管理也是多元主体互动的过程。社区内各参与主体通过协商、合作、确立共同目标等方式共同推动、创新社会管理。随着社会服务需求的多样化发展，政府依靠自身提供公共品和处理公共事务已难以满足社会的多元化，这也为公民、第三方组织参与分担公共事务和公共责任提供了实践依据。公民、社会组织等多元主体参与正是政府应对合法性危机的路径选择、推动公共政策的有效执行、培育不断萎缩的社会资本的重要出路。

3.3 社区进行社区社会管理创新的表征和最终目标

以社区需求为导向的社区社会管理，其表征的目标同样是使社区需求得到满足。而其最终目标应该是社区自治，在行政化背景下的社区有违于社区的真正内涵，在社会协同和公众参与能力不足的社区社会管理格局下，社区社会管理方向如何？受市民社会的影响，现代意义上的社区应该指的是处在同一地域上的人在公共精神和公民精神基础上结合而成的社会共同体和社会组织。社区的本质就体现在社区居民与公民的自我组织、自我管理以及自主参与社区公共事务。我国的城市社区的强行政性、弱自治性的现实情境下，社区社会管理应该重拾社区自治，并以此作为社区社会管理的目标。社区的自治性的释放和培育是社区进行社会管理创新的前提以及最终的目标。诚然，在有政府倡导的社区建设的前期，政府基于解决城市社会问题、维护社会稳定等目的来考量社区，具有一定的合理性，但随着公民意识的觉醒，社会自主性的加强，政府如何在解决现实社会问题和培养社区自治精神以及公民精神之间保持平衡是时下值得深入研究。

3.4 构建社区社会管理的循环机制

社区社会管理的循环包括两部分内容。一是社区需求从开始到最后的满足之间的大循环，从一个需求的提出到需求的满足再到下一个需求的提出，如此循环往复，在循环中不断提高。在前一阶段的基础上，进行下一阶段的社区社会管理是社区，乃至整个社会社会管理创新的源泉。二是社区治理主体之间的互动关系，即在政府、社区组织、社区居民以及市场社会之间的持续互动，社区空间内的领导地位是依据不同的社区需求，具有相对优势的治理主体而定的，最终在各个主体间形成良性的互动合作机制。

当前，社会各界对社会管理创新的重要性和必要性已经有深入的探讨，笔者从社会管理创新的基础——社区出发，通过对社会管理含义的探讨，考察贵阳YG社区的组织结构，反映出当前贵阳社区的自治性和行政性之间的关系。基于此，引用治理理念，认为社区社会管理创新离不开社区主体的多元参与、离不开政府的分权和授权、离不开以社区需求为导向的社区社会管理方向的引导。

参考文献：

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[5]杨晓梅.加强社会管理的基础路径——社区建设[J].理论月刊，2011（9）.

社区行政管理论文篇（8）

中图分类号：F27

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）27-006803

l 引言

近来，我国的城镇化与现代化建设已进入关键时期，以政府为首的社会管理模式问题受到了学界广泛关注。由于结构失衡、规范失序、伦理失范等社会问题亟待解决，我国创造性地提出了网格化管理模式，将城市划分为网格进行整合与管理。然而，就实施效果来看，网格化管理并未很好地解决目前的问题。为优化政府服务、提高社会福利，学界借鉴国外经验，提出了由网格化管理向网络化治理演变的思路，即从传统的自上而下的垂直管理转变为横向的治理。鉴于网络化只是一个理念性的变革方向，究竟选择网格化管理、网格化治理或网络化治理作为管理模式，快速转变或渐进式作为变革方式都需要进一步研究。

当前，我国处于互联网新时代，网络融人社会各个方面，尤其是社会治理模式面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势。在新的治理模式下，社会服务智能化、治理主体多元化、社会治理困境有效解决、新的社会关系正在建立。从社会现实角度看，“互联网+”时代，新模式是否促进跨界融合？从“善治”角度看，“互联网+”时代，新模式是否实现公共利益最大化，惠及民生？这一系列问题都需要进一步研究。本文拟从我国对城市社区治理模式的创新需求出发，以互联网时代下的大数据应用为切人点，深入分析武汉市百步亭社区、昙华林社区、江汉社区和常青花园社区的治理模式及其效果，探究社区治理模式的本质，构建完整的评估框架，并提出政策建议，以优化公共服务、提高政府的管理质量，最终探索出社区一智慧服务云平台，打造线上线下智慧社区。

1.1 理论意义

第一，拓展了社会治理模式理论。目前研究成果过于偏重管理技术方面的应用，对理论本质的研究较为缺乏。

第二，拓展了效果评估理论。注重宏微观信息的综合，结合宏观的社会治理理论与微观实证方法；注重社会学理论和经济学理论的结合。

第三，拓展了大数据、云治理和智慧社区的理论应用。把大数据、云计算以及互联网充分地运用到社会治理中，丰富了信息采集、分析和处理系统，为实现“善治”提供理论支撑。

1.2 现实意义

第一，使用大数据技术帮助政府进行治理思维与模式的变化，有利于提高城市社区管理和政府服务水平，社会福利得到改进。

第二，有利于实现社会服务智能化和人性化、治理主体多元化，提高政府服务效率、调动非政府主体参与社会建设与管理的积极性，使公民参与政府决策成为一种新常态。

第三，将评估框架纳入管理流程，有利于政府针对性地完善模式不足。

第四，有利于信息的采集与整合，为构建智慧社区与数字城市、云治理进行铺垫。

2 研究现状评述

第一类文献主要关注不同模式中网络本身和主体的构成。Heeks（2001）认为必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势。Rosenau（2006）认为社会治理模式下主体未必是政府，也无需完全依靠国家的强制力来实现。Stephen和Eggers（2008）认为网络化治理应包括第三部门政府、协同政府、数字化革命、消费者需求等。（2011）、田毅鹏（2012）、赵语慧（2013）、郭春乔（2013）等指出世界上大多数国家采用经纬网格。网格化城市管理模式是“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式。

第二类文献主要关注社会管理手段从网格化管理到网络化治理的转型。徐晓林、刘勇（2006）提出“政府善治”是城市政府在信息技术背景下治理模式的进化方向。孙建军等（2010）认为网格化管理实现了从“管制”向“服务”的转型，这一模式具有行政理念民本化、行政范围有限化、行政职能服务化等八个方面的特征。王名等（2011）通过分析北京市网格化管理成效提出网格化管理应结合各地实际而无全国统一模式。（2011）认为基于单元网格的网络将政府的垂直管理导向了扁平化管理，同时使单元网格间的信息流动、人员流动、物资流动更为便捷和顺畅，从而城市网格化管理转化为城市网络化治理是未来的发展趋势。

第三类文献主要关注网格化管理和网络化治理的效果。姚引良（2010）研究发现，参与网络合作的主体间信任和协同、环境因素中的上级支持和公众广泛参与，均会对网络治理效果产生积极的促进作用。汪习根等（2013）对宜昌网格化管理从信息制度、人事管理制度、矛盾联动化解制度、特定人群服务制度等方面进行了评估总结。杨海涛（2014）从管理成本、处置效果、服务效果三个指标进行绩效分析，提出将网格化管理技术与网络化治理理念相结合的创新性研究思路。夏玉珍（2014）认为分析网络治理的重点应放在政府、市场、社会这些不同工具和机制的相互协作上，并将“场域”和“资本”引入公共服务供给的治理网络中加以考察。

综合上述文献来看，目前针对管理模式的研究仍然属于零散式的、浅层面的研究，缺乏对社会管理模式内在本质的深入挖掘。其次，应用性研究较多，比较局限于对所取得成效及经验的概括总结分析，缺乏理论上的抽象与升华。另外大多文献关注管理模式的背景、特征和困境，较少涉及不同模式中“网”的构成、设计以及效果的分析，缺乏系统全面规范的研究范式和评估体系。

3 方法基础

3.1 结构方程模型与多项目评估相结合

参考Heckman（2010）的框架，将四个社区的案例抽象为社会管理模式的四个项目。构建结构方程分析多元主体（个体、社区及地区等）对网格化管理效果的影响机制，模型为：

Y=∑ax+∑βy+∑γZ

其中Y为结果衡量指标（信息下载使用次数、满意度、点击量等），x、y、z分别为个体、社区及地区特征变量。

通过多项目评估探析各管理模式的相对服务效果、各自优劣及适应人群。

3.2 定性分析与定量分析相结合运用以网络理论（Martin Kilduff）为基础的定性分析，对武汉市不同社区的网格化管理模式的特征属性进行抽象概括和比较分析；与结构方程、多项目评估的定量分析相结合，构成定性与定量结合的完整评估框架。

3.2.1 定性分析

一是以网络理论为基础（Martin Kilduff）的定性分析。将不同城市的社会管理模式进行抽象，比较其基本特征，对其演变轨迹做出定性分析，确定其演变轨迹属于目标引导或偶得。

内涵假设网络成长路径结构动力冲突机制对个体行动者的意义

二是变革四象限的定性分析。以Greenwood和Hinings（1996）和Weick和Quinn（1999）的理论为基础，利用网络演变的属性对不同城市社会管理模式的变革幅度进行界定，即不同城市采取了“持续”式变革还是“间断”式变革。

3.2.2 定量分析

定量分析以结构方程与多项目评估相结合的方法进行。

3.3 宏观分析与微观评估相结合

将武汉市四个典型社区的网格化管理模式视为自然实验，从微观个体层面、中观社区层面和宏观地区层面对网格化管理的本质与效果进行评估，系统区分不同层次因素对网络结构的影响程度。

4 研究主体及研究内容

4.1 研究内容

研究内容包括两个主体：一是网格化管理本质的研究；二是网格化管理代表性社区研究。具体内容如下：

（l）分析网络化管理的本质。网格化作为一种媒介，是社会管理的一种手段，在社会网络研究理论的基础上，需要理清网格化的本质，为探析“互联网+”下的社会治理新模式效果奠定基础。

（2）网格化管理代表性社区的研究，其中包括对不同管理模式特征、属性、实际效果的评估。通过案例分析的方法，将江汉模式、百步亭模式、武昌模式以及昙华林模式四种典型模式进行抽象总结、对比分析，以此得到网格化管理模式的效果。

4.2 百步亭模式

百步亭社区在社区建设的过程中打破了传统的“行政化一统天下”的社区建设的局面，政府职能发生了转变，变直接管理为间接管理，进而体现了“小政府、大社会”的社区发展要求。治理结构中，社区党组织是社区建设的领导核心，整合了社区的党组织资源，使得社区党组织成为了社区居民的主心骨。社区居委会是社区自治体系的核心，百步亭社区实行社区建设取得了丰厚的成果。（l）形成了现代的、文明的社区文化氛围，大大提高了居民的素质，使得社区的精神品味得到飞跃的发展。（2）在百步亭社区内已经建立起了初步的社会信任，包括社区居民对百步亭花园社区的信任、社区居民彼此之间的信任感。（3）充分发扬社区民主，社区居民可以对社区工作者乃至社区自治组织进行一定的控制。

4.3 武昌模式

常青花园社区属于现代商住小区型社区，它形成了一种类似于传统社区才具有的融洽、紧密、互助的邻里关系，成为一种新型“熟人社会”社区。社区建筑面积400万平方米，43%的绿化率。社区内有1家三甲医院，7所幼儿园、4所小学、3所中学、1所全日制大学和1所老年大学。不仅有丰富多彩的中心活动场所、健身路、健身房、大舞池，还有完善的视频监控体系――治安邻里关照网、治安巡逻网、保安安防网、公安监控网的四级防范体系。

社区分为五个，每一个社区的管理人员，包括网格员在内为15人左右。在常青花园社区治理体系中，社区党总支起领导作用，管委会、居委会发挥主导作用；其他参与社区治理的主体包括社区党小组、物业、业委会，还包括政府职能部门和辖区单位；由社区居民组成的志愿团体、自治组织也是社区治理的主体。在多元治理主体中，社区党组织呈现党总支、党支部、党小组和楼栋党员核心四级网络。社区与物业、职能部门、辖区单位联合，建立多层次共驻、共建、共享机制。社区建立了党建联席会轮值主席制，建立社区、业主委员会、物业三方联动机制及社区与政府职能部门联席会议等机构，从而形成了常青花园社区共驻共建共治共享的治理体系。

4.4 江汉模式

江汉区地处长江与汉水的交汇处，是武汉市最繁华的中心城区，面积33.43平方公里，实有人口65万人，辖116个社区。2000年，江汉区被民政部确定为全国社区建设实验区，十年多来围绕创新社区管理体制和工作运行机制，进行了一系列改革探索，“江汉模式”被民政部在全国推广。2002年和2009年先后被民政部评为全国社区建设示范城区。

4.4.1 背景和动因

江汉区社区管理体制创新源于“四进社区”工作的推进带来居委会工作中暴露出的一系列问题：一是由于各类社区专干之间缺乏统一管理和相互协作，存在职能交叉、工作重复、忙闲不均、工作效率不高、信息孤岛等现象；二是政府各职能部门把工作向社区延伸，不仅增加了社区居委会的工作负担，使社区工作行政化，而且使其群众性自治组织的性质难以体现；三是社会组织的发展虽有所加快，但仍存在着数量偏少、规模偏小、公益类社会组织发展缓慢、参与社区建设不足等问题。四是各类社会管理主体管理职责不清，各自分工不明，相互对接困难，社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存。五是随着城市化的加速推进、利益格局的不断调整，社会管理呈现出管理对象日趋多样、管理事务日趋复杂、管理活动日趋开放等特征，各种社会矛盾、社会问题的不断凸显，传统的管理体制和公共服务手段、方式已难以适应新形势下城市管理与社会建设的要求。为破解这些问题，江汉区启动了整合社区公共服务资源，创新社会管理体制和工作运行机制的实践创新。

4.4.2 主要做法

一是构建街道社区综合服务协管机制。在街道层面设立街道社区服务中心，将街道与社区公共服务和协管相关的人员集中到街道社区服务中心，成立综合服务部和综合协管部，设立“一门式”服务窗口，承接政府公共服务和城市协管工作。二是强化社区居委会的主体地位。赋予社区居委会对社区公共服务站行使五大权力，即：人事建议权、评议监督权、事务协调权、困难群众救助保障资格评议初审权、经费使用把关权。三是创新社区自治载体，提高居民自治的专业化水平。实施社区建设项目制管理，提高居民自治的有序化程度。四是推进区域化党建，统筹辖区发展。

4.4.3 成效

通过街道基层社会管理体制创新，一是构建了便捷高效的公共服务平台。以社区为基本单元设立社区公共服务站，推行“一专多能”，有效地整合了资源，强化了服务群众的功能。任务承担由过去的苦乐不均向同岗同责转变，信息资源由过去的分头采集向综合共享转变，协调配合上由原来的各负其责、纵向联系向分工协作、横向互动转变，实现了社区管理的扁平化、精细化、信息化，社区服务的全覆盖、全天候、零距离，促进了惠民工程的实施，得到了广大人民群众的欢迎。二是打造了集约聚力的共建共享平台。强化了社区自治功能，既理顺了基层政府及其派出机构与社区居委会的关系，也促进了社区居委会职能的归位。使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变。三是提升了构建和谐社会的能力。管理凸显实效，江汉经济社会发展总体水平始终走在全市中心内城区前列，2009年江汉区相继获得全国和谐社区建设示范城区、全国现代服务业综合改革试点示范区等部级荣誉。

5 结论及政策建议

社区行政管理论文篇（9）

1.加强学生社区思想政治教育是青年大学生健康成长的客观要求

学生社区是学生休息的场所，课堂的延伸，是学生成长成才的园地和交流思想、沟通感情的窗口。在高校学生社区内生活的是一群知识密集和思想观念超前的群体，这一阶段学生个体思维的灵活性、深刻性、批判性逐渐发展起来，他们会用新异独特的思维观点解决他们所看到的问题，不同的思想价值观念会在学生社区中发生碰撞，各种思潮也会在这里交汇，每个居于其间的人难免会受到感染。大学生多处于青年中期，价值观尚未完全定型，“这个时期的思想政治教育对大学生的政治法律社会化、道德社会化、价值观社会化、知识能力社会化、心理状态社会化起着全方位的定向、规范、约束、激励、开发、疏导作用。”[1]学生社区作为高校思想政治工作的重要载体，其教育功能日渐显现，它将直接关系到学生的切身利益。

2.加强学生社区思想政治教育是高校教育体制改革的必然要求

随着高等教育体制改革的深入发展以及学分制的施行，学生的学习活动已不仅仅局限于本学校的学习，他们根据自己的兴趣爱好，可以通过选课跨专业、跨学校进行学习，同班不同学和同学不同班的新情况随之产生了。传统的开展以班级为单位的活动的观念逐渐淡化，学生社区里的学生宿舍逐渐成为大学校园中最基本并相对固定的单元格，是大学生学习、生活交流的重要场所，是开展大学生思想政治教育工作的新空间。学生社区的育人功能对学生的思想品德、能力素质的发展具有潜移默化的建构和改造作用。“我们必须把思想政治教育运用到学生社区中，实现教育功能、管理功能、服务功能的有机融合，力争把学生社区建设成为‘思想教育、行为指导、生活服务、文化活动’等功能为一体的具有浓郁文化氛围、陶冶学生情操的教育基地。”[2]

3.加强学生社区思想政治教育是高校提高思想政治工作实效的内在要求

学生社区思想政治教育工作的出发点和落脚点要体现人文关怀，坚持以人为本，要有利于学生的全面发展。开展思想政治教育工作要找准切入点，重点解决学生日常生活、学习中遇到的实际问题，努力增强学生社区思想政治教育工作的人情味和说服力，积极建构起教育者与受教育者之间的桥梁，发挥情感的凝聚力与亲和力，使学生能够深刻感受到对学生社区的归属感。此外，还要注意学生社区思想政治教育现实性的问题，在调查研究的基础上，根据学生的具体情况、具体教育内容和客观外界情况，超前地预测和分析学生社区中学生的思想动态和在某种状态下可能发生的问题，创造性地运用已有的教育方法及时做好学生的思想政治教育工作。

二、高校学生社区思想政治教育存在的问题

1.社区管理人员知识积累不全面

现阶段，我国多数高校的思想政治教育队伍的组成人员大多是研究生或本科毕业，有着学生干部经历的大学生。他们普遍的优势是很容易和青年大学生相处和沟通，但是缺点也十分明显，他们当中相当一部分人对思想政治教育理论的修养不够，对于教育学、心理学等学科的了解不多，专业化程度不够，这些都对他们从事工作形成了一定障碍。

2.学生社区育人功能成效不显著

目前来看，我国大多数高校的学生宿舍和生活区都是通过高校后勤体系来管理的。就管理本身来讲，针对学生宿舍的管理功能相对单一，往往忽视了对学生进行学习、思想、文化等方面的服务功能，没有考虑通过改革建立区别与传统意义的单纯宿舍区的高校学生社区，也忽略了学生社区本身的育人功能。“高校学生社区管理的核心应该是‘以人为本’，侧重管理好学生，服务于学生，注重体现的是‘育人’功能，把对学生社区的管理工作当成对学生思想政治教育工作的前沿阵地。”

3.高校学生社区管理体制不健全

面对新时期造成的这种高校学生社区新情况，许多高校也纷纷开始进行理论和实践上的探索与试验，来解决新的问题和状况。但就目前大多数高校看来，都没有建立统一的学生社区教育管理机构和体制，后勤和学生工作部门出现了交叉管理，分工不明确、职责不清晰的现象，使得个别学生社区思想政治教育工作运行机制不畅通。

4.学生参与社区管理积极性不高

学生社区是对学生进行思想政治教育的新阵地，在学生社区组织建立过程中，由于宣传组织力度不够，导致学生对于在社区中进行思想政治教育所带来的教育管理方式和效果持怀疑和观望态度，对学生社区管理人员的目的以及解决问题的能力有所怀疑，使得有些同学即使认同这种教育管理方式，但在参与管理、监督方面的意识淡薄，当涉及自身利益时，关注得多些，在涉及集体活动时则表现得积极性不高。

三、加强开展高校学生社区思想政治教育的对策

“如果要更深层地探讨高校学生社区思想政治教育工作的内在规律，必须脱离具体的工作性和实务性层面，结合理论来反思学生社区思想政治教育工作中蕴含着哪些理论问题，只有不断在实践中探索才能找到解决途径。”

1.引入多学科知识交叉研究，增强思想政治教育的理论基础

高校学生社区的思想政治教育工作虽然是一项实务性工作，但是其背后隐藏着多种学科的基本工作原理的交叉。“在教育工作者面对日益复杂化、多元化、个性化和动态化的教育客体时，必须进行全方位地探索研究，引入多学科的基本原理，进一步加强这一新领域的工作特点、规律和理论研究，才能有效推进高校学生社区思想政治教育的深入和发展。”在高校学生社区开展思想政治教育工作，需要学生社区管理人员不断加强对教育理论知识、心理学知识、管理学知识等知识的学习，利用工作的收获和经验体会进行总结，将所学的理论知识与实践相结合，在多学科知识的交叉中碰撞中思想的火花，产生新的方法和途径，这样不仅掌握了专业知识，而且有利于学生社区思想政治教育的有效运行。

2.加大服务设施投入，营造积极向上、丰富多彩的社区文化

高校学生社区是在校大学生生活学习活动的主要场所，也是对大学生进行思想道德教育、文明行为培养的一块重要阵地，高校学生社区的文化环境、思想氛围对大学生成长与发展有着重要作用。“社区作为一个共同生活的区域，必须要有水电、文化娱乐等设施来满足社区成员物质和精神生活需要，这是进行社区思想政治教育的物质载体。”对高校学生社区提供完备的服务设施，增设学生社区活动室、心理咨询室等，有利于开展社区思想政治教育工作。学生社区管理人员应引导学生营造高雅向上、文明有序的住宿环境，鼓励学生积极参与社区的文化建设。例如开展文明寝室的评比活动，在各楼栋设立信息栏、宣传栏等。增强学生参与社区管理的意识，让每一个社区成员都能参与到社区管理之中，有利于帮助学生培养生活技能，增加学生间的交流，丰富学生课余活动。“建设健康向上的学生社区文化，有利于大学生环境适应能力、人际交往能力的培养，增强客观认识能力，完善自我批评、自我发展的能力以及心理承受能力，达到综合素质的提高。”

3.提高学生社区管理人员素质，促进社区思想政治教育的深入

学生社区的管理人员既包括学生辅导员，也有社区服务中心的工作人员，他们是学生思想品德、行为规范、日常生活的管理者和服务者。作为在学生社区第一线从事学生思想政治教育的工作人员，他们是对学生进行思想政治教育的中坚力量，主要任务是做好学生思想政治教育工作的引导，其工作开展的好坏直接影响着学生社区思想政治教育的成效。因此，学校要制订学生社区管理人员培训、考核、奖惩措施，培养学生社区管理人员爱岗敬业、乐于奉献的职业精神。学生社区管理人员素质的培养和政治水平的提高有利于正确处理好教育者和被教育者之间的关系，正确对待工作中的困难和挫折。“学生社区管理人员应积极认真地履行工作职责，按照职业化、专业化、专家化的目标和要求，不断完善心理学、管理学、教育学和法学等相关专业知识，增强工作素质，提高工作水平，不断探索创新学生社区思想政治教育的新模式，以便于得心应手地从事学生思想政治教育工作。”

社区行政管理论文篇（10）

关键词：协同论 社区 管理模式 创新

社区是构建和谐社会的重要战略空间单元，社区管理的效绩高低直接关系到社会政治稳定和发展。协同论是研究复杂系统在外在参量的驱动和子系统之间相互作用下，协调不同社会主体间的相互配合与协作。随着改革开放和社会主义市场经济体制的推进，我国城市社区管理已经逐步开始改变传统的行政型主导模式，运用协同论的机理与研究成果，探索和创新我国新型社区管理模式，对于更好地解决社会问题与矛盾，构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

协同学理论的核心内涵与运行机理

协同学（Synergetics）亦称协同论或协和学，来源于希腊文，意为共同工作。协同学理论由 20 世纪 70 年代初联邦德国物理学家哈肯创立。协同学发展与完善了系统论（System Theory）、控制论（Cybernetics Theory）、信息论（ Information Theory）与耗散结构理论（Dissipative Structure Theory）等现代科学理论，采用系统动力学的综合思维方式，揭示了各种复杂系统与现象从无序到有序、从有序到更为有序转变的规律。哈肯认为，协同是指系统内部各组成要素之间的和谐状态，即是研究一个远离平衡的开放系统，在外界环境的变化达到一定的阈值时，自身如何在内部的非线性作用下、自发由无序状态走向有序状态或由有序状态走向更为有序状态的途径问题。这种有序状态的形成需要满足一定的条件：第一，开放系统。系统与外界环境有物质、能量与信息等的交换。第二，远离平衡态。系统处于非平衡态。第三，存在序参量。序参量起着支配子系统行为的主导作用，并对系统演变的最终状态或结构起主导作用。第四，竞争与合作。复杂系统内各子系统间的协同行为产生出的超越各要素自身的单独作用，从而形成整个系统的统一作用和联合作用。第五，控制参量。除了系统内部协同机制的作用外，还需要外部环境提供适当的控制参量，为系统自组织结构的形成与功能的发挥提供保障。第六，反馈机制。任何一个开放系统要维持一定的稳定性与连续性，实现自身目标都离不开反馈，它是系统实现有序的重要保障。

国外社区管理模式的成功经验

西方发达国家的社区管理都经历了长期发展的过程，形成了比较成熟的管理模式。根据政府行为和社区行为结合紧密程度的不同，目前国外的社区管理有以下三种模式，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式。这三种模式各具有其特点，归纳起来，西方国家的社区实践经验主要有以下几点值得借鉴：第一，组织管理机构健全，权限职责明确。社区作为基层的管理单位一般都具有明确的地理界限，社区内建有自治性的委员会、社区董事局等组织机构，并且都订有自己的或法规，对各机构的组成和权限做出明确的规定，具有法律效力。第二，依法治理。西方发达国家在实施社区管理时十分注重依法治理。第三，非营利组织高度发达，在社区发挥了重要的作用。欧美各国在实施社区发展计划过程中，社区发展的各项服务性工作一般是由非政府、非营利性组织具体操作实施的。西方国家都比较注重对非营利性组织的扶持。一方面政府为其营造良好的发展空间和发展环境；另一方面给予积极的政策、资金上的支持。第四，市民积极参与社区志愿工作。

我国社区管理模式存在的问题

我国社区管理是国家经济、政治、社会体制改革的产物。从社区建设提出至今，我国城市社区管理模式已经得到了长足的发展，各地根据自身实际情况，在社区建设中都建立了具有本地特色的模式。但由于理论上尚不成熟，实践上缺乏经验，因而这些模式其本身并不一定全面、完整和完善。具体表现在以下几个方面：

（一）政府未转变在基层社区的职能

受原有的计划经济体制下的社区管理体制影响，我国社区大部分采取政府主导型社区管理模式，政府仍然是社区管理的行政核心，通过社区居委会来传递信息，代替本来应该由企业、社区自治组织和中介组织管理的事务，其他管理主体不能发挥其积极性。在这种模式下，政府往往不能处理好与基层自治组织之间的关系，会出现城市基层政府组织的越位和缺位以及社区组织的功能错位。政府在社区建设中仍充当“包办代替”的角色，掌握着过多的资源，这可能加剧社区成员原已养成的依赖心理和社区参与意识淡薄的状况。而其他社会组织均缺乏足够的资源和权威，他们还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务，居民缺乏自组织的意识，社区参与度低。

（二）社区高度组织化而自治性不够

社区管理工作是一项综合管理工作，涉及到很多方面，如社区治安、园林绿化、社区党建、房屋维修、供水、供电、供气、供暖、文化、娱乐等方面，政府不能成为社区管理的单一主体，其主要承担宏观调控职能，从事行政管理工作，社区的具体管理工作要由相应的社会企业、社区自治组织等来进行，不是单一管理主体能够实现的，需要调动各个主体参与的积极性，建立社区居民自治为主的多元主体民主参与的管理体制。尽管我国政府已将相当部分的权力下放到社区，但行政权力在动员社区居民和社会资源上存在着内在的局限，社区自治组织甚至是居民都对政府存有较大的依赖性。

（三）社区管理相关法制不完善

我国目前的政府行政号召、行政协调与督促直接构成了社区组织参与社区管理的基础。但现行的有关社区管理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白，法制还不完善。政府的政策没有变成相应的法规，对居民、组织和社区工作者的约束力受到限制，导致某些工作缺乏法律依据和政策支持，致使居委会的工作经常处于两难的困窘境地。另外，也缺乏支持社区工作的法定措施。社区管理各主体存在职能交叉、职责不明现象，这就需要政府部门制定相关的法律法规来规定社区各管理主体的权利和义务，把社区管理纳入法治化轨道。

协同论视阈下我国社区管理模式创新思路

通过上述分析，可以发现，在当前社会管理体制改革与创新体现出社会化、基层化、综合化、互动化的趋势下，政府、市场、社会都可以成为社会管理主体。因此，根据协同论的核心内涵以及国内外有关社区管理模式的特点，结合我国社区管理模式中存在的实际问题，因地制宜地构建新型社区，实行社区多元主体管理模式将是我国社区发展的必然选择。

（一）因地制宜地构建富有特色的新型社区

新型社区是适应现代化的要求，以地域性为特征、以认同感为纽带构建成的社区组织体系，居民的素质和整个社区文明程度高，社区内管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐。新型社区坚持以人为本，把改善人居环境放在重要位置，社区服务实行网络化和产业化，做到经济建设、城市建设和社区建设同步规划、同步实施。当前，应努力建设的新型社区主要有学习型社区、自治型社区、服务型社区、“绿色”社区和“数字型”社区。

学习型社区是指以学习型组织和终身教育体系为基础，以学习者为中心，能保障和满足社区各年龄段成员的基本学习权利和积极主动的终身学习需求，从而促进社区成员素质和生活质量的提高以及社区可持续发展的新型社区。学习型社区的意义在于使学习成为社会的一种运行模式和发展方式。

自治型社区是指实现自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区。社区自治的内容和宗旨是：通过由社区居民民主选举产生的社区自治组织机构管理本社区事务。实现社区居民的自我管理、自我教育和自我服务，从而增强社区组织的凝聚力，带领社区居民发展各项事业，努力创造环境优美、治安良好、管理有序、服务完善、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。

服务型社区即从整体社区区域功能上进行服务整合，形成服务网络和社区服务联动，使之成为一种社区功能的动态。服务型社区建设遵循以人为本、服务居民的原则。

“绿色”社区是指具备了一定的符合环保要求的硬件设施，建立了较完善的环境管理体系和公众参与机制的社区，在硬件和软件方面都有基本的绿色环保要求。

“数字型”社区也称为“数字化”社区。“数字化社区”是指实现了信息数字化的社区，即应用现代信息通信技术，尤其是因特网技术，构筑社区政务、社区管理、社区服务、小区及家庭生活等各个方面的信息技术应用平台和通道，并与现实社区系统有机地联系起来。使与社区有关的各个成员在沟通信息时更加便捷，而且能够更加充分有效地开发、共享和利用社区信息资源，最终达到提高社区成员生活质量和促进社会全面进步的目的。

（二）实行社区多元主体管理模式

社区多元主体管理是指社区建设、社区管理、社区服务、社区安全的公共事务由政府、社会、市场共同协作来推动，通过政府引导、协调、支持，由市场和社会共同来建设社区，从而达到政府、社会和市场的良性互动、和谐共赢。具体要注意以下几方面：

1.理顺社区管理多元主体之间的关系。由于政府、市场和自治组织在社区管理中的职责和作用各不相同，因此，在发挥政府、市场和自治组织在社区管理中的作用时，又必须规定其各自作用的边界，理顺它们之间的关系，充分发挥三个方面的积极性，在三者之间建立起相互合作、相互支持的良性互动关系，完善社区管理多元主体之间的协调合作机制，以保证社区持续、健康、协调地发展。

2.提升居民社区民主意识。政府应积极探索如何利用社区居民最关心、最直接、最现实的利益问题，引导社区成员参与社区管理，从政治生活和社区事务两个方面为共同切入点，不断推动社区管理的有效性。社区建设的趋势是实现居民自治，因此，建立新型的社区管理体制，就要坚持社区居民自治原则，其实质就是转变政府职能，社区管理重心下移，使得居民拥有自我管理社区事务的权利。此外，实行社区居民自治，也有利于改变许多社区存在的物业管理公司主宰一切、居民被动适从的异常现象，确保社区居民（业主）的权益。社区居民自治主体是非盈利性的组织，应当机构精简、办事高效。

3.加强社区多元管理法治建设。社区管理存在的很多问题都是由于缺少相应的法律法规，无章可循或有章不依，因此，建立新型的社区管理体制，就应该建立和完善社区管理法律法规，对于社区管理的各个方面都有法律约束，以法律条文形式规定社区管理主体和服务主体的权利和义务。社区管理工作都应该遵照法律程序进行，避免出现遇到纠纷事件时无法可依、无法可查，事情得不到有效解决，相关部门相互推诿责任的情况；其次，加强执法力度，规范执法行为，保证社区管理的各项工作符合法律程序和相应的规章制度。这样，才能使得社区管理工作步入规范化、法治化轨道。

总之，要提高我国社区管理质量与效率，应当以协同理论为指导，结合我国国情，探索各具特色的适应不同环境条件的新型的社区管理模式，把社区作为一个组织，采用科学的管理方法和手段协调社区各管理和服务主体，为社区创造一种和谐的环境，为社区管理和服务各主体之间的合作提供一个协调性空间，使得各主体为了共同的目标可以充分地相互理解、相互交流和配合，社区的管理和服务工作能够有序和有效地进行，实现所有管理主体的协同效应，最大限度地满足社区居民的需求，实现社区和谐、文明。

参考文献：

1.娄成武，孙萍.社区管理学（第2版）[M].高等教育出版社，2009

2.Haken H.Information and Self-Organization [M].Springer-Verlag，1998